авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО

УДК 342.92

КОНСТИТУЦИЮ – В ЖИЗНЬ!

ВИДНЫ ЛИ ГОРИЗОНТЫ «РЕАЛИЗАЦИИ» КОНСТИТУЦИИ

РОССИИ

В ОБЛАСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА?

Ю. Н. Старилов

Воронежский государственный университет

Поступила в редакцию 1 августа 2013 г.

Аннотация: критически оценивается процесс «реализации» Конституции страны. Особое внимание уделяется проблеме формирования современного российского административного и административного процессуального права на основе конституционно-правовых принципов и норм, определя ющих основы для формирования эффективного, правомерного, надлежа щего, полезного для страны и населения публичного управления.

Ключевые слова: реализация Конституции, конституционно-правовые нормы для развития административного и административного процес суального законодательства, модернизация административного права.

Abstract: critically evaluated the process of the implementation of the counties Constitution. Special attention is paid to the problem of formation of modern Russian administrative and administrative procedural law on the base of the constitutional principles and the norms, which are governing effective, legal, ap propriate, useful for country and population the public government.

Key words: realization of Сonstitution, constitutional provision for development administrative and administrative procedural law.

20-летие Конституции Российской Федерации – праздник всей стра ны, всего народа. Но это и особый день для юристов, политиков, законо дателей, которые способствовали созданию нынешнего текста Конститу 2013. № ции Российской Федерации, отстаивали на протяжении всего времени ее действия основные принципы российского конституционализма, сдер живали напор академических обоснований о необходимости изменения Конституции страны, объясняли несвоевременность внесения предла гаемых точечных поправок и аргументировали ненужность дискуссии о 208 пересмотре Конституции. В России были опубликованы научные труды, посвященные как указанным, так и тесно связанным с ними проблемам1.

См., например: Аничкин Е. С. Преобразование Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце XX – начале XXI в. М., 2010 ;

Киреев В. В. Теоретические проблемы реформирования Конститу ции Российской Федерации. Челябинск, 2008 ;

Невинский В. В. Основы конститу ционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти : избр. науч. труды. М., 2012 ;

Авакьян С. А. Размышления кон ституционалиста : избр. статьи. М., 2010 ;

Конституционный контроль : доктрина и практика : материалы междунар. конф., посвященной 20-летию Конституцион ного Суда Российской Федерации (Санкт-Петербург, 28–29 октября 2011 г.) / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2012.

© Старилов Ю. Н., Административное и таможенное право Конституции, ее функциям2 и современному российскому конституцио нализму3 посвящены специальные работы, а также по этой теме защища лись диссертации4. Двадцать лет действия Конституции Российской Фе дерации – это уже достаточный срок, когда профессионалам видны все ее Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

преимущества и достижения, когда можно заметить и противоречивость отдельных положений, и сложность в самой реализации, и возможные трудности установления конституционно-правовых прав и свобод чело века и гражданина, законных интересов физических и юридических лиц.

Более очевидными становятся и заблуждения относительно возможности стремительной реализации конституционного потенциала. Ученые-кон ституционалисты, оценивая влияние Конституции на развитие страны и ее правовой системы в течение последних 15 лет, отмечают «высокую сте пень эффективности обновленных теории и практики российского кон ституционализма»5.

Специальные исследования, проводимые с целью создания концепции развития конституционного законодательства, приводили ее авторов к выводам о том, что в вопросе развития Конституции России «приоритет должен быть отдан не изменению текста, а развитию ее содержания в рамках заложенных в ней самой форм толкования при осуществлении конституционного правосудия, конкретизации норм в процессе законо творчества»6. По мнению авторов этой концепции, «только таким образом можно обеспечить стабильность конституционного правопорядка, реали зацию ценностей, заложенных в основах конституционного строя»7.

Теоретические дискуссии о назначении и роли российской Консти туции создали, с моей точки зрения, примиряющую основу для вдумчи См., например: Невинская Е. В. Системообразующая функция Конституции Российской Федерации. Барнаул, 2009 ;

Конституция Российской Федерации :

политико-экономические приоритеты : материалы Всероссийской науч.-практ.

конф. (Омск, 16 ноября 2009 г.) / отв. ред. А. Н. Костюков. Омск, 2009.

См.: Современный российский конституционализм : доктрина и практика :

материалы межвуз. науч.-практ. конф. (Южный федер. ун-т, 23 октября 2010 г.) и «круглого стола» (Санкт-Петербургский гос. ун-т, 5 марта 2011 г.) / отв. ред.

Н. С. Бондарь. Ростов н/Д. ;

СПб., 2011 ;

Бондарь Н. С. Судебный конституциона лизм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011 ;

Современный рос сийский конституционализм : проблемы теории и практики : сб. трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный 15-летию Кон ституции Российской Федерации / отв. ред. С. В. Нарутто, Е. С. Шугрина. М., 2008.

См., например: Киреев В. В. Теоретические проблемы реформирования Кон ституции Российской Федерации : автореф. дис. … д-ра юрид. наук

. Челябинск, 2010 ;

Невинская Е. В. Системообразующая функция Конституции Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008.

Невинский В. В. Системность и системообразующая функция Конститу ции РФ : доктрина, практика реализации // Невинский В. В. Основы конститу ционного строя. Обеспечение достоинства личности. Конституционные принципы публичной власти : избр. науч. труды. С. 219.

Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабрие вой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 162.

Там же.

Вестник ВГУ. Серия: Право вого и неспешного разговора как о постепенном и поэтапном процессе реализации «нереализованного» до настоящего времени потенциала Кон ституции, так и о перспективах и разумности возможного пересмотра ее текста. С. А. Авакьян говорит о том, что «в целом мы сталкиваемся с про блемой реализации Конституции Российской Федерации в соотношении с текущим федеральным нормотворчеством и законодательством субъ ектов Российской Федерации»8, что «неясность некоторых позиций Кон ституции вызывает и стремление «подправить» Конституцию текущими актами»9, что «Конституция очень мало содействует формированию об щественного спокойствия и общественной дисциплины»10, и, наконец, «возникает ощущение, что авторы Конституции даже и не представля ли, что создают фундамент совсем другого общества, которого они и сами вряд ли желали», а «Конституция и жизнь пока сильно расходятся»11.

Таким образом, С. А. Авакьян ставит вопрос: «Не следует ли говорить о новой Конституции как о средстве политического очищения системы?»12.

Автор настоящей статьи несколько лет назад также пытался обосновать свое мнение о необходимости пересмотра Конституции, утверждая тезис о сомнительности положения излишнего и избыточного постоянства про цесса реализации Конституции, что сама по себе реализация не может осуществляться бесконечно долго, что вряд ли разумно приспосабливать Конституцию к меняющимся политико-правовым воззрениям политиков, что, наконец, Конституция должна уже сегодня устанавливать реальный стандарт политико-экономического развития, благополучия человека, так как она необходима для реальной правовой жизни страны13. А. И. Ка занник призывает «самым решительным образом отказаться от «коррек тировки» ныне действующей Конституции РФ, пусть даже авторитарной.

… Если мы не научимся жить по действующей Конституции РФ, то нам не поможет никакая конституция, в том числе и самая совершенная»14.

2013. № Н. С. Бондарь, анализируя различные точки зрения по данному воп росу, констатирует, что «вряд ли есть основания считать нашу Конститу цию мнимой, фиктивной». С его точки зрения, следует больше говорить Авакьян С. А. Размышления конституционалиста : избр. статьи. М., 2010.

С. 362.

Там же.

Там же. С. 535.

Там же.

Там же. С. 357.

См.: Старилов Ю. Н. Будущее Конституции Российской Федерации : «реа лизация без изменений», «преобразование» или «неизбежность пересмотра»? // Из публикаций последних лет : воспоминания, идеи, мнения, сомнения… : сборник избр. науч. трудов. Воронеж, 2010. С. 184–215. См. также: Его же. «Корректиров ка» Конституции : административная «логистика» внесения поправок в Основной закон // Там же. С. 216–234.

Казанник А. И. Авторитарный характер Конституции Российской Федера ции 1993 г. // Конституция Российской Федерации : политико-экономические при оритеты : материалы Всероссийской науч.-практ. конф. (Омск, 16 ноября 2009 г.) / отв. ред. А. Н. Костюков. Омск, 2009. С. 33.

Административное и таможенное право о реализации Конституции, о характеристиках и развитии конституцио нализма15. Анализируя наиважнейшие вопросы о значимости и верно сти установленного Конституцией страны стратегического развертывания ее потенциала относительно всех элементов российского конституциона Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

лизма, В. В. Невинский делает упор в развитии Конституции через «пре образование конституции как существенное изменение смысла отдель ных положений (буквы) конституции в позитивном или негативном на правлении без внесения изменений в текст самой писаной конституции посредством развивающего ее законодательства и судебной практики»16.

Заканчивая краткий обзор мнений относительно совершенствования рос сийского конституционализма, можно привести мнение Е. С. Аничкина о «молодости» (по историческим меркам) российской Конституции и слабой реализации ее потенциала;

следовательно, «во главу угла следует поста вить не идею ревизии Основного закона, а идею всевозможного раскры тия его позитивных начал и сглаживания негативных проявлений»17.

В нашей стране, в которой конституционализм являлся практикой ус тановления принципов и параметров государственного и общественного развития на протяжении многих десятилетий (сюда включаем и период конституционно-правовой регламентации отношений в советское время), современная Конституция – Основной закон с соответствующим, неверо ятно трепетным и чувственным, к нему отношением со стороны обще ства.

Политико-правовое значение Конституции Российской Федерации заключается, главным образом, в том, что она «заставила» изменяться российское законодательство, приводя его нормы к международно-пра вовым стандартам, к сложившемуся правовому содержанию и известным в современном мире параметрам главных конституционно-правовых институтов. Конституция развивала законодательство и обеспечивала основы для проведения многочисленных проведенных (и отчасти еще проводимых сегодня) реформ: судебная реформа;

реформа отношений с целью обеспечения единого правового пространства страны;

форми рование одинаковых нормативных моделей для государственно-пра вового строительства;

административная реформа;

последовательное развитие принципов осуществления двухуровневого законотворческого процесса (на уровне Федерации и в ее субъектах);

коренное изменение экономических отношений в стране;

создание основ частного и публич ного права. Всех реформ уже и не перечислишь. Но главное в том, что См.: Современный российский конституционализм : доктрина и практика :

материалы межвуз. науч.-практ. конф. / отв. ред. Н. С. Бондарь. С. 261.

Невинский В. В. «Преобразование» Конституции РФ : понятие, способы, пре делы // Невинский В. В. Основы конституционного строя. Обеспечение достоин ства личности. Конституционные принципы публичной власти : избр. науч. тру ды. С. 218.

Аничкин Е. С. Преобразование Конституции Российской Федерации и раз витие конституционного законодательства в конце XX – начале XXI в. М., 2010.

С. 282.

Вестник ВГУ. Серия: Право Конституция России революционным способом изменила российское законодательство и правовую систему страны;

законодательство стра ны создавалось фактически заново, учитывая традиции предыдущих этапов государственного и общественного строительства, основываясь на новых «заказах» по коренному изменению «юридического ландшаф та» страны. Конституция России заложила и потенциал не только для дальнейшего уточнения норм российского законодательства, но и для продолжения начатых реформ. Проводимая в стране модернизация, не сомненно, является также продуктом конституционного развития. По мнению политиков, ученых, законодателей, целью модернизации яв ляется создание эффективного государства18. С другой стороны, «ре альный конституционализм» будет гарантировать «полноценную, пол номасштабную модернизацию только в том случае, если Конституция будет соблюдаться не в эвфемизмах, а действительно будут защищены права человека, и система публичной власти будет функционировать в конституционном режиме»19.

Если, например, посмотреть на реальное состояние административ ного законодательства страны в начале 90-х гг. прошлого столетия, то специалисты смогут констатировать невероятное его развитие;

резуль таты такого развития заставляют удивляться как многообразию таких изменений, так и сложности созданной административно-правовой ма терии. В соответствии с характером изменения административного и административно-процессуального законодательства не так быстро, как сами законы, но тоже стремительно видоизменялась и теория админис тративного и административного процессуального права России. То, о чем писали ученые-административисты 10–15 лет назад как о планах в реформировании административного права, скоро стало реальностью практики административно-правового применения. Многие термины, не 2013. № в полной мере ясные и понятные в те годы, получили нормативное право вое закрепление и стремительное развитие в законодательстве. Напри мер, это относится к теории государственной службы, административно го судопроизводства, административных процедур, административного договора, административной регламентации в системе осуществления государственных функций и государственных услуг, административной 212 деликтологии. Появились новые суждения о роли и задачах государствен ного управления в стране, о местонахождении человека и гражданина в административно-правовой политике. Это только глобальные проблемы, а в каждой из них – множество точечных преобразований, соединение которых в систему создает представление о сложности произведенных преобразований в структуре административно-правового регулирова ния. Формирование административного законодательства происходило См., например: Модернизация России как условие ее успешного развития в XXI веке / отв. ред. А. Н. Аринин. М., 2010. С. 14, 37.

Кабышев В. Т. Конституционализм как гарантия модернизации России в XXI веке // Современный российский конституционализм : доктрина и практика :

материалы межвуз. науч.-практ. конф. / отв. ред. Н. С. Бондарь. С. 41.

Административное и таможенное право в полном соответствии с общими тенденциями развития правовой сис темы страны и государственного строительства, основанных на главных принципах и институтах конституционализма. Конституция России со здавала новые системы: правовую, судебную, административную, изби Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

рательную, нормотворческую, федеративную и систему государственных гарантий. Этот список можно продолжать и далее. Новые государствен но-правовые системы, в свою очередь, формировали и новые институты, и новые сообщества20, а также новое представление об их роли в государст венно-правовом строительстве и обеспечении защиты общества, челове ка, гражданина.

Конечно, принципиальный анализ результатов конституционно-пра вовой реализации позволит сформулировать и некоторые критические суждения относительно эффективности государственно-правового раз вития страны и обеспечения благополучия человека и гражданина. Но проблемы такого развития и соответствующих реалий существования го сударства, общества, человека – важный повод для дальнейшего осмыс ления качества Конституции страны и для выработки новых стратегий в ее реализации.

Кстати, о реализации Конституции.

Каждый современный человек в течение дня не раз включает свой персональный компьютер. Запускается операционная система, развора чиваются программы, появляются многочисленные папки, файлы, тек сты… Но одновременно для безопасной работы компьютера действует мощная защита в виде антивирусных программ Касперского, Dr. Web или включается другая система защиты. Конституция Российской Феде рации, как говорят ученые-конституционалисты, также в течение всего времени своего действия реализуется на практике (термин «реализация Конституции» прочно вошел в правовой лексикон правоведов и полити ков). Однако пока не создана «антивирусная» программа в реализации конституции;

как нет и прочных барьеров на пути безапелляционного изменения текста конституции;

нет мощных заслонов для произвольного толкования и внесения поправок в ее текст. К сожалению, практически невозможно гарантировать развитие текущего законодательства в пол ном соответствии с принципами, нормами конституции, их смыслом и главным содержанием. То есть в России не создали программу защиты в реализации Конституции по многим основным направлениям, инсти тутам, видам государственной деятельности, обеспечению благополучия человека и общества. В качестве критических выводов можно констатиро вать, что реализация Конституции на поверхностном уровне весьма вну шительна: сотни законов, тысячи подзаконных нормативных правовых актов, невиданная детализация нормативной регламентации статусов должностных лиц и государственных служащих, тотальное подчинение всех действий принципу законности (к сожалению, не «чувству законно См., например, о судейском сообществе : Клеандров М. И. Правовая сущность судейского сообщества в Российской Федерации // Государство и право. 2013. № 3.

С. 20–32.

Вестник ВГУ. Серия: Право сти»21, о котором писал Г. Ф. Шершеневич). На практике весьма убеди тельно сформировалась видимость эффективности осуществления госу дарственной деятельности и полноценного, полномасштабного обеспече ния благополучия человека, соблюдения его права и законных интересов.

Но на деле не всегда всё соответствует поставленным целям. Практика изобилует колоссальным бумаготворчеством, тормозящим управленчес кий труд государственных служащих;

сверхдетализация нормативных претензий к государственной службе, к самим служащим приводит к обратному эффекту: эффективность их труда падает;

формируется идео логия «работы на видимые результаты»;

как и во все времена, главным становится сам процесс деятельности, а не его результат. На деле – прак тика, лишенная законности, понятности, эффективности и создающая плохой настрой и унылую управленческую этику;

так создаются основы для отсутствия правильных целей построения будущего и установления перспектив развития государственного управления.

Если следовать учению Г. Ф. Шершеневича о «чувстве законности» и пытаться сравнить с чрезмерным формализмом государственной деятель ности сегодняшнего дня, то выводом может стать констатация о подавле нии политико-административной риторикой преимуществ надлежащего государственного управления и эффективных административных про цедур. В настоящее время отстаивается необходимость дальнейшего про ведения реформ (судебной, административной, бюджетной, налоговой и других), соблюдение законности (правомерности управления), важность укрепления государства, развития правовой государственности, борьба с неправомерным индивидуализмом и коррупцией. В старые времена эти понятия наделялись «чувственными» характеристиками и им при давалось более весомое значение по сравнению с самими обсуждаемыми явлениями. «Чувство совести», «чувство законности», «чувство государст 2013. № венности» определяли поведение и действия политиков, государствен ных деятелей и ученых;

они побеждали «чувство индивидуализма»22. В те времена доминантой в системе правовых ценностей являлся приори тет идеи Порядка, Государственности, Справедливости, Правомерности.

М. Салтыков-Щедрин по праву уверял читателей, что «чувство государст 214 венности должно иметь верх над чувством индивидуализма». Вряд ли в полной мере будет правильным мнение о том, что современные доктри ны правового развития и государственного строительства поверхностно включают в свое содержание названные категории и принципы. Однако практика реализации современных идей и институтов часто заставляет задумываться над декларативностью проводимых мероприятий, ибо, как иногда кажется, целью государственной деятельности становится подчи См.: Шершеневич Г. Ф. О чувстве законности // Рос. юрид. журнал. 2005.

№ 4. С. 144–153.

См.: Салтыков-Щедрин М. Благонамеренные речи // Собр. соч. : в 10 т. М., 1988. Т. 5. С. 488.

Там же.

Административное и таможенное право нение практики (законодательной, судебной, исполнительной) правовым нормам. Но на деле позитивные результаты функционирования правовой системы становятся лишь второстепенной задачей. К счастью, и в насто ящее время ученые-юристы публикуют статьи, в которых анализируются Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

современные правовые нормы с позиций, например, «закона скромно сти» или «чувства нравственной меры»24. Фактически на защиту идеалов Конституции страны направлена и статья очень известного российского ученого-юриста В. В. Лунеева, давшего весьма структурированный ана лиз высказываний известных в стране политических и государственных деятелей, посвященных значимым для общества процессам организации публичной власти и участия в ней народа, соблюдения равенства и рав ноправия25. Напомним, что речь шла о словах главы Сбербанка России, усомнившегося в необходимости конституционно установленного при нципа народовластия: «Вы говорите страшные вещи: вы предлагаете фактически передать власть в руки населения… Если каждый человек сможет участвовать в управлении – что же мы науправляем?!»26. Думает ся, такие высказывания создают ту общественную атмосферу, благопри ятствующую разрушению идеологии современных конституций, опреде ляющих приоритеты правовой государственности. Вот именно поэтому и важно созидание и последующая защита «антивирусных программ» для отстаивания идеалов и принципов Конституции России. Простые (и, ко нечно, правильные и важные) слова о необходимости соблюдения Конс титуции, необходимости развертывания ее потенциала, защите идеалов конституционного развития ничего не привнесут в практику формиро вания нового государства и реального государственного гарантирования благополучия, равенства, ответственности государства перед обществом и гражданами.

Сегодня, как и ранее, высказываются правильные суждения о необ ходимости «самощиты» общества и граждан от бюрократизированного государства и произвольно действующих политиков и государственных деятелей. Например, В. В. Лапаева пишет: «...для того чтобы буква и дух Конституции РФ воплотились в реальность, необходимы большие уси лия со стороны самих граждан в борьбе за свои права»27. Основным ее предложением является освобождение российской юриспруденции «от системоцентристских стереотипов, присущих тому лигистскому правопо ниманию советского образца, которое все еще лежит в основе доктрины и догмы современного российского права»28.

См.: Козаченко И. Я. Закон скромности и скромность уголовного закона // Рос. юрид. журнал. 2007. № 3. С. 7–11.

См.: Лунеев В. В. О равенстве и равноправии в современной России // Госу дарство и право. 2013. № 5. С. 95–99.

URL: http://www.compromat.ru/page_32275.htm (дата обращения: 15.07.2013).

Лапаева В. В. Критерии ограничения прав человека и гражданина в Кон ституции Российской Федерации // Государство и право. 2013. № 2. С. 14.

Там же. С. 14–15.

Вестник ВГУ. Серия: Право Таким образом, антивирус в реализации Конституции смог бы пред отвратить некоторые противоречивые и неэффективные законодательные новеллы, принесшие ущерб стране и создавшие условия для отставания в темпах правового развития. Отчасти функции «антивируса» в реализации Конституции страны выполняют институт конституционной юсти ции, конституционное судопроизводство, Конституционный Суд Россий ской Федерации. Практика деятельности Конституционного Суда России доказывает полезность и чрезвычайную важность данного судебного орга на. Проверка Судом на соответствие Конституции норм законодательства, формирование правовых позиций заставляют законодателей изменять законотворческую практику, вносить изменения в законы;

создается та атмосфера в системе государственной деятельности, которая способствует формированию правильных и ясных представлений о назначении зако нотворческого процесса и значимости его результатов для страны. Конс титуционный Суд России, восполняя пробелы конституционно-правового регулирования, использует возможности системного толкования консти туционного текста, «опираясь на правовой смысл тех конституционных положений, регулятивное действие которых распространяется на пробель ную ситуацию»29. По мнению Н. С. Бондаря, Конституционный Суд России «как орган конституционного правосудия обеспечивает последовательную гармонизацию буквы и духа Конституции, приведение ее формально-юри дического нормативного содержания, независимо от времени и полити ческих условий ее принятия, в соответ-ствие с реальными отношениями политического властвования, социальной и экономической организацией, нравственно-этическими ценностями общества и государства»30.

В реализации Конституции России были и очевидные проблемы:

медлительность;

ошибки в принимаемых мерах и нормах;

нежелание от крыть управление и прочно закрепить для общества возможности учас 2013. № тия в управлении;

нежелание учитывать конституционные правовые стандарты равенства и равноправия31 в обществе и в системе государс твенной деятельности;

отсутствие ясных целей в осуществлении право вой политики;

противоречивость действий по реализации Конституции;

отсутствие консолидации исследовательских сил по отстаиванию общих 216 ценностей;

ведомственный подход в отстаивании интересов реализации конституционно-правовых норм (например, противоположные подходы представителей высших судебных инстанций страны к идее осуществле ния административного судопроизводства).

Лапаева В. В. Критерии ограничения прав человека и гражданина в Кон ституции Российской Федерации. С. 17.

Бондарь Н. С. Конституционализм как нравственно-этическая категория :

методология познания в контексте моих университетов конституционализма // Современный российский конституционализм : доктрина и практика : материалы межвуз. науч.-практ. конф. / отв. ред. Н. С. Бондарь. С. 33.

См., например: Пресняков М. В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г. Н. Комковой. М., 2009.

Административное и таможенное право Конституция всегда и в каждой стране (как в прошлом, так и в насто ящее время) устанавливает соответствующую модель и стандарты кон ституционного регулирования, создавая при этом основу для сложного и порой длительного периода реализации конституционных идей, принци Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

пов, систем и структур государственного строительства и общественного развития. В известном смысле речь идет об объектах конституционного регулирования, функциях и значении конституции, о конституционных гарантиях в процессе становления полноценного, отвечающего требо ваниям правовой государственности, законодательства, регламентиру ющего многочисленные сферы общественных отношений. Не отрицая научного взгляда об особом объекте конституционного правового ре гулирования32, целесообразно отметить наличие цельной системы кон ституционно-правовых норм, обеспечивающих формирование многочис ленных отраслевых правовых институтов, развитие которых направле но на создание юридического потенциала и на само «конституирование»

главнейших отраслей современного права, сфер национального законо дательства, правовой системы вообще.

Как общие, так и специальные функции конституции обеспечивают формирование соответствующей отрасли права в тех пределах, которые отчетливо и понятно установлены конституционными правовыми нор мами. В конституции заложены как основы для конструирования отрас левых правовых моделей, так и приоритеты государственной политики с целью обеспечения реализации самой конституции в зависимости от достижения нового качества государства и общества, от концептуальных целей регулярно возникающей в развитии государства и общества идео логии модернизации. Таким образом, конституция обязывает вначале создать «необходимый минимум» правового регулирования соответству ющих общественных отношений (как частноправового, так и публично правового характера). По истечении какого-то времени и (или) в связи с очевидной необходимостью (потребностью) соответствовать установлен ным стандартам, смыслу и принципам конституционного регулирования конституция активирует потенциал своих норм, идей, принципов с це лью проведения многочисленных реформ государственной и обществен ной жизни.

Для сферы административно-правового регулирования конституцией определены задачи, основы, масштаб и пределы первоначальной законо дательной регламентации управленческих отношений. Сюда, например, относятся: формирование системы и структуры государственного управ ления;

образование органов исполнительной власти;

создание системы государственной службы;

установление для судов нормоконтролирующих полномочий с целью защиты прав и свобод человека и гражданина;

уч реждение в системе правосудия административного судопроизводства;

по строение институтов, гарантирующих законность публичного админист См., например: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конститу ции. М., 2005. С. 67–75.

Вестник ВГУ. Серия: Право рирования;

закрепление положения о законотворческой деятельности в области административного и административно-процессуального зако нодательства как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов.

Сегодня возникает вопрос: насколько эффективно и в полной ли мере раскрыт в практике российского публичного администрирования потен циал Конституции Российской Федерации, относящийся к формирова нию административного и административно-процессуального законо дательства? Кратко и однозначно ответить на этот вопрос невозможно.

Однако весьма важно подчеркнуть, что за 20 лет своего действия Кон ституция Российской Федерации оказала невероятно мощное влияние на современное развитие административного права и административного законодательства, результаты которого впечатляют и позволяют конста тировать их высокое правовое качество. Тем не менее потенциал нашей Конституции в полной мере не раскрыт, если судить о пробелах в системе административно-правового регулирования, о противоречиях процесса новеллирования законодательства и, наконец, об отставании в развитии российской административно-правовой теории от сложившихся в евро пейских странах подходов, стандартов и приоритетов исследовательской деятельности в области юридизации публичного управления.

Конституция Российской Федерации содержит потенциал для обеспе чения улучшения административного законодательства и для достиже ния целей модернизации государственного управления. Модернизация (как идея, как практика правоприменения и как политика) в любом об ществе и государстве на всех этапах их развития будет востребована, ибо модернизация – это способ их развития и приспособления к новым реаль ностям правовой системы, всех юридических понятий, правовых институ тов, видов государственной деятельности, публичной власти, законода тельства, законотворчества и административного нормотворчества.

2013. № Успехи в решении задач модернизации государственного управления и совершенствования механизма административно-правового регулиро вания невозможно представить без использования в этом процессе кон ституционных гарантий.

Конституционные гарантии, по мнению ученых-конституциона листов, представляют собой способы и средства, направленные на исклю 218 чение из правотворческой правоприменительной практики «решений и действий государственных органов и должностных лиц (государства, власти), которые являются антиконституционными по существу или не соответствуют конституции по форме»33. С другой стороны, очевидно, можно рассуждать о конституционных гарантиях как о юридических средствах, способных обеспечивать достижение в рамках созидательно творческой правовой деятельности провозглашенных целей государст венно-правового строительства и итогового формирования общей право вой системы страны. То же можно сказать и о решении задач, реализации Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Россий ской Федерации. М., 2005. С. 500.

Административное и таможенное право идей и принципов правовой государственности. Модернизация права и законодательства не может не учитывать основополагающих конститу ционно-правовых положений, касающихся укрепления государствен ности, демократизации общественной и государственной деятельности, Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

обеспечения экономического развития, соблюдения публичной властью прав и свобод человека и гражданина, правовых интересов участников правоотношений.

В год 20-летия Конституции Российской Федерации, как, впрочем, и в течение последнего десятилетия, известные в стране политические деятели и высшие должностные лица отмечают, что конституционные положения и нормы пока являются больше идеалами и общими целями, а потенциал Конституции не исчерпан;

при этом одновременно отстаи вается тезис о том, что нужно «только, следуя Конституции, добиваться последовательного воплощения ее положений и норм в каждодневной жизни»34, использования до конца заложенного в Конституции «ресурса развития».

Проверка законности государственной деятельности, результатов административного нормотворчества, установление правового качества используемых форм публичного управления, несомненно, могут рассмат риваться как важнейшие конституционные гарантии. В определенном смысле судебный конституционный контроль и судебный администра тивный контроль – виды судопроизводства, взаимодействуя и дополняя друг друга, они формируют полноценный механизм защиты государства и общества от противоправных юридических актов, решений и действий органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муни ципальных служащих.

Конституционными гарантиями считаются «средства и способы ох раны и защиты конституции от всяких посягательств на нее, от кого бы такие посягательства не исходили»35. Проверка конституционности нор мативных правовых актов – одна из важнейших конституционных гаран тий, которая обусловливает учреждение в стране специального органа судебного конституционного контроля, осуществляющего в рамках уста новленных процессуальных судебных процедур конституционное пра восудие с целью защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории России. Таким образом, главнейшей функцией Конституционного Суда РФ является судебная функция, т.е. «функция, заключающаяся в разрешении конституцион ных споров и преодолении конфликтов в рамках существующей Консти туции и сложившегося правопорядка»36;

это преобладающая для данного государственного судебного органа функция, позволяющая далее конкре тизировать ее содержание и выделять «правотворческую, политическую, Нарышкин С. Конституция как идея (не могу остаться в стороне от дискус сий) // Рос. газ. 2013. 10 апр.

Эбзеев Б. С. Указ. соч.

Там же. С. 510.

Вестник ВГУ. Серия: Право интеграционную, координационную и иные функции конституционного правосудия»37. С точки зрения Н. С. Бондаря, «соответствующие характе ристики Конституционного Суда как органа, который по своим политико правовым характеристикам «больше, чем суд», позволяют ему выполнять функцию не только хранителя, но и преобразователя российского кон ституционализма, генератора институтов современного «живого» консти туционализма»38. В другой своей работе Н. С. Бондарь пишет о том, что «конституционно-судебный нормоконтроль преображает конституциона лизм, переводит его на качественно новый уровень нравственно-этичес ких характеристик и на этой основе – к практической реализации»39.

Модернизация в широком смысле слова, если говорить о политико правовых преобразованиях в стране, должна ставить в качестве ее конеч ных целей установление и развитие правовых институтов как гарантий реализации Конституции Российской Федерации. Именно в этом аспек те нужно рассуждать о целях модернизации, когда планируется реше ние таких задач, как: создание системы эффективной правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организа ций и юридических лиц;

реализация конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве;

развитие административного и административного процессуального законодательства в соответствии с принципом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в области административного и административного процессуального за конодательства;

кодификация административного и административного процессуального законодательства.

Возникает вопрос: что считать объявленной в России модернизацией и в той или иной степени обоснованной модернизационной (или модерни зирующей) политикой? Это модные и красивые термины или полезные для развития страны, государства и общества преобразования и реформы, 2013. № назревшая модель реформирования главных сфер жизнедеятельности?

В условиях, когда слово «модернизация» уважается и, наверное, призна ется лишь авторами данной концепции, а у большей части образованных людей вызывает неперспективные эмоции и критику, полагаю, необхо димо всемерно доказывать своевременность появления такой политики и целесообразность реализации многих реформаторских идей.

220 Термин модернизация означает осовременивание, т.е. необходимость формирования нового государства, создание современной правовой сис темы страны, «нового» административного права и государственного уп равления, основываясь на использовании самых передовых методологий, правовых средств, форм и методов управленческой деятельности. «Мо Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 510.

Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституцион ного правосудия. С. 100.

Бондарь Н. С. Конституционализм как нравственно-этическая категория :

методология познания в контексте моих университетов конституционализма // Современный российский конституционализм : доктрина и практика : материалы межвуз. науч. практ. конф. / отв. ред. Н.С. Бондарь. С. 33.

Административное и таможенное право дернизировать» означает исключение из практики публичного админист рирования устаревших форм и методов управленческой деятельности;

исключение из административного законодательства, очевидно, ненуж ных и тормозящих позитивное развитие институтов;

«обновление» адми Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

нистративно-правовых институтов на основе новейших рекомендаций с целью улучшения их юридического качества. Ученые отмечают, что мо дернизация российского законодательства не должна ограничиваться его текущим совершенствованием40;

«модернизация законодательства выступает не только идеологической основой для работы по пересмотру, совершенствованию, качественному обновлению и количественной опти мизации действующих российских законов, но и важной составляющей современного этапа государственно-правового развития страны»41.

Модернизация – это не столько способ и одновременно форма по иска правильной «дороги», ведущей к обновлению всех сфер правового регулирования;

это строительство такой «дороги» при соблюдении всех современных «технологических и инфраструктурных» требований, поз воляющих реально улучшить качество государственной деятельности, процедуры законотворчества, создать новую «атмосферу» публичного администрирования, обеспечить верховенство судебных правовых ак тов, авторитет судебной власти. Модернизационная стратегия должна привести к изменению правовой культуры общества, которое станет «признавать» государство и доверять лицам, находящимся на всех го сударственных должностях. П. И. Новгородцев в конце XIX в. писал:

«Замкнувшись в круге практических задач, юриспруденция не находи ла в себе достаточно сил, чтобы выйти на новую дорогу. Потому ли, что традиционная метода не воспитывала хороших ученых, или потому, что лучшие силы уходили в другие области, но выдающихся юристов наука права за это время не выставила. Представители юриспруденции не были в силах разобраться в сложном материале римского права. Судьи терялись в массе разнородных определений Юстиниановой компиляции и в хаосе позднейших интерпретаций. Затруднения еще увеличивались тем, что наряду с римским правом приходилось иногда сообразовывать ся с германским и каноническим. Понятно, почему в течение XVII и XVIII столетий не прекращаются жалобы на неопределенность права, на отсутствие правильной юстиции и произвол судей»42. Как описанная ситуация похожа на современность, когда мы и сегодня анализируем такие термины и процессы, как: «сложный материал права и законо дательства», «компиляции», «хаос интерпретаций», «неопределенность права», «отсутствие правильной юстиции», «административный и судеб ный произвол».

Cм.: Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства // Концепция развития российского законода тельства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 34.

Там же.

Новгородцев П. Историческая школа юристов : ее происхождение и судьба // Немецкая историческая школа права. Челябинск, 2010. С. 28.

Вестник ВГУ. Серия: Право Ученые всерьез ставят вопрос: способствует ли ныне проводимая мо дернизация российского (в том числе и административного) законода тельства и многих правовых институтов вообще повышению его эффек тивности43? При этом звучат ответственные суждения о необходимости «прервать законотворческую деятельность минимум на один год… и с помощью ученых подвести итоги модернизации правовой системы за по следние два десятка лет»44.

Модернизацию административного права и административного зако нодательства трудно представить без учета единой основы и общих прин ципов модернизации российского законодательства и правовой системы страны. Очевидно, что в настоящее время невозможно создавать новые административно-правовые институты и конструкции, не анализируя опыта европеизации административного права45. Полезными в модер низирующем процессе системы административно-правового регулирова ния могут стать новейшие современные институты, сформировавшиеся в странах с быстро развивающимися государственно-правовыми институ тами и общей правовой системой46.

В качестве основного программного политико-юридического доку мента, содержащего главные цели масштабного развития российского законодательства, обычно называют Концепцию долгосрочного социаль но-экономического развития Российской Федерации на период до года47. Эта Концепция, определяя стратегию государственного развития, позволяет наметить планы по совершенствованию всех отраслей и ин ститутов российского законодательства, обеспечивая при этом соблюде ние принципов единства законодательства и его большей согласованно См., например: Андрианов Н. В. Модернизация правовых институтов? Про блемы методологии // Государство и право. 2013. № 6. С. 6.

Там же. С. 17.

2013. № См., например: Sommermann K.-P. Vernderungen des nationalen Verwal tungsrechts unter europischem Einuss – Analyse aus deutscher Sicht, in: Schwar ze J. (Hrsg.). Bestand und Perspektiven des Europischen Verwaltungsrechts.

Baden-Baden, 2008. S. 181–199 ;

Sommermann K.-P. Konvergenzen im Verwaltungs verfahrens- und Verwaltungsprozessrecht europischer Staaten, in: DV. 2002.

S. 133–134. См. также: Административное право зарубежных стран : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В. Я. Кикоть [и др.] ;

под ред. В. Я. Кикотя, Г. А. Василевича, Н. В. Румянцева. М., 2012 ;

Тихо миров Ю. А. Сравнительное правоведение в исследовании институтов админист ративного права // Административные процедуры и контроль в свете европей ского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. С. 13–19 ;

Марку Ж.

Административные акты и процедуры России и других государств Европы // Там же. С. 20–93.

См., например: Хаоцай Ло. Очерки современного административного права Китая / пер. с кит. А. В. Островского, В. В. Жигулевой, Б. Я. Надточенко ;

под ред.

А. А. Демина. М., 2010.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года : утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47.

Ст. 5489.

Административное и таможенное право сти;

развитие законодательства должно происходить на основе использо вания программно-целевого метода правотворчества48.

В структуру новейшего законодательства предполагается включить и административно-правовые институты и нормы, устанавливающие Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

эффективные механизмы для: снижения административных барьеров в экономике;

противодействия коррупции в стране;

устранения избыточ ного государственного регулирования экономическими отношениями;

перехода преимущественно к косвенным методам регулирования про цессов в экономике;

сокращения государственного участия в управлении собственностью «в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и откры тости деятельности органов государственной власти»49;

установления правильного баланса централизации и децентрализации публичного управления50. В структуре предполагаемой (и отчасти уже проводимой) в стране модернизации совершенствование государственного управле ния, очевидно, находится в центре как соответствующей правовой поли тики, так и административно-правового регулирования управленческих отношений. С одной стороны, модернизация нужна на уровне принципов публичного управления и на уровне создания новых моделей публично го управления. С другой стороны, модернизация будет осуществляться на уровне административно-правовых институтов, следовательно, будут предприниматься усилия по совершенствованию самых важных адми нистративно-правовых институтов.

Модернизировать административное право означает создание адми нистративно-правовых норм, институтов, подотраслей, гарантирующих:

открытость и доступность государственного управления;

приведение го сударственного управления в «надлежащий» вид, придание ему новой формы, соответствующей новым требованиям и установленным стандар там;

соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, закон ных интересов организаций и юридических лиц;

информированность общества об управленческой деятельности;

обоснование каждой меры и каждого административного акта, принимаемого публичной админист рацией и ее органами;

законность публичного управления и ликвидация чрезмерного административного управления;

доверие общества к адми- нистративной власти;

создание «надежного» и «доброго» государствен ного управления. Именно с этих позиций и необходимо рассматривать цели модернизации в сфере государственного управления и админист ративного законодательства. Модернизация административного права должна проходить на основе принципа – «обеспечение права человека и гражданина на полезное, качественное, эффективное, надлежащее го сударственное управление».

См.: Хабриева Т. Я. Стратегия социально-экономического развития России и модернизация законодательства. С. 31–32, 34.

Там же. С. 28.

См.: Там же. С. 28–30.

Вестник ВГУ. Серия: Право Модернизация государства и законодательства (в том числе админист ративного и административного процессуального) начинается с выясне ния исходных теоретических положений о сущности сформировавшегося государства, достижениях в административно-правовом регулировании, сложившейся административной практике, противоречиях и недостатках административного правоприменения, характере и качестве совершен ных в сфере исполнительной власти административных ошибках, про блемах служебного права и практического поведения государственных и муниципальных служащих. Модернизация нынешнего государства во многом должна основываться на модернизации государственного управ ления как важнейшего института, необходимого элемента, атрибута са мого государства. В рамках модернизации государства создается система «отмывания» государства от множества отрицательных, ненужных и не благополучных признаков и проявлений государственной деятельности, от негативных явлений, действий государства, от плохих последствий в государственном строительстве.

Важнейшим аспектом современного этапа совершенствования адми нистративного и административного процессуального законодательства становится необходимость установления полноценного и эффективного общественного контроля как за процессом стремительного изменения самого законодательства, так и за результатами административного нормотворчества. Здесь весьма актуальны слова Г. Ф. Шершеневича о том, что «недостатки законодательства вместо того, чтобы обнаружи ваться явно на отдельных случаях, обращая на себя внимание общества, прессы, администрации, и вызвать соответствующие времени изменения в законодательстве, продолжают существовать и в тиши причинять не справедливые страдания. Вредное влияние указанной практики сказы вается далее в том, что теряется в обществе всякая уверенность, какое 2013. № же право действует, то ли которое написано в законодательстве, или же то, которое применяют суды. При такой тенденции никто не может знать действующего права»51.

Как уже неоднократно отмечалось, в настоящее время российский за конодатель инициирует создание всё новых и новейших правовых норм, юридических конструкций, которые вряд ли востребованы администра 224 тивной практикой и которые не основаны на общих принципах админист ративных процедур. Данный факт, кстати, неопровержимо доказывает неэффективность осуществляемой правовой политики в области разви тия административного права. Здесь важно мнение тех ученых, которые утверждают, что эффективность законодательства во многом зависит «от обоснованности, всесторонности и своевременности проведения правовой политики в современном Российском государстве»52. Административную практику нужно подчинить высоким стандартам правовой государствен Шершеневич Г. Ф. О чувстве законности... С. 152–153.

Минюк Н. В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Государство и право. 2007. № 6. С. 98.

Административное и таможенное право ности;

важно заставить действовать важнейшие правовые нормы, кото рые обеспечивали бы достаточный уровень благополучия людей и режим законности в осуществлении публичного управления, защиту прав, сво бод и законных интересов всех субъектов права. Как ответить на вопрос:

Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

реализованы ли конституционно-правовые нормы, положенные в основу современного российского административного процессуального права, а также обеспечивающие порядок надлежащего государственного управ ления? Положительный ответ на данный вопрос был бы реален, если бы каждодневно публичной администрацией (и ее многочисленными пред ставителями) в стране не нарушались формальные управленческие про цедуры, процессуальные нормы, принципы, права и свободы человека и гражданина, публичные или частные интересы. Получается, что несмот ря на витиеватый характер административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, на блюдается и пренебрежение должностных лиц и государственных служа щих к праву, закону, законности. Полагаем, мало что изменилось после 20-летней реализации Конституции?! Как видим, государство и общество живут в различных правовых реалиях: одни там, где господствуют бук ва и дух закона, в то время как другие стараются аргументировать свое бездействие или даже нарушения законодательства противоречивостью законодательства или отсутствием «прописанности» порядка осущест вления административной деятельности в подзаконных нормативных правовых актах. Именно в этом и кроется разрушительная сила пренеб режения к праву. В случае если население и общество констатируют недо статки правовой системы, действующего законодательства и несправед ливость правоприменительной практики, то тогда рождаются сомнения, как писал Г. Ф. Шершеневич, в «целесообразности вообще законов»:

«...критическое отношение к данным законам составляет неизбежное явление в современных обществах, которые соединяют в себе такое раз нообразие интересов, образования, развития, традиций. Нередко один и тот же закон окажется отсталым по отношению к понятиям передовой части общества и в то же время чрезмерно прогрессивным по отношению к понятиям наиболее отсталой его части»53. К сожалению, если серьезно относиться к этим словам Г. Ф. Шершеневича, то в них можно увидеть ростки обоснования практической полезности или неизбежности рассло- ения гражданского общества, в котором господствуют различные инте ресы, желания и идеи. Но ведь закон должен обеспечивать как равенс тво возможностей, так и равенство средств и форм правовой защиты.

Правда, далее ученый писал: «...нецелесообразность или отсталость тех или иных законов еще не доказывает бесполезности законного порядка вообще, потому что только он обеспечивает членам общества неприкос новенность их личности и имущества, разграничивает взаимные интере сы и открывает возможность их осуществления. Нужно всегда помнить, что законы могут быть плохи, но без законного порядка будет еще хуже.

Шершеневич Г. Ф. О чувстве законности... С. 145.

Вестник ВГУ. Серия: Право Сама жизнь подтверждает это положение лучше всяких теоретических соображений»54. Следовательно, плохие административные порядки и сложившиеся традиции в сфере государственного управления – это не самое главное несчастье гражданского общества. Намного хуже, когда от сутствуют порядок осуществления прав и свобод человека и гражданина, порядок осуществления администрацией властных полномочий и управ ления вообще и, конечно, порядок осуществления судебного контроля за деятельностью публичной администрации.

Конституция Российской Федерации (как и конституция любой сов ременной страны) устанавливает стандарт организации и функцио нирования государства, осуществления государственной деятельности, взаимодействия государства и его различных органов с обществом, орга низациями, гражданами страны, физическими и юридическими лицами, а также формы и средства обеспечения прав, свобод, законных интересов человека и гражданина. Чтобы модернизировать систему администра тивного правового регулирования, нужно поставить вопросы: в полной ли мере сегодня реализована действующая Конституция России приме нительно к организации и функционированию исполнительной власти и публичного управления? Является ли современное государство эффек тивным гарантом прав и свобод граждан?

Модернизация административного законодательства и администра тивного права с целью достижения полноценной реализации конститу ционно-правовых норм, осуществляемая на их основе, очевидно, должна касаться в первую очередь главнейших и самых востребованных в совре менных условиях правовых институтов, действие которых направлено на обеспечение эффективной правовой защиты всех субъектов права, фор мирование демократичного (законного, понятного, прозрачного) порядка государственного управления. Если обратить внимание на исследование 2013. № ученых, которые разрабатывают концепции развития административ ного55 и административного процессуального законодательства56, то ав торы связывают трансформацию административного права и админист ративного законодательства с происходящими изменениями в системе организации и функционирования самого государства, с повышением значимости государственных органов и, следовательно, органов испол 226 нительной власти в жизнедеятельности общества. Среди важнейших це лей концепции развития административного законодательства специа листы называют следующие: кодификация административно-правовых норм (кодексы или тематические законодательные акты);

установление Шершеневич Г. Ф. О чувстве законности... С. 145–146.

См., например: Концепция развития административного законодательства // Концепция развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 163–192.

См., например: Сухарева Н. В., Кузнецов В. И. Концепция развития адми нистративно-процессуального законодательства // Концепция развития россий ского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010.

С. 627–646.

Административное и таможенное право статусов субъектов административного права (компетенция, ответствен ность, взаимоотношения);

развитие административно-процессуального и процедурного законодательства с целью противодействия коррупции и бюрократизму;

определение роли, значения и развитие содержания тех Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

нических регламентов, стандартов, нормативов, разрешений, договоров, соглашений о государственно-частном партнерстве;

устранение проти воречий и дублирований в системе административно-правового регули рования;

ликвидация пробелов в механизме правовой регламентации57.

С теоретической точки зрения указанные цели анализируемой концеп ции развития административного законодательства можно объединить лишь одной – кодификация административного законодательства, т.е.

посредством кодификационных мероприятий достигаются, как правило, и остальные цели реформаторских преобразований: и уточнение адми нистративно-правового статуса участников управленческих отношений, и развитие законодательства об административных процедурах, и разра ботка закона об административных договорах, и устранение противоре чий и пробелов в правовом регулировании.

В систему концептуального современного развития административ ного права и административного законодательства, как правило, специ алисты включают развитие законодательства: об органах исполнитель ной власти;

о государственной службе;

о противодействии коррупции58;

о государственном контроле (надзоре)59;

о государственных услугах;

об управлении в области экономических отношений;

о техническом регу лировании60. Очевидно, что в системе мероприятий, входящих в модер низацию административно-правового регулирования, можно включить и некоторые другие сферы административно-правового воздействия, ко торые могут находиться внутри уже указанных институтов и правовых образований. Думается, что попытки установления целей модернизации административного права, законодательства и разработка основных на правлений модернизации должны предприниматься постоянно. Однако с учетом «статуса» и значимости термина «модернизация» цели такой политики должны быть более «амбициозными» и фундаментальными.

См.: Концепция развития российского законодательства. С. 165.

См., например: О мерах по реализации отдельных положений Федераль ного закона «О противодействии коррупции» : указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 // Рос. газ. 2013. 4 апр. ;

О мерах по реализации отдельных положе ний Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замеща ющих государственные должности, и иных лиц их доходам» : указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 310 // Там же. Усилия Российской Федерации по созданию законодательства о противодействии коррупции и осуществлении самой антикор рупционной деятельности впервые весьма положительно оценены;

наша страна по индексу восприятия коррупции Трансперенси Интернешнл поднялась сразу на 10 позиций (см.: Егоров И. Россию признали как полноправного члена между народной антикоррупционной системы // Рос. газ. 2013. 10 апр.).

См.: Правовое регулирование государственного контроля / отв. ред. А. Ф. Ноз драчев. М., 2012.

См.: Концепция развития российского законодательства. С. 165–190.

Вестник ВГУ. Серия: Право В российских исследованиях данной проблематики внимание акценти руется все же на обычном и планомерном развитии административно го законодательства, обусловленном изменяющимися обстоятельствами государственной деятельности, необходимостью учета международного и европейского опыта правовой регламентации отношений в сфере го сударственного управления, потребностью логического завершения уже начатых реформ отдельных административно-правовых институтов (на пример, о государственной службе, о противодействии коррупции, об ад министративных правонарушениях, об административном процессе).

Следует отметить, что процессы модернизации административного законодательства связываются и с необходимостью реформирования сис темы административно-правового регулирования. И здесь, к сожалению, авторы не ставят каких-то новых (именно реформаторских или модерни зирующих управленческую жизнь) задач перед наукой административ ного права;

как правило, повторяются уже не раз высказанные в лите ратуре тезисы и пожелания относительно развития административного права. Речь идет, например, о предложении «четкого деления» «огромного массива административно-правовых норм по подотраслям, институтам и субинститутам», а также о том, что именно такой подход «позволит сфор мулировать для каждой подотрасли и института свои четкие системы специальных принципов и максим, на основе которых должно выстраи ваться нормативное регулирование»61. С этим вряд ли можно спорить, но такие подходы являются предметом научных дискуссий на протяжении последних двадцати лет. Приведенное мнение, к примеру, соответствует рассуждениям о необходимости развития административного законода тельства на основе принципов системности, гармонизации и расшире ния предметов регулирования62. К сожалению, несмотря на активность ученых в постановке проблем и целей современного реформирования 2013. № административного права (модернизации административного законода тельства), на практике всякие нововведения «приживаются» медленно.

Модернизация государственного управления возможна не только путем проведения административных преобразований (т.е. реформ в области исполнительной власти или государственной службы), но и по средством «модернизирующегося» развития институтов других ветвей 228 государственной власти. Здесь нужно отметить решающее значение не которых институтов административного права и административного про цессуального права в обеспечении демократического развития страны.

Например, по каким-то причинам в течение последнего десятилетия в кризис попала идеология формирования в стране полноценной админист ративной юстиции и создания системы административных судов. Однако именно административные суды и специализированное административ ное правосудие помогут реализации в России норм Конституции о созда Фатьянов А. А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. № 11. С. 5.

См.: Концепция развития российского законодательства. С. 191.

Административное и таможенное право нии гарантий защиты конституционно-правового развития, гарантий реализации конституционно-правовой нормы об эффективной судебной власти. Институт административного судопроизводства и судьи этих специализированных судов смогут полноценно искоренять коррупцию и Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

«неэффективные» административные решения, а также решения адми нистративных судов будут направлены на обучение «профессиональных чиновников»;

ведь именно в таких решениях будет правовая информа ция о том, как «нельзя» использовать лишь ради своих личных интересов административную власть, предоставленные служебные полномочия и весь арсенал административных возможностей, инструментов, способов, имеющихся в распоряжении служащих правовых средств и форм.

Если говорить о модернизации административно-процессуального за конодательства, то ученые, как правило, акцентируют внимание на раз витии законодательства «об административной юстиции» (о порядке раз решения дел, возникающих из публичных правоотношений), а также на развитии научных воззрений относительно главных теоретико-правовых конструкций административно-процессуальной темы63. В современных научных трудах, посвященных данной проблематике, анализируются сло жившиеся представления специалистов о понятии, содержании и структу ре административного процесса. Как и ранее, констатируется наличие не скольких подходов к определению административного процесса (широкое и узкое, «судебное» и «внесудебное»). Например, под административным процессом понимается урегулированная «нормами админист-ративно-про цессуального права процессуальная деятельность органов исполнитель ной власти и судебной власти по реализации административных норм и разрешению дел, возникающих из административных правоотношений»64.

Таким образом, ученые отстаивают идею о том, что административный процесс может быть как судебным, так и внесудебным.

Здесь нужно отметить, что страны с развитой правовой системой, в конституциях которых устанавливается термин «правовое государство», либо законодательно сформировали системы административных судов65, либо приняли законы (кодексы) об административном судопроизводстве.

Следовательно, с этой точки зрения административный процесс является См., например: Правосудие в современном мире / под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М., 2012. С. 594–624. В многочисленных дискуссиях, посвящен ных проблеме административного судопроизводства, принимают участие и меж дународные эксперты в данной области знаний (см., например: международный «круглый стол» «Внесудебный контроль административных решений» (Москва, 23 ноября 2011 г.) / Институт государства и права РАН. URL: http://www.igpran.

ru/about/subjects/snews/3048/).

Сухарева Н. В., Кузнецов В. И. Концепция развития административно-про цессуального законодательства // Концепция развития российского законодатель ства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова. М., 2010. С. 630.

О формировании в России административных судов см., например: Фо ков А. П. Современные проблемы административной юстиции в России : адми нистративные суды – «за» и «против» // Рос. судья. 2012. № 2. С. 2–5.

Вестник ВГУ. Серия: Право всегда только судебным. Другие административно-правовые нормы, рег ламентирующие порядок и динамичные отношения в сфере государст венного управления, принято называть административными процеду рами66. Для пересмотра устоявшихся во многих странах указанных кон цепций требуются серьезные аргументы и действительно «модернизиру ющие усилия».

Здесь вполне уместно согласиться с рассуждениями К. В. Аранов ского и С. Д. Князева относительно судьбы судебного прецедента в ро мано-германском праве;

эта тема, правда, другая, и она отличается от обсуждаемых в настоящей статье вопросов, однако по отстаиванию прин ципиальных положений может здесь использоваться. Авторы пишут, что европейцы «немцы, французы и те, кто следует их идеям, одобряют rule of law, но держатся догматов Rechtsstaat, Etat du droit (правового госу дарства), которые при сходстве с «верховенством права» иначе изобра жают положение государства – признают его личность, делают вполне правосубъектным и ставят в центральное положение. Требуя связать го сударство правом, эта идея государству тут же и вручает прерогативу из лагать право, причем не в актах правосудия, а в нормативных предписа ниях политической и административной власти»67. То есть здесь уместно в очередной раз подчеркнуть значимость и обязательность «идеологии»

и «стандартов» правового государства в обеспечении эффективного госу дарственного управления в стране и полноценной защиты прав и свобод физических и юридических лиц в публично-правовых отношениях. Это относится и к попытке создания в России законодательства об админист ративном правосудии, которое может стать итогом модернизации россий ского административно-процессуального законодательства. Например, Х. Штоль утверждал, что, во-первых, «полное право судебной проверки лишь увенчает собой правовое государство»;

во-вторых, «подобно тому, 2013. № как независимые административные суды обеспечивают контроль и за щиту от посягательств управляющего государства, так и независимые органы должны надзирать за государством как законодателем»68 (под «государством как законодателем», очевидно, Х. Штоль имел в виду зако нодательную ветвь государственной власти и высказывал такие сужде ния в полемике о необходимости учреждения так называемого Государ 230 ственного суда). Здесь, правда, нужно привести и еще одну цитату этого Необходимости установления приоритетов в развитии административного законодательства в аспекте создания законодательства об административных процедурах в новейшей специальной литературе постоянно уделяется внимание (см., например: Актуальные проблемы административного права : учеб. для сту дентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / М. В. Костенни ков [и др.]. М., 2013. С. 135–147).

Арановский К. В., Князев С. Д. Судьба судебного прецедента в романо-гер манском праве // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 4 (34). С. 34.

Цит. по: Шмитт К. Гарант конституции // Государство : право и политика / пер. с нем. и вступ. ст. О. В. Кильдюшова ;

сост. В. В. Анашвили, О. В. Кильдюшов.

М., 2013. С. 56.

Административное и таможенное право немецкого автора: «...суды гражданской, уголовной и административно правовой юрисдикции, принимающие решения в процессе, не являют ся гарантом конституции в точном смысле»69. По К. Шмитту, в систему гарантирования Конституции с необходимостью должны включаться и Ю. Н. Старилов. Конституцию – в жизнь!

другие субъекты государственного контроля, в том числе институт кон ституционного правосудия.

Законодательство об административном судопроизводстве и адми нистративных процедурах, несомненно, заполнит существующие ныне пробелы в реализации конституционно-правовых норм, устанавлива ющих пределы и конечные цели формирования в стране системы эффек тивного государственного управления. Административные процедуры и административное судопроизводство способны изменить и практику, и психологию государственного управления, а также гарантировать в большей мере по сравнению с днем сегодняшним режим законности осу ществляемых управленческих действий и принимаемых административ ных актов в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Как известно, каждодневная практика российского публичного администрирования демонстрирует наличие огромного количества кор рупционных правонарушений70, совершаемых государственными слу жащими и должностными лицами, множественными нарушениями со стороны исполнительной власти прав и свобод человека и гражданина, бездеятельность во многих сферах экономической жизни, бездействие и противоречащее законам административное нормотворчество. Полу чается, что ни конституционные требования, ни развитая конституци онная модель демократии71, ни многочисленные федеральные законы, ни сложившаяся политическая система не могут пока противопоставить существенных и значимых аргументов против совершения исполнитель ной властью многих административных ошибок, против сложившейся в обществе и в самом профессиональном чиновничестве атмосферы тер пимости к произвольному и безрезультативному государственному уп равлению.

Модернизация государства и всей системы государственно-правово го строительства является продуктом осуществляемой в стране правовой политики. Российское административное право можно будет назвать в полной мере современным и соответствующим выдающимся параметрам стандарта конституционного регулирования и принципам правового го сударства, если правовая политика и практические действия государст Там же. С. 42.

См., например: Противодействие коррупции в федеральных органах испол нительной власти : науч.-практ. пособие / Т. А. Едкова [и др.] ;

отв. ред. А. Ф. Ноз драчев. М., 2012 ;

Панченко П. Н. Как нам преодолеть коррупцию (особенности, причины коррупции и меры ее преодоления) // Вопросы правоведения. 2012. № 3.

С. 91–117.

О конституционной модели демократии см.: Черепанов В. А. Политическая реформа в России : проблема и поиск путей решения // Вопросы правоведения.

2012. № 3. С. 21–38.

Вестник ВГУ. Серия: Право венных деятелей обеспечат в ближайшем будущем принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и феде рального закона «Об административных процедурах». Указанные за конодательные акты фактически завершат построение эффективной модели российского административного правового регулирования и со здадут прочную созидающую основу для надлежащего государственно го управления в стране. Очевидно, именно в этих условиях можно будет констатировать, что, наконец-то, у «реализации» российской Конститу ции появился горизонт и что конституционно-правовая модель обес печения современной системы государственного управления и развития административно-правового регулирования полноценно заработала.

Как-то быстро укрепился в российском политико-правовом лексиконе тер мин «эффективный»;

стали говорить об «эффективном» государстве, «эффектив ном» правосудии;

«эффективном» управленце, «эффективном» государственном управлении, даже об «эффективном» университете. Откуда пошли эти непонятные характеристики, лишенные ясных критериев и разумных пределов распростране ния и применения? Здесь нужно отметить, что, к сожалению, часто в каждом слу чае принятия решения об «эффективном» или «неэффективном» не определяются ни критерии эффективности, ни формы выяснения и выявления «эффективнос ти», ни общие подходы к пониманию и разъяснению данного термина.

Воронежский государственный уни- Voronezh State University верситет Starilov Yu. N., Honoured Science Worker Старилов Ю. Н., заслуженный дея- of the Russian Federation, Doctor of Legal тель науки Российской Федерации, док- Sciences, Professor, Head of the Administ тор юридических наук, профессор, заве- rative and Municipal Law Department дующий кафедрой административного E-mail: juristar@vmail.ru и муниципального права Теl.: 8(473) 255-07- E-mail: juristar@vmail.ru Тел.: 8(473) 255-07-

 














 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.