авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) 2007

А.В. Павроз

(СПбГУ)

Менеджмент качества и современные административные реформы

Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ («Способность государства и системы оценки эффективности государственного управления: международный опыт и современная админ и стративная реформа в России»), проект № 07-03-00553а.

Основой современных административных реформ, проводимых в странах Запада с конца 70-х гг. XX века по настоящее время, явилось осознание фундаментальной неадекватности традицион ных административных механизмов государственного управления и бесперспективности продол жения курса на совершенствование исполнения государственных функций за счет увеличения на логов и социальных расходов. Подобное осознание, в условиях неразрывной связи демократии и производительности госсектора, и вызвало волну административных реформ, направленных на повышение эффективности и продуктивности государственного управления.

Теоретико-методологической базой данных реформ стала концепция нового публичного ме неджмента, подразумевавшая переосмысление «теории государственного управления на основе предпосылок менеджмента как управления бизнесом в рыночной экономике» (Сморгунов, 2002, 23) и использование «ремесла, науки и искусства менеджмента людьми, находящимися на госу дарственной службе» (Гай, 2001, 144). В рамках указанной стратегии в практику государственного управления было имплантировано множество различных организационно-управленческих инно ваций: передача отдельных публичных функций частному сектору, установление конкуренции между провайдерами услуг, трансформация громоздких бюрократических структур в полуавто номные агентства, управление и оценивание по результатам, проведение тендеров, заключение субконтрактов и т.д., которые предназначались для стимулирования эффективности государствен ного сектора.

Одной из инноваций подобного рода стало внедрение принципов менеджмента качества (Quality Management) в систему государственного управления, которое, на фоне все возрастающих требований к объему и качеству публичных услуг, призвано было дать возможность одновременно повысить эффективность, улучшить качество работы и сократить расходы государственных орга низаций.

В этой связи целью настоящей статьи является рассмотрение основных принципов менедж мента качества, анализ общей методологии и отдельных составляющих внедрения концепции ме неджмента качества в государственное управление, а так же изучение возможности применения менеджмента качества в ходе современных административных реформ в России.

Фундаментальные принципы менеджмента качества. Базовым постулатом концепции ме неджмента качества, возникновение которой относится к середине XX века и связано с именами таких ученых как У. Шухарт, Э. Деминг, А. Фейгенбаум, Дж. Джуран и Ф. Кросби, является положение о том, что рассматривать с точки зрения достижения качества следует не только конечный результат, но и каждый этап производственного процесса. Подобный анализ позволяет не ограничиваться констатацией брака посредством традиционного сравнения запланированного показателя качества с его действительным значением в конечном изделии, а выявлять и анализировать причины возникновения отклонений от заданных показателей качества и разрабатывать меры по стабилизации уровня качества. Данный подход создал предпосылки для управления качеством, что стало основой перехода от традиционной концепции контроля качества к концепции менеджмента качества, в рамках которой задача по выявлению дефектов продукции была заменена целью предупреждения дефектов и производства стопроцентно качественной продукции («ноль дефектов»).

Смысл применения менеджмента качества состоит в том, что в условиях жесткой экономиче ской конкуренции компании, непрерывно выпускающие высококачественную продукцию, полу чают существенные преимущества, выражающиеся в целом ряде позиций: 1) продукты и услуги, которые превосходят запросы потребителя, имеют большую ценность для потребителя, чем про ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) дукты и услуги конкурентов;

все больше потребителей склонны платить за такое качество, а это увеличивает долю рынка и доходы;

2) меньшие затраты и большая производительность приводят к снижению себестоимости, что, в свою очередь, улучшает прибыли и дает конкурентное преиму щество;

3) более высокие доходы и более убедительные прибыли, лучшее использование активов и конкурентное преимущество улучшают финансовый результат (см.: Джордж, Ваймерскирх, 2002, 22). Фактически, фирмы – лидеры в области качества – извлекают тройную выгоду в виде:

более низких производственных затрат, более высоких чистых доходов и больших долях рынка (см.: Харрингтон, 1990, 27–28).

Таким образом, нацеленность на повышение качества усиливает эффективность коммерческих организаций и напрямую выражается в росте их прибылей (по данным исследований высококаче ственная продукция приносит примерно на 40% больше дохода на инвестированный капитал, чем продукция низкого качества (см.: Харрингтон, 1990, 28)). Подобное положение делает использо вания менеджмента качества стратегическим ресурсом и решающим фактором сохранения и по вышения конкурентоспособности в развитых рыночных экономиках.

В этой связи в современных условиях концепция менеджмента качества приобретает тоталь ный характер (Total Quality Management), превращаясь в принципиально новую философию управления организацией, центральное место в которой отводиться удовлетворению запросов по требителя, посредством непрерывного совершенствования организационных процессов и вовлече нию всех сотрудников в осуществление различных организационных функций (см.: Джордж, Вай мерскирх, 2002;



Холмс, 2000, Dahlgaard, 2005;

Evans, 2004;

Ross, 2004;

Davis, 2002;

Pall, 1987). По существу, всеобщее управление качеством становится новым типом организационной культуры, «имеющим своей целью постоянное улучшение функционирования всех звеньев компании для точного соблюдения всех требований и для непрерывного совершенствования качества путем ко мандного стиля работы и вовлечения всех в процесс улучшения показателей качества продукта на благо клиента» (Холмс, 2000, 22).

Наиболее емко и четко принципы нового подхода к управлению качеством были сформулиро ваны основоположником и одиним из авторететнейших теоретиков менеджмента качества Э. Де мингом в виде знаменитых 14 пунктов (Деминг, 2007, 46–47):

1. Добивайтесь постоянства цели – непрерывного улучшения продукции и услуг для дос тижения конкурентоспособности, сохранения бизнеса и создания рабочих мест.

2. Примите новую философию. Мы находимся в новой экономической эре. Западный ме неджмент должен принять вызов и осознать свою ответственность, став лидером перемен.

3. Покончите с зависимостью от контроля качества. Устраните потребность в массовых проверках, прежде всего встраивая качество в продукцию.

4. Положите конец практике оценки и выбора поставщиков только на основе цены. Вместо этого минимизируйте общие затраты. Стремитесь найти единственного поставщика для каж дого вида поставок на основе долговременных отношений лояльности и доверия.

5. Постоянно и непрерывно совершенствуйте систему производства и обслуживания, что бы улучшать качество и производительность, а значит, беспрестанно снижать затраты.

6. Введите обучение на рабочих местах.

7. Учредите лидерство. Целью руководителей должна стать помощь людям, совершенст вование станков и приспособлений, чтобы они работали лучше. Нужно пересмотреть методы руководства по отношению как к менеджерам, так и к производственным рабочим.

8. Изгоняйте страх, чтобы все могли работать эффективнее на компанию.

9. Разрушайте барьеры между подразделениями. Сотрудники исследовательских, проект ных, торговых и производственных подразделений должны работать как команда, чтобы предвидеть возможные проблемы при производстве и эксплуатации продукции и предостав лении услуг.

10. Откажитесь от лозунгов, призывов и установления целей для рабочих, требующих «нуля дефектов» и выхода на новый уровень производительности. Такие призывы лишь вызы вают враждебность, поскольку в большинстве случаев низкие качество и производительность на совести системы и, следовательно, не подвластны рабочим.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) 11. а) Устраните количественные нормы и задания для рабочих в цехе. Замените их ли дерством.

12. б) Исключите управление по целям. Перестаньте управлять по числам и количествен ным результатам. Замените его лидерством.

13. а) Разрушайте барьеры, которые лишают постоянных рабочих права гордиться своим мастерством. Мастера должны быть ответственны не за числовые показатели, а за качество.

14. б) Ломайте барьеры, которые лишают менеджеров и инженеров их права гордиться своим мастерством. Это значит, между прочим, отказ от ежегодных аттестаций или рейтингов и от управления по целям.

15. Учредите широкую программу обучения и самосовершенствования.

16. Сделайте так, чтобы все в компании работали вместе над коренными изменениями.

Преобразование – это работа для всех.

Реализация данных принципов в управлении организацией подразумевает, и это чрезвычайно важно, что не столько служащие, сколько сама организация, «как система взаимосвязанных про цессов в цепи поставщик – клиент» (Боуман, 2001, 234), является объектом управления. И именно применение процессного подхода, предполагающего, что «любая деятельность или комплекс дея тельности, в которой используются ресурсы для преобразования входов в выходы, может рассмат риваться как процесс» и «чтобы результативно функционировать, организации должны опреде лять и управлять многочисленными взаимосвязанными и взаимодействующими процессами»

(ГОСТ, 9000-2001) и устанавливающего «непрерывность управления, которое обеспечивается на стыке отдельных процессов в рамках их системы, а также при их комбинации и взаимодействии»





(ГОСТ, 9001-2001), придает тотальный характер всеобщему менеджменту качества, благодаря че му качество становиться «не каким-то конкретным заданием», а «укореняется и официально за крепляется в каждом процессе» (Джордж, Ваймерскирх, 2002, 84).

Основой для применения процессного подхода в менеджменте качества стал цикл PDCA (Plan – Do – Check – Act) или цикл Деминга, целью которого является непрерывное улучшение качества продукции посредством постоянного поиска новых возможностей совершенствования процессов деятельности. Данный цикл дает алгоритм управления в области качества, указывая на наличие четырех принципиально важных и последовательных этапа в руководстве и управлении организа цией применительно к качеству: 1) планирование (plan) – разработка цели и процессов, необходи мых для достижения результатов в соответствии с требованиями потребителей и политикой орга низации;

2) осуществление (do) – внедрение процессов;

3) проверка (check) – контроль и измере ние процессов и продукции в сравнении с политикой, целями и требованиями на продукцию, ана лиз результатов;

4) действие (act) – пересмотр и исправление целей плана, осуществление дейст вий по постоянному улучшению показателей процессов. Таким образом, на первом этапе менедж мент разрабатывает план, включающий описание целей и желаемых результатов, затем, указанный план осуществляется (второй этап), полученные результаты измеряются и анализируются (третий этап), на основе чего предпринимается коррекция плана и изменения в процессах деятельности.

Постоянное повторение приведенного цикла действий и позволяет достичь систематического и всеобщего управления процессами в целях улучшения качества продукции.

В целом, концепция управления качеством, представляя собой «единую комплексную систему качества с опорой на непрерывное совершенствование и активное заинтересованное участие со трудников» (Боуман, 2001, 235), произвела подлинную революцию в теории и практике менедж мента и стала моделью для управления бизнес организациями на современном этапе.

Методология внедрения менеджмента качества в практику государственного управле ния. Несомненный успех менеджмента качества, выразившийся в значительном повышении про изводительности организаций коммерческого сектора, с неизбежностью в условиях кризиса тра диционных стратегий и механизмов государственного управления актуализировал вопрос о пере носе технологий управления качеством в практику государственного администрирования.

Универсальный характер принципов управления качеством и их способность позитивно вли ять на работу публичных организаций не вызывают сомнений, однако имплантация технологий менеджмента качества в публичный сектор требует кардинальной трансформации всей системы государственного управления.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) Первой мерой в этой связи следует признать отказ от всеохватывающего, гомогенного и ие рархически организованного правительства. Необходимо четко определить и разграничить госу дарственные функции (попутно избавившись от излишних и необязательных) и на основе данного анализа формировать правительство так, чтобы структура органов власти, объем их полномочий, взаимоподотчетность, характер ответственности и пр. напрямую определялись спецификой вы полняемых ими конкретных функций.

Современные исследователи выделяют пять основных типов подобных функций, подразуме вая, что каждая из этих функций должна выполняться особым образом, а функции выработки кур са, регулирования и предоставления услуг обязательно были разделены (Маннинг, 2002, 64):

1. Политические функции – стратегическое планирование, составление проектов юридических документов, разработка контрактов о достижении результатов деятельности, минимальных стан дартов и норм, анализ и оценка политики, прогнозирование. Эти функции обычно считаются «не отъемлемо государственными» и требующими специальных навыков и обычно осуществляются основными министерствами центрального правительства.

2. Функции координации, надзора и мониторинга результатов деятельности – координация отношений между различными органами, мониторинг результатов деятельности дочерних орга нов, содействие и обеспечение возможности дочерним органам для достижения ими своих плано вых показателей результативности деятельности. Эти функции также, как правило, считаются «неотъемлемо государственными» и осуществляются основными министерствами.

3. Функции предоставления услуг – предоставление товаров или услуг внутренним (другие государственные органы) или внешним (фермеры, работники лесного хозяйства, рыбаки) клиен там. Функция предоставления услуг часто осуществляется вне центрального правительства по средством механизмов заключения контрактов или субнациональным правительством. Если эта функция реализуется центральным правительством, ее обычно осуществляют контролируемые организации или исполнительные органы.

4. Вспомогательные функции – финансовое управление, кадровое управление, информацион ные системы, инфраструктура, подготовка кадров, анализ эффективности, ревизия управления, а также секретарские услуги. Эти функции все чаще передаются на стороны, кроме случаев, когда по соображениям безопасности или другим причинам они считаются «неотъемлемо государствен ными».

5. Функции регулирования – лицензирование, сертификация, выдачи разрешений, аккредита ция, инспектирование, проверка выполнения действующих требований и финансовый аудит. Эти функции также часто относятся к «неотъемлемо государственным» и осуществляются статуарны ми учреждениями и другими официальными органами внутри центрального правительства.

Последовательное и всеобъемлющее применение данного подхода при разработке структуры правительства позволяет предметно сформулировать цели и задачи каждого органа власти, закре пив за ним конкретный и непротиворечивый набор функций и полномочий.

Следующим шагом по внедрению концепции менеджмента качества в систему государствен ного администрирования следует признать тотальную регламентацию всех политико управленческих процедур. То есть помимо наделения государственных органов четким набором функций, необходимо еще и строго регламентировать порядок осуществления данных функций.

Удачным примером подобной регламентации может служить Хартия граждан (1991 г.), разра ботанная правительством Великобритании. Указанная Хартия установила принципы, которые должны лежать в основе деятельности предоставляющих услуги населению государственных структур и обязательства правительства в данной области. Ключевыми принципами Хартии были:

1) стандарты – установление, мониторинг и публикация ясно определенных стандартов в отноше нии услуг, которые могут ожидать пользователи;

обнародование фактических показателей работы в сравнении со стандартами;

2) гласность – предоставление клиентам полной и точной информа ция, в которой должна просто и доступно объясняться работа коммунальных и общественных служб, указываться стоимость их услуг и имена руководителей;

3) консультации – регулярное и систематическое изучение нужд потребителей общественных услуг;

учет мнения пользователей и их приоритетов в отношении улучшения работы служб и принимаемых решениях, относительно стандартов;

4) вежливость – проявление вежливости к потребителям услуг;

оказание публичных ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) услуг равно всем, кто имеет право на их получение, в удобной для клиентов форме;

5) жалобы – обязательное извинение перед клиентами в случаи отклонения от стандартов при предоставлении услуг;

объяснение причин случившегося и быстрый поиск эффективного средства для исправле ния недостатков;

установка простого порядка внесения жалоб и независимых процедур пересмот ра дел;

6) отдача – эффективное и экономное предоставление услуг общественности в пределах ресурсов, которые страна может себе позволить;

объективная проверка и подтверждение показа телей в сравнении со стандартами (См.: Зинченко, 1996).

Исходя из принципов Хартии граждан министерства и ведомствама Великобритании разрабо тали 40 хартий, охватывающих основные области государственных услуг. Каждая из них устанав ливала стандарты услуг, которые потребитель мог получить от конкретных государственных уч реждений в таких сферах, как образование, социальное обеспечение, трудоустройство, отдых, на логообложение и т.д. Дополнительно к ним местные органы власти создали с учетом конкретных условий различных районов свои хартии услуг в области здравоохранения, общественной безо пасности, пожарной охраны и др., которые они обязались соблюдать (См.: Садлер, 2000).

Таким образом, явственное определение функций и тотальная регламентация политико административных процессов позволяют внедрить систему менеджмента качества в практику управления государственными структурами, установив четкий набор целей и задач для всех уров ней управления: организации, агентства, отдела, подразделения и рядового сотрудника, где ответ ственность за принятие решения передается на тот уровень, который его реализует, работники подконтрольны и несут ответственность за свои решения, постоянно ведется мониторинг качества работы отдельного сотрудника, подразделения и всей организации.

Указанные меры создают основу системы менеджмента качества в государственных органи зациях, которую постепенно следует дополнить такими типичными для концепции управления качеством элементами как ориентация на потребителя, постоянное совершенствование процессов деятельности организации, расширенные программы обучения, использование командных мето дов работы, подключение всех сотрудников организации к деятельности по улучшению качества ее функционирования и т.д.

В целом, последовательное и комплексное внедрение отмеченных выше подходов и принци пов способно перестроить систему государственного управления в соответствии с концепцией менеджмента качества, значительно повысив эффективность и результативность государственного администрирования.

Менеджмент качества и новый подход к оцениванию государственного управления. От дельно в связи с рассмотрением методологии имплантации менеджмента качества в публичную сферу необходимо остановится на анализе проблематики оценивания государственного управле ния.

В настоящее время оценивание как «комплекс мероприятий, направленный на изучение ре зультатов и эффектов политических и административных решений и действий и обратное включе ние этой информации в процесс принятия решений» (Измерение, 2005, 5) находит все более широ кое применение в государственном управлении, превращаясь в одно из приоритетных направле ний современных административных реформ. Однако использование концепции менеджмента качества применительно к государственному управлению предъявляет существенно иные требо вания к технологии оценивания, чем традиционные уже на сегодняшний день концепции управле ния по результатам, бюджетирования, ориентированного на результат, оценивания по удовлетво ренности потребителей и пр.

Сущность проблемы заключается в том, что все отмеченные выше концепции исходят из оце нивания результатов государственного управления, в то время как менеджмент качества подразу мевает прежде всего оценку самого политико-административного процесса и сопоставление дан ной оценки с измерением вложенных ресурсов и получаемых результатов в целях максимизации эффективности функционирования системы государственного управления.

То есть отмеченная нами ранее тотальная регламентация всех политико-управленческих про цедур должна подкрепляться созданием эффективной системы их оценивания, в рамках которой каждый элемент и процесс системы государственного управления был бы определен соответст вующим набором индикаторов. Например, функция обеспечения правопорядка фиксируется таки ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) ми множественными показателями как количество совершаемых правонарушений, число сотруд ников полиции на тысячу человек, скорость реагирование на обращения граждан, скорость приня тия судебных решений, отношение граждан к правоохранительной системе и т.д.

При этом данный подход подразумевает, что все выделенные индикаторы сведены в единую систему, постоянно подвергаются мониторингу и нацелены на обеспечение соответствия полити ко-административных процессов предписанным к этим процессам требованиям. В этой связи множественные процессуальные индикаторы позволяют сопоставить результаты осуществления той или иной функции не с организацией в целом, но с отдельными процессами внутри организа ции, которые, в случаи их негативного влияния на общий итог деятельности, исходя из специфики методологии данного подхода можно легко скорректировать.

Таким образом, концепция менеджмента качества предопределяет необходимость применение нового подхода к оцениванию государственного управления, который предполагает тотальное оценивание и постоянный мониторинг всех политико-административных процессов, нацеленный на обеспечение соответствия данных процессов предписанным к ним требованиям. Причем, без разработки эффективной процессуальной системы оценивания внедрение менеджмента качества в государственное управление не представляется возможным.

Трудности внедрения менеджмента качества в государственное управление.

Главной методологической сложностью внедрения в практику государственного управления менеджмента качества (как и прочих экономико-центрических инноваций) традиционно считается то, что целью деятельности государства в отличие от коммерческих структур является не макси мизации прибыли или захват новых рынков, но выполнение социально ориентированных функ ций, которые не поддаются ни четкому определению, ни адекватному оцениванию. Подобное объ ективное положение препятствует, по мнению критиков, использованию менеджмента качества в государственном управлении. Однако выше мы уже доказали, что последовательное применение менеджмента качества, включающее реорганизацию правительства на основе функционального анализа, тотальную регламентацию всех политико-административных процедур и процессуальное оценивание деятельности органов государственной власти, способно снять отмеченную проблему и заставить государство работать в соответствии с принципами менеджмента качества.

Прочие выделяемые препятствия на пути интеграции технологий управления качеством в сферу публичного администрирования связаны скорее с патологиями, нежели с объективными свойствами государственного управления. К их числу относятся забюракратизированность, дефи цит ответственности, привычка мыслить кратковременными категориями, текучесть кадров, управление на основе поверхностной статистики, ориентация на общественное мнение, законода тельные и судебные ограничения, привычка к решению проблем путем создания новых структур, а не содержательных изменений самой организации и пр. (см.: Эммонс, 1998, 171–194). Данные препятствия не являются непреодолимыми, а снимаются путем элементарной рационализации системы государственного управления, в том числе и с помощью технологий управления качест вом.

Действительной же проблемой на пути внедрения менеджмента качества в систему государст венного управления следует признать то, что подобная реформа требует радикальной перестройки всей системы публичного администрирования, а соответственно – значительных финансовых за трат и жесткой политической воли.

Однако, не смотря на неизбежные издержки, есть все основания полагать, что указанные ре формы принесут многократную отдачу в форме значительного повышения производительности системы государственного управления. Так, в частности, в научной литературе приводятся много численные примеры успешного использования концепции управления качеством в государствен ном секторе (см.: Cohen, Brand, 1993).

Вместе с тем необходимо отметить, что принципы управления качеством представляют собой общие руководящие установки и их эффективное применение требует учета специфики конкрет ных сфер государственного управления, в том числе: 1) ветви власти, к которой принадлежит уч реждение (исполнительная, законодательная или судебная);

2) типа органа управления (выборный или назначаемый);

3) размеров учреждения;

4) его функций (например, здравоохранение, образо вание, транспорт, гражданское учреждение или военное);

5) уровня администрации (федеральная, ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) региональная или местная);

6) источников финансирования (формируемые полностью за счет на логов или «смешанные»);

7) уровня необходимой технологии;

8) взаимоотношений учреждения с частным сектором и т.д. (см.: Майлакович, 1998, 734).

В целом же следует подчеркнуть, что несмотря на все разнообразие организаций госсектора система управления качеством универсальна и при последовательном применении может быть эффективна во всех типах государственных организациях.

Перспективы применения концепции менеджмента качества в государственном управ лении России. Рассматривая возможности использования концепции менеджмента качества в российском государственном управлении необходимо отметить, что хотя данная концепция нико гда не называлась в качестве идейной программы политико-административных преобразований (в отличии, например, от нового государственного менеджмента), многие близкие к указанной кон цепции положения были воплощены в жизнь в ходе административных реформ 2004–2007 гг.

Так, в 2004 году была проведена реорганизация структуры российских федеральных органов исполнительной власти на основе принципов функционального анализа и разделения функций между различными типами ведомств. Была создана трехуровневая система исполнительной вла сти, состоящая из: федеральных министерств, разрабатывающих политику в определенной сфере государственного регулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет), принимающих нормативные правовые акты, а также осуществляющих международное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения), федеральных служб, осу ществляющих контрольно-надзорные или правоохранительные функции и федеральных агентств, специализирующихся на исполнении функций управления государственным имуществом, реали зации государственных программ и оказании государственных услуг. При этом количество мини стерств и членов правительства было сокращено (до 15 министерств и 18 членов кабинета мини стров), федеральные службы укрупнены, а количество агентств расширено (см.: Шаров, 2006, 3– 12;

Шадрин, 2003, 59–60;

Указ, 09.03.2004).

В 2005–2007 гг. осуществлялась регламентация и стандартизация политико-управленческих процедур посредством создания множественных административных регламентов, определяющих «последовательность действий органов исполнительной власти», «обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций» (Кон цепция, 2005).

Так же в отмеченный период проводились мероприятия по созданию систем оценки качества государственного управления, стандартизации публичных услуг, совершенствованию механизмов контроля и надзора, повышению информационной открытости органов государственной власти, автоматизации административных процессов с помощью технологий электронного правительства и мн. др.

Все вышесказанное может привести к выводу, что в стране идут широкомасштабные админи стративные реформы. Причем, складывается впечатление, что все описанные выше мероприятия данных реформ вполне соответствуют философии менеджмента качества и, исходя из этого, неиз бежно должны дать эффект в виде значительного повышения эффективности функционирования российского государства. Однако видимых результатов указанные реформы не принесли.

В этой связи возникает вопрос о том, является ли причиной провала данных реформ то, что менеджмент качества не применим в отношении отечественной политико-административной сис темы. Ответ на указанный вопрос, несомненно, является отрицательным. Более того, концепция менеджмента качества может помочь нам понять, почему достаточно разумные действия в области административного реформирования привели к нулевому или, в некоторых отношениях – к отри цательному результату.

Прежде всего, следует сказать, что менеджмент качества предполагает системное и последо вательное проведение управленческих преобразований. Все указанные преобразования связаны между собой и требуют полного воплощения. Выпадение одного элемента приводит к дезоргани зации всей системы управления, максимизации издержек и откату данной системы к прежним принципам функционирования.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) Смысл данного тезиса, не смотря на всю его кажущуюся категоричность, достаточно прост.

Например, переход к управлению качеством в организации без создания надежной системы про цессуального оценивания не имеет смысла, так как в этом случаи мы не сможем связать результат деятельности организации с конкретным процессом внутри организации, а соответственно, и при менить технологию управления процессами. То есть в данной ситуации вся деятельность по пере воду организации на новую модель функционирования бесполезна, так как ключевое условие по добного перехода – надежная система оценивания – отсутствует.

В этой связи положения о системности и последовательности преобразований являются осно вополагающими как для отдельной организации, так и, в гораздо большей степени, для системы государственного управления в целом.

Естественно, что ни о какой системности и последовательности в случаи российских админи стративных реформ вести речь не приходится. Именно внесистемный, отрывочный, фрагментар ный характер данных реформ – деструктивный, с точки зрения принципов менеджмента качества – и предопределил их плачевный результат, а точнее его полное отсутствие.

В частности, структурно-функциональный принцип организации правительства не был вы держан даже в течение одного года: уже в мае 2004 года Указом президента произошло разделе ние Министерства транспорта и связи РФ на Министерство транспорта РФ и Министерство ин формационных технологий и связи РФ, были образованы новые агентства и службы, а министер ства утратили монополию по принятию нормативно правовых актов (см.: Указ, 20.05.04). Кроме того, данный подход не был распространен, как изначально предполагалось, на уровень отдельных государственных организаций (министерств, служб, агентств) и властных структур в субъектах Российской Федерации (см.: Парисон, 2004). Но даже на уровне правительства методика разделе ния функций и ответственности не смогла изменить привычные иерархические модели власти и подчинения.

Столь же малоэффективной мерой стало и создание административных регламентов. При званные четко определять все процедуры деятельности органов государственной власти с целью повышения качества их функционирования данные стандарты по существу были отданы на разра ботку тем самым структурам, для регулирования работы которых они и предназначались (см.:

Лексин, 30). Естественным следствием подобного подхода стало содержательное выхолащивание административных регламентов, которые лишь зафиксировали неэффективный и привычный для соответствующих организаций порядок административных процедур.

Прочие указанные выше управленческие инновации – создание систем оценки качества, по вышение открытости органов власти, внедрение информационных технологий и др. – так же не получили сколь либо широкого развития и не смогли позитивно повлиять на качество государст венного управления.

В целом, все выделенные нами меры административного реформирования, так или иначе свя занные с проблематикой управления качеством, не смогли дать эффект в виде повышения эффек тивности и производительности российской системы государственного управления. Значит ли это, что изначальный курс административной реформы был выбран неверно? Разумеется, нет. Общее направление административной реформы, как и ее отдельные элементы, представляются правиль ным с точки зрения современной теории государственного управления. Однако сама специфика проведения реформы в жизнь, связанная с отсутствием системности, отрывочностью, непоследо вательностью и т.д., с неизбежностью предопределяет ее негативные результаты.

В этой связи концепция менеджмента качества может и должна стать системообразующей ос новой для проведения административной реформы в России, так как философия данной концеп ции позволяет разработать логичную и непротиворечивую стратегию реформирования, соединив множество разнородных административных действий в единую систему, работающую на общий результат в виде повышения функциональной способности российского государства.

В заключении статьи необходимо сдалать несколько выводов, касающихся сущности менедж мента качества и перспектив его использования в ходе современных административных реформ:

1. Концепция менеджмента качества носит универсальный характер и может быть эффективно применена в практике государственного управления.

ДЕМОКРАТИЯ И УПРАВЛЕНИЕ №2 (4) 2. Внедрение концепции менеджмента качества в систему государственного управления тре бует целого ряда административных преобразований: функциональноориентированной реформы структуры органов государственной власти, тотальной регламентации всех политико административных процедур и создания системы процессуального оценивания деятельности госу дарства.

3. Применение принципов и технологий менеджмента качества в публичной сфере может дать значительный подъем эффективности и производительности системы государственного управле ния.

Все вышесказанное дает основания полагать, что концепция менеджмента качества в бли жайшее время будет все в большей степени востребована при проведении административных ре форм во всех станах мира, в том числе и в России.

Литература Боуман Дж. Комплексное управление качеством // Государственное управление. Словарь-справочник (по материалам «International Encyclopedia of Public Politic and Administration»). СПб.: «Издательство "Петрополис"», 2001.

Гай М. Государственный менеджмент // Государственное управление. Словарь-справочник (по материалам «Interna tional Encyclopedia of Public Politic and Administration»). СПб.: «Издательство "Петрополис"», 2001. С. 144–150.

ГОСТ Р ИСО 9000- ГОСТ Р ИСО 9001- Деминг Э. Выход из кризиса: Новая парадигма управления людьми, системами и процессами. Пер. с англ. М.: Альпи на Бизнес Букс, 2007.

Джордж С., Ваймерскирх А. Всеобщее управление качеством: стратегии и технологии, применяемые сегодня в самых успешных компаниях. (TQM). СПб.: «Виктория плюс», 2002.

Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (опыт реформ государственной службы в Великобритании) // Полис. 1996. №1.

Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. М: Издательство «Высшая школа экономики», 2005.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. Одобрена распоряжением Прави тельства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Административная реформа в Российской Федерации: нормативная база, проблемы реализации, рекомендации // Отчет №5. 2006. ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP.

Майлакович М. Всеобщее управление качеством в целях повышения производительности в государственном секторе // Эффективность государственного управления. – М.: Фонд «За экономическую грамотность, Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998.

Маннинг Н., Парисон Н. Реформа государственной службы: методика проведения функциональных обзоров / Пер. с англ. М: Издательство «Высшая школа экономики», 2002.

Парисон Н., Еванс Г. Административная реформа. Аналитическая записка, подготовленная для правительства РФ.

Май 2004.

Садлер Дж. Повышение качества государственных услуг: опыт Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 2000. №3.

Сморгунов Л.В. Концепция нового государственного менеджмента // Государственное управление и политика: Учеб.

пособие / Под ред. Л. В. Сморгунова. СПб., 2002. С. 23–35.

Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполни тельной власти».

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов и с полнительной власти».

Харрингтон Дж. X. Управление качеством в американских корпорациях. – М.: Экономика, 1990.

Холмс К. Тотальное управление качеством. М.: Издательство МГУП, 2000.

Шадрин А.Е. Направления и параметры Российской административной реформы // Полис. 2003. №4. С. 59 –70.

Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Реформа государственного управления в России:

взгляд изнутри. Сборник статей под редакцией А.В. Шарова. М.: ООО «Гендальф», 2004. С. 3–14.

Эммонс Д. Препятствия на пути повышения производительности в государственном секторе // Эффективность госу дарственного управления. – М.: Фонд «За экономическую грамотность, Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998. С. 171–194.

Cohen S., Brand R. Total Quality Management in Government: A Practical Guide for the Real World. San Francisco: Jossey Bass, 1993.

Dahlgaard J.J., Kristensen K., Khanji G.K. Fundamentals of Total Quality Management. Routledge, 2005.

Davis S.B., Goetsch D.L. Quality Management: Introduction to Total Quality Management for Production, Processing, and Services. Prentice Hall, 2002.

Evans J.R. Total Quality: Management, Organization and Strategy. South-Western College Pub, 2004.

Pall G. Quality process management. Englewood Cliffs (N.J.): Prentice-Hall, cop. 1987.

Ross J.E. Total Quality Management. Vanity Books International, India, 2004.



 


 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.