авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

МИРОВОЙ ОПЫТ ПРИНЯТИЯ КОНЦЕПЦИИ

НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Сергей Минасян

В статье дается анализ имеющегося мирового опыта системы обеспечения,

механизмов подготовки и принятия решений и концептуальных документов в

сфере национальной безопасности;

определение основных теоретических

подходов, дефиниций и терминов, а также общая характеристика системы

обеспечения и принятия концептуальных документов по национальной безо пасности на примере США, ФРГ, России, Турции и Грузии. Особое внимание обращено на процессы подготовки и структуру важнейших официальных документов – Стратегии и Концепции национальной безопасности. Исходя из мирового опыта и практики отдельных стран, в работе предпринята попытка выработки соответствующих рекомендаций применительно к условиям Республики Армения по формированию органов обеспечения, механизмов принятия и реализации политических решений в сфере национальной безо пасности, а также структуре Стратегии национальной безопасности и других релевантных отраслевых документов.

Введение Общее понимание национальной безопасности любой страны как состояния общественных отношений и в теоретическом и в практическом плане под водит к необходимости выделения во всей системе этих отношений проблем политической, экономической, военной, научно-технической, социальной, экологической и иной безопасности, которые выступают как виды безопас ности. Страна представляет собой единый общественный организм, состоя щий из ряда подсистем – политической, экономической, социальной, духов ной, в каждой из которых зарождаются и развиваются противоречия вокруг основных ценностей (материальных и духовных). Именно эти противоречия, а точнее некоторые из них, ведут в случае их обострения к формированию источников опасности не только и даже не столько для самой этой сферы отношений, сколько для безопасности страны в целом, для всей суммы жиз ненных интересов общества. Для того, чтобы иметь объективную возмож «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян ность отслеживать процессы возникновения и развития противоречий, эф фективно управлять этими процессами и воздействовать на них, общество и государство вынуждены классифицировать всю сумму отношений, имеющих свою сущностную характеристику, свои закономерности развития и поддаю щихся системному и проблемному анализу. Отсюда и возникает острая необ ходимость классификации всей суммы отношений в сфере безопасности.

Следует различать понятия «государственная безопасность» и «нацио нальная безопасность». Они соотносятся как часть и целое. Из встречающих ся в мировой научной литературе определений этого феномена наиболее убедительным представляется понимание государственной безопасности как такого состояния государства, которое позволяет сохранить национально государственную целостность, суверенно решать политические, экономичес кие, социальные и культурные проблемы развития общества и личности и выступать самостоятельным субъектом системы международных отношений.

Необходимо также отметить, что в западной политико-философской традиции понятия «государственная безопасность» и «национальная безопас ность» зачастую употребляются как синонимы. Это обусловлено иной систе мой ценностей, ставящей во главу угла интересы индивида, а не государства.

Государство призвано служить интересам гражданского общества, а не об щество – интересам государства. Эти положения получили дальнейшее раз витие в научно-политологическом дискурсе на Западе уже к концу 1970-х гг.

в ряде работ, где обосновывалось значение человеческого измерения в проб лемах национальной безопасности и ее соотношения с государственной. На чало теоретических споров по «общей безопасности» было заложено статьей американского профессора Ричарда Ульмана из Принстонского университе та «Заново определяя понятие безопасности», где он отметил, что узкое опре деление безопасности (когда акцент делается только на военные или сило вые аспекты безопасности) уводит от невоенных угроз, а некоторые из наи более опасных угроз для национальной безопасности страны могут исходить изнутри самого государства [1]. В том же году была опубликована работа английского ученого Бэрри Бузана под названием «Народ, государство и страх». В этой работе в качестве точки отсчета для понятия безопасности уже рассматривается личность. Автор также подводил к мысли о том, что в неко торых случаях само государство может быть основным источником опаснос ти для отдельного человека, и интересы безопасности личности и государст ва могут не только не совпадать, но иногда даже противоречить друг другу [2]. Эти идеи легли в основу нового (его еще называют поствестфальским) подхода к изучению проблем безопасности, который получил известность С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

как «безопасность человека». Этот термин получил прописку в политичес ком словаре благодаря «Отчету в развитии человечества», подготовленному в 1994г. Программой развития ООН, а также в Хартии европейской безопас ности, принятой на саммите ОБСЕ в Стамбуле 19 ноября 1999г.1 Впоследст вии эти положения, где определялись новые соотношения между нацио нальной и человеческой безопасностью, были закреплены в концептуальных документах многих стран, в первую очередь – посткоммунистических госу дарств Восточной Европы и бывшего СССР.

В структуре политики обеспечения национальной безопасности и про цесса принятия решений любой страны особое значение имеют концеп туальные политические документы, к наиболее важнейшим из которых надо отнести Концепцию национальной безопасности или равнозначный ей по своим функциям документ, который может в силу исторической специфики страны иметь иное название: например, в США – «Стратегия национальной безопасности США», а в Турции – «Политический документ о национальной безопасности». Концепция национальной безопасности – это политический документ, излагающий систему официальных взглядов на место и роль государства в современном мире, его национальные ценности, интересы и цели, силы, средства и способы предупреждения и отражения внешних и внутренних угроз, а также на основы организации и принципы функциони рования системы обеспечения национальной безопасности. Положения Кон цепции обычно являются базой для формирования и осуществления единой общегосударственной политики реализации и защиты национальных инте ресов, разработки частных концепций и доктрин обеспечения национальной безопасности в международной, военной, экономической, социальной, эко логической, информационной и других сферах. Концепции национальной безопасности сегодня достаточно распространены и взяты на вооружение практически всеми государствами в современном мире. Любая концепция национальной безопасности направлена в первую и последнюю очередь на реализацию интересов государства, даже если в ее преамбуле или положе ниях говорится о национальных интересах как совокупности сбалансирован ных интересов личности, общества и государства (как, например, в России и ряде других постсоветских стран).

В официальных документах СБСЕ/ОБСЕ с 1990г. также активно используется термин «человеческое из мерение» (например, Документ Копенгагенского Совещания Конференции по Человеческому Измерению СБСЕ 1990г.).

«21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян 1. Общая характеристика системы обеспечения национальной безопасности и принятия концептуальных документов Наиболее развитой структурой системы обеспечения национальной безопас ности в настоящее время обладают США. Эта система основывается во мно гом на положениях Закона «О национальной безопасности США» (The Na tional Security Act) от 1947г. Это было следствием опыта ведения внешней и оборонной политики руководством США в ходе второй мировой войны, а также особенностей, определяющих американские подходы к обеспечению безопасности в конкретных исторических условиях. В последующие десяти летия отдельные институты были реформированы, появились новые, но в целом эта система сохраняла свою преемственность, что во многом сказалось на многочисленных заимствованиях другими странами. В силу консерватив ности мышления, либо ввиду отсутствия возможностей и ресурсов, многие государства не пошли на такую коренную переделку системы обеспечения национальной безопасности, а предпочли путь постепенной эволюционной переделки этого механизма, хотя за основу был взят американский подход к политике обеспечения и создания концептуальных документов по пробле мам национальной безопасности [3].

Во всех развитых странах высшим должностным лицом, ответственным за обеспечение национальной безопасности, является глава исполнительной власти (например, президент в США), даже если, согласно конституции, он не имеет статуса верховного главнокомандующего (в мирное время) или же главы государства (федеральный канцлер в ФРГ, премьер-министры в Вели кобритании, Японии и т.д.). В США, исходя из положений конституции, президент является главным действующим лицом в принятии решений в сфере национальной безопасности. Хотя предпринималось несколько попы ток ограничить власть президента в данной сфере (наиболее серьезная из них связывается с принятием закона «О военных полномочиях» 1973г.), тем не менее, в США в руках главы исполнительной власти сконцентрированы основные полномочия в реализации политики и принятии концептуальных документов по национальной безопасности.

При главе исполнительной власти функционирует высший орган, консультирующий его по вопросам национальной безопасности, координи рующий политику ведомств, отвечающих за ее обеспечение, готовящий аналитические материалы и т.д. В США это Совет Национальной Безопас ности (СНБ), созданный согласно Закону 1947г. а с 1949г. входящий в состав администрации американского президента со специальным статусом. Совет Национальной Безопасности – главный координационный инструмент в С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

президентских руках в сфере внешней политики и международных отноше ний. В реальности это своего рода коллегия по управлению вопросами внешними аспектами национальной безопасности США.

В Великобритании аналогичный орган называется Советом обороны, в Японии – Советом национальной обороны, в ФРГ – Федеральным советом безопасности. Несколько отличная структура у аналогичного органа во Франции. Он подчинен премьер-министру, называется Генеральным секре тариатом национальной обороны и также отвечает за межведомственную координацию вопросов обороны и внешней политики (с учетом того, что согласно Ордонансу от 07.01.1957г. во Франции к сфере обороны относятся, кроме военных аспектов, также проблемы экономики, гражданской обороны, научно-технических исследований и т.д.). ГСНО во Франции осуществляет также и аналитическую работу в интересах высшего руководства страны.

Состав СНБ или аналогичных структур, как правило, невелик. Пос тоянными членами ФСБ в ФРГ являются федеральный канцлер, вице-канц лер (он же министр иностранных дел), министр обороны, внутренних дел, финансов, экономики, транспорта, почты и связи, генеральный инспектор бундесвера. В Японии в СНО входит премьер-министр, министры иностран ных дел, финансов, начальник управления национальной обороны (выпол няющего функции министерства обороны), секретарь кабинета министров, начальник управления полиции. В США в СНБ входят президент, вице президент, государственный секретарь, министр обороны, начальник управ ления мобилизации. Кроме того, на заседаниях СНБ США обычно присутст вуют постоянные советники – директор ЦРУ и председатель Объединенного комитета начальников штабов, советник президента по национальной безо пасности, а также министры финансов, юстиции, энергетики и др. В России в состав СБ входят (на правах постоянных членов) президент, секретарь СБ, председатель правительства РФ, директор ФСБ, министры обороны и ино странных дел. Кроме этого, членами СБ РФ могут являться руководители федеральных министерств и ведомств: экономики, финансов, внутренних дел, МЧС, СВР и др., назначаемые президентом страны [4]. В большинстве постсоветских стран состав СНБ или аналогичных структур в целом иденти чен российскому варианту, с некоторыми национальными особенностями.

Практически во всех развитых странах официально новые подходы или важнейшие концептуальные документы в сфере безопасности (стратегии или концепции национальной безопасности;

послания законодательному органу по внешней или оборонной политике;

официальное выступление, носящее доктринальный характер;

и т.д.) представляются главой исполни «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян тельной власти. Провозглашенный концептуальный документ или доктрина, как правило, содержит оценку ситуации в целом, формулирует общие зада чи, программы и мероприятия, возможные изменения в структуре органов, отвечающих за их выполнение. В соответствии с новой доктриной, если это необходимо, от имени правительства в высший законодательный орган стра ны вносятся предложения о финансировании намеченных программ, изме нениях в структуре органов государственного управления, ответственных за обеспечение национальной безопасности страны и т.д. В некоторых странах законодательный орган страны также принимает или одобряет важнейшие концептуальные политические документы в сфере национальной безопас ности, представляемые главой государства или исполнительной власти.

Конкретные задачи ведомствам формулируются в директивах (которые могут быть полностью или частично секретными) высшего органа, отвечаю щего за национальную безопасность страны (например, СНБ США). На осно вании доктрины или концептуального документа по национальной безопас ности, а также конкретных директив, отраслевые ведомства, ответственные за политику обеспечения национальной безопасности, определяют задачи, распределение сил и средств, принимают частные концепции и доктрины в международной (внешнеполитическая доктрина), военной (военная доктри на), экономической, информационной и иных сферах.

2. Опыт США по принятию решений и концептуальных документов по национальной безопасности Понятие «национальная безопасность» широко вошло в международную практику с 1947г., когда в США был принят Закон №257 от 26 июля 1947г.

«О национальной безопасности». В законе США от 1947г. не дается одно значного определения понятия «национальная безопасность»: видимо пред полагается, что этот вопрос достаточно проработан в политологических ис следованиях. В период Холодной войны жесткая конфронтация в военной и идеологической областях определила приоритет внешнеполитического и военно-политического подхода к проблемам национальной безопасности в США, поэтому стратегия национальной безопасности США (и, соответствен но, принимаемые в этой сфере концептуальные документы) во все эти годы касалась исключительно внешней безопасности, практически не затрагивая внутренних проблем. В период после окончания Второй мировой войны и вплоть до окончания Холодной войны концептуальные документы по на циональной безопасности США определялись следующими принципами:

С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

• При разработке политики и стратегии национальной безопасности ос новное внимание уделялось отражению военных угроз США и их союзникам;

• Устрашение и сдерживание противника в концептуальных документах США базировалось на разработке самых смертоносных видов оружия (в первую очередь ОМП) и их применении;

• При реализации политики и стратегии национальной безопасности предпочтение отдавалось применению жестких военных мер, а не ис пользованию более «мягких» политических, экономических и иных действий;

• В концептуальных документах обеспечение национальной безопаснос ти США увязывалось, прежде всего, с защитой их внешнеполитических и военно-политических позиций, и при проведении конкретных меро приятий по выработке таких документов правительственные структу ры США опирались на мнения практически исключительно экспертов по внешней политике и обороне.

После распада СССР и ликвидации биполярной системы США стали единственной сверхдержавой. Вместе с тем, концепции национальной безо пасности в ведущих странах мира начали подвергаться серьезным измене ниям. На первый план к началу 1990-х гг. стали выдвигаться такие виды бе зопасности, как экономическая, экологическая и т.д. Это также способство вало появлению новых подходов к разработке политики и концептуальных документов в сфере национальной безопасности США. Это стало проявлять ся уже в последнем докладе президента Дж.Буша-старшего Конгрессу, а окончательный отказ от доктринальных установок периода Холодной войны (например, стратегии «сдерживания коммунизма», берущей начало еще с конца 1940-х гг.), определяющих политику национальной безопасности США, произошел уже при администрации Б.Клинтона.

В настоящее время в американских подходах к проблемам националь ной безопасности намечаются определенные изменения, внутренним проб лемам уделяется больше внимания, однако и сейчас в концептуальных доку ментах США они определяются лишь как общие императивы, без конкрет ной детализации. Начиная с администрации Б.Клинтона, в концептуальных документах, например, в «Стратегии национальной безопасности США», появляются разделы по проблемам экономической и энергетической безо пасности, а события 11 сентября 2001г. заставили уделять большее внимание в этих документах проблемам терроризма, распространения ОМП, техноген «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян ных катастроф и т.д. Это сказывается и на эволюции американских подходов по принятию решений и концептуальных документов в сфере национальной безопасности [5].

Принятию решений в сфере национальной безопасности в США пред шествует подготовка соответствующими органами (военными ведомством, раз ведывательными организациями, госдепартаментом и т.д.) аналитических ма териалов сообразно ситуации и перечень рекомендуемых мер, а также их обоснование. Эти меры и рекомендации представляются членам СНБ (иногда в список рассылки включаются руководители правительственных ведомств, члены Конгресса и др.) в виде развернутых научных или аналитических док ладов, к которым обычно прилагаются сопроводительные краткие обзоры их содержания с основными выводами. В то же время, в США периодически соз даются группы экспертов или органы, которые занимаются исследованием вариантов и типологии основных концептуальных документов в этой сфере на долгосрочную перспективу. Например, в июле 1998г. Конгрессом США по инициативе министерства обороны была создана двухпартийная Комиссия по национальной безопасности в XXI веке, под сопредседательством отставных сенаторов – демократа Гэри Харта и республиканца Уоррена Радмэна, в соста ве 14 представителей академических, аналитических, деловых и военных кру гов страны. Она готовила доклады как по национальной стратегии США на предстоящие 25 лет, так и структур аппарата национальной безопасности США на этот срок. Комиссия Харта-Радмэна в 1999-2001 гг. опубликовала три доклада [6]. Комиссия полемизировала со «стратегией Клинтона», предлагая перенести акцент с военного противостояния на террористическую угрозу (в частности, отказавшись от принципа готовности вооруженных сил США к ве дению одновременно двух войн на двух удаленных друг от друга театрах военных действий). Уже в первом докладе, опубликованном в августе 1999г., Комиссия Харта-Радмэна в числе главных опасностей выделяла возможность крупномасштабных террористических актов на территории США. Эти докла ды некоторые обозреватели рассматривали как базу для стратегии националь ной безопасности новой администрации [7].

Высший консультативный орган при президенте – СНБ, обеспечивает как принятие стратегических концептуальных решений в сфере националь ной безопасности, так и подготавливает рекомендации для решения текущих или требующих оперативного вмешательства проблем во внешней и оборон ной политике. Тем самым, на уровне СНБ формируются основные направле ния внешней, внутренней и оборонной политики государства как текущего характера, так и рассчитанные на долговременный характер, рассматривают С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

ся конкретные позиции и подходы, так и подготавливаются документы и ре шения стратегического, концептуального характера.

В штате Белого дома обеспечением работы СНБ на уровне руководяще го состава занимаются: помощник президента по национальной безопаснос ти, исполнительный секретарь СНБ (ему подчинены четыре члена директо рата СНБ, имеющие статус помощников министра, отвечающих за отдельные направления работы и назначаемые президентом) и директор группы «ситуа ционного анализа». Группа ситуационного анализа включает примерно 30- сотрудников, откомандированных на 2 года разведывательными ведомства ми. Она предназначена для:

• мониторинга и результирующей оценки обстановки в различных зонах и сферах интересов США, подготовки оценочно-прогнозной докумен тации для президента и членов СНБ;

• подготовки проекта возможных вариантов комплексной стратегичес кой (специальной, экономической, пропагандистской, информацион ной, дипломатической, военной и др.) реакции США на развитие си туации, угрожающей интересам и безопасности страны;

• селекции всех материалов, докладываемых президенту и СНБ.

Административное управление деятельностью группы осуществляют директор, а оперативное – помощник президента США по национальной бе зопасности. Базовый элемент группы – «Ситуационная комната», созданная в 1962г. президентом США Д.Кеннеди, когда Карибский кризис проявил от сутствие единого органа экстренного аналитико-прогнозного обобщения те кущей информации и оперативной координации действий различных ве домств США в чрезвычайных ситуациях. С начала 1980-х гг. с приходом к власти администрации Р.Рейгана в подземных этажах Белого дома круглосу точно работают дежурные смены оперативного слежения за обстановкой, а в надземных помещениях – группы комплексного анализа информации и технического обеспечения. В чрезвычайных ситуациях на базе «Ситуацион ной комнаты» под руководством вице-президента США развертывается Центр по действиям в кризисных ситуациях, к работе которого оперативно подключаются, в том числе по телекоммуникационным каналам, специалис ты и информационные ресурсы других подразделений и ведомств. Группа готовит «утренний доклад» по национальной безопасности для президента (ему также вручается доклад ЦРУ), других членов СНБ, содержащий обоб щенную информацию о положении дел в кризисных точках, эффективности работы ведомств, отвечающих за безопасность страны, реакцию СМИ и общественности на эту деятельность и т.п. [8] «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян Вместе с тем, аппаратом СНБ для президента готовятся конкретные доклады или концептуальные подходы по отдельным проблемам (или, нао борот, по совокупности проблем) национальной безопасности, внешней и оборонной политики. После обсуждения докладов и рекомендаций на заседаниях СНБ (а иногда и до этого, если есть необходимость) новая кон цепция или позиция администрации по отдельным ключевым проблемам в общих чертах представляется широкой общественности в виде статей веду щих экспертов в сфере безопасности в академических изданиях, ведущих СМИ и т.д., причем упор делается на слабости прежней позиции, преиму ществах новой, новых развитиях в сфере национальной безопасности и т.д.

Особое внимание уделяется представлению широкой общественности и экс пертным кругам таких важнейших концептуальных документов, как «Стра тегия национальной безопасности США» (она излагается в США ежегодно, в посланиях президента Конгрессу) и «Национальная военная страте гия» (разрабатываемая ОКНШ США каждые 2-3 года и являющаяся, факти чески, американской военной доктриной).

Важно отметить, что «Стратегия национальной безопасности США» яв ляется важнейшей концептуальной базой для создания документов, регули рующих военную политику США и весь блок стратегических вопросов, свя занных конкретно с обороной страны. Американская военная стратегия фор мируется как составная часть «Стратегии национальной безопасности США», разработка которой сопровождается формированием или корректировкой ее военного компонента – «Национальной военной стратегии». Этот документ, по существу, является американской военной доктриной и содержит:

• трактовку предназначения вооруженных сил США в современных условиях;

• обобщенный анализ военно-стратегической обстановки в мире;

• формулировку военных целей национальной безопасности США;

• пути достижения военных целей национальной безопасности (элемен ты стратегии, стратегические концепции строительства и боевого при менения вооруженных сил США);

• состав сил, требуемый для достижения целей национальной безопас ности при приемлемой степени риска.

Структурно «Национальная военная стратегия», помимо целей и задач, решаемых для их достижения, включает три компонента: строительство, раз вертывание и использование вооруженных сил США.

В системе обеспечения руководства национальной безопасности США С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

важную роль играет советник президента по национальной безопасности.

Советник президента по национальной безопасности является центральной фигурой всего механизма разработки, принятия и реализации ключевых внешнеполитических решений, включая решения по вопросам обеспечения внешней безопасности. Советник назначается президентом из числа наибо лее авторитетных специалистов в этой области. Он имеет непосредственный доступ к президенту для доклада по любому из этих вопросов и представ ления своей собственной точки зрения относительно наиболее целесообраз ного решения. Члены СНБ не должны руководствоваться личными эмоция ми при решении проблем, затрагивающих интересы страны. Кроме того, об щим правилом, которое они неукоснительно соблюдают, является сохране ние конфиденциальности при обсуждении этих проблем [9].

Представители Конгресса не входят в СНБ. Вообще, законодательная ветвь власти в США непосредственно не участвует в механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений. Однако Конгресс се рьезно влияет на этот процесс косвенным образом: через бюджетную поли тику;

организацию различных слушаний «в порядке надзора» с участием представителей исполнительной власти;

запросы в органы этой власти;

рати фикацию международных соглашений и договоров;

консультации с прези дентом, госсекретарем, министром обороны, советником президента по на циональной безопасности;

утверждение назначений на должности послов и других высокопоставленных должностных лиц внешнеполитического ве домства и т.д. Отношения обеих ветвей власти строятся на основе взаимного уважения и взаимопомощи. Органы исполнительной власти неизменно ориентированы на то, чтобы информировать Конгресс о своей работе, узнать мнения конгрессменов и своевременно учесть их в дальнейшем [10].

Особенность механизма принятия решений и концептуальных доку ментов в сфере национальной безопасности в США определяется: сочета нием полномочий главы государства и главы правительства в одном высшем должностном лице – президенте;

принципом разделения властей, предпола гающим тесное взаимодействие исполнительной и законодательной властей при принятии важнейших государственных решений;

широкими полномо чиями президента в вопросах обеспечения стратегических национальных интересов и в принятии важнейших государственных решений в общем зако нодательном процессе. В этом контексте решения главы исполнительной власти США (президента) в сфере национальной безопасности, пройдя мно гоступенчатую предварительную экспертизу специалистов, оформляются в виде президентских директив, фактически имеющих силу закона. Вместе с «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян тем, Конгресс США сохраняет важные и весьма эффективные рычаги воздей ствия на исполнительную власть и корректировку решений администрации.

Важнейшей формой влияния Конгресса на решения и политику администра ции в сфере национальной безопасности является процедура регулярных слушаний, в ходе которых члены Конгресса могут обсуждать и запрашивать детальные обоснования принятых решений или положений концептуальных документов, что требует от администрации постоянного привлечения на за седания представителей министерств, ведомств, экспертных и академичес ких кругов и подготовки соответствующих докладов, отчетов, объяснитель ных записок и других материалов по всему спектру внешней и оборонной политики и проблемам национальной безопасности государства [3, с. 48-54].

В зависимости от важности и срочности рассматриваемых проблем ре шения президента США в сфере национальной безопасности можно квали фицировать следующим образом:

• Решения, принимаемые в чрезвычайных условиях и требующие неза медлительных действий. Это, прежде всего, решения о применении стратегических ядерных сил в случае внезапного ядерного удара по территории США. Президент США имеет право принимать незамедли тельные и самостоятельные решения на использование вооруженных сил при нападении на США или американские объекты за рубежом. К этой же категории относятся решения президента в случае стихийных бедствий, массовых беспорядков и т.д.

• Решения, определяющие формирование внешнеполитического курса и политики в сфере безопасности страны, с учетом изменения ситуации внутри страны и во всем мире. Такие решения отражаются в ежегодном (согласно закону) докладе президента Конгрессу «Стратегия националь ной безопасности США», где формируются цели, интересы и задачи государства на международной арене и в обеспечении безопасности.

• Военно-политические и экономические решения по внутригосударст венным проблемам, строительству и направлению развития вооружен ных сил, военно-промышленного комплекса и т.д.

• Текущие решения по актуальным внутриполитическим или внешнепо литическим проблемам. Данные решения направлены на обеспечение нормальной жизнедеятельности государства, отлаженной работы ве домств, ответственных за реализацию политики в сфере национальной безопасности. Подобные решения принимаются оперативно, с учетом складывающейся в данный момент политической, военной, экономи ческой ситуации.

С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

Существующая в США система принятия решений на высшем уровне в сфере национальной безопасности является достаточно гибкой и одновре менно стабильной, однако с приходом к власти новой администрации в эту систему вносятся определенные изменения, обуславливаемые конкретно складывающейся обстановкой. В последние годы в США в процессе приня тия решений в сфере национальной безопасности все шире реализуется кон цепция конкурирующих стратегий, предусматривающая разработку альтер нативных путей решений важнейших проблем, их детальную экспертную проработку, обоснование принимаемых решений и т.д. Этому способствует то, что органы исполнительной (президент) и законодательной (Конгресс) властей США при принятии решений или концептуальных документов в сфере национальной безопасности опираются на развитую систему инфор мационно-аналитического и экспертного обеспечения. При этом в США активно используются не только разведывательные или иные правительст венные ведомства, обладающие мощными информационно-аналитическими возможностями, но и независимые (или частично независимые) многочис ленные научно-исследовательские институты («мозговые тресты»). В резуль тате руководство страны получает конечный информационно-аналитичес кий продукт, содержащий как обобщенные сведения и оценки по ситуации, так и рекомендации и меры по конкретному реагированию, т.е. совмещаю щий в себе функции информирования и консультирования [11].

В соответствии с Законом «О реорганизации обороны» или Законом «Голдуотера-Николса» (Goldwater-Nichols Act) 1986г. президент Соединен ных Штатов обязан ежегодно публиковать Декларацию стратегии нацио нальной безопасности США, т.е. документ с изложением как текущего сос тояния национальной безопасности, так и своего концептуального видения проблемы. Начало этой традиции положил подготовленный президентом Гарри С. Трумэном в 1950г. доклад «СНБ-68», в котором основное внимание уделялось Соединенным Штатам и тогдашнему Советскому Союзу, а также выдвигалась «доктрина сдерживания», определившая ход последующей Хо лодной войны. С тех пор каждый президент вносил в Конгресс подобный документ в той или иной форме и с различной степенью конкретизации.

Принимая Закон «Голдуотера-Николса», Конгресс стремился дополнить сис тему регулярных президентских обращений к законодателям документом по проблемам безопасности, однако достиг лишь частичного успеха. Только ад министрация Б.Клинтона действительно представляла Конгрессу стратеги ческие документы ежегодно. Интенсивность работы демократической адми нистрации объяснялась как необходимостью серьезного переосмысления «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян проблематики после окончания Холодной войны, так и неудовлетвореннос тью Конгресса представляемыми документами. Администрация Дж.Буша младшего не отличается такой «плодовитостью» при подготовке концеп туальных документов по национальной безопасности. Только события сентября 2001г. заставили администрацию Буша в максимально короткие сроки пересмотреть уже подготовленную Стратегию в 2001г. и представить ее уже в 2002г. Публикацию своей «Стратегии национальной безопасности США» администрация Дж.Буша-младшего приурочила к годовщине терро ристической атаки и анонсировала более чем за месяц.

Анализ различных редакций этого основного концептуального доку мента (как при республиканской, так и при демократической администра циях) в сфере национальной безопасности позволяет характеризовать его как интеллектуальный продукт со следующей структурой:

• фундаментальные (постоянные) интересы, которые заключаются в обеспечении безопасности, процветания и свободы американского народа и т.д.;

• миссия страны на данном этапе (это и есть доктрина, отражающая на циональные интересы в конкретном понимании действующего прези дента США);

• конкретные целевые установки, разрабатываемые и достигаемые кон кретной президентской администрацией, государственными структу рами, группами влияния, коммерческими и неправительственными ор ганизациями, т.е. субъектами национальной безопасности страны [5, p.10-14].

Отметим, что обычно само заглавие документа должно как-то подчерк нуть те основные задачи или проблемы, которые действующая администра ция США видит в сфере национальной безопасности. Так, последняя «Стра тегия национальной безопасности» администрации Б.Клинтона, датирован ная 1999г., называлась «Стратегия национальной безопасности США для но вого столетия» и была призвана подчеркнуть готовность противостоять но вым вызовам в наступающем столетии. Ныне действующая Стратегия нацио нальной безопасности, опубликованная в марте 2006г., призвана дать новое видение стратегической обстановки администрацией Дж.Буша, где основ ные аспекты угроз, вызовов и обеспечения национальной безопасности США особо подчеркиваются во вводной части этого документа [12].

Вместе с тем, надо отметить, что в США с определенной периодичнос тью (раз в 3-4 года, или даже реже) принимается так называемая «Большая С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

стратегия», в которой очерчиваются основные вызовы, угрозы и проблемы для национальной безопасности США и пути их преодоления на более долгосроч ную перспективу.

Можно утверждать, что «Стратегия национальной безопасности США»

является, по существу, теоретической основой американской политики. Эта концепция вырабатывается общими усилиями правящей политической элиты США и широким кругом ученых (политологов, социальных философов и др.) и отражает в концентрированном виде взгляды на сущность, содержание и пути обеспечения (защиты) национальных интересов государства. Следует подчеркнуть, что прояснение вопроса о том, в чем, собственно, состоят нацио нальные интересы, равно как и согласование мнений по поводу сущности национальной безопасности США (особенно ее внешнеполитических и воен но-стратегических аспектов), не носят плебисцитарного характера и не могут рассматриваться как своего рода консенсус всех слоев американского общества относительно тех положений, которые нашли отражение в документах, изла гающих концепцию национальной безопасности. Находящаяся в каждый данный момент у власти политическая группировка разрабатывает концеп цию национальной безопасности как доктрину, выражающую ее политичес кую волю и имеющую конкретную идеологическую направленность. Готов ность исполнительной ветви власти в США придерживаться положений кон цепции в своей практической деятельности предусматривает и готовность этого правительства нести ответственность как за частные результаты ее реа лизации, так и за выполнение в полном объеме взятых на себя перед нацией обязательств в области обеспечения безопасности.

3. Специфика ФРГ по принятию решений в сфере национальной безопасности Структура и функционирование механизма принятия решений в сфере национальной безопасности в ФРГ определяется государственным устройст вом и нормативно-правовыми положениями Конституции федеративного го сударства. Глава государства – федеральный президент, принимает весьма ограниченное участие в формировании решений в сфере национальной бе зопасности и их реализации. Исполняя весьма ограниченные, в основном представительские функции, президент ФРГ только скрепляет своей под писью правительственные и парламентские акты и другие важные государ ственные документы. В связи с этим в ФРГ значительное влияние в выработ ке политики и принятия документов в сфере национальной безопасности имеют парламент (законодательная власть) и глава исполнительной власти (федеральный канцлер).

«21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян Законодательная власть в ФРГ представлена федеральным парламен том, состоящим из двух палат: бундесрата и бундестага. Бундесрат состоит из представителей федеральных земель, и эта палата, фактически, не прини мает участия в разработке и принятии решений в сфере национальной безо пасности и занимается в основном внутрифедеральными проблемами. В соответствии с Конституцией, высшим законодательным органом в ФРГ яв ляется бундестаг. Особым влиянием при выработке законопроектов и реше ний в сфере национальной безопасности обладают внешнеполитический, бюджетный и правовой комитеты бундестага, которые участвуют в обсужде нии практически всех проектов и решений в данной сфере, а также военный комитет, который при необходимости выполняет также функции парламент ского комитета по расследованиям. Постоянные комитеты бундестага яв ляются центрами тщательной работы над законопроектами, которые неодно кратно выносятся на обсуждение с участием представителей правительства.

Одновременно законопроекты обсуждаются также в партийных фракциях парламента. Как фракции, так и постоянные комитеты бундестага при об суждении проектов в данной сфере обычно работают за закрытыми дверями.

Несмотря на важную роль бундестага в процессе выработки и приня тия решений в сфере национальной безопасности, главным звеном данного механизма в ФРГ является правительство и федеральный канцлер. Прави тельство имеет в своем распоряжении специальный аппарат (ни глава госу дарства, ни парламент таким аппаратом не располагают), на который возло жены управленческие функции, анализ и практическая реализация решений в сфере национальной безопасности. Этот аппарат состоит из многочислен ных специализированных органов, находящихся в непосредственном распо ряжении главы правительства (в том числе ведомство федерального канцле ра, служба печати и информации и др.). Особо важная роль в выработке правительством решений в сфере национальной безопасности принадлежит федеральному канцлеру. Таким образом, в ФРГ, как и в большинстве других развитых западных государств, парламент не играет решающей роли в фор мировании политики национальной безопасности. Решающая роль в приня тии и осуществлении решений в этой сфере, а также ответственность за пла нирование и осуществление политики национальной безопасности принад лежит федеральному правительству, в состав которого входит как особый механизм Федеральный совет безопасности. Этот орган, возглавляемый фе деральным канцлером, разрабатывает предложения по важнейшим вопросам национальной безопасности страны и координирует деятельность военных и гражданских органов в данной сфере. Он собирается по мере необходимос С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

ти, его заседания подготавливает специальная группа ведомства федераль ного канцлера. Предусмотренный Положением в ведомстве федерального канцлера межведомственный секретариат, состоящий из руководителей от делов министерств, участвующих в работе Федерального совета безопаснос ти, играет вспомогательную роль, предоставляя необходимые данные и ма териалы этой группе. Важные решения по политике национальной безопас ности принимаются, как правило, коллективно советом безопасности, прави тельством или же (по оперативным проблемам) на уровне двух-трех компе тентных министров [13].

Таким образом, главная роль в принятии и осуществлении решений в сфере национальной безопасности в ФРГ отводится не законодательной, а ис полнительной власти, и прежде всего федеральному канцлеру, который фор мирует правительство, является руководителем Федерального совета безопас ности, во время войны выполняет функции верховного главнокомандующего и представляет концепцию национальной безопасности страны, которая мак симально полно вырисовывается в особом документе – «Белой книге о безо пасности Федеративной Республики Германия», где основной упор тради ционно делается на внешнеполитических и военных аспектах [13, c. 22-29].

4. Российский подход к принятию решений и концептуальных документов в сфере национальной безопасности В России политика государства по обеспечению национальной безопасности страны определяется федеральными законами «О безопасности», «Об оборо не», «Концепцией национальной безопасности», ежегодными «Посланиями президента к Федеральному собранию», а также «Военной доктриной РФ», «Внешнеполитической доктриной РФ» и другими аналогичными отраслевы ми документами [14].

В России практика принятия важнейших концептуальных документов в сфере безопасности частично основывается на опыте бывшего СССР, в последние годы существования которого предпринимались попытки рефор мирования устаревшей системы обеспечения безопасности страны и приня тия ряда правовых и политических документов для регулирования этой сфе ры. Еще в декабре 1990г. были внесены изменения в Конституцию СССР в интересах совершенствования государственного управления, предусматри вавшие создание Совета Безопасности СССР. Его функции были значительно скромнее, чем у нынешнего Совета Безопасности РФ. Они ограничивались вопросами государственной, экономической, экологической безопасности, преодоления последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных си «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян туаций, обеспечения стабильности и правового порядка в обществе. До ав густа 1991г. успел начаться процесс образования Советов Безопасности и в ряде союзных республик СССР [4, c. 27;

9, c. 61-62]1.

В РСФСР первое упоминание Совета Безопасности появилось в приня том в апреле 1991г. Законе «О Президенте РСФСР», а в мае 1991г. были вне сены изменения в Конституцию РСФСР, предусматривавшие создание тако го органа. В июле 1991г. при президенте РСФСР была создана комиссия, ко торой была поручена подготовка проекта закона «О безопасности». Сравни тельно немногочисленный аппарат Совета Безопасности проработал под ру ководством Ю.Скокова около года. За это время был подготовлен и проведен через Верховный Совет РСФСР Закон «О безопасности», в котором устанав ливались функции, полномочия и компетенция Совета Безопасности как основного координирующего органа в области национальной безопасности, были подготовлены основные положения военной доктрины и первый проект «Концепции по национальной безопасности». Первые попытки соз дать концепцию безопасности РСФСР, которая первоначально называлась «Концепция системы безопасности РСФСР», относятся еще к лету 1990г., когда под воздействием ряда политических сил стали превалировать идеи построения нового государственного образования («обновленного Союза»).

Насколько известно, каких-либо решений по данному проекту принято не было, а после известных событий августа 1991г. и Беловежского совещания работы группы, готовившей этот проект, были прекращены. Следующий этап связан с летом 1992г., когда был поставлен вопрос о выработке «новой концепции безопасности России» и был принят подготовленный к этому времени проект, требовавший дальнейшей доработки. Сам проект опублико ван не был, и о его дальнейшей судьбе неизвестно. Через год, летом 1993г., новый секретарь Совета Безопасности Е.Шапошников обнародовал основные положения подготовленного к тому моменту варианта концепции безопас ности и заявил о начале ее реализации. После известных событий октября 1993г. к этому варианту проекта уже не возвращались [15].

Следующий этап усилий по созданию концепции безопасности отно сится к началу 1994г., когда было принято решение о глубоком академичес ком обеспечении процесса разработки «Концепции национальной безопас 1 Совет Безопасности РФ, в отличие, например, от Совета Национальной безопасности США, является бо лее разнопрофильным органом. При этом в отличие от СНБ США, который является скорее консуль тативным органом и окончательное решение по рассматриваемым вопросам принимает единолично пре зидент США, СБ РФ является координирующим органом. Решения СБ РФ, как и его рекомендации прези денту РФ, принимаются на заседаниях СБ его постоянными членами простым большинством голосовом и вступают в силу после утверждения их председателей СБ РФ.

С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

ности» в рамках Совета Безопасности Российской Федерации. Организацион но этот процесс должен был обеспечить специально созданный Научный совет Совета Безопасности под руководством контр-адмирала В.С.Пирумова [16]. Научный совет предпринял масштабные усилия, объединив возможнос ти различных академических и ведомственных исследовательских центров, общественных и политических организаций. Был накоплен огромный мате риал, содержащий различные подходы и методики разработки Концепции национальной безопасности. В рамках осуществления научно-исследова тельской и информационной программы была проведена серия семинаров и научных конференций. Однако сам проект функциональной Концепции на циональной безопасности подготовлен не был. Возможно, что одна из глав ных проблем состояла в том, что представленные в Научный совет материа лы очень сильно различались по своим методикам, исходным посылкам, по литическим взглядам и т.д. Не случайно в октябре 1995г. тогдашний помощ ник президента РФ по вопросам национальной безопасности Ю.Батурин выступил с заявлением, из которого следовало, что концепция вряд ли поя вится в ближайшее время из-за отсутствия общенационального консенсуса по целому ряду принципиальных вопросов. Ожидалось, что очередной шаг в этом направлении может быть предпринят после президентских выборов 1996г. Но лишь в 1997г. первая «Концепция национальной безопасности РФ»

была принята указом президента Б.Ельцина. В январе 2000г. в России указом и.о. президента РФ В.Путина была утверждена новая редакция «Концепции национальной безопасности», принятой в декабре 1997г. Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается «безопасность ее много национального народа как носителя суверенитета и единственного источни ка власти в России». «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» представляет собой систему взглядов на обеспечение в РФ безо пасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, в том числе и от терроризма. В настоящее время в России продолжаются работы по подготовке новой, обновленной ре дакции «Концепции национальной безопасности РФ», которую, по некото рым сведениям, первоначально предполагалось опубликовать еще в 2005г.

Особенность российской «Концепции национальной безопасности» в том, что основными объектами национальной безопасности России являют ся: личность – ее конституционные права и свободы;

общество – его духов ные и материальные ценности, права и свободы всех групп населения;

госу дарство – его конституционный строй, суверенитет, территориальная це лостность, национальное достояние и другие национальные интересы. От «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян самого определения понятия национальная безопасность, от объектов и субъектов безопасности и зависит структура самой концепции национальной безопасности. Так, например, если российская теория национальной безо пасности предусматривает определение как национальной безопасности в триединстве – личность, общество и государство, то, следовательно, это наш ло отражение и в российских концептуальных документах в сфере нацио нальной безопасности.

«Концепция национальной безопасности» по своей сути есть полити ческий документ, в котором сформулированы важнейшие направления госу дарственной политики России. На основе этого документа министерства, ве домства, государственные и общественные организации России формируют или корректируют свою концептуальную базу, а также нормативные право вые документы в части, касающейся их деятельности по обеспечению на циональной безопасности России (например, «Военная доктрина Российской Федерации» или «Концепция внешней политики Российской Федерации», которые фактически являются конкретизацией положений Концепции при менительно к соответствующим сферам деятельности органов государствен ной власти) [3, 55-66].

Что касается текущей ситуации, то на основе Концепции ежегодно в администрации президента РФ готовится «Доклад Президента РФ о внутрен ней и внешней обстановке», а также «Послание Президента Российской Феде рации Федеральному Собранию». В докладе и Послании уточняются текущие цели и задачи государства, а также планы министерств, ведомств и органи заций, составляющих систему обеспечения безопасности России. Таким обра зом, Концепция определяет в принципе два направления деятельности госу дарственных структур. Первое – обеспечение национальных интересов и це лей при исполнении своих обычных функций, и второе – обеспечение нацио нальной безопасности путем выявления и нейтрализации внутренних и внеш них угроз силами и средствами обеспечения безопасности. При этом понятно, что два упомянутых направления работы взаимосвязаны и взаимозависимы.

Как полагают российские эксперты, одним из принципиальных отли чий «Концепции национальной безопасности РФ» от аналогичных докумен тов ряда других стран (а они действуют в довольно значительном числе стран под различными названиями: доктрина, стратегия и пр., в которых речь идет почти исключительно о внешних аспектах интересов и безопас ности), является то, что в ней национальные интересы и безопасность во внутренней и внешней областях рассматриваются в совокупности и во взаи мосвязи [15, c. 495-505, 518-519]. Причем, доминирующим (особенно в первой С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

редакции от 1997г.) являлось рассмотрение именно внутренних факторов. В последующем этот подход – тесная взаимосвязь внутренних и внешних аспектов национальной безопасности, нашел довольно широкое применение и во многих других постсоветских странах, где при принятии концептуаль ных документов учитывалась и российская практика определения нацио нальной безопасности через триединство – безопасность личности, общества и государства. Однако надо отметить, что данный подход к определению безопасности, где делается значительный уклон в сторону «человеческой бе зопасности», не является чисто российским научно-теоретическим достиже нием, а как уже отмечалось, был сформирован также на Западе, где еще с конца 1970-х – начала 1980-х гг. стали проявляться работы по проблемам общей и человеческой безопасности и ее соотношения с национальной и государственной. Однако в мировой практике, пожалуй, впервые именно в российских концептуальных документах в сфере национальной безопаснос ти данный подход был официально закреплен. В частности, это проявилось в «Законе о безопасности РФ» 1992г., «Концепции национальной безопасности РФ» 1997г. и во всех последующих документах. Во многом это объясняется тем, что в отличие от многих развитых западных стран, где уже имелась на лаженная практика, традиция и даже инерционность в принятии концепций национальной безопасности, в России (и в большинстве постсоветских стран) этот процесс начинался буквально «с чистого листа», и было легче выдвинуть указанный подход и закрепить его в процессе принятия концеп туальных документов в данной сфере.

5. «Концепция национальной безопасности» Грузии и процесс ее принятия 8 июля 2005г. парламент Грузии единогласно утвердил «Концепцию нацио нальной безопасности» страны. По утверждениям представителей Совета национальной безопасности Грузии, которые представляли проект Концеп ции, подготовка этого документа велась почти 10 лет, а в течение последнего года по поручению президента М.Саакашвили специальной группой экспер тов в составе СНБ Грузии был подготовлен окончательный вариант этого до кумента [17]. Надо отметить, что за последние 10 лет некоторые силовые ве домства (например, в 1997г. Государственный департамент охраны государ ственной границы во главе с генералом В.Чхеидзе [18]) или исследователь ские неправительственные организации [19] представляли свои проекты концепций национальной безопасности, однако в силу различных причин «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян они так и не были взяты в основу единого документа, который должен был представить взгляды руководства страны на проблемы национальной безо пасности Грузии. Кроме этого, институциональная и кадровая слабость глав ного органа, который функционально должен был осуществлять эту работу – СНБ Грузии, а также кризис самой системы управления в масштабах всей Грузии и неопределенность в выработке основных приоритетов в сфере безо пасности, внешней и оборонной политики также не позволили подготовить единый проект концепции. Лишь после «розовой революции» 2003г. и избра ния в 2004г. президентом М.Саакашвили работы в данном направлении активизировались. После подготовки проекта Концепции он должен был быть представлен на утверждение парламентом страны и подписан прези дентом Грузии.

Проект Концепции был представлен 13 мая 2005г. на объединенном заседании комитетов парламента страны по обороне и безопасности, по внешним связям и по европейской интеграции. Предполагалось, что пример но в течение двух недель проект должен был обсуждаться парламентскими комитетами и фракциями, и лишь затем представлен на одобрение парла ментом. Параллельно происходило обсуждение проекта рядом грузинских неправительственных организаций и независимыми (или формально незави симыми) экспертами в сфере безопасности. Известно также, что консульта тивную помощь в подготовке Концепции, равно как по многим другим ключевым аспектам политики в сфере безопасности и обороны, осуществля ли весьма авторитетные западные эксперты, в частности, в рамках создан ного еще в 1998г. по инициативе грузинского правительства специального органа – ISAB (International Security Advisors Board). По оценкам ряда гру зинских неправительственных экспертов, проект Концепции страдал излиш ней детализацией и одновременно декларативностью, чересчур красочным идеологизированным «оформлением», восхвалением результатов «розовой революции», недостаточно внимания уделялось этно-религиозным пробле мам внутри самой Грузии, проблемам энергетической безопасности, недос таточно адекватно оценивались положения документа, касающиеся Абхазии и Южной Осетии [20]. Тем не менее, с незначительными изменениями и корректировками (в частности, были объединены третья и четвертая главы проекта, где говорилось об угрозах и вызовах национальной безопасности), парламент страны принял Концепцию, после чего она была подписана пре зидентом и вступила в силу.

«Концепция национальной безопасности» Грузии начинается эпигра фом из преамбулы Конституции Грузии и состоит из 6 глав:

С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

1. Введение.

2. Фундаментальные национальные интересы Грузии.

3. Национальные интересы Грузии.

4. Угрозы, риски и вызовы национальной безопасности.

5. Основные направления политики национальной безопасности Грузии.

6. Заключение.

Введение начинается словами: «Грузия находится на важном этапе своей вековой истории». Во введении также есть ссылки на важность и зна чение «розовой революции» 2003г. и принадлежности страны к европейским традициям и ценностям. Отмечается, что «Концепция национальной безо пасности Грузии является ключевым документом, который представляет взгляды на развитие безопасности страны и фундаментальные национальные цели и интересы. Она указывает на угрозы, риски и вызовы для националь ной безопасности и отмечает основные направления политики националь ной безопасности». По замыслу авторов, Концепция также должна показать стремления Грузии к полноправной интеграции в НАТО и ЕС, а также к «установлению безопасности в Черноморском регионе, как составной части евро-атлантической системы безопасности». Отмечается также, что прави тельство Грузии будет реализовывать Концепцию посредством «долговре менных мероприятий для защиты фундаментальных национальных ценнос тей и интересов». Как подчеркивается в документе, «Концепция националь ной безопасности должна служить основой для всех стратегий и планов. В случае любого пересмотра Концепции, в соответствующие стратегии и пла ны также должны быть внесены изменения».

Вторая глава Концепции посвящена фундаментальным национальным ценностям Грузии, которые основаны на следующих принципах: суверени тет, безопасность, мир, демократия и верховенство закона, уважение прав и основных свобод человека и благополучие страны. Согласно документу, за щита этих ценностей жизненно необходима для существования и безопас ности Грузии.

Третья глава касается национальных интересов Грузии. Это принципы территориальной целостности, национального единства, региональной ста бильности, утверждение свободы и демократии в соседних странах и регио нах, утверждение транзитных функций страны и обеспечение альтернатив ных источников подачи энергии, а также экологическая безопасность. Как утверждает документ, восстановление территориальной целостности страны является жизненно важным национальным интересом Грузии.

«21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян Четвертая глава отведена угрозам, рискам и вызовам национальной бе зопасности. Под угрозами подразумеваются нарушение целостности терри торий страны, военная интервенция, прорыв существующих конфликтов с территорий соседних стран, международный терроризм, российские воен ные базы, контрабанда и транснациональная организованная преступность.

Под вызовами национальной безопасности Грузии в тексте Концепции по нимаются: коррупция и неэффективная система государственного управле ния, экологические, социальные, энергетические, информационные и эко номические вызовы. В документе также говорится, что возможности откры той агрессии против Грузии очень ограничены, но трансграничные нападе ния со стороны государственных и негосударственных действующих лиц вполне реальны.

Пятая глава определяет основные направления политики национальной безопасности Грузии, которые основываются на принципах усиления государ ственного правления и утверждения демократических институтов, усиления обороноспособности страны, восстановления конституционного порядка на всей территории страны, интеграции и вступления в Евросоюз и в НАТО, ут верждения внешних связей. В этой главе (пункт 5.5. – «Усиление внешних отношений») в качестве стратегических партнеров Грузии называются США, Украина и Турция. Пункт 5.5.4. озаглавлен «Партнерство с Арменией и Азер байджаном». Первоначально складывается впечатление, что авторы Концеп ции попытались скоординировано представить отношения с Арменией и с Азербайджаном на одном уровне, особенно в части, касающейся таких общих определений, как экономическое сотрудничество, стабильность и благосос тояние в регионе. Отмечается также важность мирного разрешения нагорно карабахского конфликта и «более активного вовлечения международного сообщества в мирный процесс». Однако в части, касающейся Азербайджана, уже указывается, что «отношения Грузии с Азербайджаном развиваются как стратегическое сотрудничество». Наряду с подчеркнутой важностью совмест ных энергетических, транспортных и коммуникационных проектов, говорится также о тесном взаимодействии двух стран в сфере безопасности и политики, а также процессов евро-атлантической интеграции. «Сотрудничество Грузии и Азербайджана в рамках ГУАМ и участие в программах ЕС ENP и НАТО PfP способствует гармонизации интересов безопасности и выработке совместной позиции по различным стратегическим вопросам». В то же время в Концепции говорится лишь о «тесном партнерстве с Арменией во всех сферах двусторон них взаимоотношений», подчеркивается, что «Грузия надеется, что Армения будет получать выгоду от транзитного расположения Грузии для транспорти С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

ровки армянских товаров через ее территорию». Вместе с тем, авторы Концеп ции указывают, что Грузия «приветствует усиливающееся сотрудничество Ар мении с НАТО». В пункте 5.5.6. говорится о партнерстве с Российской Федера цией, указывается, что «Грузия стремится к установлению добрососедских отношений с РФ, основанных на принципах взаимного уважения», а полное выполнение положений Стамбульского саммита ОБСЕ 1999г. относительно вывода российских баз «несомненно, будет способствовать отношениям между Грузией и Российской Федерацией». В этой главе указывается также на взаи модействие и сотрудничество Грузии со странами Черноморского региона, ГУАМ, Балтии и Центральной Азии, многосторонним отношениям в рамках ОБСЕ, ООН и других организаций, а также вкладе Грузии в борьбу с между народным терроризмом.

Заключение предусматривает разработку каждым министерством и ведомством Грузии отраслевой стратегии в рамках Концепции для своей сферы деятельности.

6. Особенности концептуального документа в сфере национальной безопасности Турции В Турции существует весьма развития система как руководства политикой национальной безопасности страны, так и принятия концептуальных доку ментов в этой сфере. Вместе с тем, надо отметить, что с учетом исторически громадного влияния военного руководства на весь процесс управления страной за все годы существования Турецкой республики, вполне естествен но, что они играли и огромную роль в подготовке важнейших концептуаль ных документов в сфере национальной безопасности [21]. Традиционно кон цепция национальной безопасности делала основной упор исключительно на вопросы внешней и оборонной политики Турции, а также на ее взаимоот ношения с соседями, ведущими мировыми державами, роль страны в струк туре НАТО и т.д. Однако в последние годы, с активизацией стремления Тур ции вступить в ЕС и связанных с ним реформ государственного управления (в частности, принятие решений по снижению роли Совета национальной безопасности в системе руководства страной), а также хотя бы формального уменьшения роли военных в общественно-политической жизни государства, намечаются некоторые изменения в процессе принятия решений и концеп туальных документов в сфере национальной безопасности. Это получило свое подтверждение и в тексте новой концепции национальной безопаснос ти Турции.

«21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян Проект новой концепции национальной безопасности получил назва ние «Политический документ о национальной безопасности» (Milli Gvenlik siyaseti belgesi). Подготовка проекта документа продолжалась около года. В подготовке проекта были задействованы: аналитическое управление Совета национальной безопасности Турции, аппараты президента и главы прави тельства, МИД, Генеральный штаб ВС страны, спецслужбы, независимые центры стратегических исследований, ряд университетов. О напряженности работы говорит, в частности, тот факт, что окончательный проект документа объемом 90 страниц был отправлен на доработку, после которой он был сок ращен до 25 страниц [22].

Особенностью нынешней концепции национальной безопасности Тур ции является тот факт, что впервые в его подготовке принимали участие и военные, и гражданские ведомства. Все предыдущие документы подобного рода готовились военными, а гражданские руководители их подписывали. От личительной чертой новой концепции можно считать также и то, что теперь вопросы безопасности Турции рассматриваются не столько через призму ее межгосударственных отношений с другими странами, сколько с точки зрения наличия потенциально опасных регионов, региональных конфликтов и деятельности различных радикальных организаций, представляющих опас ность для безопасности Турции и ее интересов. Это важные особенности, ко торые, с одной стороны, свидетельствуют о некотором демократическом про цессе, несмотря на все трудности развивающемся в Турции, а с другой – де монстрируют рост значимости Турции как региональной державы, которая располагает экономическими, военными и политическими возможностями для активного участия в политических процессах в регионе. Другими слова ми, в проекте документа отсутствует перечень стран (ранее он имел место), которые могут представлять угрозу для Турции, но названы «регионы с потен циальными рисками». В частности, к таким регионам отнесен район Эгей ского моря, в котором Греция объявила о своей 12-мильной территориальной зоне, что, по мнению турецкой стороны, может стать основанием для военных действий. В связи с этим в проекте документа отмечается, что по вопросу о территориальной принадлежности более ста островов в Эгейском море необ ходимо проводить решительную и жесткую политику и не делать никаких уступок. Примечательно, что Греция как страна в данном контексте в качестве угрозы не фигурирует, хотя понятно, что спор по поводу островов в Эгейском море – это давняя проблема в турецко-греческих отношениях.

Еще одним районом с потенциальными военными рисками в проекте назван Северный Ирак. Интерес представляет тот факт, что в документе сама С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

возможность образования курдского государства не отождествляется с моти вом для начала военных действий. Вместе с тем в новой концепции подчер кивается, что действия курдских группировок, в том числе в отношении туркмен в Северном Ираке, могут создать серьезную проблему, которая представляет угрозу для стабильности и безопасности всего ближневосточ ного региона.

Обращает на себя внимание то, что в проекте впервые особо выделены новые угрозы и вызовы, которые представляют опасность для Турции. Это сепаратистская и клерикальная деятельность, международные террористи ческие и радикальные религиозно-экстремистские организации, наркотраф фик, незаконная миграция и похищение людей. Большое внимание в проек те новой концепции безопасности Турции уделено и вопросам укрепления внутренней стабильности. Здесь на первом плане указаны проблемы нерав номерного распределения доходов в стране, роста преступности, безработи цы, некоторые направления общественно-государственных взаимоотноше ний. Отдельным параграфом в документе прописана социальная политика в отношении молодежи (для Турции очень важный вопрос, учитывая высокий процент молодежи в стране), а также подчеркнута жизненная необходимость увеличения капиталовложений в сельские районы страны и кардинального решения проблем крупных турецких городов [23].

Анализ некоторых положений проекта нового «Политического доку мента о национальной безопасности Турции» говорит о его важности не только для самой Турции, но и для других стран, прежде всего – ее соседей.

Он подготовлен с учетом кардинальных изменений, происшедших в мире, и определяет основные направления внутренней и внешней политики Турции на ближайшие десятилетия. Вместе с тем, его содержание позволяет утверж дать, что он подготовлен в основном в традиционном, «классическом» стиле, с упором на военную и внешнеполитическую составляющие.

7. Рекомендации применительно к условиям Республики Армения Хотя будущая Концепция/Стратегия национальной безопасности1 Армении должна рассматриваться как второй по значимости документ после Консти туции, тем не менее, она должна являться в первую очередь политическим документом и, соответственно, разрабатываться и координироваться в пер вую очередь экспертами-политологами, а не только военными специалиста В Республики Армения данный концептуальный документ будет называться «Стратегией Национальной безопасности Республики Армения».

«21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян ми или представителями спецслужб, или, тем более, парламентскими коми тетами, фракциями и политическими партиями. Эффективный мировой (особенно американский) опыт показывает, что ни одно государственное ведомство, какими бы формальными правами оно ни наделялось, не может быть лидером в сфере обеспечения политики национальной безопасности и, тем более, быть монополистом в принятии концептуальных документов в этой сфере. Исходя из имеющегося мирового опыта [24], основным органом, ответственным за разработку концептуального документа в сфере нацио нальной безопасности, должен являться Совет национальной безопасности или аппарат советника президента по национальной безопасности. Вместе с тем, для эффективной работы и максимального учета мнения отраслевых ведомств, ответственных за обеспечение национальной безопасности, необ ходимо создание особой межведомственной экспертной группы по разработ ке проекта данного документа, а общее руководство должно осуществляться на самом высоком, т.е. на президентском уровне1.

Хотя работа данной группы, естественно, должна иметь сугубо закры тый характер, но по мере реализации и подготовки проекта необходимо на чать общественное обсуждение и апробацию некоторых ее элементов, с широ ким участием неправительственных организаций, независимых и зарубежных экспертов, академических структур. Для этого основные положения будущей концепции могут быть представлены в виде научных статей экспертов (пред почтительно строго академического свойства), озвучены в рамках проведения научных конференций, семинаров и т.д. Вместе с тем, привлечение широкой общественности, экспертных кругов и политических сил должно несколько дозироваться, так как, хотя необходимо достижение определенного общест венного консенсуса по содержанию Стратегии национальной безопасности, тем не менее, не надо забывать, что этот документ также должен являться вы ражением позиции конкретной части политической элиты Армении, которая в настоящее время находится у власти и несет ответственность за руководство страной и обеспечение ее национальной безопасности.

Широкое привлечение Национального Собрания Армении к обсужде нию Стратегии представляется целесообразным лишь на конечной стадии представления окончательного текста, чтобы исключить различного рода Как показывает практика работ в данной сфере в Республике Армения, здесь несколько изменили и синтезировали этот подход (создав единую межведомственную комиссию по разработке проекта докумен та под руководством секретаря Совета национальной безопасности, министра обороны С.Саркисяна).

Анализ проведенной работы позволяет надеяться, что в результате будет подготовлен действующий и серьезный документ, совмещающий взгляды и подходы всех заинтересованных и ответственных за обеспечение национальной безопасности Армении ведомств.

С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

попытки использовать проект Стратегии в политических спекуляциях.

Вместе с тем, парламент должен по ходу работы над проектом разрабатывать и постоянно совершенствовать законодательную базу по сферам, которые ка саются национальной безопасности, на основе которой должны функцио нировать и взаимодействовать все субъекты, так или иначе вовлеченные в деятельность по обеспечению национальной безопасности страны. Это должно составить правовую базу будущей Стратегии. Причем эта система законов должна охватывать как обеспечение интересов, прав и свобод от дельных граждан, так и регламентацию деятельности общественных органи заций и государственных институтов, прежде всего силовых структур. Фор мирование первоочередных законодательных актов Национального Собрания Армении в сфере безопасности будет во многом определяться тем содержанием понятия национальная безопасность, которое декларируется на высшем поли тическом уровне. Они отнюдь не должны ограничиваться чисто военно-сило выми вопросами. Не менее важно включение в состав первоочередных пакетов законов, обеспечивающих неукоснительную реализацию прав и свобод граж дан, включая право частной собственности, свободу предпринимательской дея тельности, защиту гражданина и т.д. Надо также учитывать, что при любой по пытке оптимизировать работу Парламента по законотворчеству в области безо пасности мы столкнемся с проблемой способности его депутатов принять про фессиональное решение относительно состава пакетов законодательных актов, очередности их рассмотрения и содержания, так как ясно, что публичные политики и депутатский состав парламента, как правило, порой не обладают достаточной компетенцией в данной сфере.

Параллельно с разработкой Стратегии национальной безопасности экс пертная группа должна также разработать конкретную методику и механиз мы (или скорее, как отмечают российские исследователи, – своеобразный «алгоритм») принятия не только концептуальных документов, но и полити ческих решений по конкретным проблемам в сфере национальной безопас ности, когда это необходимо делать в различные сроки и в различном фор мате [15]. Например, долгосрочное (год-два) решение (скажем, политика Армении в сфере евро-атлантической интеграции, принятие и реализация программы IPAP с НАТО);

среднесрочная (месяц-два) ситуация (например, реагирование на новые инициативы по карабахскому урегулированию Мин ской группы ОБСЕ и т.п.);

срочное (сутки) решение (например, вероятность внезапного резкого обострения ситуации или даже возобновления боевых действий с Азербайджаном). Этот «алгоритм» должен состоять из ряда бло ков: механизма выработки концептуальных стратегических планов и доку «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян ментов, механизма достижения тактических целей, механизма оперативного и срочного реагирования на изменение ситуации в чрезвычайных ситуациях, механизма финансового планирования, механизма контроля и подведения итогов и т. д.

Данный «алгоритм» функционирования механизма реализации и при нятия концептуальных решений и документов в сфере национальной безо пасности в Армении мог бы в кратком изложении выглядеть следующим образом:

• На основании развернутых на постоянной основе научных исследований и экспертных оценок осуществляется анализ ситуации и конкретизация на данный момент жизненно важных интересов в сфере национальной безопасности;

• Вырабатываются рекомендации по основным направлениям деятель ности государства в интересах обеспечения безопасности во всех сфе рах жизнедеятельности;

• Результаты исследований в сжатом виде излагаются в ежегодных Пос ланиях президента и в регулярных Посланиях по национальной безо пасности (с периодичностью раз в 5 лет, в соответствии с имеющейся американской и российской практикой в данной сфере, где излагается политика национальной безопасности на очередной президентский срок) Национальному Собранию;

• Окончательное оформление эта деятельность получает в принятии важнейшего политического документа – Стратегии национальной безопасности Республики Армения;

• На основе Стратегии вырабатываются более детальные отраслевые доку менты в каждой сфере национальной безопасности (внешнеполитичес кой, экономической, военной, информационной, экологической и др.);

• Разрабатываются также долгосрочные и среднесрочные программы и планы, четко привязанные к целям и обеспечивающим ресурсам, или вносятся изменения в ранее принятые программы и планы.

Таким образом, цикличность всего оперативного процесса может привязы ваться к ежегодному Посланию президента, а концептуальная часть – к Страте гии национальной безопасности Армении и Посланию президента по националь ной безопасности Национальному Собранию на предстоящие пять лет.

В мировой практике существует, как минимум, два возможных вариан та выработки конечного продукта процесса стратегического планирования и принятия концептуальных документов или решений в сфере национальной С.Минасян «21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г.

безопасности. Первый из них предусматривает, что в результате работы пла нирующего органа (например, Совета национальной безопасности при пре зиденте Республики Армения) вырабатывается некий единый, приемлемый для всех участников процесса принятия решений подход, который и реко мендуется от имени этого органа ответственным за принятие решения ве домствам. Положительной стороной такого подхода является то, что такая рекомендация получает поддержку всех заинтересованных государственных структур. Но, с другой стороны, чтобы добиться такого единодушия, тре буется серия межведомственных компромиссов, в результате которых может быть предложен не самый оптимальный вариант решения, к тому же без альтернативы.

Другой вариант, который успешно использовали некоторые президен ты США, предусматривает с самого начала работы планирующего органа (например, СНБ США, а в оперативных вопросах также Госдепартамента или министерства обороны) подготовку двух, трех и более альтернативных ва риантов действий с детальным просчетом требуемых ресурсов и всех их воз можных последствий. В этом случае у лица или органа, принимающего ре шение, существует выбор, который должен быть им сделан. В этом случае предлагаемые решения могут быть весьма различными, возможно даже про тивоположными, и от политического опыта и интуиции принимающего ре шение зависит выбор. Поскольку формирование альтернатив является необ ходимым элементом принятия решений, различие между охарактеризован ными вариантами сводится, в сущности, к тому, на каком уровне осущест вляется их сопоставление и выбор окончательного решения.

Конечно, такой механизм не может быть механизмом выработки, приня тия и реализации всех решений или документов. Речь идет лишь о ключевых решениях, которые связаны непосредственно с важнейшими проблемами на циональной безопасности Республики Армения. Следовательно, основная методологическая сложность состоит здесь в том, чтобы отделить ключевые проблемы от текущих и оперативных, которыми занимаются в плановом режиме МИД, министерство обороны или другие ведомства. Надо исходить из того, что ключевые решения – это решения, непосредственно связанные с на циональной безопасностью, как она будет определена в принятых соответ ствующих официальных документах – Стратегии национальной безопасности, внешнеполитических и военных доктрин, а также в других подобного рода отраслевых документах – концепциях экономической, информационной, продовольственной безопасности и т.д.

Июль, 2006г.

«21-й ВЕК», № 2 (4), 2006г. С.Минасян Источники и литература 1. Ulman R., Redefining Security // International Security, Vol. 8, N.1, 1983, p. 133.

2. Buzan B., People, State and Fear: The National Security Problem in International Re lations. Chapel Hill, 1983.

3. Общая теория национальной безопасности / Под ред. Прохожева А.А., М., 2002, c. 41-47.

4. Мирошниченко В.М., Организация управления и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. М., 2002, c. 14-22.

5. Snider D.S., The National Security Strategy: Documenting Strategic Vision // Strategic Studies Institute, U.S. Army War College. Carlisle Barracks, March 15, 1995. p. 2-9.



Pages:   || 2 |
 




 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.