авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Формирование организационно-экономического механизма обеспечения муниципального задания

На правах рукописи

Дудукина Ольга Ивановна ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАДАНИЯ Специальность: 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством Специализация: региональная экономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва – 2010

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального управления и экономической теории Рязанского государственного радиотехнического университета.

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Перфильев Сергей Валерьевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Морозов Владимир Юрьевич;

кандидат экономических наук, доцент Кирсанов Сергей Алексеевич

Ведущая организация: Фонд «Институт экономики города»

Защита состоится 25 ноября 2010 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.12 при Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, д. 99, зал заседаний Ученого совета Института государственного управления и права, аудитория А-319.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан 25 октября 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д 212.049.12, кандидат экономических наук, доцент И.А.Острина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Стратегической целью развития Российской Федерации является повышение эффективности государственного и муниципального управления. Именно по данному направлению Россия значительно уступает ведущим развитым странам мира. Осознание подобной ситуации предопределило необходимость проведения целого ряда реформ в области государственного и муниципального управления: административной реформы, реформы местного самоуправления, бюджетной реформы.

Одним из инструментов, способствующих решению накопившихся проблем, является внедрение новых форм оказания муниципальных услуг, в частности муниципальное задание. Эти изменения должны привести к росту качества и доступности оказываемых услуг, повышению прозрачности и эффективности деятельности органов власти, а также к более эффективному и результативному расходованию бюджетных средств. При всем при этом внедрение муниципального задания в практику деятельности органов местной власти сопряжено с рядом трудностей, обусловленных неразработанностью организационно-экономического и методического обеспечения муниципального задания. Наличие данных трудностей и обуславливает проведение теоретических исследований и разработок по этому направлению. В их состав должны входить обобщение современных требований к системе организационно-экономического и методического обеспечения муниципального задания, разработка методики планирования, выявление области наиболее эффективного ее применения.

Степень разработанности проблемы. Проблемы организации муниципального управления исследовались многими российскими и зарубежными учеными. Изучением особенностей функционирования местного самоуправления занимались Бабун Р.В., Бутов В.И., Велихов Л.А, Ветров Г.Ю., Воронин А.Г., Иванов В.Н., Игнатов В.Г., Зотов В.Б., Глазунова Н.И, Кирсанов С.А., Лексин В.Н., Мирзалиев М.Н., Патрушев В.И., Рохчин В.Е., Рой О.М., Швецов А.Н., Широков А.Н., Шугрина Е.С, Юркова С.Н., Бера Х., Маркварт Э, Перси Ашлей, Стиглиц Дж. Витт П.

Особенности современных реформ систематизировали такие ученые, как Тощенко Ж.Т., Мокрый В.С., Курляндская Г.В., Климанов В.В., Лавров А.М., Маковецкая С.Г. Разработкой проблем оказания государственных и муниципальных услуг, в том числе исследованиями различных форм организационно-экономического их обеспечения занимались Абанкина И. В., Вобленко С.В., Нестеренко А.В., Путило Н.В., Тамбовцев В.Л., Терещенко Л.К., Типенко Н., Тихомиров Ю.А., Шаститко А.Е.

Вместе с тем, изучение материалов научных исследований показало, что несмотря на существенный вклад этих ученых и полученные ими результаты, вопросам организационно-экономического обеспечения муниципального задания при планировании муниципальных услуг уделяется недостаточное внимание, что обуславливает необходимость теоретико-методических исследований в этом направлении. Высокий интерес к данной проблеме со стороны органов власти, работающих практиков и экономической науки говорит о недостаточной степени проработанности этого вопроса, что обуславливает актуальность выбора темы исследования.

Цель работы состоит в методическом обосновании организационно экономического обеспечения муниципального задания и определении области его эффективного применения для повышения качества оказываемых муниципальных услуг.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих задач:

- исследовать теоретические основы и современные научные подходы к управлению муниципальными услугами, роль муниципального задания как инструмента повышения качества оказываемых муниципальных услуг;

- разработать методику экономического обеспечения муниципального задания на основе подушевого подхода к планированию муниципальных услуг;

- исследовать особенности применения методики экономического обеспечения муниципального задания к муниципальным услугам разных отраслей;

- разработать модель организационного механизма обеспечения муниципального задания;



- определить область эффективного применения механизма организационно экономического обеспечения муниципального задания на основе подушевого подхода к планированию муниципальных услуг.

Объектом исследования является механизм обеспечения муниципального задания как инструмент управления экономикой на муниципальном уровне.

Предметом исследования выступают организационные и экономические отношения, возникающие при формировании муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного и муниципального управления, общей экономической теории, региональной и муниципальной экономики, а также обобщения практического опыта применения методов управления на муниципальном уровне.

Методология исследования основывается на использовании общенаучных методов (системного метода, анализа, синтеза, индукции, дедукции, сравнения, формализации, классификации, измерения, метода обобщений), экономико статистического, нормативного методов и др.

Информационную базу исследования составили нормативно-правовые, информационные и статистические материалы органов местного самоуправления, материалы исследовательских организаций, законодательные акты Российской Федерации. В работе была использована информация, содержащаяся в научных публикациях, материалах научных и научно-практических конференций и семинаров, информационные материалы бюджетных учреждений города Рязани, а также результаты расчетов, полученные автором при разработке ряда НИР, выполненных в период с 2007 по 2010 гг.

Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке методических положений и рекомендаций по формированию механизма организационно-экономического обеспечения муниципального задания, способствующего повышению качества оказываемых услуг, а также в определении области его эффективного применения.

Автором получены новые научные результаты:

- на основе обобщения теоретических аспектов уточнено понимание муниципальных услуг как объекта управления: выделены такие характеристики муниципальной услуги как предоставление и финансирование этих услуг органами местного самоуправления, осуществление юридически значимых действий в отношении данных услуг, отнесение данных услуг к полномочиям органов местного самоуправления, расширенный круг субъектов, оказывающих услуги;

- разработана и апробирована методика экономического обеспечения муниципального задания, основанная на выделении типовых составляющих подушевых нормативов финансирования оказания муниципальных услуг:

финансирования непосредственно муниципальной услуги;

финансирования содержания муниципального учреждения, предоставляющего данную услугу;

финансирования расходов на содержание потребителя муниципальной услуги;

- на основе разработанной методики получены количественные оценки подушевых нормативов муниципальных услуг в отраслях социальной сферы: в образовании, здравоохранении, культуре, физкультуре и спорте а также сформулирован принцип сочетания детализации и агрегирования при их формировании;

- предложена организационная схема формирования муниципального задания, устанавливающая последовательность этапов планирования, начиная с выделения муниципальной услуги и включения ее в реестр и заканчивая мониторингом исполнения, а также определяющая состав участников процесса с указанием их соподчиненности и решаемых функциональных задач;

- сформулированы особенности применения подушевого подхода к планированию обеспечения муниципального задания и определены границы его эффективного применения, которые определяются систематичностью и массовостью предоставления муниципальных услуг, а также типовым характером, позволяющим вести их сравнительный анализ.

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, представительной информационной базой, полнотой анализа теоретических и практических разработок, апробацией и внедрением результатов исследования в практическую деятельность.

Значение научных результатов для теории и практики. Представленные в диссертации теоретико-методические вопросы подушевого планирования обеспечения муниципального задания на оказание муниципальных услуг выступают в качестве механизма повышения эффективности деятельности местной администрации. Практическая значимость исследования заключается в возможности применения основных выводов и положений при формировании муниципальной политики в области оказания муниципальных услуг. Полученные в ходе исследования разработки могут быть адаптированы к подобным процессам на региональном уровне.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических материалов и учебных пособий по дисциплинам «Региональная экономика и управление», «Государственное и муниципальное управление», «Экономика социальной сферы», а также по другим дисциплинам, затрагивающим проблемы муниципальной и региональной экономики.





Апробация работы. Основные теоретические и практические положения диссертационной работы докладывались на ежегодных научных конференциях молодых ученых в Рязанском государственном радиотехническом университете, а также на всероссийских и международных научно-практических конференциях:

«Национальная экономика: инновационный аспект» (г. Рязань, РГУ, 2008), «Актуальные проблемы управления» (г. Москва, ГУУ, 2008, 2009), «Реформы в России и проблемы управления» (г. Москва, ГУУ, 2009), «Экономика и управление» (г. Волгоград, 2009), «Гуманитарное образование: креативность и инновационные процессы» (г. Санкт-Петербург, СПбИГО, 2010), «Ломоносов-2010» (г. Москва, МГУ им. М.В Ломоносова, 2010). Исследования, проведенные автором, использовались для участия во Всероссийском конкурсе молодежных авторских проектов, направленных на социально-экономическое развитие муниципальных образований «Моя страна – моя Россия» (2007, 2008, 2009 гг.).

Материалы диссертации были использованы при выполнении следующих научно-исследовательских работ: «Консультационно-аналитическое сопровождение реализации программы реформирования муниципальных финансов города Рязани (2007-2008 годы)», «Исследование и анализ нормативного и программно-целевого методов финансового планирования отраслей социальной сферы» (2008 г.), «Разработка теории и методологии управления социальной сферой на уровне местного самоуправления» (2009-2010 г.) (по заказу Министерства образовании и науки РФ).

Внедрение результатов исследования. Разработанные автором методики подушевого планирования муниципальных услуг и рекомендации по их применению получили одобрение и были приняты в практической деятельности администрации города Рязани. Материалы диссертации использованы при разработке ряда Постановлений Администрации города Рязани в 2008-2009 гг.

Материалы диссертации используются в учебном процессе в Рязанском государственном радиотехническом университете в ходе преподавания дисциплин «Система государственного и муниципального управления», «Региональная экономика и управление» и на курсах повышения квалификации муниципальных служащих города Рязани и государственных служащих Правительства Рязанской области.

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 16 работ общим объемом 20,2 п.л., в том числе монография и 2 статьи в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ. Публикации раскрывают основные принципы и механизмы применения организационно экономического механизма обеспечения муниципального задания в муниципальном управлении.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и 10 приложений. Диссертация изложена на 140 страницах печатного текста, включает 10 таблиц, 39 рисунков.

Библиографический список охватывает 162 наименования.

Структура диссертации Введение Глава 1. Теоретические основы формирования муниципального задания 1.1. Роль муниципальных услуг в развитии муниципальной экономики 1.2. Современные требования к механизму управления муниципальной экономикой 1.3. Организационно-правовые основы формирования муниципального задания на оказание муниципальных услуг Глава 2. Методическое обеспечение экономического механизма формирования муниципального задания 2.1. Методические основы подушевого планирования муниципальных услуг 2.2. Особенности подушевого планирования муниципальных услуг в сфере образования 2.3. Особенности подушевого планирования муниципальных услуг в сфере здравоохранения Глава 3. Разработка организационного механизма обеспечения муниципального задания на основе нормативов муниципальных услуг 3.1. Анализ экономической структуры муниципального задания 3.2. Оценка размерности задачи обеспечения муниципального задания на основе нормативов муниципальных услуг 3.3. Организационная схема обеспечения муниципального задания 3.4. Определение области эффективного применения обеспечения муниципального задания на основе нормативов муниципальных услуг Выводы и рекомендации Список использованной литературы ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Система государственного и муниципального управления в Российской Федерации постоянно трансформируется в целях соответствия ее элементов требованиям и запросам современного этапа развития общества. Экономический рост начала XXI века в России и особенно экономический кризис последних лет на первый план выдвинули принципы не просто выживания, а эффективного развития, сокращения нерезультативных затрат, необходимость поиска источников обновления инфраструктуры государственного и муниципального секторов.

Для решения указанных проблем в Российской Федерации проводится комплекс реформ в области государственного и муниципального управления, в том числе направленных на повышение эффективности оказания государственных и муниципальных услуг. Принципиально новым подходом в этом направлении является внедрение муниципального задания на оказание муниципальных услуг и выделение финансирования учреждению в зависимости от количества потребителей и объемов оказанных услуг. Такой подход полностью меняет принципы, лежащие в основе планирования.

Ключевым элементом деятельности органов местного самоуправления является муниципальная услуга. В литературе нет однозначного понимания термина «муниципальная услуга». Различные авторы по-разному трактуют это понятие. Каждый из авторов предлагает своё определение, уточняя его содержание и границы, акцентируя те стороны и аспекты, которые представляются ему наиболее существенными. В данном исследовании под муниципальными понимаются услуги, обладающие следующими характеристиками:

- органы местного самоуправления предоставляют либо организуют их предоставление гражданам и организациям, обеспечивают, создают условия по их оказанию;

- в отношении данного вида услуг органы местного самоуправления осуществляют нормативно-правовое регулирование, финансовое обеспечение и (или) контролируют исполнение обязательств;

- муниципальные услуги формируются в рамках реализации установленных законодательством вопросов местного значения либо возлагаются на муниципалитет населением;

- муниципальные услуги могут оказывать как органы местного самоуправления, так и хозяйствующие субъекты (как правило, муниципальные предприятия и учреждения) и некоммерческие организации.

Перечень оказываемых услуг зависит от типа муниципального образования.

Переход деятельности учреждений по удовлетворению общественных потребностей на контрактную систему в целях эффективного и результативного использования ресурсов должен быть реализован через формирование муниципального задания на оказание муниципальных услуг.

Под экономическим механизмом обеспечения муниципального задания в диссертации понимается механизм формирования стоимости муниципальных услуг на одного потребителя. Законодатель указывает в качестве метода определения стоимости услуги использовать норматив затрат. Подушевое планирование является механизмом обеспечения муниципального задания, реализация которого призвана способствовать повышению доступности и качества муниципальных услуг в социально-значимых сферах, внедрению элементов конкурентных отношений с целью долгосрочного социально-экономического развития.

Исследование, проведенное автором, показало, что процесс формирования методики экономического обеспечения муниципального задания является хорошо формализуемым и может быть представлен как типовой. Общая схема процесса представлена на рисунке 1.

Реестр Муниципальный Федеральные и муниципальных услуг бюджет региональные стандарты Дифференциация Стандарт муниципальной услуги муниципальных услуг по категориям, видам, формам и пр.

Формирование методики расчета норматива финансовых затрат Расчет норматива Рисунок 1 – Общая схема формирования методики экономического обеспечения муниципального задания на основе подушевого подхода Основой формирования подушевого норматива является стандарт муниципальной услуги, в котором описаны характеристики услуги, гарантируемые муниципалитетом. Стандарт муниципальной услуги включает обязательные для выполнения федеральные и региональные стандарты. Вместе с тем он ограничен возможностями бюджета муниципалитета, поскольку должен быть выполним для органов власти. В стандарте муниципальные услуги дифференцируются по различным основаниям, например, категориям, видам и формам, так как в дальнейшем планирование должно осуществляться в разрезе каждой категории получателей муниципальной услуги.

Так как в своем содержательном смысле любая муниципальная услуга неоднородна, то затраты на ее оказание можно разделить на составные части, расчет по которым осуществляется отдельно. Как правило, таких частей можно выделить две. Первая часть – норматив финансирования муниципальной услуги.

Здесь аккумулируются затраты, непосредственно связанные с предоставлением услуги. Например, заработная плата основного персонала, затраты на обеспечение учебного процесса и др. Вторая часть – норматив финансирования содержания муниципального учреждения, предоставляющего данную услугу. Сюда могут относиться затраты, связанные с текущим содержанием зданий и сооружений, в том числе заработная плата обслуживающего персонала и др.

Таким образом, расчет подушевого норматива может осуществляться в соответствие с формулой 1:

N = N1 + N2, (1) где: N – норматив финансирования предоставления услуги;

N1 – норматив финансирования расходов, непосредственно относящихся к предоставления услуги;

N2 – норматив финансирования содержания муниципального учреждения, предоставляющего данную услугу.

В отдельных случаях целесообразно выделение третьей части, которая характеризует норматив финансирования расходов на содержание потребителя услуг. Например, при оказании стационарной медицинской помощи, при оказании услуг дошкольного образования и т.п. Тогда формула модифицируется и имеет следующий вид:

N = N1 + N2+N3, (2) где: N3 – норматив финансирования расходов на содержание потребителя услуги.

В зависимости от области нормирования данная формула принимает конкретное содержание. В работе исследованы муниципальные услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта.

В области образования, культуры и спорта норматив определяется по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения, уровню образовательной программы в расчете на одного потребителя. Основные особенности этих отраслей состоят в выделении видов деятельности в рамках каждой услуги и привязке к конкретному потребителю. Типовая схема расчета норматива в сфере образования, культуры и спорта приведена на рисунке 2.

ijk N - норматив финансирования предоставления услуг образования, культуры и спорта N2 – норматив ijk N3 ijk – норматив финансирования содержания N1 – норматив финансирования муниципального учреждения образовательных финансирования социальных услуг образования, культуры и услуг образования, культуры и спорта спорта Nтек - норматив финансирования расходов на ijk ijk Nпит - норматив Nфот - норматив текущее содержание финансирования расходов финансирования расходов муниципального учреждения на питание фонда оплаты труда Nмед ijk - норматив Nком - норматив ijk финансирования Nур - норматив финансирования расходов на расходов на приобретение финансирования учебных коммунальные услуги расходов медикаментов муниципального учреждения где i,j,k – критерии дифференциации услуги.

Рисунок 2 – Состав норматива финансирования предоставления услуг образования, культуры и спорта В области здравоохранения формирование норматива осуществляется исходя из необходимости диагностировать и осуществить лечение в соответствии с поставленным диагнозом, поэтому диагноз является основным параметром дифференциации муниципальных услуг указанной сферы, но по отношению к разным услугам может принимать разную форму. При оказании услуг скорой медицинской помощи параметром дифференциации является вызов, а при оказании услуг стационарной помощи в больнице скорой медицинской помощи – диагнозы, объединенные в группы по отделениям стационара.

Некоторые полученные в ходе исследования расчеты подушевых нормативов на исполнение муниципальных услуг по г.Рязани приведены в таблицах 1, 2.

Полученные в работе количественные оценки нормативов муниципальных услуг говорят о том, что задача расчета подушевых нормативов муниципальных услуг достаточно трудоемка, в связи с чем возникает вопрос о детализации и агрегировании информации, используемой в расчетах. Этот вопрос тесно связан с количеством разработанных стандартов муниципальных услуг. Решение о количестве стандартов и нормативов муниципалитет принимает самостоятельно.

Таблица 1 - Расчет норматива предоставления услуг дошкольного образования в общеразвивающей группе на 1 воспитанника в месяц в 2007 г., руб.

Возраст ДОУ, с Норматив Норматив Норматив Норматив пребыванием финансирования финансиро- финансирова- предоставле образовательной вания ния ния услуг услуги социаль- содержания дошкольного ной услуги учреждения образования 1-3 года 12 ч 1979 663 1167 24 ч. 2971 663 1167 3-7 лет 12 ч. 1475 709 1167 Таблица 2 - Расчет норматива финансирования услуги организации питания детей раннего возраста в 2008 г. на 1 ребенка в месяц, рублей Норматив Норматив Норматив Возраст Вариант финансирования финансирования финансирования ребенка питания содержания обеспечения оказания услуги молочной кухни питанием детей Льготная вариант 1 504,60 153,57 658, категория детей:

вариант 2 1004,60 153,57 1158, 0-6 месяцев вариант 1 338,17 153,57 491, 6 мес. – 1 лет вариант 2 339,21 153,57 492, 1-2 лет вариант 1 339,21 153,57 492, При этом достижение основной цели стандартизации и нормирования – повышение уровня обеспеченности населения муниципального образования муниципальными услугами – в большей степени зависит от качества проработки основных содержательных компонентов стандарта. Чем более детализированно осуществляется планирование муниципальных услуг и чем больше количество разработанных стандартов, тем более трудоемкой является задача расчета нормативов и тем сложнее контролировать процесс их практической реализации.

Соответственно, снижается и эффективность применения подушевого подхода к планированию муниципальных услуг.

Планирование должно быть детализировано до такой степени, при которой значимость отличий превосходит трудоемкость расчетов. Например, в образовании критерием детализации выступают образовательные программы, которые значительно отличаются и по стоимости, и по потребителям услуг. Поэтому здесь такая детальная классификация является более предпочтительной. В здравоохранении критерием детализации является либо профиль бригады, либо вид отделения стационара, то есть достаточно крупные элементы, поэтому подробная классификация (например, по каждому диагнозу) в значительной степени затруднила бы планирование муниципальных услуг, а различия по стоимости рассчитанных в рамках данной работы диагнозов не велики и не превышают 5%.

Организационный механизм обеспечения муниципального задания представляет собой совокупность действий, ведущих к формированию и совершенствованию взаимосвязей между органами власти, поставщиками и потребителями муниципальных услуг. Процесс планирования обеспечения муниципального задания описывается в диссертации при помощи общей схемы последовательности этапов (рисунок 3).

1.Муниципальная услуга (МУ) 2.Реестр МУ 3.Стандарты МУ 4. Расчет стоимости предоставления МУ 5. Определение потребности в МУ 5. Определение потребности в МУ в натуральном выражении в стоимостном выражении 6. Определение способов предоставления МУ Муниципальное задание Муниципальный заказ муниципальные учреждения и «открытый рынок» поставщиков услуг некоммерческие организации 7. Мониторинг и контроль реализации муниципального задания (заказа) и стандартов МУ. Оценка эффективности.

Рисунок 3 – Общая схема последовательности этапов при планировании муниципального задания Первый этап – это определение видов деятельности органов местного самоуправления и выделение в соответствии с их компетенцией муниципальных услуг. На данном этапе происходит систематизация информации об услуге. Второй этап – нормативное закрепление выделенных услуг в виде реестра муниципальных услуг. Третий этап – разработка стандартов муниципальных услуг. На данном этапе определяются требования к муниципальным услугам, технологии ее предоставления, требования к качеству муниципальных услуг. Четвертый этап – расчет стоимости предоставления муниципальных услуг на основе определения нормативов муниципальных услуг. Пятый этап – определение потребности в муниципальных услугах в натуральном и стоимостной выражении. Шестой этап – определение способа предоставления муниципальных услуг: формирование муниципального задания для муниципальных учреждений и некоммерческих организаций или размещение муниципального заказа на открытом рынке поставщиков услуг. Седьмой этап - осуществление мониторинга и контроля реализации муниципального задания.

Организационная модель формирования муниципального задания на основе подушевого подхода представлена на рисунке 4. Субъектами управления, участвующими в реализации муниципального задания на основе подушевого подхода, являются: потребители муниципальных услуг, исполнительный орган муниципального образования (администрация города), территориальный орган Федеральной службы государственной статистики, отраслевые управления (образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта), финансовое управление, учреждения, оказывающие муниципальные услуги. Структурными элементами модели также выступают стандарт муниципальной услуги, методика нормативно-подушевого планирования, муниципальное задание.

На схеме выделены три группы потоков: информационные, административные, финансовые. Информационные потоки служат каналом передачи сигналов от потребителей к органам исполнительной власти о потребностях в муниципальных услугах и степени их удовлетворения.

Административные потоки представляют собой совокупность различных по своему воздействию способов управления оказанием муниципальных услуг. Финансовые потоки являются следствием административных решений по планированию муниципального задания.

Реализация подушевого подхода к планированию обеспечения муниципальных услуг на основе муниципального задания будет способствовать достижению долгосрочных эффектов для экономики муниципального образования. В таблице 3 приведены основные эффекты, а также факторы, за счет которых эти эффекты достигаются.

Таблица 3 – Долгосрочные социально-экономические эффекты от внедрения муниципального задания на основе подушевого подхода Эффект Факторы, за счет которых достигается Повышение эффективности управления Фиксированная стоимость услуг нацеливает на муниципальной собственностью экономию используемых ресурсов, поиск путей повышения эффективности их использования Повышение самостоятельности у Финансирование выделяется единой суммой без бюджетных учреждений в распоряжении разбивки по статьям, сэкономленные средства можно средствами направлять на развитие, повышение качества услуг, стимулирование работников Повышение прозрачности и контроля за Средства выделяются в зависимости от контингента расходованием бюджетных средств потребителей услуги, а не от субъективных факторов принятие решений и контроль Исполнительный Потребители за ходом их выполнения орган власти СТАНДАРТ МУ Информация о потребностях в МУ и цели цели удовлетворенность потребности ресурсы деятельностью запросы требования к органов власти на Информация о требования к МУ результату МУ основе демографических социологических МЕТОДИКА исследований тенденциях, о НОРМАТИВНО контингенте ПОДУШЕВОГО Информация о контингенте потребителей услуг и потребителей услуг и другая ПЛАНИРОВАНИЯ прочее на основе информация по поводу МУ на основе форм официальной Территориальный орган Оказание муниципальных услуг форм официальной отчетности отчетности Федеральной службы государственной организация реализации статистики решений и контроль за ходом их выполнения Финансовое Отраслевые МУНИЦИПАЛЬНОЕ ЗАДАНИЕ управление управления реализация решений Учреждения, оказывающие МУ - финансовые потоки - административные потоки - информационные потоки Рисунок 4 – Организационная модель формирования муниципального задания на основе подушевого подхода Продолжение таблицы Эффект Факторы, за счет которых достигается Повышение мотивации для улучшения Чем лучше качество услуг, тем более привлекательным качества предоставления муниципальных для потребителя будут услуги определенного услуг учреждения, соответственно при прочих равных условиях такое учреждение получит большее финансирование, чем то, у которого качество хуже Повышение стабильности отношений Поставщики услуг заранее могут просчитать объем между органами власти и поставщиками финансирования путем умножения планируемой услуг численности контингента услуг на норматив Создание конкурентной среды оказания Развитие конкуренции происходит как между муниципальных услуг бюджетными учреждениями, так и между организациями других организационно-правовых форм Рост удовлетворенности потребителей Необходимость привлекать потребителей будет услуг стимулировать учреждения к повышению качества оказываемых услуг, расширять перечень дополнительных услуг. Утверждение стандартов обеспечит закрепление обязательств органов власти перед обществом, внедрение объективных процедур контроля их деятельности.

Обеспечение повышения уровня Рост доходов учреждений за счет развития социально-экономического развития внебюджетной деятельности, повышение уровня муниципального образования заработной планы в бюджетной сфере, возникновение новых организаций по оказанию услуг создадут предпосылки для увеличения уровня социально экономического развития муниципального образования В целях минимизации рисков применения подушевого метода планирования следует иметь представление об области его эффективного применения. В работе сформулированы характеристики, которые и определяют эту область (рисунок 5).

Характеристики муниципальной услуги - наличие значительного опыта и практики оказания муниципальной услуги;

систематич- - высокая степень регламентации;

ность - длительность существования потребности - постоянный контингент получателей муниципальной услуги;

массовость - совокупность учреждений, оказывающих муниципальную услугу - стандартный процесс оказания типичность муниципальной услуги Рисунок 5 – Характеристики муниципальной услуги в целях подушевого планирования Систематичность услуги заключается в наличии значительного опыта и практики оказания данной услуги, высокой степени законодательной регламентации основных процессов предоставления услуги, длительности существования потребности в услуге. Массовость услуги предполагает наличие значительного контингента ее получателей, а также совокупности бюджетных учреждений, оказывающих эту услугу. Именно в этом случае формируется сравнительная база, которая дает возможность оценить равномерность и справедливость распределения финансовых ресурсов между потребителями. Нормативы в этом случае играют роль не только инструмента планирования, но и индикаторов эффективности.

С этой точки зрения норматив может быть использован как механизм сравнения и обеспечения объективного равенства в вопросах финансирования однотипных учреждений. Но, например, для скорой медицинской помощи нет множества учреждений, в рамках муниципалитета она одна, и сравнение невозможно. В этой ситуации норматив выступает исключительно как способ оценки потребности на основе стандарта конкретной муниципальной услуги.

Вместе с тем, применение нормативно-подушевого подхода оказывается крайне затруднительным в случаях, когда муниципальная услуга носит несистематический (разовый) характер. В этой ситуации исчезает сравнительная база, которая и является основой для расчета норматива. В качестве примера можно привести проведение культурно-массовых мероприятий, спортивных соревнований, реализация программы модернизации материально-технической базы учреждений, оказывающих услуги и др. В подобных случаях более эффективен и целесообразен программно-целевой подход, позволяющий увязать цели с ресурсами и результатами. Результат в данном случае достаточно хорошо формируем.

Типовой характер услуги связан с наличием стандартного процесса ее оказания. Нормативный метод планирования муниципальных услуг предполагает, что объект такого планирования достаточно формализован, то есть его описание можно четко структурировать, выделить обязательные нормы и нормативы и спланировать бюджет учреждений, оказывающих муниципальные услуги, для выполнения данных норм. Выделение типовых процессов оказания услуги является схематичным отражением структуры подушевого норматива муниципальной услуги и прообразом формулы расчета норматива.

Нормативно-подушевой подход к обеспечению муниципального задания имеет также определенные ограничения, связанные с особенностями подхода:

отражает только текущее содержание и не рассматривает развитие (что отражают формулы расчета);

не отражает соотношение качества услуги и ее стоимости;

применение нормативно-подушевого метода тесно связано с демографическими показателями;

законодательство РФ содержит нормы, согласно которым норматив должен разрабатываться на одного потребителя услуги. Вместе с тем, существует ряд затрат, например, затраты на коммунальные услуги, текущее содержание зданий и помещений, которые не могут быть в прямом виде рассчитаны на одного потребителя.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 1. В работе установлено, что ключевым элементом муниципального сектора экономики являются муниципальные услуги, совершенствование механизма управления которыми призвано способствовать комплексному социально экономическому развитию муниципальных образований. Среди расходов, связанных с оказанием муниципальных услуг, наибольший удельный вес имеют расходы на оказание услуг в социальной сфере. Значительное количество организаций и учреждений, занятых в этой сфере, и высокая численность потребителей требуют эффективного управления имеющимися у муниципалитета ресурсами. Одним из новых инструментов управления ими является муниципальное задание, формирование которого требует методического обоснования организационно экономического механизма обеспечения и определения области его эффективного применения.

2. В целях формирования адекватного методического обоснования организационно-экономического механизма обеспечения муниципального задания на оказание муниципальных услуг уточнены характеристики муниципальной услуги и ее взаимосвязи с терминами публичные, административные, социальные, бюджетные услуги, проведен анализ проблем функционирования муниципального сектора, сформулированы современные требования к механизму управления экономикой и планированию муниципальных услуг, основанные на принципах «нового государственного управления» и анализе концепций реформ государственного и муниципального управления, определены особенности планирования муниципального задания, связанные с состоянием нормативно правового регулирования.

3. Разработанная в диссертации методика экономического обеспечения муниципального задания на оказание муниципальных услуг представляет собой универсальный механизм его формирования, позволяющий производить плановые расчеты для широкого круга муниципальных услуг. Универсальность методики определяется типовым характером выявленных составляющих финансового обеспечения муниципальных услуг. Апробация методики была проведена на примере таких отраслей социальной сферы как образование, здравоохранении, культура, физкультура и спорт, что и позволило выявить типовой характер методики.

4. В целях эффективного применения муниципального задания на оказание муниципальных услуг в практической деятельности органов местной власти получены оценки размерности задачи нормативно-подушевого планирования, влияющие на область эффективного применения метода, предложена модель организационного механизма обеспечения муниципального задания на основе нормативно-подушевого подхода, определен принцип сочетания дифференциации и агрегирования.

5. Сформированный в работе механизм планирования муниципального задания, ориентированный на потребителя, увязывает в единый управленческий процесс использование новых инструментов и форм обеспечения муниципальных услуг, таких как реестр муниципальных услуг, стандарт, норматив финансирования, муниципальное задание на оказание муниципальных услуг.

6. Определенная в работе область эффективного применения подушевого подхода к планированию муниципального задания позволит реализовывать обоснованные управленческие решения по выбору метода формирования стоимости различных муниципальных услуг.

7. Использование результатов диссертации позволит повысить качество и доступность муниципальных услуг в социально значимых сферах, внедрить в эти сферы элементы конкурентных отношений, повысить обоснованность и эффективность использования ресурсов муниципалитета и будет способствовать достижению устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Список основных публикаций по теме диссертации 1. Муниципальные услуги: особенности предоставления и планирования:

монография / С.В.Перфильев, О.Ю.Одина, О.И.Дудукина, А.В.Чернухин, Н.А.Бычкова, И.В.Ковалев;

под общ. ред. С.В.Перфильева. – Рязань: РГРТУ, 2009. –– 9,75 п.л. (7 п.л.) 2. Дудукина О.И. Область применения нормативно-подушевого метода планирования муниципальных услуг // Вестник университета. – М.: ГУУ. – 2009. №31. – 0,5 п.л.

3. Дудукина О.И., Перфильев С.В., Одина О.Ю. Муниципальные стандарты социальных услуг: особенности разработки и внедрения // Вестник университета. – М.: ГУУ. – 2009. - №5. – 0,75 п.л. (0,5 п.л.)*.

4. Дудукина О. И., Горбова О.Ю. Проблемы оценки потребности населения в муниципальных услугах // Вестник РГРТУ. – 2010. - №3 (выпуск 33). – 1 п.л. (0,5 п.л.).

5. Дудукина О.И. Особенности нормативно-подушевого планирования услуг в социальной сфере (тезисы) // Реформы в России и проблемы управления – [Текст]: Материалы 24-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов. Вып. 2;

Государственный университет управления. – М.: ГУУ, 2009. – 0, п.л.

6. Дудукина О.И. Проблемы разработки стандартов муниципальных услуг // Национальная экономика: инновационный аспект: материалы Международной научно-практической конференции, 20-23 мая 2008 года / отв. ред. С.Ю. Чикина;

Ряз.

гос. ун-т им. С.А. Есенина. – Рязань, 2008. – 0,2 п.л.

7. Дудукина О.И., Перфильев С.В. Особенности дошкольного образования как объекта бюджетного планирования в целях применения нормативного подхода // Основы эффективного развития местного самоуправления в условиях административной реформы: Сборник научных статей рязанского филиала академии наук социальных технологий и местного самоуправления / Под ред. В.И. Патрушева.

Вып. 1. - Рязань: «Ассоциация органов ТОС», 2007. – 1,5 п.л. (1 п.л.).

Издание входит в перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание учёной степени

 

Похожие работы:


 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.