авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

УДК 351.72

ПРИНЦИПЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

И ОСОБЕННОСТИ ИХ ПРАВОВОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ

© 2011 И. Б.

Лагутин

зав. каф. уголовного права и процесса,

канд. юрид. наук, доцент

e-mail: lagutinigor81@mail.ru

Курский государственный университет

В статье исследуется правовое закрепление принципов регионального финансового контроля. Автор анализирует все уровни правового закрепления принципов финансового контроля: международный, федеральный, субъекта Российской Федерации и муниципаль ный. Автор добавляет существующую систему принципов дополнительными принципами.

Ключевые слова: принцип, региональный финансовый контроль, контрольно счетные органы.

Любая деятельность, связанная с управлением, будь то государство, муници пальное образование или частная организация, всегда должна базироваться на опреде ленных основах. Несомненно, такие основы должны быть и у регионального финансо вого контроля. В качестве таких основ выступают принципы, заложенные в Конститу ции Российской Федерации, Бюджетном кодексе Российской Федерации, законодатель стве субъектов Российской Федерации, подзаконных актах муниципальных образова ний. Немаловажное значение для понимания принципов регионального финансового контроля в нашей стране имеют также специальные документы, принятые Ассоциацией контрольно-счетных органов России (АКСОР), среди которых можно отметить «Декла рацию принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации».

Однако этот документ не является нормативным актом, а носит лишь рекомендатель ный характер для членов-участников АКСОР.

Вообще понятие «принцип» (от лат. principium – основа, начало) – это основное, исходное изложение какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической про граммы1. То есть это то, что является первоосновой какого либо явления, процесса, ин ститута, научного подхода и т.д.

Важно отметить, что принципы, заложенные в основе правовых институтов, имеют свои отличия от общих принципов, заключающиеся в том, что они не должны базироваться только на научной основе, а первостепенное значение имеет именно пра вовое закрепление этих принципов.

Можно сказать, что если принципы, заложенные в основе контрольной деятель ности, закреплены в нормативных правовых актах, то они по своей сути являются пра вовыми принципами2. Это правда, но не вся. Так, свои принципы имеют и те правовые институты, которые лишь находятся в процессе становления. Однако процесс станов ления правового института обязательно должен происходить на основе каких-то общих принципов, свойственных данной деятельности, но в связи с тем, что нормативная база данного института полностью не сформировалась, не все принципы получили свое пра вовое закрепление. К таким институтам можно отнести и региональный финансовый контроль.

  В теории государства и права принято различать два основных подхода к пони манию сущности принципов права:

• первый подход утверждает, что принцип права – это основополагающее поло жение, закрепленное в нормативном правовом акте, либо формально выраженная идея, пронизывающая весь нормативный массив (в теории права выделяется даже специаль ный вид норм, закрепляющих правовые принципы, – «нормы-принципы»);

• второй подход указывает на то, что принцип – это не нормы, а основные руко водящие положения правящей силы государства, соответственно, они имеют политиче скую основу, а не нормативную.

Необходимо отметить, что на современном этапе развития нашего государства во многих сферах оба этих подхода имеют место. Применительно к сфере финансов государства и муниципальных образований можно отметить, что в качестве принципов выступают положения Конституции РФ, принципы бюджетного права, а также так называемые «основные направления бюджетной политики», выдвигаемые в ежегодном Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации.

В системе регионального финансового контроля, который находится в стадии становления, по нашему мнению, также преобладает смешанный подход. Так, часть принципов финансового контроля непосредственно закреплена в нормативных право вых актах: Конституции Российской Федерации, Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой ИНТОСАИ3, и других. Оставшуюся часть принципов, часто называемых по-разному4, можно, например, найти в различных мнениях, сужде ниях, высказываниях, встречающихся в научных публикациях и в СМИ, выступлениях Президента Российской Федерации, председателя Правительства Российской Федера ции, глав субъектов Российской Федерации, представителей руководства Счетной па латы Российской Федерации, Контрольно-счетной палаты города Москвы, а также ру ководства Ассоциации контрольно-счетных органов и Союза контрольно-счетных ор ганов муниципальных образований и многих других. Для сотрудников региональных финансово-контрольных органов мнения известных и компетентных людей по вопро сам их профессиональной деятельности иногда имеют решающее значение при опреде лении своих основных направлений развития.

В основе финансового контроля как института финансового права, так и регио нального финансового контроля заложены три группы принципов.

1. Общеправовые принципы.

2. Принципы финансового права.

3. Принципы общегосударственного финансового контроля.

К общеправовым принципам, которые заложены в основе регионального финан сового контроля, можно отнести:



– принцип законности;

– принцип равенства граждан перед законом и судом;

– принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной властей и многие другие5.

Эти принципы характерны не только для финансового права, но и для всех дру гих отраслей российского права. Как справедливо отмечает М.В. Карасева, принципы финансового права необходимо разграничивать и «не путать с общеправовыми прин ципами, характерными для всех отраслей права»6.

Важно отметить, что «принципы финансового права – это основополагающие начала, ключевые идеи, выражающие сущность финансового права»7. В большей сте пени эти принципы не имеют правового закрепления, но при этом они достаточно по дробно раскрываются в доктрине российского финансового права. Принципы финансо вого права и не должны всегда быть закреплены в нормативных правовых актах (в от   личие от принципов бюджетного права и бюджетного процесса), так как они заклады вают собой общие основы не только для определенного правового института, но и для всей системы финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Применительно к региональному финансовому контролю можно утверждать, что большинство его принципов так и не нашли своего отражения в действующих норма тивных правовых актах. Это обстоятельство, к сожалению, не позволяет в полной мере реализовать такой универсальный принцип финансового контроля, как объективность.

Реализация данного принципа напрямую зависит от детальной правовой регламентации всех элементов системы регионального финансового контроля, а правовое закрепление принципов контроля, несомненно, один из важнейших её элементов.

Первым, кто обратился в финансовом праве к вопросу о принципах, был Е. А. Ровинский8. Так, в качестве элемента системы юридических норм он выделил «определяющие принципы и организацию единой финансовой системы»9. Н. И. Хими чева выделяет не принципы финансового права, а «принципы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления»10. К ним она относит следующие.

1. Принцип федерализма (сочетание общефедеративных интересов с интереса ми субъектов Федерации).

2. Принцип единства финансовой политики и денежной системы (самостоя тельность субъектов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной фи нансовой политики).

3. Принцип равноправия субъектов Федерации (на каждого из субъектов Феде рации в равной мере распространяется федеральное финансовое законодательство).

4. Принцип самостоятельной финансовой деятельности органов местного самоуправления (самостоятельность в утверждении и исполнении местных бюджетов).

5. Принцип разделения законодательной (представительной) и исполнитель ной власти (законодательно закрепленное разделение полномочий между законода тельной (представительной) и исполнительной властью)11.

В дополнение к указанным принципам М. В. Карасева отмечает, что к общеот раслевым принципам финансового права можно отнести следующие:

1. Принцип финансового федерализма (тем самым М. В. Карасева сужает принцип федерализма в рамках финансового права, но это делает его более конкрет ным).

2. Принцип финансовой самостоятельности муниципальных образований.

3. Принцип единства финансовой политики и финансового регулирования.

4. Принцип единства денежной системы Российской Федерации.

5. Принцип сбалансированности интересов субъектов финансового права12.

Итак, можно сказать, что принципы финансового права необходимы региональ ному финансовому контролю, так как позволяют установить общие требования в си стеме разграничения полномочий между субъектами Российской Федерации и муници пальными образованиями в сфере финансов и в сфере контрольных отношений.

Применительно к региональному финансовому контролю основными принципа ми выступают принципы финансового контроля, так как именно они не только уста навливают основы для контрольной деятельности, но и выдвигают минимальные тре бования к структуре и организации контрольных органов.

Первая группа принципов содержится в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Они по своей сути являются универсальными принципами и должны учитываться при создании, организации и деятельности всех внешних финан сово-контрольных органов стран-участников ИНТОСАИ независимо от их правового статуса.

В Лимской декларации закреплены следующие универсальные принципы.

  • Независимость контроля, в основе которой заложены базовые правовые ос новы деятельности внешнего органа финансового контроля (финансовая самостоятель ность контрольного органа;

более длительные, по сравнению с парламентами, сроки полномочий руководителей органов контроля;

закрепление статуса в Конституции).

Применительно к органам регионального финансового контроля реализация принципа независимости должна выражаться не только в правовом закреплении основных направлений их деятельности (требований к структуре и правовой форме), но и в обяза тельном выделении в соответствующем бюджете отдельной строки расходов на содер жание органа внешнего финансового контроля, что часто не соблюдается. Однако не всегда наличие всех необходимых условий для эффективного осуществления кон трольно-счетным органом своих полномочий может гарантировать полную их незави симость от органов исполнительной или исполнительно-распорядительной власти, что на региональном и местном уровне встречается достаточно часто. Для того чтобы до биться независимости, предлагаются самые различные идеи. Иногда встречаются до статочно революционные, суть которых заключается в создании отдельной контроль ной ветви власти наравне с судебной властью. Это позволит существенно повысить статус как самих контрольно-счетных органов, так и их сотрудников. Однако слож ность такой реформы заключается в том, что непонятно, кто в таком случае будет кон тролировать самих контролеров и кто защитит подконтрольные органы от незаконных посягательств (если такие будут) при проведении контрольных мероприятий.





• Объективность и компетентность – это неукоснительное соблюдение со трудниками контрольных органов установленных правил проведения ревизий и прове рок, наличие у них необходимой профессиональной компетенции (образование, опыт и прочее). Реализация данного принципа напрямую связана с необходимостью постоян ного совершенствования знаний, умений и навыков сотрудников контрольных органов, повышения их квалификации. Осуществление этого принципа возможно при условии наличия первоначальной квалификации (профильное образование13, опыт работы), а также в процессе взаимодействия сотрудников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Данный принцип тесно пере плетается с первым, так как наделение контролеров «особым статусом» требует от них «особых знаний, умений, навыков». Следовательно, можно вывести простое правило:

чем выше статус контрольного органа, тем более высокие требования должны предъяв ляться к его сотрудникам. Более того, можно сказать, что реформирование системы финансового контроля нужно начинать не с создания новых или реорганизации старых органов, а с подготовки «новых кадров» для будущей «новой системы» государствен ного и муниципального финансового контроля.

• Гласность – это постоянная связь контрольных органов с общественностью и средствами массовой информации. Для региональных органов финансового контроля важную роль должно играть не просто опубликование отчетов и планов работы бро шюрами по 100 экземпляров, а полноценное освещение своей деятельности в сети Ин тернет путем создания специальных сайтов контрольно-счетных палат. Здесь необхо дим централизованный подход в виде создания единой базы данных о деятельности всех органов финансового контроля Российской Федерации.

В отношении муниципальных органов финансового контроля можно отметить, что с 2006 года в России проводится конкурс интернет-сайтов «Прозрачный муниципа литет. Контрольные органы в Интернете» (организаторы – Институт муниципального управления, электронный журнал «Энциклопедия местного самоуправления» и газета «Местное самоуправление»)14.

  По отношению к Лимской декларации руководящих принципов контроля А. А. Джагарян выделяет дополнительные универсальные принципы государственного контроля.

1. Принцип конституционной законности, предполагающий, что «организация и осуществление государственного контроля должны быть основаны на законе, подза конные и ведомственные нормативные правовые акты не могут противоречить законо дательно установленным положениям»15. Однако этот принцип является общеправо вым, так как свойственен всем юридическим процессам. Контрольная сфера, есте ственно, не исключение.

2. Принцип соразмерности, обусловливающий три требования к государствен ному контролю: 1) взвешенный подход к построению организационной системы управ ления и контроля (организационная соразмерность);

2) установление необходимого и достаточного государственного контролирующего присутствия в общественных отно шениях и сбалансированности полномочий органов одной ветви власти по контролю за другими ветвями (функциональная соразмерность);

3) передача контролирующим ор ганам такого объема полномочий, который адекватен стоящей перед ними задаче в конкретной сфере общественных отношений (компетенционная соразмерность)16.

3. Принцип стабильности проявляется в создании единых для всех контрольных органов сущностных характеристик, направленных на обеспечение надлежащего орга низационного обеспечения и функционирования государственного контроля.

А. А. Джагарян выделяет институциональную стабильность – законодательное за крепление недопустимости внесения изменений в организационную основу государ ственного контроля;

функциональную стабильность – недопустимость произвольного перераспределения контрольных полномочий;

реализационную стабильность – запрет произвольного прерывания инициированного в надлежащей процедуре контрольного мероприятия17.

Можно сказать, что появление дополнительных универсальных принципов, предлагаемых А. А. Джагаряном (за исключением законности), вызвано сложностью в организации в целом системы общегосударственного финансового контроля в Россий ской Федерации. Несомненно, правовое закрепление принципов соразмерности и ста бильности сможет положительно повлиять на развитие системы регионального финан сового контроля в нашей стране.

Однако важно отметить, что, помимо универсальных принципов, в основе фи нансового контроля должны быть заложены и особые прикладные принципы, относя щиеся не к организации контрольных органов, а непосредственно к их деятельности.

Вместе с тем не все из них имеют правовое закрепление, но они по своей сути также выступают в качестве универсальных принципов. Найти такие принципы можно в тру дах некоторых отечественных ученых по финансовому праву. Так, Е.Ю. Грачева к при кладным принципам относит:

– результативность18;

– четкость и логичность предъявляемых контролерами требований;

– неподкупность субъектов контроля;

– обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах прове рок и ревизий;

– превентивность (предупреждение вероятных финансовых нарушений);

– презумпцию невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступле ниях лиц;

– согласованность действий различных контролирующих органов и др. Первостепенное значение для регионального финансового контроля имеет ис следование конституционных принципов. Как справедливо отмечает А. А. Джагарян,   «конституционные принципы, охватывая своим содержанием как организацию госу дарственного контроля, так и реализацию государственной контрольной функции, ока зывают непосредственное воздействие на характер складывающихся государственных контрольных отношений, выступая в качестве императивных требований к законода тельным, судебным и исполнительным органам государственной власти, определяя надлежащий правовой режим взаимоотношений контролирующих и подконтрольных субъектов»20. При этом важно отметить, что конституционные (уставные) принципы закладывают правовые основы для всех существующих на региональном и местном уровне ветвей власти, например, закрепляют контрольные полномочия законодатель ной власти в сфере финансов. Однако эти принципы не имеют столь необходимой для финансового контроля конкретики, так как не содержат требований к организации, структуре, деятельности органов контроля, без чего реализация даже законодательно закрепленных полномочий практически невозможна.

Ко второй группе принципов можно отнести специальные принципы региональ ного финансового контроля, которые лежат в основе именно финансового контроля, при этом они частично закреплены в нормативных правовых и иных актах. Специаль ные принципы должны быть непосредственно направлены на совершенствование орга низации и деятельности самих внешних органов регионального финансового контроля.

А. А. Джагарян к специальным принципам государственного контроля относит:

1) принцип социально-целевого единства контрольной функции;

2) принцип полноты и распределения контрольных полномочий по горизонтали и вертикали;

3) принцип определенности распределения контрольных полномочий;

4) принцип сбалансирован ного обеспечения основных и компетенционных прав;

5) принцип презумпции добро совестности подконтрольных субъектов;

6) принцип недопустимости вмешательства контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого;

7) принцип си стемности;

8) принцип объективности;

9) принцип эффективности;

10) принцип рацио нальности;

11) принцип транспарентности;

12) принцип общественного содействия;

13) принцип подконтрольности суду;

14) принцип ответственности контролирующих субъ ектов.

По нашему мнению, единые для всех финансово-контрольные органы принципов финансового контроля должны быть закреплены в специальном федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». Что касается ре гионального финансового контроля, то присоединяемся к мнению тех, кто выступает за необходимость принятия федерального закона «Об общих принципах организации кон трольно-счетных органов субъектов Российской Федерации»21. Однако важно отме тить, что действие такого закона в будущем необходимо будет расширить и на внешние контрольные органы муниципальных образований. Если этого не сделать, то вслед за федеральным законом «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации» необходимо будет принимать дополнительные за коны «Об общих принципах контрольно-счетных органов муниципальных образова ний» уже на уровне каждого субъекта Российской Федерации, что более сложно. В этой связи рациональнее, по нашему мнению, принять федеральный закон «Об общих прин ципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Российской Федерации».

Принципы регионального финансового контроля можно встретить в проекте фе дерального закона «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации». Так, статьей 2 устанавливается, что «основными принципами деятельности контрольно-счетного органа являются законность, объек тивность, независимость, гласность».

  Более полный перечень принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации (как универсальных, так и специальных) закреплен в специаль ном документе, который называется «Декларация принципов деятельности контрольно счетных органов Российской Федерации», принятом IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г. Данная деклара ция закрепляет следующие принципы деятельности всех внешних контрольно счетных органов.

1. Принцип законности (п. 2.1 Декларации принципов деятельности контрольно счетных органов Российской Федерации), который предполагает: 1) обязательное зако нодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муници пального финансового контроля, которое необходимо для качественной реализации возложенных на них задач;

его основой должны стать федеральный закон «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Россий ской Федерации» и определение в конституции (уставе), законе о бюджетном процессе субъекта Российской Федерации или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе;

2) строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реали зации возложенных на них полномочий.

2. Принцип независимости (п. 2.2 Декларации принципов деятельности кон трольно-счетных органов Российской Федерации). Выражается в организационной, функциональной и финансовой независимости контрольно-счетных органов, предпола гающей:

– формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых орга низаций;

– наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;

– избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, пре вышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представи тельной) власти;

– право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других орга нов;

– свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);

– утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на со держание контрольно-счетных органов;

– политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

3. Принцип объективности (п. 2.3 Декларации принципов деятельности кон трольно-счетных органов Российской Федерации), предполагающий:

– строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, уста новленным процедурам проведения контроля;

– организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективно сти собственной деятельности;

– недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсут ствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контроль ных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;

  – беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, под тверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

4. Принцип системности (п. 2.4 Декларации принципов деятельности контроль но-счетных органов Российской Федерации), включающие в себя:

– единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;

– четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимо действие между ними в процессе осуществления контроля;

– планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предвари тельного, текущего и последующего;

– периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;

– четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотноше ний с органами исполнительной власти и местного самоуправления;

– доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государствен ного и муниципального финансового контроля.

5. Принцип гласности (п. 2.5 Декларации принципов деятельности контрольно счетных органов Российской Федерации), который проявляется:

– в открытости деятельности контрольно-счетных органов, что предусматривает информированность общества о результатах их деятельности;

– обязательном предоставлении итоговых (годовых) и текущих отчетов органов регионального финансового контроля структурам, которым они подотчетны (законода тельным, представительным органам), а также другим органам, например осуществля ющим надзор за их деятельностью;

– регулярном опубликовании в средствах массовой информации отчетных мате риалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);

– обязательном законодательном закреплении процедуры обнародования резуль татов контроля.

6. Принцип ответственности (п. 2.6 Декларации принципов деятельности кон трольно-счетных органов Российской Федерации), предполагающий:

– добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, со блюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экс пертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;

– глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обя занностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет уголовную, админи стративную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.

В. В. Бурцев справедливо указывает на то, что принцип ответственности может быть рассмотрен, как минимум, в трех аспектах22:

а) ответственность контролеров;

б) ответственность контролируемых;

в) ответственность третьих лиц (включая принимающих решения, т.е. обладаю щих исполнительными полномочиями, государственных органов).

В отношении ответственности контролеров Бурцев обращает внимание на то, что все органы государственного и муниципального финансового контроля, а также их   сотрудники за ненадлежащее выполнение возложенных на них контрольных функций и задач должны нести ответственность (экономическую, административную и дисципли нарную). Он указывает, что «ответственность должна быть формально установлена за выполнение каждой контрольной функции, ясно очерченной и формально закреплен ной за конкретным субъектом. В противном случае субъект не будет в должной мере осуществлять контроль. Ответственность также способствует более обоснованным, практичным (выполнимым) и действительно необходимым и полезным рекомендациям по совершенствованию объектов контроля»23.

7. Принцип профессионализма (п. 2.7 Декларации принципов деятельности кон трольно-счетных органов Российской Федерации). Включает в себя:

– необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотруд ников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;

– установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней не обходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;

– постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;

– содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.

8. Принцип соблюдения профессиональной этики (п. 2.3 Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации), предполагающий:

1) соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требова ниям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудни ков контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II Конференцией Ас социации контрольно-счетных органов Российской Федерации 3 декабря 2001 года);

2) соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессио нальной деятельности всех закрепленных в нормативных правовых актах и обществен ных документах объединений органов внешнего финансового контроля принципов.

На наш взгляд, перечень принципов, заложенных в декларации, не является пол ным, так как в нем не учтены такие принципы:

1. Принцип структурности финансово-контрольных органов, а именно уста новление общих минимальных требований к структуре внешнего органа финансового контроля как субъекта Федерации, так и муниципального образования.

2. Принцип завершенности. Каждое контрольное мероприятие должно завер шаться специальным актом, в котором должны содержаться описание фактов, выяв ленных в результате контрольного мероприятия, дана им оценка и указано, какие дей ствия необходимо сделать для исправления выявленных нарушений. Данные акты должны быть опубликованы.

3. Принцип самостоятельности. Контрольный орган субъекта Российской Фе дерации и муниципального образования создается как самостоятельный орган (с за крепленными правами юридического лица) и прописан отдельной строкой в соответ ствующем бюджете. При этом в нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации и муниципального образования должны быть предусмотрены нормы, за крепляющие все вопросы по материально-техническому и финансовому обеспечению,   кадровому и иному делопроизводству контрольного органа, обеспечивающие гарантии его независимости.

4. Принцип сотрудничества. Деятельность региональных органов внешнего фи нансового контроля должна быть направлена не только на реализацию своих непосред ственных целей, но и на взаимодействие с другими контрольно-счетными палатами своего региона (обмен опытом, помощь в проведении контрольных мероприятий (сов местные проверки) и пр.). Этот принцип должен реализовываться также при взаимо действии с правоохранительными органами, при участии в деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов России и Союза муниципальных контрольно-счетных ор ганов.

5. Принцип передачи полномочий – передача контрольному органу субъекта Фе дерации полномочий по проверке бюджетов муниципальных образований и контроль ным органам муниципальных районов полномочий по проверке поселений, входящих в состав муниципального района, в части осуществления контроля за исполнением мест ного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения про екта местного бюджета, отчета о его исполнении бюджета, установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственно сти, а также в части экспертизы проектов бюджетов и внешней проверки отчетов об исполнении бюджетов поселений.

6. Принцип плановости. Вся финансовая деятельность государства, включая фи нансовый контроль, должна развиваться на основе единой системы нормативных пра вовых актов, принятие и внесение изменений в которые должны происходить заплани ровано и обусловливаться необходимостью усовершенствования действующей финан совой системы. Учеными принцип плановости трактуется по-разному. Так, под плано востью в работе внешних органов финансового контроля понимается также обязатель ное составление и четкое соблюдение контрольно-счетным органом плана контрольных мероприятий на год или квартал. Ещё Е. А. Ровинский одним из первых при определе нии понятия советского финансового права и предмета его регулирования использовал принцип «плановой аккумуляции и планового распределения государственных средств при помощи финансовой системы»24. Впоследствии Р. О. Халфина, вступая в дискус сию с Е. А. Ровинским, критикует его за то, что он не раскрывает своего утверждения о применении «принципа плановой аккумуляции и планового распределения государ ственных средств» и не указывает, является ли он единственным при ее построении.

7. Принцип непрерывности. При реорганизации субъектов Российской Федера ции и муниципальных образований (объединении, изменении правовой формы и про чее) не должны даже временно приостанавливаться финансово-контрольные мероприя тия, связанные с движением бюджетных средств и использованием публичного имуще ства.

По нашему мнению, принцип плановости не может применяться к организации внешних финансово-контрольных органов. Он должен быть основой для реформирова ния регионального финансового контроля в нашей стране, то есть система финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных об разований должна развиваться по строго определенному плану и не быть подвержена постоянным реформам. Для реализации принципа плановости нужно установить цель или конечный результат, которого необходимо достичь региональному финансовому контролю в нашей стране.

Несомненно, система принципов регионального финансового контроля обяза тельно должна быть закреплена в специальных нормативных правовых актах Россий ской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это важнейшее условие эффективной реализации принципов.

  В современной правовой системе можно найти примеры вышеуказанных законов и подзаконных актов не на уровне Федерации, а именно на уровне субъектов Россий ской Федерации и муниципальных образований25.

Закон Волгоградской области от 4 декабря 2008 г. № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» закрепляет следующие основные принципы регионального финансового контроля:

– скоординированность действий органов финансового контроля с целью ис ключения дублирования в их деятельности;

– законность;

– объективность;

– независимость;

– гласность при условии соблюдения государственной, коммерческой, служеб ной и иной охраняемой законом тайны.

Исходя из данного закона, можно понять источники появления закрепленных принципов. Так, принцип законности – это общеправовой принцип, свойственный всем отраслям права. Объективность, независимость, гласность – это принципы, закреп ленные в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Помимо общеиз вестных принципов (законность, объективность, независимость, гласность), закон в ка честве принципа определяет скоординированность действий всех финансово контрольных органов Волгоградской области26. Последний принцип, по нашему мне нию, выступает в качестве особого прикладного принципа, вызванного необходимо стью введения единых подходов к финансовому контролю на территории Волгоград ской области. При этом важно отметить, что другие принципы, которые закреплены в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Феде рации, закон Волгоградской области не учитывает, но в принципе и не обязан.

Закон Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финан совом контроле в Нижегородской области» разделяет основные принципы на принципы организации и принципы осуществления государственного финансового контроля.

Принципами организации государственного финансового контроля являются:

1) разграничение полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля в Нижего родской области;

2) разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации и законо дательством Нижегородской области разграничением полномочий органов законода тельной (представительной) и исполнительной власти Нижегородской области;

3) скоординированность действий органов государственного финансового кон троля.

Принципами осуществления государственного финансового контроля являются законность, объективность, независимость, гласность, системность и плановость27.

Подводя итог, можно сказать, что принципы регионального финансового кон троля базируются на универсальных и прикладных принципах общегосударственного финансового контроля, частично закрепленных в нормативных правовых актах госу дарства и муниципальных образований. Но при этом нельзя не отметить, что в их осно ве также заложены общие принципы финансового права, бюджетного права. Следова тельно, можно сделать вывод о том, что, как и многие другие, принципы регионального финансового контроля выступают в качестве особых правовых принципов.

Принципы регионального финансового контроля не должны противоречить:

международным принципам финансового контроля;

конституционным принципам Рос сийской Федерации и конституционным (уставным) принципам субъектов Российской   Федерации;

принципам бюджетного права Российской Федерации;

принципам законо дательства об организации законодательных (представительных) и исполнительных ор ганов власти субъектов Российской Федерации и организации и деятельности кон трольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований;

принципам за конодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации;

уставным прин ципам муниципальных образований.

                                                                                                                        Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999.

С. 595.

Так, например, А. А. Джагарян указывает на то, что «конституционные принци пы государственного контроля являются по своей природе принципами правовыми»

(Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Рос сийской Федерации. М., 2008. С. 79).

ИНТОСАИ (INTOSAI) – международная организация высших органов финансо вого контроля основана в 1953 г. В неё входит более 180 стран. Счетная палата Россий ской Федерации является членом ИНТОСАИ с 1995 г. ИНТОСАИ имеет свои террито риальные отделения: Организацию высших органов контроля государственных финан сов Латинской Америки и Карибского региона (OLACEFS), создана в 1965 году;

Орга низацию африканских высших органов контроля государственных финансов (AFROSAI), создана в 1976 году;

Арабскую организацию высших органов контроля государственных финансов (ARABOSAI), создана в 1976 году;

Азиатскую организацию высших органов контроля государственных финансов (ASOSAI), создана в 1978 году;

Ассоциацию высших органов контроля государственных финансов Южнотихоокеан ского региона (SPASAI), создана в 1987 году;

Организацию высших органов контроля государственных финансов Карибского региона (CAROSAI), создана в 1988 году;

Ев ропейскую организацию высших органов контроля государственных финансов (EUROSAI), создана в 1990 году.

В научной литературе и публикациях практических работников встречается по нятие «основы для деятельности органов финансового контроля».

Подходов к классификации общеправовых принципов в различных отраслях права встречается достаточно много.

Финансовое право / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2006. С. 53.

Там же. С. 52.

См. подробнее: Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансо вого права. М., 1960. С. 21–30.

Ровинский Е. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3. С. 46.

Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1997. С. 49–52.

См. подробнее: Финансовое право / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1997. С. 49– 52.

См. подробнее: Финансовое право / отв. ред. М. В. Карасева. М., 2006. С. 53– В России на современном этапе в системе высшего профессионального образо вания нет специальности или направления подготовки «Государственный и муници пальный финансовый контроль», хотя в дореволюционной России контрольные органы имели возможность обучать свои будущие кадры. Так, начиная с 1837 года Государ ственному контролю было разрешено содержать в Санкт-Петербургском коммерческом                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       училище воспитанников из детей чиновников и служителей контроля «для приготовле ния их к службе по счетной части».

По итогам 2009 года победителями конкурса стали сайты контрольно-счетных органов следующих муниципальных образований: Петропавловск-Камчатский, Тазов ский муниципальный район, Волгоград, Воронеж, Сургут и город Волжский // http://www.ach-fci.ru/Chambers/Petropav-Kamchat/News/2010-01-12 (03.01.2010).

Джагарян А.А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 89.

См. подробнее: Там же. С. 93–94.

Там же. С. 97.

Для финансового контроля необходимо уточнение принципа результативно сти, а именно: результативность должна выражаться в завершенности контрольных мероприятий. Все контрольные действия должны завершаться составлением соответ ствующих документов (представлений или предписаний), в которых должна даваться оценка фактов, выявленных в процессе проведения таких мероприятий.

См.: Грачева Е. Ю. Правовое регулирование государственного финансового контроля. М., 2000. С. 23.

Джагарян А. А. Конституционно-правовые основы государственного контроля в Российской Федерации. М., 2008. С. 79.

Необходимо отметить, что такая ситуация существовала на момент подготовки рукописи. Проекты такого закона уже давно существуют, но они до сих пор не приня ты.

Бурцев В. В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях // Финансовый менеджмент. 2001. № 1.

Там же.

Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государ ство и право. 1940. № 3. С. 46.

См., например, Закон Волгоградской области от 4.12.2008 г. № 1800-ОД «О фи нансовом контроле на территории Волгоградской области» // Волгоградская правда.

10.12.2008. № 231-232 и Решение Петропавловск-Камчатской Городской Думы от 05.07.2005 г. № 171-р «Об утверждении Положения о муниципальном финансовом кон троле в Петропавловск-Камчатском городском округе».

Подчеркиваем, что принцип скоординированности в работе финансово контрольных органов является ключевым, так как способствует созданию единой си стемы регионального финансового контроля в нашей стране.

Ст. 2 закона Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» // Правовая среда. 12.03.2010. № (1148) (приложение к газете «Нижегородские новости». 12.03.2010 № 42 (4414)).

 

 

Похожие работы:





 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.