авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

SIGMA

Содействие улучшению в управлении и менеджменте

Совместная инициатива ОЭСР и Европейского Союза, в основном финансируемая ЕС

ПОЛИТИКА И ПРАКТИКА КОНФЛИКТОВ

ИНТЕРЕСОВ

В ДЕВЯТИ СТРАНАХ-ЧЛЕНАХ ЕС:

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОБЗОР

Доклад подготовлен для организации Sigma:

Проф. Мануэль Виллориа-Мендиета

Университет Рей Хуан Карлос, Мадрид, Испания

Декабрь 2005 года

1 ПРЕДИСЛОВИЕ Данный доклад был подготовлен организацией Sigma по просьбе Министерства внутренних дел Чешской Республики в качестве основного сравнительного рабочего документа для разработки новой политики и правил о конфликте интересов в чешском государственном секторе. Данный доклад, учитывая его общую направленность, может также быть полезным для других стран, проводящих конкретные реформы в сфере конфликтов интересов и общие реформы, относящиеся к антикоррупционной политике и документам.

В данном докладе представлены описательные данные и аналитический обзор подходов по управлению конфликтами интересов в государственном секторе девяти европейских стран – шести "старых" членов ЕС (Франция, Германия, Италия, Португалия, Испания и Великобритания) и трех "новых" членов ЕС (Венгрия, Латвия и Польша). В докладе также сделаны некоторые выводы, которые следует принять во внимание в процессе реформирования политики и документов для улучшения правил и практики по конфликтам интересов.

Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе года явилось основой для разработки концептуальной структуры и обзорного вопросника.

Ранняя версия вопросника была протестирована в начале 2005 года в юго-восточных европейских странах. В Руководстве также были освещены основные вопросы добросовестной практики для реализации мер по предотвращению конфликтов интересов.

Под руководством организации Sigma проф. Мануэль Виллориа из Мадрида подготовил данный доклад на основе информации, собранной из вышеуказанных стран. В ответ на стандартные вопросники выбранные национальные эксперты предоставили требуемую информацию. Автор и Sigma хотят выразить свою благодарность этим национальным экспертам: г-ну Антуану Годберту, Главное управление государственной администрации и гражданской службы Франции;

д-ру Бернарду Шлоеру из Германии;

проф. Бернардо Джорджио Маттарелла из Университета Сиены, Италия;

г-ну Хулио Набэ, Генеральному секретарю Парламента Португалии;

проф. Мануэлю Виллориа из Университета Рея Хуана Карлоса, Мадрид, Испания;

г-ну Майклу Карпентеру, юридическому советнику, Палата общин Великобритании;

д-ру Золтану Хазафи, Заместителю Генерального директора Министерства внутренних дел Венгрии;

г-ну Алексейсу Снитниковсу из Бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией Латвии;

и проф. Патриции Джоанне Сувай из Университета Бялысток, Польша.

Каждый из девяти национальных материалов содержит информацию – по состоянию на сентябрь 2005 года – о правовых подходах, способах, учреждениях, процедурах и управленческой практике, которые были приняты для управления конфликтами интересов в соответствующей стране. Каждое исследование также предоставляет информацию о системе правового объявления деяния уголовно наказуемым, предусмотренной для случаев нарушения правил, а также и виде органа или агентства, созданного для осуществления надзорных функций в отношении соблюдения и несоответствия правилам о конфликтах интересов.

За дополнительной информацией, пожалуйста, обращайтесь к сотрудникам организации Sigma г-ну Франциско Кардона (francisco.cardona@oecd.org) или г-же Франсуаз Друильон (francoise.drouillon@oecd.org) ВВЕДЕНИЕ Доклад состоит из четырех разделов и одного приложения, в котором содержится сводная таблица с данными по девяти сравненным странам.

Первый раздел посвящен концептуальной структуре и определениям конфликта интересов в государственном секторе. В этом разделе сделана попытка увязать политику в отношении конфликтов интересов с контекстом более широкой политики, направленной на предупреждение и борьбу с коррупцией. В нем также показано обоснование данной политики и ее важность для хорошо функционирующей демократии.

Во втором разделе исследуются различные общие черты структур, механизмов и методов, используемых для управления конфликтами интересов в девяти выбранных странах-членах ЕС. В нем также изучаются обширные различия в правовых структурах, способах применения, механизмах оценки и способах принудительного исполнения. В этом разделе доклада автор стремится показать обоснование различных политик по разработке и введению ограничений для легитимной экономической, социальной и политической деятельности государственных служащих, включая политиков (в отношении экономической деятельности и прозрачности) и гражданских служащих (в отношении экономической деятельности и участия политических партий).

В третьем разделе резюмируются анализы конкретных примеров девяти стран, идентифицирующие основные вопросы и сложности, возникающие в каждой стране при формулировании и применении политик в отношении конфликтов интересов. Раздел включает оценку преимуществ и недостатков различных правовых документов в отношении их применимости в сфере предупреждения и управления фактическими конфликтами интересов.

Наконец, четвертый раздел доклада сфокусирован на выработке некоторых выводов, которые можно рассматривать в качестве рекомендаций, предоставляющих различные варианты для формулирования и применения политики и правил в отношении конфликтов интересов и борьбы с коррупцией.

I. КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ СТРУКТУРА Определение конфликта интересов В данном докладе в основном используется концептуальное упоминание принятого ОЭСР видового определения конфликта интересов. Данное определение гласит: “Конфликт интересов – это конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций”1.

Мы рассматриваем – в рамках широкой концепции конфликта интересов – не только ситуацию, когда фактически существует неприемлемый конфликт между интересами государственного служащего как частного лица и его/ее функциями как государственного служащего, но также и те ситуации, когда существует очевидный или потенциальный конфликты интересов.

Очевидный конфликт интересов относится к ситуации, когда существует личный интерес, который может быть разумно рассмотрен другими лицами в целях оказания влияния на функции государственного служащего, даже если фактически такое ненадлежащее влияние отсутствует или его не может быть вовсе. Основания для сомнения в отношении добросовестности служащего и/или добросовестности его организации приводят к необходимости рассматривать в обязательном порядке очевидный конфликт интересов как ситуацию, которую необходимо избежать.

Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе 2003 года, см. на http://www.oecd.org/dataoecd/13/22/2957360.pdf.

Потенциальный конфликт интересов может существовать, когда у чиновника есть личные интересы, которые когда-нибудь в будущем могут привести к конфликту интересов. В качестве примера можно привести случай с государственным служащим, чья супруга должна была быть назначена в качестве Генерального или Исполнительного директора компании, заинтересованной в недавнем решении, принятым этим государственным служащим, а государственный служащий знает о таком назначении супруги. Поэтому основное определение, которое здесь используется, подразумевает, что разумное лицо, которому будет известно обо всех соответствующих фактах, придет к выводу о том, что личный интерес служащего может оказать неверное влияние на поведение или процесс принятия решений государственным служащим.

Конфликты интересов и коррупция Также необходимо понимать, что конфликт интересов и коррупция – это не то же самое.

Иногда существует конфликт интересов в отсутствие коррупции и наоборот. Например, государственный служащий, занятый в процессе принятия решения, в котором у него есть личная заинтересованность, может действовать справедливо и в рамках закона, и соответственно никакой коррупции нет. Другой государственный служащий мог взять взятку (коррупция) за принятие решения, которое бы он и так бы принял в любом случае без какого-либо конфликта интересов, связанного с его действиями.

Однако, также верно, что в большинстве случаев коррупция возникает, когда предшествовавший личный интерес оказывал ненадлежащее влияние на результат работы государственного служащего. Это причина, по которой следует рассмотреть вопрос о предупреждении конфликтов интересов в качестве составляющей более широкой политики по предупреждению и борьбе с коррупцией. В рамках данного контекста политика в отношении конфликта интересов является важным средством для построения целостности государственного сектора, а также для защиты и продвижения демократии.

Демократия и общественное восприятие коррупции Похоже, что общественное отношение к политике, политикам, политическим партиям и парламентам отражает прогрессирующее снижение доверия. Общее мнение заключается в разочаровании в политике и политиках. В некоторых странах данная тенденция к политической неудовлетворенности, недоверию к политическим лидерам и снижению доверия к парламенту ослабляет функционирование демократии и приводит к определенному риску демократических поражений. В других странах данное отношение является простым выражением усталости от традиционных методов ведения политики.

Одним из основных тезисов данного доклада является то, что государственная коррупция является одной из важнейших причин такой вызывающей беспокойство тенденции. Однако, чтобы понять данное высказывание, важно понимать, что же такое коррупция. Если коррупция сводится просто ко взяточничеству, то тогда в большинстве европейских стран коррупция не может являться причиной для неудовлетворенности, поскольку в этих странах подкуп государственных должностных лиц не является распространенной практикой. Но коррупция – это не только взяточничество. Коррупция – это также злоупотребление властью, незаконное финансирование партий, покупка голосов, фаворитизм, торговля влиянием.

Коррупция представляет собой не только незаконное злоупотребление властью государственными должностными лицами в личных интересах;

коррупция – это также неэтичное злоупотребление властью. Частные интересы могут быть не только прямыми, но и косвенными, что означает, что это может относиться не только к государственному должностному лицу, но также и к политической партии, которая его/ее назначила.

Отсутствие детальной структуры и знаний о причинах, последствиях и природе коррупции традиционно означали, что у социологов и юристов наблюдалась тенденция оценивать коррупцию в западных демократических странах исключительно с точки зрения уголовного права. Например, согласно Отчету Института открытого общества2 от 2002 года, отсутствие такой детальной структуры в странах ЕС означало, что оценка Европейской Комиссии в отношении коррупции в странах, претендующих на членство в ЕС, стремиться к выражению со "взятко-центристской" точки зрения. Поскольку в большинстве западных демократических стран уровень уголовной коррупции невысок, коррупция не рассматривалась в качестве важной переменной в процессе анализа политической неудовлетворенности в большинстве развитых стран.

Однако, коррупция – это больше, чем взяточничество. Коррупция представляет собой коррупцию политики, что означает, что все виды действий, при которых политические актеры (включая государственных должностных лиц) нарушают правила (демократической) политической игры и ставят свои личные интересы превыше всего. Например, правила демократической политической игры предусматривают, что государственные служащие не должны злоупотреблять своей властью в пользу прямых или косвенных частных интересов.

Злоупотребление властью имеет место не только, когда они нарушают закон, но также и тогда, когда они нарушают правила общественной этики для целей увеличения своей личной власти или благосостояния.

Что касается этих вопросов, то очевидно, что коррупция является важной угрозой для демократических институтов и процессов. Она несет негативные политические, экономические и социальные последствия. С политической точки зрения, она снижает качество демократии и государственной деятельности и создает негативный социальный капитал. Когда уровень коррупции высокий, то отсутствует политическое равенство, а преференциальный режим для наиболее коррумпированных лиц становится в тех политических режимах, в которых власть принадлежит коррумпированным кланам. В самых коррумпированных странах коррумпированные чиновники и гражданские служащие заинтересованы в поддержании неэффективной государственной администрации, поскольку тогда они смогут избирательно предлагать свою защиту от такой неэффективности.

Коррупция основана на доверии среди исполнителей, участвующих в незаконном обмене;

такое доверие способствует распространению тесно связанных социальных сообществ, но эти сообщества равноценны патронажу, личной клиентуре и взяточничеству. Политическая коррупция питает и воспроизводит такие сообщества.

С экономической точки зрения, коррупция препятствует развитию и не поощряет инвестирование. С социальной точки зрения, она способствует экономическому и психологическому неравенству и узко специализированному, эксклюзивному доверию.

Специализированное доверие препятствует развитию общего и всестороннего доверия, общее доверие является важнейшей составляющей социальной солидарности и формирования справедливой политики. Подводя итог, можно сказать, что неудовлетворенность граждан функционированием государства и политических партий быстро отразилась на снижении удовлетворенности демократией и общего доверия, а также на увеличении числа популистских кандидатов и экстремистских партий.

В хорошо функционирующей демократической системе существует основной принцип, согласно которому политика должна идентифицировать и способствовать общему интересу с соблюдением установленных правил игры. Политики должны помнить об этом принципе.

Гражданские служащие также должны принимать его во внимание, когда они участвуют в формировании политики и всегда, когда они принимают решения, подготавливают или реализуют эти решения и оценивают их.

Несмотря на то, что данный принцип является одной из причин низкого доверия к основных демократическим институтам и одной из основных причин того, почему большинство граждан в некоторых странах не удовлетворены функционированием их демократических систем. Как показано в Таблице 1, отмечается низкое доверие к парламенту во всех изученных европейских странах. Тем не менее, верным является также и то, что результаты Институт открытого общества / Программа мониторинга за вступлением в ЕС: “Мониторинг за процессом вступления в ЕС: коррупция и антикоррупционная политика”. Будапешт, 2002 год.

исследований различаются по всем странам. Очевидно, что когда уровень коррупции – под которой понимается взяточничество – также высок в стране, то результаты исследований по такой стране будут хуже результатов по странам с традиционно низким уровнем коррупции.

И они будут хуже не только в отношении доверии к парламенту, но также и в отношении удовлетворенности функционированием их демократических систем (см. Таблицу 1).

Таблица 1. Доверие к парламенту, удовлетворенность функционированием демократических систем и показатели Индекса восприятия коррупции (CPI) за год в девяти сравниваемых странах и в Чешской Республике.

Страна Высокое Высокая, достаточная удовлетворенность CPI доверие к функционированием демократических парламенту систем в стране (% возраста) (Процент) “Новые” члены ЕС Чешская Республика 12,0 36,6 4, Венгрия 32,6 31,6 5. Латвия 26,3 28,2 4, Польша 30,1 40,6 3, “Старые” члены ЕС Франция 38,8 45,5 7, Германия 34,2 72,8 8, Италия 33,2 34,6 5. Португалия 43,7 72,3 6, Испания 45,0 63,2 7, Великобритания 34,1 44,4 8, Источник: World Values Survey, 2000 год и CPI 2005 год (ТИ).

В заключение следует сказать о том, что хотя конфликт интересов и коррупция теоретически отличаются друг от друга, политика в отношении конфликтов интересов является частью более обширной стратегии или политики по предупреждению и борьбе с коррупцией. Однако это было не так в большинстве стран, ставших членами ЕС до 2004 года и исследованных в настоящем докладе, - за исключением Великобритании и в некоторой степени Германии (см.

ниже), в то время как это является достаточно обычной практикой в странах, ставших членами ЕС после 2004 года. Возможно, на данную практику оказали влияние институты ЕС, в особенности Европейская Комиссия, в процессе переговоров о присоединении, и это вызывает вопрос о том, является ли потребность в создании всеобъемлющей антикоррупционной стратегии скорее технократическим идеалом, чем политической реальностью в консолидированной демократии.

Что бы ни было причиной, политика и стратегия по предупреждению и борьбе с коррупцией очень важны для улучшения качества демократии и даже для защиты от популизма, апатии и разочарованности. Соответственно, политика в отношении конфликтов интересов также важна для улучшения и консолидации европейских демократических систем.

Политика и средства борьбы с коррупцией Политика, направленная на предупреждение и борьбу с коррупцией, включает в себя различные средства и стратегии, которые можно примерно сгруппировать в четыре большие категории: структура, предотвращение, выявление и расследование, и объявление деяния уголовно наказуемым.

1. Структурное строение, которое включает в себя не только политическое обязательство и этическое лидерство, но также и стратегию и политику, направленные на избежание существенного неравенства, создание общего и всестороннего доверия, распространение хорошего социального капитала и построение высококачественной демократии.

Основательное структурное строение требует определенных конституционных условий, поскольку высококачественная демократия охватывает соответствующие принципы народного контроля и политического равенства3.

Данные принципы представлены в четырех плоскостях:

• свободные и справедливые выборы;

• открытое, прозрачное и подотчетное правительство;

• гарантированные гражданские и политические права и свободы;

и • демократическое общество, которое включает свободные СМИ с доступом к различным социальным группам, общественную подотчетность влиятельных частных корпораций, демократическую политическую культуру и образовательную систему.

2. Средства предотвращения, которые включают эффективную правовую структуру, работающие кодексы поведения, эффективную систему подотчетности, карьерную гражданскую службу, основанную на учете служебных заслуг, и механизмы профессиональной социализации, особенно в вопросах этики и демократических ценностей.

3. Средства выявления и расследования, которые включают координирующий орган, действующий в качестве "сторожевого пса", осведомительные горячие линии и программы защиты информаторов, эффективная сеть специализированных государственных прокуроров, а также специализированные суды, общие инспекторы и контролеры.

4. Средства объявления деяния уголовно наказуемым, с помощью уголовных законов, дисциплинарных систем, процедур экономической ответственности и административных санкций.

Политика и средства в отношении конфликтов интересов Где же находится политика в отношении конфликтов интересов в рамках большей структуры антикоррупционной политики? Конечно же, в рамках четырех групп. Они являются частью структурного строения, поскольку эта политика помогает демократической системе создавать универсальное доверие и открывать государство для тщательного изучения. Они являются частью превентивной стратегии, поскольку правила о конфликтах интересов, кодексы поведения, законы о запрете на совмещение должностей и иные документы – как правила о воздержании и обычно увольнении – представляют собой весьма эффективный подход к предупреждению коррупции. Политика в отношении конфликтов интересов также является частью выявления и расследования коррупционных преступлений, поскольку определенные документы из этой политики – как декларация о доходах или декларация об имуществе членов семьи – могут оказать существенную помощь в выявлении коррупционных нарушений. Наконец, они являются частью предусматривающих наказание Дэвид Битхам (1994), Определение и измерение демократии, Сейдж, Лондон.

документов, поскольку в некоторых странах конфликт интересов рассматривается в качестве преступления, а в других странах предусмотрены различные виды наказаний за нарушение законов и правил о конфликтах интересов.

Наиболее важными документами по предотвращению и предупреждению конфликтов интересов являются:

• Ограничения по дополнительной занятости;

• Декларирование личных доходов;

• Декларирование семейных доходов;

• Декларирование личного имущества;

• Декларирование семейного имущества;

• Декларирование подарков;

• Безопасность и контроль доступа к внутренней информации;

• Декларирование личной заинтересованности, относящейся к управлению контрактами;

• Декларирование личной заинтересованности, относящейся к процессу принятия решений или голосованию;

• Декларирование личной заинтересованности, относящейся к участию в подготовке или даче советов относительно политики;

• Публичное раскрытие деклараций о доходах и имуществе;

• Ограничения и контроль за коммерческой деятельностью после ухода с работы или деятельностью НПО;

• Ограничения и контроль за подарками и иными формами льгот;

• Ограничения и контроль за внешними параллельными назначениями (например, в НПО, политической организации или государственной корпорации);

• Дисквалификация и обычное увольнение государственных должностных лиц с государственной должности, когда участие в переговорах или принятии конкретного решения поставит их в конфликтную позицию);

• Личные и семейные ограничения на право собственности на частные компании;

• Лишение прав либо посредством продажи коммерческих интересов или инвестиций, либо посредством создания траста или договора о скрытом управлении.

II. СХОДСТВА И РАЗЛИЧИЯ В ДЕВЯТИ СТРАНАХ A. Сходства В данном докладе представлен обобщенный обзор общих элементов различных национальных программ, касающихся конфликтов интересов. Для этого мы проанализируем перечень вопросов, которые считаются релевантными для конфликтов интересов, и посмотрим, как они решаются в исследуемых странах (см. также сводную таблицу в приложении).

1. Часть более обширной политики или стратегии? Все “новые” члены ЕС, изученные в данном докладе, формально приняли обширную стратегию по предупреждению и борьбе с коррупцией, а их программы по конфликтам интересов являются частью этих обширных стратегий. Однако, у “старых” членов ЕС нет таких обширных стратегий – только в Германии есть федеральное соглашение о борьбе с коррупцией. В результате политика в отношении конфликтов интересов не является частью обширной стратегии в этих странах. Тем менее, Великобритания является исключением, поскольку ее программа по конфликтам интересов является частью обширной политики "этических стандартов в государственном секторе".

Они не являются частью обширной стратегии по борьбе с коррупцией, но являются составляющей обширной стратегии по гарантии и улучшению этических стандартов в общественной жизни.

2. Превентивный подход? У всех “новых” членов ЕС, проанализированных в данном докладе, есть превентивные и коррективные подходы, хотя в случае с Венгрией подход в основном является превентивным. В отличие от Латвии и Польши, в Венгрии нет уголовных санкций за нарушение правил в отношении конфликтов интересов. Во Франции также используются оба подхода и предусмотрено отдельный вид преступления, относящий к конфликтам интересов, именуемый как "незаконный поиск интересов". Пять других "старых" членов ЕС используют превентивный подход.

3. Превентивные меры • Ограничения по дополнительной занятости: Во всех изученных странах возможность государственных должностных лиц по дополнительной занятости ограничена. Такое ограничение действует для назначенных политических деятелей, включая членов правительства, гражданских служащих и судей, во всех странах, но во Франции, Германии, Польше и Испании правила гораздо строже по сравнению с другими странами. Во всех странах предусмотрены ограничения по дополнительной занятости для членов парламента, но только в Испании существует также запрет для членов парламента на совмещение государственных и частных должностей. Должностные лица, избираемые на местном уровне, могут быть членами национального парламента во Франции и Венгрии. Во всех странах предусмотрены ограничения на другую работу в государственном или частном секторе, если избранные на местном уровне должностные лица работают в режиме полной занятости и получают зарплату за занятие должностей, на которые они были избраны.

• Декларирование личных доходов: Данный вид декларирования не является необходимым во Франции, Германии и Великобритании, но в последних двух странах члены парламента должны декларировать определенные виды выплат, когда их суммы являются существенными. В Венгрии и Италии только члены парламента должны декларировать доходы (в настоящее время в Италии назначенные политические деятели должны декларировать определенные виды доходов), а в Польше только избранные на местном уровне должностные лица и политические деятели должны декларировать доходы. В Испании избранные на местном уровне должностные лица и назначенные политические деятели должны декларировать свои доходы, а члены парламента должны также декларировать оплачиваемую деятельность.

В Латвии должностные лица должны декларировать свои доходы, причем не только назначенные политические деятели и выборные должностные лица, но также и гражданские служащие.

• Декларирование семейных доходов. Только в Польше супруги избранных на местном уровне должностных лиц и назначенных политических деятелей обязаны декларировать своих доходы. В Испании такое декларирование является добровольным для супругов назначенных политических деятелей.

Во всех других странах такое декларирование не является обязательным.

• Декларирование личного имущества: В Германии и Великобритании декларирование личного имущества не является обязательным, хотя члены Британского Парламента должны декларировать имущество стоимостью свыше 59.000 фунтов стерлингов. В Германии гражданские служащие до своего назначения должны сделать официальное заявление, признающее, что у них нет существенной задолженности. Во всех изученных "старых" странах членах ЕС гражданские служащие не должны декларировать свое имущество, но в трех "новых" странах-членах ЕС такая обязанность предусмотрена (в Венгрии это требование применяется только к руководителям высшего ранга).

Члены правительства и назначенные политические деятели, члены парламента и избранные на местном уровне должностные лица должны декларировать имущество во всех странах, за исключением Германии и Великобритании.

• Декларирование семейного имущества: В Польше супруги избранных на местном уровне должностных лиц и назначенных политических деятелей также должны декларировать свое имущество. В Венгрии все члены семьи, проживающие с назначенным политическим деятелем или высшим должностным лицом также должны декларировать свое имущество. Во всех других странах такое декларирование не является обязательным.

• Декларирование подарков. В Латвии декларирование подарков является обязательным для всех государственных должностных лиц (включая выборных должностных лиц и членов парламента). В Польше данное требование применяется только к избранным на местном уровне должностным лицам и назначенным политическим деятелям, а в Венгрии – только к членам парламента. В Германии, Испании и Великобритании данное требование является обязательным для назначенных политических деятелей и членов правительства. Члены британского Парламента должны декларировать любой подарок стоимостью свыше 1% от их зарплаты. Члены немецкого Парламента должны раскрывать информацию о подарках стоимостью свыше 5.000 Евро. Во Франции члены парламента должны декларировать любой подарок вне зависимости от его стоимости.

• Безопасность и контроль доступа к внутренней информации: Во всех странах гражданские служащие должны соблюдать секретность любой конфиденциальной информации, но во Франции, Венгрии, Польше и Испании существуют правила и санкции, которые четко предусматривают данную обязанность. Члены парламента в Венгрии и Испании также обязаны соблюдать конфиденциальность.

• Декларирование личной заинтересованности, относящейся к управлению контрактами: Официальное декларирование таких личных интересов назначенными политическими деятелями требуется в таких странах, как Португалия (включая информацию о трехлетнем периоде, предшествовавшем назначению) и Испания (два года). В Германии и Испании такое декларирование является также обязательным для избранных на местном уровне должностных лиц. В Великобритании должностные лица, включая избранных на местном уровне должностных лиц, должны представлять официальную декларацию о заинтересованности каждый раз, когда Члены Парламента в Великобритании обязаны заполнять форму с десятью категориями декларируемых интересов, включая:

1) Директорство – любая оплачиваемая директорская должность в компании, государственной или частной, если вознаграждение превышает 1% от текущей парламентской зарплаты (т.e. 590 по состоянию на 1 April 2005);

2) Оплачиваемая работа, должность, профессия – любая оплачиваемая работа, должность, торговля или профессия, доход от которой превышает 1% от парламентской зарплаты, или в которой у члена парламента есть материальная заинтересованность;

(в данной категории член парламента обязан раскрыть информацию о членстве в Ллойдс вместе с информацией о категории страхового бизнеса, по которому член парламента является андеррайтером.) существует заинтересованность, которая может быть разумно рассмотрена другими как влияющая на действия должностного лица. Британские должностные лица должны включать в свои декларации семейные интересы и интересы тесно связанных с ними лиц. Во Франции, Венгрии, Италии, Латвии и Польше данное официальное декларирование не требуется, но если существует определенный конфликт интересов, то есть обязанность задекларировать личный интерес, связанный с данной процедурой, и попросить разрешения воздержаться.

• Декларирование личной заинтересованности, относящейся к процессу принятия решений или голосованию: официальное декларирование такого личного интереса требуется в таких странах, как Португалия (включая информацию о трехлетнем периоде, предшествовавшем назначению) и Испания (два года) для назначенных политических деятелей и членов 3) Клиенты – любая оплачиваемая работа, зарегистрированная под п. (1) или п. (2) выше, результатом которой является оказание услуг клиентам, которые в значительной степени зависят от статуса лица как члена парламента, с раскрытием имен клиентов и характера их бизнеса;

(Данная категория призвана усилить запрет на лоббирование за плату или вознаграждение, как предусмотрено Палатой 6 ноября 1995 года. Результатом этого правила стало то, что члены парламента не должны инициировать или участвовать в разбирательствах в Палате или комитете, который должен присуждать льготы исключительно определенным лицам или органам, от которых член парламента получает выплаты. Комментарии к форме поясняют, что соответствующие услуги включают действия, связанные с любым парламентским делопроизводством или иными услугами, связанными с членством в парламенте, например, спонсорские заседания или деятельность в парламентских зданиях или предоставление консультаций по парламентским или государственным вопросам.) 4) Спонсорство – любое пожертвование на сумму свыше 1000 в пользу избирательной кампании члена парламента за последние 12 месяцев и которое непосредственно связано с кандидатурой или членством члена парламента, или любая иная форма спонсорства или финансовой или материальной поддержки члену парламента, которая превышает сумму в размере 1000 в год;

(в данной категории учитывается любой источник поддержки, из которого член парламента получает любую финансовую или материальную выгоду, и которая включает предоставление бесплатного или дотированного проживания или оказания услуг научного сотрудника, как на бесплатной, так и на дотированной основе.) 5) Подарки, льготы, представительские расходы – любой подарок, льгота или представительские расходы, полученные членом парламента или супругом или партнером, которые превышают 1% от парламентской зарплаты и которые каким-либо образом относятся к членству в Палате;

(данная обширная категория включает любые виды представительских расходов, услуг или льгот, предоставленных по стоимости, которая ниже обычной стоимости, взимаемой с других лиц. Подарок или льготы должны быть зарегистрированы, если их совокупная стоимость из одного источника превышает 1% от установленного порога. Льготы, предоставляемые всем членам парламента или всем членам парламента в определенной сфере, а также разумные транспортные и командировочные расходы за присутствие на конференции или осмотр предприятия в Великобритании не подлежат регистрации.) 6) Зарубежные поездки – любая зарубежная поездка члена парламента или его супруги или партнера за предшествующие 12 месяцев, относящаяся или каким-либо образом вытекающая из членства в Палате, если ее стоимость превышает 1% от парламентской зарплаты и которая не была полностью оплачена членом парламента или за счет государственных средств Великобритании;

(исключая поездки, осуществляемые непосредственно или от имени Палаты Общин или ее комитетов и межпарламентских органов, как Совет Европы.) 7) Зарубежные льготы и подарки –- любой подарок или льгота, стоимость которой превышает 1% от парламентской зарплаты, и которая была получена за предшествующие 12 месяцев членом парламента, его супругом или партнеров от или от имени любого иностранного правительства, организации или лица и которая каким-либо образом относится к членству в Палате;

(данная форма требует раскрытия информации о характере льготы и ее источнике.) 8) Земля и имущество – любая земля или имущество (за исключением личного жилого помещения члена парламента, его супруги или партнера), стоимость которой превышает 59,000, или получение дохода от сдачи имущества в аренду, если такой доход превышает 10% от текущей парламентской зарплаты (т.e. 5.900 в году);

(член парламента обязан указать вид всего затрагиваемого имущества, с указанием общего места нахождения, но сумма дохода от сдачи имущества в аренду не подлежит регистрации.) 9) Владение акциями – любое владение более, чем 15% выпущенного акционерного капитала, или менее, если стоимость превышает текущую парламентскую зарплату;

(владение акциями супругом или партнером члена парламента не подлежит регистрации.) 10) Прочее – любой иной соответствующий интерес, информацию о котором член парламента посчитает нужным раскрыть. (В форме указано, что нет обязательства регистрировать недоходные интересы, но что данные интересы могут быть зарегистрированы, если член парламента посчитает, что они могут быть рассмотрены другими как влияющие на его/ее действия таким же образом, как бы это было в отношении оплачиваемого интереса.) парламента, а в Испании также для избранных на местном уровне должностных лиц (в Португалии это является добровольным). В Германии такое декларирование является обязательным только избранных на местном уровне должностных лиц. В Великобритании государственные должностные лица, включая членов парламента и избранных на местном уровне должностных лиц, должны официально декларировать свои интересы каждый раз, когда существует личный интерес, который может быть разумно рассмотрен другими лицами в целях оказания влияния на функции государственного должностного лица. Должностные лица Великобритании должны перечислять в своих декларациях семейные интересы и интересы тесно связанных с ними лиц. Во Франции, Италии, Латвии и Польше такое официальное декларирование не требуется, но если существует конкретный конфликт интересов, то существует обязанность задекларировать личный интерес, связанный с данной процедурой, и попросить разрешения воздержаться.

• Декларирование личной заинтересованности, относящейся к участию в подготовке или даче советов относительно политики: официальное декларирование такого личного интереса является обязательным для назначенных политических деятелей в таких странах, как Португалия (включая информацию о трехлетнем периоде, предшествовавшем назначению) и Испания (два года) для назначенных политических деятелей и членов парламента. В Испании такое декларирование также обязательно для избранных на местном уровне должностных лиц. В Германии такое декларирование является обязательным только для избранных на местном уровне должностных лиц. В Великобритании государственные должностные лица, включая избранных на местном уровне, должны подавать официальную декларацию об интересах каждый раз, когда существует личный интерес, который может быть разумно рассмотрен другими лицами в целях оказания влияния на функции государственного должностного лица. Должностные лица Великобритании должны перечислять в своих декларациях семейные интересы и интересы тесно связанных с ними лиц. Во Франции, Италии, Латвии и Польше такое официальное декларирование не требуется, но если существует конкретный конфликт интересов, то существует обязанность задекларировать личный интерес, связанный с данной процедурой, и попросить разрешения воздержаться.

• Публичное раскрытие деклараций о заинтересованности, доходах и имуществе. Во Франции или Венгрии нет положений, касающихся публичного раскрытия информации, в то время как в Польше публичное раскрытие деклараций является обязательным лишь для избранных на местном уровне должностных лиц, а в Германии и Италии данное требование действует лишь в отношении членов парламента. В Великобритании назначенные политические деятели должны декларировать подарки, и такая декларация является публичной. Декларация о заинтересованности британских членов парламента также является публичной. В Испании декларации о заинтересованности членов парламента и избранных на местном уровне должностных лиц раскрываются публично только по просьбе заинтересованного лица (заинтересованных лиц), но согласно новому проекту закона, декларации об имуществе членов правительства и государственных секретарей будут находиться в открытом доступе. В Португалии декларации назначенных политических деятелей, членов парламента и избранных на местном уровне должностных лиц находятся в открытом доступе, а в Латвии это относится ко всем декларациям.

Ограничения и контроль за коммерческой деятельностью после ухода с • работы или деятельностью НПО: В Португалии и Испании в течение двух лет (Испания) или трех лет (Португалия) после ухода с государственной должности, бывший назначенный политический деятель не может приниматься на работу в коммерческой или частной компании, которая была или продолжает оставаться в контрактных, регуляторных или прямых отношениях с его предыдущей государственной организацией-работодателем.

В Германии, Венгрии и Италии таких ограничений нет. В Польше назначенные политические деятели должны получить согласие на внешний наем до того, как они покинут должность. Во Франции, Италии и Великобритании существуют ограничения и контроль за коммерческой деятельностью после ухода с работы гражданских служащих, а в Польше это касается гражданских служащих и избранных на местном уровне должностных лиц.

Ограничительные сроки различны: один год в Польше, два года в Великобритании, пять лет во Франции. Во Франции существуют очень подробные правила относительно найма гражданских служащих после ухода с государственной должности, а в Великобритании гражданские служащие должны сообщать о любых контактах извне с предложениями о работе, включая НПО.

• Ограничения и контроль за подарками и иными формами льгот: В Великобритании существует очень строгая политика в отношении подарков.

Например, назначенные политические деятели вправе оставить у себя подарок, если только его стоимость не менее 140 фунтов стерлингов.

Гражданские служащие и члены парламента не могут принимать никакие подарки. В Германии и Испании государственные должностные лица не могут принимать подарки, во Франции они не могут принимать подарки, если это влияет на их независимость. В этом отношении в Польше существуют ограничения для назначенных политических деятелей и избранных на местном уровне должностных лиц, а в Венгрии эти ограничения применяются к членам парламента. В любом случае, граница между подарками и взяткой слишком тонкая, и по этой причине можно прийти к выводу о том, что во всех странах нет возможности принимать подарки, если они существенным образом затрагивают независимость государственного должностного лица.

• Ограничения и контроль за внешними параллельными назначениями (например, в НПО, политической организации или государственной корпорации): Такие ограничения очень важны для судей, поскольку их независимость и беспристрастность могут быть подорваны, если они будут являться членами политической партии. По этой причине во всех изученных странах существует запрет на политическое участие судей. Во Франции, Германии, Латвии, Польше, Испании и Великобритании существуют ограничения для назначенных политических лидеров в отношении совмещения должностей в НПО. В Венгрии, Польше и Великобритании высшие гражданские служащие не вправе занимать руководящие позиции в политических партиях.

• Дисквалификация и обычное увольнение. Все лица, действующие от имени администрации, должны быть исключены из процесса принятия административного акта или заключения административного контракта, если у них есть частная заинтересованность в решении. Например, лицо, вовлеченное в административную процедуру от имени администрации, может иметь личную заинтересованность – либо через родственника или близкое лицо – в административной процедуре. В этом случае государственному должностному лицу следует сохранить свою должность, но не участвовать в процессе принятия решений, затрагивающих его/ее. Это можно сделать, например, если решение будет принято независимой третьей стороной или затронутым должностным лицом, которое воздержалось от голосования по решениям, если лицо устранится от обсуждения соответствующих предложений и планов или не получит документов и иную информацию, относящуюся к его/ее личной заинтересованности. Во всех изученных странах5 все государственные должностные лица должны воздерживаться от участия в принятии административного акта или создания административного контракта, если у них есть личная заинтересованность в решении. Во Франции, Германии и Испании такие правила очень подробные.

• Личные и семейные ограничения на право собственности на частные компании: Во Франции, Латвии, Португалии, Испании и Великобритании существуют ограничения для всех государственных должностных лиц на право собственности на частные компании, когда эти компании заключили контракт с государственным сектором или когда государственные должностные лица должны регулировать, контролировать или заключать с ними контракты. В Италии для избранных на местном уровне должностных лиц существуют определенные ограничения на право собственности;

в Италии также есть ограничения для членов парламента, но их толкуют очень ограничительно и они не применяются на практике. В Польше избранным на местном уровне должностным лицам не разрешается иметь частный бизнес. В Германии и Венгрии в этом отношении никаких ограничений не существует.

• Лишение прав либо посредством продажи, либо посредством договора о скрытом управлении. Данные решения о лишении прав регулируются в Великобритании для назначенных политических деятелей, были возможны во Франции, а также будут обязательны для назначенных политических деятелей в Испании.

4. Выявление 4.1. Выявление через осведомителей? Германия, Венгрия и Великобритания разработали систему выявления через осведомителей (людей, которые сообщают о нарушениях в государственном секторе). В других исследуемых странах такой системы нет.

4.2. Независимый орган? Институциональные документы по выявлению и расследованию конфликтов интересов в разных странах различны. Какие-либо сходства отсутствуют, за исключением сложностей с созданием по-настоящему независимого органа. Латвийское Бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией обладает определенной степенью независимости и широкими полномочиями по проведению расследований и судебному преследованию. Однако, единственным по-настоящему независимым органом является Конституционные суд Португалии. Очевидно, что использование суда по выявлению конфликтов интересов весьма противоречиво, и многие страны отказались от такого использования. Крупные страны, в особенности, страны с федеральным устройством, не могут позволить себе использовать конституционный суд для выявления и расследования конфликтов интересов, поскольку суды обычно перегружены рассмотрением конституционных вопросов.

По Венгрии информация по данному вопросу недоступна.

В Германии и Венгрии выявление и расследование конфликтов интересов осуществляется через инстанции, что означает, что каждый руководитель государственного органа, органа местного самоуправления или органа, уполномоченного выявлять и контролировать конфликты интересов посредством осуществления внутренней инспекции и наложения наказаний. В Польше выявление и расследование конфликтов интересов осуществляется через инстанции (надзор осуществляется премьер-министром и министрами центрального правительства, а также губернаторами и саморегулируемыми апелляционными советами органов местного самоуправления). Высшая контрольная палата и Омбудсмен также помогают выявлять конфликты интересов, а Государственное казначейство осуществляет надзор за органами местного самоуправления.

В Великобритании нет специально уполномоченного органа по надзору и оценке применения правил о конфликтах интересов. В департаментах центрального правительства вопрос будет рассмотрен Национальным финансово-ревизионным управлением, осуществляющим аудит и обзор экономики, результативности и эффективности расходования государственных средств. Ревизионная комиссия осуществляет аналогичную роль в отношении расходования средств органов местного самоуправления, но вопросы поведения членов органов местного самоуправления рассматриваются Советом стандартов Англии (и похожими органами в Шотландии и Уэльсе), который начал принимать жалобы в 2002 году. Самым похожим национальным органом такого рода в Португалии является Комитет по стандартам в общественной жизни, который недавно проверял и анализировал применение Семи принципов в государственном секторе в Великобритании в своем 10-м Отчете, опубликованном в 2005 году.

Во Франции контроль за декларированием имущества осуществляется зависимым органом:

Комиссией по прозрачности политического финансирования (КППФ). Три комиссии по профессиональной этике контролируют деятельность и должности бывших гражданских служащих после их ухода с государственной службы. В Италии система достаточно сложная, поскольку существуют различные уполномоченные органы. Итальянский орган по конкуренции (по конфликтам интересов в сфере публичности и связей соответственно) является уполномоченным органом по выявлению и расследованию конфликтов интересов среди членов правительства. Конфликты интересов, касающиеся гражданских служащих и судей выявляются через их соответствующие инстанции. Президенты палат контролируют членов парламента. Также "Верховный комиссар может осуществлять выявление и в определенной степени расследование в целях предупреждения и борьбы с коррупцией и иными формами нарушений в государственной администрации". Наконец, в Испании будет создано Агентство по конфликтам интересов (с некоторой, но незначительной, независимостью), которое будет заниматься конфликтами интересов среди членов правительства и назначенных политических деятелей. Президенты палат контролируют членов парламента. Конфликты интересов, касающиеся гражданских служащих, назначенных на местном уровне должностных лиц и судей выявляются через их соответствующие инстанции и через жалобы граждан, интересы которых были затронуты незаконными решениями.

5. Расследование 5.1. Кто? Во всех изученных странах уголовное расследование осуществляется государственными прокурорами. В Португалии Центральное управление по расследованию экономических и финансовых преступлений и коррупции, которое является частью судебной системы, также играет определенную роль в уголовном расследовании. В Испании специальное Агентство поверенных борьбе с коррупцией уполномочено осуществлять расследование соответствующих коррупционных преступлений. Данное агентство, созданное в 1995 году по единогласному решению ведущих испанских политических партий, является частью испанского Агентства поверенных по борьбе с коррупцией, с которым оно разделяет нормы деятельности всех агентств поверенных. Агентство поддерживают несколько специализированных отделов – один из Казначейского департамента (четыре налоговых инспектора и шесть помощников инспекторов), один из Государственного посреднического агентства (два инспектора и три администратора), и два других из органов полиции (один из Гражданской охраны, а другой из судебной полиции), всего сотрудников. Помощь также оказывают 11 государственных прокуроров, специализирующихся в экономических преступлениях и налоговом мошенничестве, из Агентства государственных поверенных и 21 помощник. Все отделы и государственные прокуроры находятся под руководством Начальника Агентства государственных поверенных.

Во всех странах проводится административное расследование, которое обычно осуществляется органом, отвечающим за выявление конфликтов интересов (см. выше). В Латвии Бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией расследует коррупционные дела и нарушения правил о конфликтах интересов. Оно может просматривать банковские счета или коммерческие операции и имеет доступ к базам данных налогового агентства. В Венгрии Бюро по контролю и ведению реестра имущественных деклараций является уполномоченным следственным органом, когда соответствующие органы передают ему дело. Оно может просматривать банковские счета или коммерческие операции и имеет доступ к базам данных налогового агентства. В Польше полиция и Агентство внутренней безопасности помогают следственному процессу в случае совершения преступления, а Государственное казначейство изучает декларации должностных лиц из органов местного самоуправления. В Германии налоговые инспекторы могут расследовать дела о конфликтах интересов в случае с налоговым мошенничеством и у них есть доступ к банковским счетам.

Во Франции Комиссия по противодействию отмыванию денежных средств оказывает содействие следствию, если было совершено преступление. В Италии Агентство по конкуренции и Агентство по связи уполномочены расследовать конфликты интересов среди членов правительства, но у них есть доступ к банковским счетам и налоговым файлам только при наличии судебного приказа.

6. Преследование Судебное или административное: Во всех изученных странах присутствуют оба вида преследования. Судебное преследование имеет место в случае совершения преступления, а административное преследование применяется при совершении дисциплинарного правонарушения.

7. Наказание 7.1. Уголовное: Преступления, относящиеся к "конфликтам интересов с неадекватным управлением", существуют в большинстве изученных стран. В Латвии за нарушение правил о конфликтах интересах предусмотрено наказание в виде тюремного заключения сроком до пяти лет в случае причинения существенного вреда государственным интересам. В Польше наказание для местных государственных должностных лиц предусмотрено наказание в виде тюремного заключения сроком до трех лет за недостоверное декларирование интересов. В Великобритании уголовное наказание предусмотрено за нераскрытие информации о заинтересованности членами Парламента Шотландии, Ассамблеи Уэльса и Ассамблеи Северной Ирландии. Такое наказание продолжает применяться в течение переходного периода к нераскрытию информации о финансовой заинтересованности членов органов местного самоуправления и к неустранению из процесса обсуждения вопросов органами местного самоуправления. В Италии членам правительства может быть предъявлено обвинение с уголовным наказанием, если они не представят декларацию о заинтересованности или если они отправят ее с недостоверной информацией согласно требованиям Агентства по конкуренции или Агентства по связям. Во Франции предусмотрено особое преступление, именуемое "незаконный поиск интересов", и может быть предусмотрено наказание в виде тюремного заключения сроком до пяти лет и штрафа в 75 000 Евро. Преступлением во Франции также является нарушение ограничений после ухода со службы в целях получения финансовой выгоды;

наказание в виде тюремного заключения сроком до двух лет и штрафа в 30 000 Евро. В Германии существует преступление, относящееся к конфликту интересов, именуемое "принятие выгоды".

Положение § 331 Уголовного кодекса охватывает все виды выгод. В Инструкции министерств перечисляются наиболее важные примеры:

• Деньги и денежные выгоды, как жетоны и ваучеры;

• Ювелирные изделия;

• Все виды устройств или оборудования для частного пользования, например, электронные устройства;

• Снижение цены для частного пользования;

• Снижение процентных ставок по займам;

• Неоправданно высокая плата за официально одобренную работу по совместительству;

• Наем на работу родственников гражданского служащего;

• Билеты, проездные билеты, дорогостоящие ужины;

• Предоставление неоправданно дешевого проживания;

• Наследство;

• Специальные гонорары;

• Приглашения на эксклюзивные мероприятия;

• Услуги сексуального характера.

7.2. Дисциплинарное 7.2.1 Временная приостановка выдачи заработной платы: В большинстве изученных стран для гражданских служащих предусмотрены административные санкции. Они также предусмотрены для судей во Франции, Германии, Италии, Латвии и Испании. В Польше для избранных на местном уровне должностных лиц может в качестве наказания может применяться временная приостановка выдачи заработной платы, а в Великобритании несоблюдение членом парламента Кодекса поведения может также привести к временной приостановке выдачи заработной платы.

7.2.2 Увольнение: Во всех изученных странах увольнение является наиболее серьезным административным наказанием за нарушение правил о конфликтах интересов. В частности, увольнение гражданских служащих и судей предусмотрено правилами большинства стран.

Члены правительства и назначенные политические деятели также могут подлежать увольнению со службы во Франции, Венгрии, Латвии, Польше, Португалии и Испании (согласно новому проекту закона).

7.3. Административное: Содержащиеся в правилах административные наказания могут включать: штрафы, моральные наказания (например, опубликование информации о нарушении в Официальной газете парламента или Официальном бюллетене государства), отчеты в Парламент, запрет на занятие государственных должностей на срок до 10 лет, возврат незаконно полученного имущества.

B. Различия После изучения сходств мы представляем фактические или программные особенности каждой страны, которые являются конкретными, уникальными или инновационными. Мы также упомянем об основных причинах лежащих в основе каждой политики.

Великобритания: Подход Великобритании отличается от подходов других стран поскольку конфликт интересов рассматривается как аспект этических стандартов в государственном секторе. Хотя нет ни единого правила, регулирующего конфликт интересов на государственной службе, существуют "Семь принципов" общественной жизни, которые были одобрены последующими правительствами и в настоящее время стали ориентиром для оценки стандартов общественной жизни. Учитывая их важность, мы приводим их здесь полностью:

“Преданность Лица, занимающие государственные должности, должны принимать решения исключительно в государственных интересах. Они не должны использовать их в целях получения финансовой или иной выгоды для самих себя, своих семей или друзей.

Целостность Лица, занимающие государственные должности, не должны брать на себя какие-либо финансовые или иные обязательства перед внешними лицами или организациями, которые могут оказать влияние на выполнение ими служебных обязанностей.

Объективность При осуществлении государственной деятельности, включая назначение на государственные должности, присуждение контрактов или рекомендация лиц для присуждения наград или льгот, лица, занимающие государственные должности, должны делать выбор на основе заслуг.

Подотчетность Лица, занимающие государственные должности, отвечают за свои решения и действия перед общественностью и должны содействовать своей любой необходимой тщательной проверке, которая уместна для их агентства.

Открытость Лица, занимающие государственные должности, должны быть максимально открытыми в отношении всех принимаемых ими решений и осуществляемых ими действий. Они должны обосновывать свои решения и ограничивать информацию только в случаях, когда этого явно требуют государственные интересы.

Честность Лица, занимающие государственные должности, обязаны декларировать любую личную заинтересованность, относящуюся к их служебным обязанностям, и предпринимать шаги по разрешению любых конфликтов, возникающих в процессе защиты государственных интересов.

Лидерство Лица, занимающие государственные должности, должны продвигать и поддерживать эти принципы посредством лидерства и личного примера."

Комитет по стандартам в общественной жизни (парламентский комитете) изучает вопросы, касающиеся стандартов поведения всех лиц, занимающих государственные должности, (должностные лица центрального правительства и органов местного самоуправления, члены парламента, должностные лица Национальной службы здравоохранения и вневедомственных государственных органов), включая договоренности относительно финансовой и коммерческой деятельности. Комитет вносит в качестве рекомендаций изменения в текущие договоренности, которые могут потребоваться для обеспечения высших стандартов обоснованности общественной жизни.

Также особенностью Великобритании можно назвать нежелание требовать раскрытия информации о личных и семейных доходах и имуществе и опубликования таких деклараций.

В Великобритании нет общих требований относительно декларирования доходов и имущества, а причиной этому является принцип невмешательства в частную жизнь, которое неизбежно в результате этих требований. Британский подход основан на идее, что любое занимающее государственную должность лицо должно декларировать любую финансовую или даже нефинансовую заинтересованность, которую другие могут разумно рассмотреть как влияющую на его или ее действия. Прозрачность и личная подотчетность являются ключевыми вопросами в британской системе.

Португалия: Интересной особенностью Португалии является ограничение, предусмотренное для компаний, в которых лица, занимающие государственные должности, являются акционерами, либо сами лично, либо через своих родственников, владея более 10% уставного капитала. В таких случаях компании не могут участвовать в тендерах по контрактам на поставку или оказание услуг для государственных нужд или иных государственных организаций. Как и в Великобритании, в Португалии, когда члены парламента вносят проекты законов или участвуют в парламентской деятельности по вопросам, в которых у них есть прямая или косвенная заинтересованность, которая может быть затронута парламентским решением, они должны декларировать о такой заинтересованности заранее.

Однако, самой яркой особенностью португальского подхода является роль Конституционного суда в процессе мониторинга и выявления конфликтов интересов на государственной службе. Общий контроль за отсутствием совмещаемых должностей и препятствий в отношении любого лица, занимающего государственную должность, содержит в качестве основного элемента декларацию такого лица, подаваемую в Конституционный суд. В этой декларации должностное лицо должно указать на наличие совмещаемых должностей или препятствий, которые явно относятся ко всем занимаемым должностям, обязанностям и профессиональной деятельности, а также на наличие у него/нее любых акций. Декларация должна быть подана в Конституционные суд в течение 60 дней после занятия должности. Конституционный суд изучает, осуществляет мониторинг, а когда требуется, применяет предусмотренные законом санкции в отношении нарушения или неуважения к правилам о запрете на совмещение должностей. Если лицо, занимающее государственную должность, не представляет такую декларацию, Конституционный суд уведомляет их о дополнительном сроке в 30 дней для ее подачи;

в противном случае, такое лицо утрачивает свой мандат. Для повышения эффективности системы мониторинга закон также устанавливает, что секретариаты органов, в которых лица осуществляют свои служебные обязанности, должны уведомлять Конституционный суд о всех лицах и датах начала их работы на соответствующих должностях.

Латвия: Латвия – это страна, которая пострадала от коррупции в высших эшелонах власти.

Для снижения уровня коррупции и успешной интеграции в Европейский Союз Правительство Латвии приняло обширную стратегию по предупреждению и борьбе с коррупцией. Что отличает Латвию от других изученных стран, так это данная стратегия и роль Бюро по предупреждению и борьбе с коррупцией. Бюро является интересным учреждением с обширными полномочиями, хотя оно не очень хорошо укомплектовано и не является полностью независимым (Руководитель Бюро назначается на пятилетний срок, но может быть уволен парламентом по рекомендации Кабинета министров, а должностные лица центральной и региональной администрации и руководители территориальных органов Бюро назначаются и могут быть уволены Руководителем Бюро согласно обширным директивам). Функции Бюро включают в себя, в частности:

• Разработку антикоррупционной стратегии и национальной антикоррупционной программы, которые потом одобряются Кабинетом министров;

• Координирование сотрудничества между учреждениями, указанными в национальной программе, в целях обеспечения выполнения программы;

• Мониторинг за соблюдением закона "О предотвращении конфликтов интересов в деятельности государственных должностных лиц" и любых иных дополнительных ограничений для государственных должностных лиц, предусмотренных в нормативных актах;

• Анализ жалоб и заявлений в рамках полномочий и проведение проверок, предлагаемых Президентом Латвии, Сеймом (парламентом), Кабинетом министров и Генеральным прокурором;

• Сбор и анализ результатов таких проверок, информации, содержащейся в декларациях, подаваемых государственными должностными лицами, информации о выявленных нарушениях при подаче деклараций и несоблюдении предусмотренных законом нарушений;

• Изучение деклараций государственных должностных лиц в рамках закона "О предотвращении конфликтов интересов в деятельности государственных должностных лиц";

• Наложение административной ответственности на государственных должностных лиц и наказаний в случаях административных нарушений в сфере коррупции, как это предусмотрено в законе;

• Проведение следственных и оперативных действий по выявлению нарушений в сфере коррупции на Национальной гражданской службе, как предусмотрено в Уголовном законе;

• Мониторинг за соблюдением политическими организациями (партиями) правил о финансировании партий.

Франция: Согласно имеющейся информации о французском подходе, существует очень интересное положение о конфликте интересов среди гражданских служащих. Во Франции, возможно, существуют самые лучшие правила, регулирующие деятельность гражданских служащих после увольнения со службы. Также существует очень строгая система о запрете на совмещение должностей на гражданской службе. Контроль и выявление нарушений указанных правил о деятельности гражданских служащих после увольнения со службы и правил о запрете на совмещение должностей осуществляется через инстанции. Однако, существуют три комиссии по профессиональной этике (одна для центральной гражданской службы, одна для региональной и местной гражданской службы и одна для национальной службы здравоохранения), с которыми необходимо проводить консультации до того, как гражданский служащий уволится с государственной службы и примет предложение о работе в частном секторе. Три комиссии открывают надлежащую правовую процедуру, чтобы собрать все соответствующие факты и после заслушивания всех заинтересованных сторон вынести рекомендательное решение. Решение направляется в административный орган, который несет юридическую ответственность за принятие решения. Данное решение может одобрить должность в частном секторе, отклонить ее или одобрить при определенных условиях. Другой интересной особенностью французского подхода является существование особого вида преступления, относящегося к конфликтам интересов, именуемого “незаконный поиск интересов”. Любой гражданский служащий или государственный работник может быть обвинен в совершении данного преступления, если он/она принимает должность в компании, которая находилась под его/ее контролем в течение последних пяти лет. Преступлением для любого государственного должностного лица (включая выборное должностное лицо) также является владение, получение или наличие заинтересованности в компании, которая в настоящее время находится под его/ее контролем. Тем не менее, положение о конфликтах интересов и запрете на совмещение должностей для выборных должностных лиц и назначенных политических деятелей является достаточно либеральным, а система контроля и выявления нарушений нуждается в ряде улучшений.

Венгрия: Венгерский подход, в основном, является судебным, основанным на введении законов и положении по предупреждению и борьбе с коррупцией. Анализируя венгерскую систему, можно отметить очевидное французское влияние на венгерские положения, например, разрешается совместительство для избранных на местном уровне должностных лиц и национальных депутатов: Мэры могут быть избраны в качестве членов парламента. В 2004 году в Венгрии был создан консультативный орган – "Консультативный орган «Общественная жизнь без коррупции»", который по своим функциям очень похож на французскую Центральную службу по предупреждению коррупции. Достаточно интересен способ регулирования совместительства среди гражданских служащих. Согласно закону существует три вида гражданских служащих: обычные гражданские служащие;

гражданские служащие, состоящие на государственной службе, как здравоохранение или образование;

и гражданские служащие, работающие в сфере государственной безопасности;

для каждого вида гражданских служащих существуют свои правила. Проблемы, связанные с этим подходом, заключаются в несоответствиях и противоречиях между существующими правилами. Интересной особенностью венгерской системы является запрет для гражданских служащих на занятие должностей в сфере или на службе, когда затрагиваются семейные интересы;

очевидно, что такой запрет применяется только тогда, когда гражданский служащий отвечает за контроль или мониторинг в этой сфере. Однако, основным недостатком данного подхода является отсутствие специальных правил о конфликте интересов и отсутствие независимости органов, уполномоченных осуществлять выявление и расследование конфликтов интересов.

Польша: Согласно Индексу восприятия коррупции (CPI) Трансперенси Интернешнл Польше присвоен балл 3.4 (10 – наивысшая оценка). Это очень низкий балл. Эти данные могут объяснить важность всесторонней стратегии борьбы с коррупцией в Польше. Такая стратегия существует, и политика в отношении конфликтов интересов находится в рамках этой обширной стратегии. Конечно же, ряд законов и иных документов, регулирующих различные аспекты государственной администрации и деятельность отдельных категорий государственных служащих и государственных должностных лиц в целом, представляет собой структуры политики в отношении конфликтов интересов. Изменения, направленные на улучшение существующего законодательства, были инициированы в начале 90-х годов (1990 г.), а большинство новых законодательных стандартов были введены в действие в середине 90-х годов (1997 г.). Сейчас можно сказать, что польская структура законодательства о конфликтах интересов является полной и детализированной.

Система дисквалификации или “воздержания” or увольнения, которая предусмотрена в Кодексе административных процедур, является интересной, поскольку она предоставляет возможность исключения из участия в деле (отстранение) любого государственного должностного лица, чья непредвзятость вызывает сомнение. Перечень причин для отстранения, указанный в законе, возможно, не является полным, и закон ограничен в использовании, но представляет собой интересный документ. Интерес также представляют отдельные ограничения в отношении процедур закупок товаров для государственных нужд, которые запрещают должностным лицам действовать от имени заказчика. Наконец, в процедуре раскрытия информации о личной заинтересованности гражданских служащих можно выделить три этапа – до поступления на службу, во время работы и после увольнения со службы.

Однако, хотя правовая система и является полной и детализированной, политика в отношении конфликтов интересов не работает. В чем же проблема? Существуют два важных недостатка в польском подходе: законы исполняются не в полном объеме, и нет отдельного независимого органа, отвечающего за выявление и расследование конфликтов интересов. Правительство должно рассмотреть вопрос о создании эффективной инспекционной системы, координационного центра для осуществления мониторинга за исполнением программ, а также о четком определении положений, видов наказаний и органа, отвечающего за их применение.

Германия: Немецкий подход прост, основан в значительной степени на идее о том, что каждое лицо, занимающее государственную должность, в особенности, когда он/она действует в рамках административной процедуры, должны декларировать или сообщать о любой личной заинтересованности (финансовой или даже нефинансовой), которая в разумной степени может быть рассмотрена другими, как влияющая на его/ее действия.

Только руководитель департамента или вышестоящий орган может решить, нужно ли исключать лицо, которое заявило о своей предвзятости, или нет. В случае, если лицо исключается из административной процедуры, он/она не может участвовать в какой-либо деятельности, которая может повлиять на решение, касающееся данной процедуры.

Также следует отметить три следующих особенности немецкого подхода:

1) Важность судебной системы. Невозможно понять немецкую модель без учета того, что Германия является правовым государством (Rechtstaat). Ее политика основана на правовых принципах и должна развиваться в соответствии с правовой системы. Наиболее важным принципом для наших целей является то, что закон должен применяться в равной степени, а процедуры должны быть справедливыми. Отношения между государственной администрацией и частными лицами регулируются обязательством администрации поддерживать частных лиц при реализации ими своих прав.

2) В Германии, как и в Великобритании, важно не только избегать любых реальных конфликтов интересов, но также избегать ощущения о наличии нарушения. Государственное должностное лицо обязано воздерживаться от любой деятельности, которая может создать ощущение того, что он/она готовы нарушить обязанности и закон.

3) Все решения судов и государственной администрации должны быть обоснованными, когда они касаются прав и свобод. Принцип обоснованности требует, чтобы судья или государственное должностное лицо письменно указали, что они намереваются решить. Это упоминается как "функция предупреждения" или "самоконтроль".

Чтобы гарантировать принцип равенства и избежать ощущения нарушения, немецкая модель выработала детализированную систему дисквалификации и воздержания. Все лица, действующие от имени администрации, должны быть исключены из процедуры принятия административного акта или заключения административного контракта, когда, например:

• Лицо вовлечено в административную процедуру от имени администрации и как затрагиваемое лицо;

• Лицо является родственником лица, затрагиваемого административной процедурой;

• Лицо действует для кого-то, кто затронут административной процедурой;

• Лицо является родственником кого-либо, кто действует для лица, затрагиваемого административной процедурой;

• Лицо является сотрудником лица, затрагиваемого административной процедурой (данное положение направлено на избежание конфликта лояльности и интересов);

• Лицо представило специальные знания по вопросам, которые относятся к решению по административной процедуре.

В Германии выявление конфликтов интересов основано на инстанционном контроле и праве граждан на обжалование. Если затрагиваемое лицо считает, что в процедуре участвовало небеспристрастное государственное должностное лицо, он/она может обжаловать решение.

И если окажется, что это лицо было право, то решение или результат процедуры является незаконным или недействительным. Наконец, к такому государственному должностному лицу могут быть применены уголовные или дисциплинарные меры, если нарушение правил о конфликтах интересов было совершено умышленно или по неосторожности.

Италия: Италия представляет собой наиболее очевидный пример негативных последствий отсутствия всесторонних правил о конфликтах интересов. В Италии есть приемлемые правила о конфликтах интересов среди гражданских служащих, судей и избранных на местном уровне должностных лиц. Например, Кодекс поведения гражданских служащих, принятый указом Министра Государственной администрации 28 ноября 2000 года, предусматривает, что “служащий должен сохранять независимость, чтобы избежать принятия решений или осуществления деятельности, относящейся к его обязанностям в ситуациях фактического или очевидного конфликта интересов. Он не должен осуществлять какую-либо деятельность, которая противоречит надлежащему выполнению задач по его работе, и должен предпринимать меры, чтобы избежать ситуаций и поведения, которые могут причинить вред интересам или репутации государственной администрации” (ст. 2.3);

“Служащий должен воздерживаться от участия в решениях или деятельности, которые могут затрагивать его личные интересы или интересы его родственников или сожителей” (ст. 6.1).

Служащий “даже в отсутствие фактического конфликта интересов должен воздерживаться от участия в процессе, если его участие в принятии решения или участие в деятельности может вызывать утрату доверия в независимости и непредвзятости администрации” (ст. 6.3).

Однако, отсутствие такого правила для членов правительства (включая премьер-министра) привело к серьезным расхождениям в итальянской демократии. Фактом, который сделал эти проблемы очевидными, стали выборы в качестве премьер-министра самого богатого человека Италии и владельца самого важного коммуникационного холдинга. После длительных дебатов и обсуждений среди политиков и выслушивания общественного мнения, вопрос, касающийся конфликта интересов между государственной должностью и осуществлением различных видов деятельности и профессий, был недавно решен с помощью буквы закона: Закон № 215 от 20 июля 2004 года, который вступил в силу сентября 2004 года. В силу нового закона политики при осуществлении своих обязанностей должны заботиться исключительно о государственных интересах и, соответственно, в случае конфликта интересов, должны воздерживаться от деятельности и от участия в принятии решений политическими советами. Согласно закону в отношении отдельных случаев конфликтов интересов в издательской сфере Агентство по конкуренции и Агентство по связи отвечают за контроль и предотвращение конфликтов интересов. Положения статей 1, 2 и 3 Закона № 215 устанавливают сферу таких контрольных и превентивных функций.

Статья 1 говорит о том, что Премьер-министр, министры, государственные секретари и чрезвычайные уполномоченные правительства являются "лицами, занимающими правительственные должности" (и соответственно являются сторонами, к которым применяется данный закон). Статья 1(1) также налагает на лиц, занимающих правительственные должности, обязательство посвящать себя исключительно "работе во благо государственных интересов" и запрещает им "осуществлять любые действия и участвовать в любых коллективных решениях в ситуациях, связанных с конфликтом интересов".

В статье 2 перечисляются все виды деятельности, которые несовместимы с занятием правительственной должности (например, любая работа в государственном или частном секторе или развитие профессиональной деятельности в сфере, связанной с занимаемой правительственной должностью). Выбор между несовместимостью и отсутствием права на избрание должен учитывать различные цели этих двух институтов в итальянской правовой системе. Целью принципа несовместимости является гарантия того, что избранные представители выполняют свои обязанности надлежащим образом, если они попадают в личные ситуации, которые теоретически могут поставить под угрозу такое надлежащее исполнение обязанностей.

В статье 3 дается определение концепции "конфликта интересов" с упоминанием двух различных и альтернативных ситуаций (что подтверждается использованием разъединительного союза "или"): “a) наличие одной из ситуаций, связанных с несовместимостью, указанных в статье 2;

b) когда мера или бездействие обладает особым преференциальным воздействием на имущество лица, занимающего правительственную должность, или на имущество его или ее супруга/супруги или родственников во втором колене, или на имущество контролируемых ими компаний или предприятий, по смыслу раздела 7 Закона № 287 от 10 октября 1990 года, в ущерб государственным интересам.” Следует отметить особенность, заключающуюся в том, что действие, порождающее конфликт интересов, включает в себя не только действие лица, занимающего правительственную должность, но также и невыполненное действие, которое должно было бы быть выполнено.

Правило о конфликтах интересов завершается детальным описанием полномочий, функций и процедур независимых административных органов, отвечающих за надзор, предупреждение и наложение наказаний, по борьбе с такими конфликтами интересов, а также описанием применимых видов наказаний. В общем, в отношении компаний такими полномочиями обладает Агентство по конкуренции согласно Закону № 287/1990 (Статья 6).

В отношении компаний, занятых в издательской сфере и сфере СМИ, такие полномочия есть не только у Агентства по конкуренции, но и у Агентства по связи согласно Закону № 249/1997.

Теоретически, вышеуказанные органы обладают обширными полномочиями по проведению расследований и наложению наказаний в соответствии с действующим законодательством.



Pages:   || 2 |
 




 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.