авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


ДЛИТЕЛЬНОЕ СОДЕРЖАНИЕ БЕЖЕНЦЕВ:

отрицание прав, потеря народа.

Автор: Меррил Смит

Переводчик: Марк Вайнтруб

Редактор и оформитель текста: Наталья Багнюк

Перевод данной

книги опубликован Ideaccess.

©2006

IDEACCESS: Доступ к идеями через доступ к информации

Для того, чтобы противостоять экстремизму, конфликтам и угрозам, общество должно

обладать инструментами для построения культуры мира. Для того, чтобы люди стали активными

строителями свободного, равного и безопасного общества, они должны иметь доступ к идеям и инновациям, равно как и к условиям, в которых они могут развивать свои собственные идеи, вопросы и критическое отношение для того, чтобы принести перемены в свой мир. Именно поэтому Ideaccess ставит своей целью сделать доступными ценные и основанные на справедливости ресурсы гражданам, активистам, защитникам прав женщин и группам, обеспечивая профессиональный перевод необходимых ресурсов на местные языки Ближнего Востока и Центральной Азии. Ideaccess также активно распространяет такие ресурсы и способствует учреждению общественных библиотек (ОБ), которые обеспечат свободный доступ к этим ресурсам. Детально разработанная программа, связывающая вместе перевод, печать, распространение и доступ, делает Ideaccess уникальной сетью, связывающей активистов, студентов и общественные движения между общинами и через границы Ближнего Востока и Центральной Азии. Все вместе, ОБ образуют сеть, объединяющую всех тех, кто использует материалы Ideaccess, и обеспечивают площадку для обмена идеями, советами и взаимной поддержкой усилий, нацеленных на достижение социальной справедливости для всех.

Дальнейшая информация доступна на нашем интернет-сайте: http://www.ideaccess.org Данная работа сделана по лицензии Creative Commons [Attribution Non commercial No Derivatives]. Для получения копии этой лицензии, просим посетить сайт http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.5/legalcode или послать письмо в Creative Commons по адресу: 543 Howard Street, 5th Floor, San Francisco, California, 94105, USA.

РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ БЕСПЛАТНО!

ДЛИТЕЛЬНОЕ СОДЕРЖАНИЕ БЕЖЕНЦЕВ:

отрицание прав, потеря народа.

Меррилл Смит, редактор ВСТУПЛЕНИЕ Из почти 12 миллионов беженцев, насчитывающихся в мире, около 7 миллионов томятся в лагерях беженцев или сегрегационных поселениях по 10 и более лет, а некоторые даже поколениями (см. таблицу 3, стр. 3). Правозащитники обычно рассматривают долговременных решения в вопросе оттока беженцев: добровольную репатриацию при перемене условий в исходной стране, постоянную местную интеграцию в стране, предоставившей убежище, а также переселение в другую страну. Однако, длительное принудительное содержание превратилось де факто в четвертый и, к тому же, в высшей степени долговременный способ решения проблемы. Настоящая статья является попыткой дать определение данного понятия, описать его недостатки, объяснить его продолжительность и исследовать альтернативы. Короче говоря, содержание людей, бегущих от преследования, в изоляции является излишним, расточительным, лицемерным, непродуктивным, незаконным и морально недопустимым.

Принудительное длительное содержание – это практика продолжительного содержания беженцев в состоянии ограниченного передвижения, вынужденного бездействия и зависимости жизни от неопределенного срока содержания в нарушение их основных прав, о которых говорится в Конвенции о Статусе Беженцев 1951 года. Грубейшие случаи характеризуются физическим содержанием в лагерях на неопределенный срок. В лагере или нет – беженцы находятся в состоянии принудительного содержания, если они лишены свободы, необходимой для нормального существования.

Существуют разные стандарты для определения того, что подразумевается под «продолжительным» содержанием беженцев. Некоторые ведомства используют в качестве стандарта 5-летний срок пребывания в ссылке без дальнейших перспектив.

Статья 17 (2) Конвенции требует от государств-участников предоставления беженцам тех же прав, что и гражданам данной страны, в отношении их права работы по найму, если они находились в стране первого убежища не менее трех лет (см. примечание).

Статья 7 (2) также устанавливает трехлетний срок ограничения от установленного законодательным путем требования взаимности. В остальном Конвенция не предполагает задержек в использовании прав.

Разумеется, ключевым фактором «принудительного длительного содержания» является не столько время, сколько отрицание прав. Верховный комиссар ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) во время Глобальных консультационных совещаний по международной защите утверждает, что «затяжная ситуация беженцев - это та, где с течением времени произошли существенные изменения в нуждах беженцев, которые не были рассмотрены должным образом ни Верховным комиссаром, ни страной, в которой находились беженцы, оставляя беженцев в состоянии материальной зависимости, а также зачастую лишая их основных прав (например, права на работу, свободу передвижения и получения образования), несмотря на долгие годы проживания в стране, предоставившей статус беженца.»

На фото Б. Нилимана (УВКБ ООН): В Лагере Кинкол вблизи Киншасы (Демократическая Республика Конго) расселены беженцы из Браззавиля (Республика Конго). 1997 г.

В ЧЕМ ПРОБЛЕМА?

Длительное содержание беженцев происходит, как правило, в самой заброшенной и опасной обстановке вблизи агрессивных, удаленных и неспокойных пограничных районов, в основном, по причинам военного и политического, нежели гуманитарного характера (см. карты, стр. 79, 85). Говоря о более 50 тысячах беженцев из Руанды, умерших в 1994 году в перенаселенных лагерях близ Гомы (бывший Заир) в течение всего двух недель от холеры и отсутствия воды, чиновник УВКБ ООН подтвердил, что «несомненно беженцы более обеспечены за пределами лагерей».

ПИСЬМО РЕДАКТОРА На каком-то этапе подготовки этого специального издания Всемирного Отчета по вопросу принудительного содержания беженцев, меня спросили, не запрещает ли Конвенция ООН о Статусе Беженцев размещать лагеря слишком близко к границам. Не ясно, где это могло бы быть сказано, но в Конвенции этого не было. После проверки, однако, меня заинтриговал тот факт, что хотя мы и привыкли к лагерям беженцев, Конвенция не только не регламентирует их место расположения, но и слово «лагерь» вообще не встречается ни в одной из 46 статей Конвенции.

Однако это не должно нас удивлять. Конвенция была составлена преимущественно европейскими государствами и при её составлении подразумевались беженцы Второй мировой войны. Представьте себе, что вы вернулись во времени и предложили полномочным представителям, собравшимся в Женеве: «А почему бы нам не разместить этих людей в лагерях, на, скажем... неопределенный срок»? Они, наверное, подумали бы, что мы откуда-то с Марса. Невинных людей в лагеря на неопределенный срок могли поместить Гитлер и Сталин, но никак не цивилизованные государства.

Правозащитники давно отметили «европейский» характер Конвенции, обычно для того, чтобы указать на чрезмерно индивидуалистические критерии статуса беженца. Однако, мало кто ссылался на европейский контекст Конвенции в качестве поддержки положения о том, что права, данные Конвенцией беженцам, слишком щедры – на самом деле они минимальны. Однако между ними и реальными правами беженцев лежит огромная пропасть.

В этом смысле, история Конвенции напоминает историю Декларации Независимости США или Великой хартии вольности – оба документа были составлены довольно привилегированными людьми с мыслями о равенстве. Однако на практике широкие слои населения еще не скоро вкусили свои права. Тем не менее, всё человечество до сих пор может быть благодарно авторам – они установили неизменные стандарты того, как люди должны относиться друг другу, если они воспринимают друг друга как равных. Конечно, это лишь первый шаг. Этот номер Отчета предлагает анализ того, что может означать следующий шаг в отношении ко всем беженцам как к равным – то есть заслуживающим все права, которые закреплены в Конвенции 1951 года.

Длительное содержание является не только скверным, но и в высшей степени удобным средством отделаться от беженцев, в то время, как международное сообщество пытается найти долгосрочное решение – такое содержание угрожает защите беженцев. В своих Глобальных Консультативных Совещаниях УВКБ ООН признал, что ограничения экономической деятельности беженцев могут превратиться в средство активизации ранней репатриации. Это является равнозначным принудительному возвращению беженцев – то есть нарушением международного законодательства. В более общем смысле, как замечает Гуглиелмо Вердираме, «человеческие права не могут быть соблюдены в лагерях беженцев». Постоянный комитет УВКБ ООН отмечает «высокую распространенность насилия, эксплуатации и прочей преступной деятельности, являющихся возмутительным проявлением» того, что беженцы по-прежнему остаются «пассивными получателями гуманитарной помощи, продолжающими жить в бездействии и отчаянии».

Программа защиты, предложенная УВКБ ООН, признает, что серьезные проблемы защиты, включая гендерное насилие..., могут быть результатом чрезмерной зависимости и бездействия». Бытового насилия в Какумских лагерях в Кении значительно больше, чем в южном Судане, откуда родом большинство беженцев. Жизнь в лагере часто нарушает традиционную гендерную динамику, лишая мужчин функций, придававших им авторитет и статус, в то время, как женщины не только сохраняют традиционную роль, но могут получить и более высокий статус от организаций по делам беженцев. Сомалийские беженцы в Дадаабе (Кения) жаловались, что скучающие и разочарованные мужчины, измученные длительным безделием и отсутствием свободы, жевали психоактивные листья «кхат», а когда действие наркотика заканчивалось, они становились агрессивными по отношению к женщинам и девушкам.

Суданские женщины из поселения беженцев Ачол-Пии в Уганде говорят, что изнасилования со стороны других беженцев, местного мужского населения, мятежников и угандийских солдат стали обычным явлением. Женщины, девушки и даже молодые мужчины в условиях принудительного содержания часто создают различные формы внебрачного сожительства, включающие сексуальное насилие со стороны сотрудников агентства по делам беженцев, которое называют «сексуальной эксплуатацией, связанной с оказанием помощи».

Администрация лагерей часто осуществляет управление вне юридической системы страны, предоставившей статус, и, не обращая внимания на власти и средства правовой защиты от насилия, продолжает нарушать права беженцев. Так, в Какуме в 1994 и годах администрация лагеря подвергла все население коллективному наказанию путем задержки выдачи продуктов питания на 2-3 недели в ответ на то, что неизвестные разрушили место для пересчета беженцев и распределения продовольствия.

Международная администрация лагеря насильно переселила эфиопского беженца из Какума в Дадааб за организацию «лекций о правах человека» после инцидента 1994 года, что предположительно привело к нарушениям общественного порядка.

Длительное содержание также может препятствовать добровольному возвращению, когда беженцы в лагерях попадают под контроль авторитарных военных лидеров. Страдания и несчастья принудительного содержания также способствуют нелегальной вторичной миграции.

Длительное содержание не только разбазаривает хозяйственную и творческую энергию беженцев. «Экономика помощи», которая поддерживает длительное содержание, также деформирует местную экономику. Параллельные программы по оказанию помощи беженцам отдельно от местного населения являются самыми дорогими способами реагирования на их нужды. При этом, как правило, затраты на каждого беженца значительно превышают валовой национальный продукт на душу населения принимающей страны. Поселения беженцев предоставляют меньше ограничений, но тоже являются сегрегационными и зависимыми от предоставляемой извне помощи.

Агентства, предоставляющие помощь поселениям беженцев в Уганде, являются самыми крупными работодателями, руководящими самой разнообразной деятельностью и осуществляющими основное инвестирование в этих регионах. Это способствует дальнейшей изоляции беженцев и нагнетанию напряженности между ними и местным населением. «По мнению граждан Уганды беженцы живут лучше их. Ведь они видят грузовики с продуктами питания, поставляемыми в поселения в рамках Всемирной продовольственной программы», говорят Сара Драйден-Питерсон и Люси Ховил.

ПРАВА БЕЖЕНЦЕВ ПРОТИВ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ДЛИТЕЛЬНОГО СОДЕРЖАНИЯ (введено в силу Конвенцией 1951 года о Статусе Беженцев) ПРАВО ЗАРАБАТЫВАТЬ НА ЖИЗНЬ Статья 17 — Работа по найму 1. Государства-участники будут предоставлять беженцам, законно проживающим на их территории, в отношении их права работы по найму наиболее благоприятное правовое положение, которым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах.

2. В любом случае, ограничительные меры по охране внутреннего рынка труда, касающиеся иностранцев или найма иностранцев, не должны применяться к беженцам, на которых эти меры не распространялись в день вступления в силу настоящей Конвенции в отношении соответствующего Договаривающегося государства, или при соблюдении одного из следующих условий:

а) беженец проживает в пределах страны не менее трех лет;

b) беженец состоит в браке с человеком, который является гражданином страны проживания. Беженец не может ссылаться на это постановление, если он покинул семейный очаг;

с) беженец является родителем одного или нескольких детей, которые являются гражданами страны проживания.

3. Договаривающиеся государства должны гуманно отнестись к возможности уравнения прав всех беженцев на работу по найму с правами граждан и, в частности, тех беженцев, которые вступили на территорию в порядке выполнения программ вербовки рабочей силы или согласно планам иммиграции.

Статья 18 — Самостоятельная Предпринимательская Деятельность Государства должны предоставлять беженцам, законно проживающим на их территории, более благоприятное, по возможности, правовое положение и, в любом случае, положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах согласно праву начинать и заниматься самостоятельной деятельностью в индустрии сельского хозяйства, промышленности, ремесел и торговли, а также согласно праву учреждать торговые и промышленные товарищества.

Статья 19 — Гуманитарные Профессии 1. Каждое государство-участник должно предоставлять беженцам, законно проживающим на его территории, имеющим диплом, признанный компетентными органами этого государства, и желающим заниматься гуманитарными практиками, по возможности более благоприятное правовое положение, и в любом случае, положение не менее благоприятное, чем то, которым обычно пользуются иностранцы при тех же обстоятельствах.

2. Договаривающиеся государства будут принимать все меры, допускаемые своими законами и конституциями, для обеспечения устройства таких беженцев на внеметропольных территориях, за международные отношения которых они несут ответственность.

Статья 13 — Движимое и недвижимое имущество В отношении приобретения движимого и недвижимого имущества и прочих, связанных с ним прав, а также в отношении арендных и иных договоров, касающихся движимого и недвижимого имущества, государства-участники должны предоставлять беженцам по возможности более благоприятное положение и, в любом случае, не менее благоприятное, чем то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Статья 14 — Авторские и промышленные права Что касается защиты промышленных прав, как-то: прав на изобретения, чертежи и модели, торговые марки, названия фирмы, и прав на литературные, художественные и научные произведения, то беженцам в той стране, где они имеют свое обычное местожительство, будет предоставляться та же защита, что и гражданам этой страны. На территории любого другого Договаривающегося государства им будет предоставляться та же защита, что предоставляется на этой территории гражданам страны, в которой они имеют свое обычное местожительство.

СВОБОДА ПЕРЕДВИЖЕНИЯ Статья 26 — Свобода передвижения Каждое Договаривающееся государство должно предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах.

Статья 28 — Проездные документы 1. Договаривающиеся государства будут выдавать законно проживающим на их территории беженцам проездные документы для передвижения за пределами их территории, если это не нарушает государственную безопасность или общественного порядка.

ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ Статья 3 — Недопустимость дискриминации Договаривающиеся государства должны применять положения настоящей Конвенции к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения.

Статья 16 — Право обращения в суд 1. Каждый беженец имеет право свободного обращения в суды на территории всех Договаривающихся государств.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВИТЕЛЬСТВЕННАЯ ПОМОЩЬ Статья 22 — Государственное образование 1. В отношении начального образования, Договаривающиеся государства должны предоставлять беженцам то же правовое положение, что и гражданам.

Статья 23 — Правительственная помощь Договаривающиеся государства должны предоставлять беженцам, законно проживающим на их территории, то же положение в отношении правительственной помощи и поддержки, каким пользуются их граждане.

Иллюстрации Татьяны Шербурн В 1966 году боевики Армии сопротивления Господа – повстанческой группировки, которая, как считают, связана с правительством Судана, убили более 100 суданских беженцев в Китгуме предположительно за то, что нашли у захваченных в плен бойцов суданской народной освободительной армии продовольственные карточки УВКБ ООН, а также напали на поселения в Аджумани. Боевики отобрали продовольствие и медикаменты сразу после их распределения в поселениях беженцев. Более того, местные жители Уганды, возмущенные международной помощью беженцам, изолированным в поселении Киака I, отобрали земли, ранее отведенные беженцам.

Раздельная и неравноправная помощь вкупе с ограничениями на работу представляют собой обреченное на провал сочетание. Кения вначале освободила от налогообложения все виды деятельности, которыми занимались на территории лагерей сомалийские беженцы, прибывшие в Момбасу в 1991 году, хотя в Конвенции ничего не сказано по поводу таких привилегий. Всвязи с этим на местном рынке образовался перекос в сторону беженцев. В тоже время правительство не предоставляло беженцам разрешения на работу, считая их деятельность в неформальном секторе незаконной. В результате местные деловые круги потребовали от правительства закрыть лагеря и переместить беженцев в Какум и Дабааб – лагеря, расположенные в пустыне.

Более всего длительное содержание обостряет и без того почти полную бесправность беженцев. Многие беженцы в условиях принудительного содержания из активных творцов своей жизни превращаются в неких сторонних наблюдателей за ней.

Авторитарные военные условия, заключение в лагере и почти полная зависимость от международной помощи могут вызвать заниженную самооценку и отсутствие инициативы, а также сделать эту зависимость патологической. Со временем длительное содержание может вызвать фатальное бессилие, прослеживающееся в следующих наблюдениях различных беженцев в лагерях Уганды:

Мне здесь нравится. Начальник лагеря приносит мне еду. Мне некуда больше идти. Я чувствую себя ребенком – я не знаю, где я, куда мне идти...

Я словно слепой, который не знает, что произойдет в будущем...

Мы, беженцы, словно дети малые – делаем только то, что нам говорит начальник лагеря...

Так как я нахожусь «под крылом» УВКБ ООН, я не могу ничего делать сам.

Всё зависит от них. Они выбирают, как нам жить...

Будучи беженцами, мы ничего не можем предложить. Всё предлагается УВКБ ООН...

Я ничего не знаю, если только меня не возьмут люди вроде вас. Я подобен обезьяне в кустах. Я не знаю, что мне можно делать...

Бесправие в лагерях Уганды также породило атмосферу запугивания, когда беженцы не хотели говорить с исследователями из страха, что их внезапно переведут в другой лагерь.

ПОЧЕМУ ЭТО ПРОДОЛЖАЕТСЯ История. Высокопоставленные политики, в принципе, редко защищают долгосрочное пребывание в лагерях: как правило, они приводят исключительные обстоятельства в качестве оправдания конкретных случаев. Однако сама история размещения беженцев в лагеря проливает свет на то, почему отток беженцев способствует продлению срока существования этих лагерей.

Конвенция ООН дала определение «беженцев» и закрепила их основное право – не быть насильно возвращенными в страну, где их может ожидать преследование (Статья 33).

Принудительная высылка беженцев, являющаяся грубейшим нарушением закона (см.

таблицу 9, стр. 13), к счастью, стала чрезвычайно редким явлением за те 53 года действия принятой Конвенции. К сожалению, правозащитники не так удачливы в вопросах продвижения долгосрочных решений. Добровольная репатриация, являющаяся чуть ли не основным решением, требует фундаментального и длительного изменения системы прав человека в стране, откуда прибывают беженцы. На это могут потребоваться десятилетия, а иногда, особенно в последние годы – иностранные вторжения и оккупация. До терактов 11 сентября 2001 года переселение было доступно менее чем 1% в год из числа всех беженцев, насчитывающихся в мире. А после этих трагических событий это число резко понизилось.

«Беженцы, томящиеся год за годом в мрачных, опасных, безлюдных уголках в районах удаленных и часто спорных границ, не являются интересной и заслуживающей внимания темой. В результате беженцы, находящиеся в условиях принудительного длительного содержания, выпадают из поля зрения международной общественности, словно исчезая в оруэлловской дыре памяти.»

То, что добровольная репатриация является предпочтительным решением по оттоку беженцев, стало азбучной истиной, однако Конвенция нигде даже не упоминает об этом.

Не встречается в этом документе и выражение «долговременное решение»;

единственным положением, рекомендующим нечто похожее на это, является Статья 34, призывающая договаривающиеся государства к натурализации беженцев. Хотя Статья ясно говорит о запрещении высылки, ни одно из положений не касается репатриации, кроме Статьи 1С(3), которая указывает репатриацию как условие прекращения действия статуса беженца. Вместо этого, создатели Конвенции представляют себе постоянную местную интеграцию в стране, предоставившей убежище, как наиболее предпочтительный выход из ситуации с беженцами. Согласно отчету Генерального секретаря ООН в 1950 году:

«Беженцы будут вести независимый образ жизни в странах, предоставивших им убежище. За исключением тяжелых случаев, беженцы не будут больше поддерживаться международными организациями, как их поддерживают сейчас. Они будут интегрированы в экономическую систему стран, предоставивших убежище, и сами будут обеспечивать себя и свои семьи. Это будет периодом обустройства и ассимиляции беженцев. Если только сами беженцы не согласятся на репатриацию, окончанием этого этапа будет их интеграция в национальное сообщество, предоставившее им убежище».

На фото Фрушона: Либерийские беженцы в лагере Никла, Кот-Д’Ивуар. С 1999 года все новые беженцы должны были являться сюда. В 2003 году бои велись в трёх милях от лагеря, однако правительсво отказалось позволить УВКБ ООН перевести беженцев в другое место.

УРОКИ КОТ-Д’ИВУАРА:

Поддерживайте положительные примеры своевременно Пример Кот-Д’Ивуара стоит в Африке особняком. В период наплыва либерийских беженцев в 1989 году, президент Феликс Уфуэ-Буаньи назвал их «братьями в беде», отказался помещать их в лагеря и всячески побуждал своих сограждан, многие из которых относились к той же этнической группе, принять беженцев. Спонтанные поселения стали нормой. Это совпало с введением политики рыночной экономики и общего положительного настроя в отношение иммиграции и иностранных инвестиций, что для беженцев означало доступ к земле и свободу передвижения, выбор работы и открытие своего бизнеса без специальных на то разрешений. Некоторые беженцы поселились в специально отведенной зоне, но около 50 тысяч предпочли другие места.

Однако, чтобы легче было удерживать власть после смерти Феликса Уфуэ-Буаньи в году, новые коррумпированные лидеры пересортировали всё по этническому признаку.

В 1998 году новый закон запретил иностранцам владеть землей. С 1999 года все беженцы, получившие статус на основании предоставленных доказательств, были вынуждены индивидуально обратиться за получением специальной карточки беженца. Новый статус отменял не только все имевшиеся экономические права и свободу передвижения, но и лишал права получить водительское удостоверение или открыть банковский счет. Для получения помощи новым беженцам приходилось обращаться в единственный в стране лагерь.

Хотя организации-доноры многое делали правильно, они упустили возможности усилить конструктивные альтернативы. Международные агентства не посчитали массовое бегство затянувшимся, хотя все признаки крушения государства в Либерии были налицо.

Местные власти выступали за интеграцию агентствами беженцев в местные школы и сферу оказания услуг. Вместо этого, агентства создали для беженцев очень важные с их точки зрения параллельные системы «помощи и содержания», которые они слишком долго поддерживали в рабочем состоянии. Профессиональное обучение и вложения в сельское хозяйство – удобрения, резиновая обувь, ирригация – были очень полезны, так как они активизировали деятельность, в которой беженцы и местное население и без того уже были задействованы, и возмещали убытки от еще более активного использования земли. Однако с другой стороны, проекты, связанные с прибылью предприятий малого бизнеса, истощали и без того скудные общественно-административные навыки и были направлены в большей степени на стимуляцию поведения сотрудничества, чем на зарабатывание денег. Сегрегационные схемы развития и программы параллельной помощи обычно основываются на экспертных предположениях, что у беженцев должно быть очень развито чувство коллективизма. Но коллективы. по определению, состоят из отдельных личностей, которые выбрали совместное проживание и чьи взаимоотношения основаны на добровольном обмене и взаимной поддержке. Перемещение людей ломает все эти связи. В постколониальную эру, однако, международное сообщество воспринимает беженцев скорее не как проводников демократии, а как пассивных получателей помощи.

Размещение беженцев в лагерях было в общем созвучно и, конечно, позаимствовано из экономических моделей развития, бывших тогда в моде. Всемирный банк и другие организации-доноры были нацелены на модернизацию Африки и других слабо-развитых регионов мира через капиталоёмкую схему интегрированных поселений на основе сельскохозяйственного развития. Вот что указывалось в то время в отчете Международного Банка Реконструкции и Развития (предшественника Всемирного банка):

При переезде в новые районы, люди, видимо, более готовы и восприимчивы к переменам, чем когда они проживают в условиях знакомого окружения. А если люди вынуждены переезжать или видят преимущества переезда, то тогда от них можно требовать соблюдения правил и принятия новой жизни в качестве условия получения новых земель (проживания на новом месте.) «Неудачные международные конференции по африканским беженцам в начале восьмидесятых годов... концентрировались на оказании помощи, ведущей к развитию, но игнорировали оказание помощи, ведущей к свободе.»

Африканские правительства с готовностью купились на эту идею и специально вырвали с корнем миллионы людей, чтобы насильно разместить их в танзанийских деревнях в условия кооперативной экономики, перегруппированные кооперативы в Эфиопии, «социалистические деревни» в Мозамбике и Алжире и т. п. Эксперты, оглядываясь назад, считают, что во многом такая помощь, включая помощь беженцам, носила антипродуктивный, а может быть даже разрушительный характер. В общем и целом, те страны, которые, например, в Азии перешли от слаборазвитой к развитой экономике, проделали этот путь без такой помощи;

в странах, например, Африки, получивших такую помощь, положение не только не улучшилось, но даже ухудшилось.

Предпочтения международного сообщества в области долгосрочных решений также сдвинулись c местной интеграции в сторону репатриации;

именно поэтому многие затянувшиеся ситуации в Африке связаны с этим сдвигом. Предположение, что добровольная или насильственная репатриация является единственно целесообразным решением проблемы беженцев, родилось в середине тысяча девятьсот восьмидесятых годов. В шестидесятых и семидесятых годах антиколониальная борьба временно переместила беженцев в соседние страны, а после получения независимости эти беженцы, как правило, возвращались назад. Соответствующая модель оказания помощи предполагала краткосрочную, сконцентрированную на беженцах помощь в лагерях, за которой следовало переселение в сельскохозяйственные пункты, до некоторой степени интегрированные в местную экономику. Однако в 1979 году после того, как Ангола и Мозамбик получили независимость от Португалии, разразились гражданские войны в Эфиопии, Сомали, Уганде и ряде других стран, что привело к росту количества беженцев с менее, чем двух миллионов в 1970 году до более четырёх миллионов в 1980. Как указывает Шелли Питерман, до 1978 года УВКБ ООН выделяли до 75% денежных средств своих программ в Африке на местную интеграцию. После 1979 года эта цифра упала до 25%.

Ситуация затягивалась и становилось ясно, что местной интеграции не происходило:

местные жители возмущались по поводу направленных на помощь беженцам программ, местные правительства опасались конкуренции беженцев с местным населением и всячески препятствовали их интеграции, что вело к стремительному обнищанию беженцев, попавших в зависимость от оказываемой помощи. Такие организации, как Всемирный Банк, Программа Развития ООН (ПРООН) и некоторые другие сотрудничали в сегрегации поселений беженцев, чтобы избежать сопротивления местных правительств, так как, не имея права зарабатывать средства к существованию, беженцы, борющиеся за выживание, становились обузой для страны, предоставившей им статус.

Тогда доноры предложили новый подход, сконцентрированный на стране. Суть подхода заключалась в том, что беженцев рассматривали как обузу, что в свою очередь предполагало готовые проекты, выгодные местным правительствам – дороги, системы ирригации, канализации, жилое строительство в местах сегрегированных поселений.

Идея получила дальнейшее развитие на двух крайне неудачных Международных Конференциях по Беженцам в Африке (МКБА) в начале восьмидесятых годов. В то время, как страны-доноры видели цель программы в постоянных поселениях беженцев в принимающей стране, они не ставили предоставление помощи в зависимость от предоставления беженцам прав. Принимающим странам, в свою очередь, эти конференции представлялись источником дополнительных средств на развитие (Судан, например, попросил 7 миллионов долларов на неработающую плотину электростанции) и дальнейшую сегрегацию. Международные Организации по Беженцам, ПРООН и негосударственные организации (НГО) постоянно спорили по поводу того, кому предоставят финансирование и кто будет осуществлять программы. По словам Мари Луис Уейхилл, конференции не включали вклад беженцев и «избегали центральных вопросов трудоустройства беженцев, безопасности и возможности задействовать их в качестве экономической силы в стране местонахождения», а также вопросов о степени ответственности государства. Короче говоря, МКБА сконцентрировалась на помощи, ведущей к развитию, но игнорировали оказание помощи, ведущей к свободе. Эти противоречия привели к тихой неоплакиваемой смерти МКБА.

С тех пор, международной сообщество воспринимает долгосрочное перемещение и зависимость в третьем мире как нечто вполне приемлемое и непримечательное. СМИ сводит свои и без того скудные материалы только к очень драматичным широкомасштабным оттокам и репатриации, да и то лишь к легко доступным. Беженцы, томящиеся год за годом в мрачных, опасных, безлюдных уголках в районах удаленных границ, за которые часто идет война, не являются интересной и заслуживающей внимания темой. В результате беженцы, находящиеся в условиях принудительного длительного содержания, выпадают из поля зрения международной общественности, словно исчезая в оруэлловской дыре памяти. По словам Тома Кулмана, даже «у членов гуманитарного сообщества появилась естественная тенденция концентрировать своё внимание на... новых острых ситуациях беженцев и крупномасштабных программах репатриации».

Безопасность: необходимость или предлог?

Обычным объяснением долгосрочного принудительного содержания беженцев является то, что их свободное расселение представляет угрозу безопасности. Конечно, иностранцы, проживающие вблизи спорных приграничных территорий, представляют определенный риск. Однако лагеря также могут стать источником политических волнений. «На практике почти невозможно сохранить гражданский характер лагеря», замечает Барбара Харрелл-Бонд. Страны исхода часто нацелены на них из-за вторжение на свою территорию и возлагают ответственность за это на правительство страны пребывания.

Как это ни парадоксально, но если приграничная напряженность ведет к ограничению передвижения безоружных беженцев, тогда больше смысла представляет возможность их свободного проживания где угодно, но не на приграничных территориях.

Лагеря руандийских беженцев в Танзании и бывшем Заире в 1994-1996 годах стали пресловутой тихой гаванью и убежищем отнюдь не для беженцев, а для нацеленных на геноцид преступников, отвлекающих средства на военные и военизированные формирования и запугивающих местное население. Суданская народная освободительная армия (СНОА) использует кенийский лагерь беженцев в Какуме. Вот что говорит Джефф Крисп:

«СНОА играет важную роль в выборе общественных лидеров, а значит и администрации лагеря. Какума предоставляет добровольцев (а возможно и призывников) для сил бунтовщиков. Это место является безопасным пристанищем для жен и детей тех, кто воюет на юге Судана. В лагерь регулярно наведываются командиры СНОА».

По некоторым сообщениям, боевики СНОА также часто используют в качестве базы для отдыха приемный центр Мирией в Уганде, где, как считается, чувствуют поддержку правительства в их войне против Судана. Вооруженные формирования боевиков открыто приходят в лагерь, запугивают и насильно записывают в свои рядя мужчин и юношей.

Лагеря зачастую не только не решают вопросы безопасности, а, наоборот, ведут к обострению существующих и появлению новых проблем. Вот что говорит по этому поводу Джейкобсен:

«В дополнение к таким прямым военным проблемам, как рейды и прямые атаки на лагеря, их культура и организация ведут к созданию климата насилия и запугивания.

...Наличие оружия лишь усиливает взрывоопасность ситуации внутри и вокруг лагерей, чему также способствуют томящиеся от скуки и разочарования молодые люди. Всё это – составные части преступности и насилия, этнических и политический распрей, что в свою очередь увеличивает вероятность вступления в военные формирования или вовлечения в организованную преступность».

Он также приводит примеры контрабанды наркотиков, торговли людьми, незаконной заготовки леса и ввоза оружия, которые процветают на территории лагерей беженцев в западной Африке и на тай-майанмарской границе. Он также наблюдает тенденцию усиления контроля политических или военных элементов и принижения роли местных правоохранительных органов.

Свертывание лагерей может в действительности привести к укреплению безопасности.

Когда у государства ограничены возможности, местные традиционные власти зачастую контролируют ситуацию лучше, чем международные организации, у которых недостаточно опыта в этом регионе. «Поражает разница между частым несоблюдением правил и требований международных организаций, в которых беженцы усматривают недостаточно законности, и общим соблюдением правил и требований, основанных на местных обычаях, традициях или привычках», говорит Ричард Блэк. Таким образом, более эффективным представляется усиление местной составляющей охраны правопорядка, чем навязывание иностранного военизированного лагерного режима.

Однако вместо использования такой помощи в качестве альтернативного стимула отказа от принудительного долгосрочного содержания беженцев в лагерях, организации-доноры осуществляют прямую поддержку усиления полицейского присутствия в лагерях как такового.

Экономическая обуза Еще одним объяснением принудительного содержания является то, что отпущенные беженцы могут превратиться в обузу для принимающей стороны. Гейм Кибреаб отстаивает лагеря и сегрегационные поселения и замечает, что экономика принимающих стран в значительной мере зависит от экспорта товаров первой необходимости, в основном сельскохозяйственных и минеральных, и страдает от отрицательных условий торговли в отношении импорта.

С учетом большого количества подлежащих интеграции, очень низких или отрицательных показателей роста экономики, высоких показателей роста населения, стремительно падающих цен на товары первой необходимости и сельскохозяйственного производства, правительства принимающих африканских стран просто обязаны содержать беженцев в пространственно сегрегированных местах, чтобы стоимость их содержания соответствовала международным системам поддержки беженцев... Все остальные разговоры об интегрировании – это лишь принятие желаемого за действительное, основанное на неадекватном понимании экономических, социальных и политических реалий сегодняшней Африки.

С этим не соглашаются другие эксперты. Вот что говорит Харрелл-Бонд: «Отказываясь воспринимать ресурсы, привносимые беженцами в сложившуюся ситуацию, модель по оказанию помощи сдерживает мобилизацию этих ресурсов и сетей для блага как беженцев, так и местной экономики. Вполне возможно, что беженцы, проживающие среди местного населения, будут конкурировать с ним на рынке труда, однако их деятельность будет оказывать каталитический или усиливающий эффект на местную экономику, особенно в тех случаях, когда речь идет о слаборазвитых и малонаселенных регионах. Это приведет к расширению возможностей местной экономики и производительности, так как беженцы смогут предложить новые товары и услуги для продажи или обмена, а местное население сможет ответить на растущий за счет притока нового населения рынок ввозом или увеличением производства товаров. Тибетские беженцы, например, превратили ковроделие в крупнейший источник валютных поступлений в На фото Л. Тейлора (УВКБ ООН): 1994 год.

Непале, даже превышающий туризм. Кения в Руандийские жертвы холеры в больнице Mdecins Sans Frontires в лагере Катале, 1980 годах значительно снизила недостаток расположенном к северу от Гома в бывшем врачей и учителей за счет предоставления Заире. Болезнь вместе с недостатком воды прошла по перенаселенным лагерям и лишь беженцам, в основном из Уганды, права на за 2 недели унесла жизни более 50 тысяч работу. Ангольские беженцы в Замбии, по человек.

словам местного населения, буквально вдохнули жизнь в бесплодные земли и стали лидерами по производству сладкого картофеля, предоставляя вместе с этим деловые возможности местным замбийским предпринимателям (см. «Обеспечивая себя: ангольские беженцы в Замбии», стр. 74). В 1989 годы в Гвинее было принято решение не помещать в лагеря почти 500 тысяч беженцев из Сьерра-Леоне и Либерии. Вместо этого была предложена помощь тем деревням, которые приняли этих беженцев. Беженцы предложили новую для гвинейцев технологию выращивания риса в заболоченных регионах. Среди ключевых факторов, определяющих наличие положительного вклада беженцев в экономику, необходимо назвать направленную на рост экономическую политику, проводимую принимающей страной (см. Заметки по Кот-Д’Ивуару, стр. 43). Страны, удерживающие беженцев в лагерях, как правило имеют очень плохие международные показатели по индексам коррумпированности и экономической свободы.

Постоянный комитет УВКБ ООН признает, что:

...Беженцы привносят человеческие и материальные капиталы и ресурсы. Если предоставить им такую возможность, беженцы становятся всё менее и менее зависимыми от государственной или гуманитарной помощи, приобретая большую степень самостоятельности и получая возможность вести стабильный образ жизни за счет равного вклада в экономическое развитие принимающей страны. Обрекая беженцев на годы гуманитарной помощи, зачастую лишая их свободы передвижения, возможности получения образования или профессии и возможностей зарабатывать средства на жизнь, мы тормозим развитие их человеческого потенциала и ограничиваем их возможности систематически вносить свой положительный вклад в экономику и общество страны, предоставившей убежище.

Долгосрочные поселения беженцев состоят из разных групп людей с разнообразными нуждами, возможностями и стремлениями. Но даже и тогда, когда особенно уязвимые беженцы не видят возможностей быть самостоятельными, для многих целевой и сегментированный подход будет лишь на благо.

Длительное содержание, с другой стороны, становится очень дорогостоящим. Возьмите, например, палестинцев – самое многочисленное и наиболее долго удерживаемое население беженцев в мире. Одно лишь Ближневосточное агентство ООН по оказанию помощи палестинским беженцам с момента своего возникновения в 1949 году потратило 16,5 миллиарда долларов (в ценах 2004 года) на оказание помощи населению, которое первоначально составляло 650 тысяч человек - то есть 25 тысяч долларов на каждого беженца. В то время мало кто предполагал, что ситуация затянется на такой длительный срок, но именно это и происходит в ситуациях длительного содержания беженцев.

Кулман считает, что мы должны в корне пересмотреть устоявшуюся позицию в отношении нужд беженцев. Лучше сразу предполагать затяжную ситуацию беженцев, чем краткосрочный кризис.

Лучше сразу предполагать долгосрочную ситуацию беженцев, чем краткосрочный кризис. Только в том случае, если уже в первый год становится совершенно ясно, что беженцы смогут в ближайшее время вернуться домой, могут быть свернуты программы их местной интеграции. В большинстве случаев применение этой программы даже и не начинается в этот период.

Иными словами, нам необходимо восстановить основные положения, принятые в отношение европейских беженцев и распространить их на всех остальных.

Кому это выгодно Предположение, что свободные работающие беженцы являются более обременительными экономически, чем те, которые находятся в лагерях и ничем не заняты, является довольно сомнительным. Реальные экономические аргументы в пользу содержания в лагерях связаны с выгодами от денежных средств, направляемых в виде помощи находящимся в лагерях беженцам. И напротив, хотя предоставление беженцам свободы почти или совсем ничего не стоит, это может быть её единственной политической ответственностью – за этим никто не стоит, кроме бесправных беженцев.

Как указывает Харрел-Бонд, модель оказания помощи, порочная с точки зрения контекста развития, всё еще доминирует, так как гуманитарные организации зависят от средств, выделяемых правительствами-донорами исключительно на экстренные случаи.

Получить доступ к средствам на оказание помощи значительно легче и быстрее, чем получить средства из бюджетов на развитие, и огромное количество НГО создается вокруг требований, предъявляемых для получения средств. Правительства принимающих стран также заинтересованы в зависимости беженцев от предоставляемой помощи. Они, как правило, открывают отдельные офисы по делам беженцев – огромные бюрократические структуры, отделенные от остальных министерств, но дублирующие их функции, которые полностью зависят от международных организаций по оказанию помощи. «Содержание этих офисов, как гуманитарных негосударственных организаций, зависит от продолжения существования группы людей, которые привлекают финансовые средства, предназначенные для беженцев. В результате, на часть население навесили ярлык «беженцы» и эта группа людей повисла в воздухе в полной зависимости от наличия помощи». Вот что отмечает Марк Маллок-Браун:

Когда не слишком щедрое международной сообщество объявляет бедной стране, что предоставит помощь беженцам, находящимся в лагерях... то это, естественно, побуждает эту бедную страну вырвать с корнем беженцев, которые интегрировались и бросить их в лагеря. Не будет преувеличением заявить, что прежний донорский подход к решению проблемы без оттока беженцев приведет лишь к росту лагерей во многих странах.

Однако помощь государств-доноров бедным странам в вопросах интеграции чрезвычайно мала. В 2003 году США потратили 147 миллионов долларов на долгосрочные проекты, связанные с оказанием помощи, и лишь 480 тысяч на местную интеграцию в одном из европейских проектов (см. таблицу). Львиная доля использованных УВКБ ООН средств – 23% всего бюджета с 1976 по 2002 год – носит название «Местные поселения». Для УВКБ ООН это не то же самое, что средства на «экстренные случаи» или «оказание помощи и поддержки»;

это средства, направленные именно на то, чтобы «интегрировать беженцев в экономическую и социальную жизнь новой общины, где они будут пользоваться экономическими и социальными правами, сравнимыми с правами местного населения».

С 1987 по 1992 год затраты УВКБ ООН по этой статье катастрофически снизились с 44 до менее, чем 7%. И это при том, что количество беженцев в мире резко возросло примерно с 8 миллионов в 1982 году до почти 18 миллионов в 1992, многие из которых попали в длительные ситуации (см. таблицу). В 1982 году большая часть этих средств была потрачена в Европе и Африке, где беженцы обычно пользуются такими правами.

Большая же часть от 62 миллионов долларов, потраченных на «местные поселения» в Африке, Азии и Среднем Востоке, однако, была направлена на поддержку длительного принудительного содержания беженцев.

Фактически, среди членов сообщества, оказывающих гуманитарную помощь, существуют правила, направленные против того, чтобы беженцы могли зарабатывать средства в частном секторе. В 1961 году Международный Комитет Красного Креста (МККК) предпринял попытку закрыть один из самых успешных проектов – тибетское ковроделие в Непале, в котором беженцы находились на полном самообеспечении. Члены МККК заявили тогда Тому Хагену, что обучение, выработка профессиональных навыков, производство и торговля «не соответствовали правилам МККК. Смысл работы МККК, в соответствии с уставом, носит исключительно гуманитарный характер, но никак не направлен на развитие и деятельность коммерческого характера».

Экстренная Помощь Помощь и Обслуживание ГРАФИК Затраты Госдепатратмента США на помощь беженцам в 2002 г.

(по категориям) Репатриация/ Экстренная помощь - $ 238 млн.

Помощь и обслуживание - $147 млн.

Реинтеграция Репатриация/Реинтеграция - $ 101 млн.

Переселение - $ 126 млн.

Общие - $ 230 млн.

Интеграция - $ 0.48 млн.

Интеграция Общие Переселение Источник: Госдепартамент США, Бюро по вопросам народонаселения, беженцев и миграции, «Действия по финансированию, согласованные с организациями», анализ американмкого комитета по вопросам беженцев.

На фото Е. Алавариа: Афганские беженцы в незаконном поселении около Кветты в Пакистане, 2001 г.

НГО также отказывались от участия в мероприятии если, по их словам, «частный бизнес наживался на несчастных беженцах». Хаген ответил на это таким расширением тибетского центра и производством, что у доноров просто не хватило смелости закрыть центр во время их следующего визита.

Неправительственные организации, параллельно оказывающие помощь беженцам, также сопротивлялись, когда УВКБ ООН и правительство Уганды в 1999 г. предложили суданским беженцам программу самообеспечения, чтобы избежать параллельной системы образования и здравоохранения и интегрировать беженцев в местную экономику, а также подвести их к уровню самообеспечения. Йозеф Меркс, тесно связанный с этой программой, заметил следующее о некотором нежелании:

Многие официальные лица из УВКБ ООН, НГО и правительств стали зависимыми от «индустрии оказания помощи» в северной части Уганды. УВКБ ООН стал единственным крупнейшим работодателем в регионах с крупной концентрацией беженцев. Некоторые сотрудники организаций по оказанию помощи опасаются интеграции беженцев, так как при этом они лишаются высокооплачиваемой работы.

И наконец, у правительств принимающих стран и лидеров беженцев также есть политические интересы сконцентрировать беженцев географически в одном месте, поставить в зависимость и держать на виду, чтобы оказывать давление на международную общественность в вопросах решения ситуации беженцев в пользу принимающих стран. Вот что говорит Майкл ван Бруане по поводу беженцев сахрави, находящихся в лагерях в пустыне Алжира:

В некоторых длительных ситуациях... престарелые харизматичные и исторические лидеры стараются воплотить жесткие политические программы, которые только вредят своим же беззащитным беженцам....Хорошим примером может служить тот факт, что хотя Тиндуф практически непригоден для содержания почти 165 тысяч беженцев, любая идея о временном расселении в более плодородные регионы считается просто неприличной.

Алжирское правительство разделяет эту точку зрения в противовес территориальным притязаниям Марокко. Находящееся в изгнании правительство сахрави запасается средствами для ведения войны, а НГО, задействованные в обслуживании лагерей в течение последних 25 лет, невольно оказались на стороне правительства. Другим примером может служить лагерь Нангвеши в Замбии, где преобладали повстанческие группировки УНИТА, таким образов контролируя и подавляя местное население.

Вот какой вывод делает Арафат Джамал о необходимости содержания в лагерях:

Когда беженцы изолированы, сосредоточены в одном месте, находятся на виду и вне опасности, лагеря представляют собой место слияния интересов правительства принимающей стороны, международных организаций и самих беженцев. Они неидеальны для всех, но они помогают привлечь внимание и обеспечить социальную защиту для неимущих слоев. Правительства африканских стран, принимающих беженцев... рассматривают лагеря в качестве средства изоляции потенциальных смутьянов, а также средства давления на международное сообщество по части ответственности....Беженцы понимают, что в лагерях она на виду и что их участь, а также политика, которая лишь усиливает их тяжелое состояние, всегда будут находится в мировом сознании....Настаивать на том, что бедные африканские народы не только должны принимать тысячи беженцев, но также должны дать им возможность расселиться по стране просто несправедливо.

Международное сообщество должно, как минимум, сместить акценты и отказаться от принципов отношения к беженцам как к скоту, в пользу отношения к ним как к человеческим существам.

Между принципом невысылки и долговременными решениями:

права беженцев Поиск долгосрочных решений является конечной целью защиты беженцев. Между тем у беженцев, кроме права невысылки, есть и другие основные права (см. вставку на стр. 40 41 Всеобщей Декларации Прав Человека). В принципе эти права сводятся к свободе и праву вести, насколько это возможно, нормальную жизнь под защитой правительства принимающей страны. Таким образом Конвенция требует от принимающей страны позволить беженцам заниматься частным предпринимательством, работать по профессии и владеть собственностью «на возможно более благоприятных условиях» (Статья 18, 19 и 13 соответственно). Беженцы имеют право на такое же обращение к себе, как и граждане принимающей страны в отношении наемного труда и интеллектуальной собственности (Статья 17 и 14 соответственно). Принимающая страна также должна предоставить беженцам по крайней мере равную свободу передвижения и выбора места проживания при условии соблюдения правил, обычно применяемыми к иностранцам при тех же обстоятельствах (Статья 26), и выдать им международные проездные документы (Статья 28). К другим важным и безусловным правам относится недопустимость дискриминации, право обращения в суд и право получения удостоверения личности (Статья 3, 16 и соответственно);

Конвенция не допускает оговорок в отношение Статьи 3 и 16(1).

Однако не все страны присоединились к Конвенции (Таблица 15, стр. 16), а среди присоединившихся некоторые объявили об оговорках, ограничивающих их согласие следовать лишь некоторым ключевым положениям отказа от принудительного содержания беженцев. Например, около 30 договаривающихся государств пытаются ограничить свои обязательства по статье 17, разрешающей работу по найму.

Такие ограничения включают:

• разрешения на работу (Малави, Швеция) и разрешение на длительное проживание (Чили, Кипр, Ямайка, Великобритания);

• специальные квоты на предоставление работы иностранцам (Франция, Гондурас, Мадагаскар);

• предоставление, по сравнению с беженцами, специальных льгот представителям различных национальностей (Ангола, Бразилия, Дания, Гватемала, Люксембург, Норвегия, Португалия, Испания, Швеция, Уганда) и • полное отрицание прав, указанных в Статье 17, или ссылка на них, как на «рекомендации» (Ангола, Ботсвана, Бурунди, Эфиопия, Иран, Латвия, Лихтенштейн, Мексика, Молдова, Папуа Новая Гвинея, Сьерра Лионе, Замбия, Зимбабве).

В то же время некоторые страны, включая Грецию, Мальту и Швейцарию, отказались от некогда принятых оговорок. Эти позитивные шаги обнадеживают борцов за права беженцев, что и другие государства-участники Конвенции последуют этому примеру. В своих заключительных документах исполком УКВБ ООН призвал все страны, принимающие беженцев,...рассмотреть пути содействия в вопросах трудоустройства беженцев в этих странах и пересмотреть существующее законодательство и практику, чтобы выявить и, по возможности, устранить существующие ныне препятствия в вопросах трудоустройства беженцев.

и...избегать излишного или жесткого ограничения свободы передвижения.

На фото С. Манна (УКВБ ООН): Суданские беженцы прибывают в поселение Кирьяндонго в Уганде после побега из лагеря Акол-Пии на севере страны, где боевики из Армии сопротивления Господа убили более 60 человек в августе года.

УРОКИ УГАНДЫ Отдельно не значит на равных Проекты сегрегированного самообеспечения беженцев широко применяются в Африке, особенно в Уганде, Танзании и Судане. Несмотря на огромную международную помощь, многие из этих программ, которые часто называют не лагерями, а поселениями, в общем потерпели неудачу;

беженцы отчаянно сопротивляются, когда речь заходит о размещении в этих поселениях. Например, угандийская концепция самообеспечения, получившая развитие за счет международной помощи в конце 1990 годов, предлагает услуги беженцев на «общинной» основе, разделяя беженцев на поселения. При этом не проводится интеграции беженцев на основе национального Плана действий по ликвидации бедности, который концентрируется на расширении доступа к рынкам.

Формально, любой беженец волен покинуть поселение на определенный период при условии наличия точного пункта назначения и разрешения, получить которое у коменданта поселения является делом долгим и сомнительным. Только для того, чтобы встретиться к комендантом, беженец должен сначала получить письмо от председателя Комитета по социальному обеспечению беженцев. После этого комендант, чей офис зачастую находится за десятки километров, очень даже просто может принять отрицательное решение или его вообще может просто не быть в офисе. Несоблюдение требований по получения разрешения влечет за собой тюремное заключение сроком до месяцев.

Беженцы имеют право работать или заниматься торговлей, но для этого они вначале должны отправиться в столицу Кампалу и получить на это специальное разрешение.

Стоимость поездки, ожидания и поисков в Кампале и уже упомянутый труд на сельхозработах в поселении может превысить 28 долларов – больше, чем составляет прибыль беженца-фермера после продажи сезонного урожая сельхозпродукции. И это не включает стоимость самого разрешения – 168 долларов, да и вообще нет никакой гарантии, что такое разрешение будет выдано. В общем и целом, процесс получения разрешения на работу в принимающих беженцев африканских странах, даже там, где это узаконено, настолько «унизителен, забюрократизирован и затянут, насколько и получение самого статуса беженца».

Эти ограничения на передвижение и профессиональную деятельность ограничивают и изолируют рынок на товары и услуги беженцев, а также лишают беженцев возможности получать информацию о рынке. Это, в свою очередь, дает возможность устанавливать цены на рынке оптовым торговцам продуктами, которым беженцы продают свою продукцию, а также розничным торговцам, у которых беженцы покупают товары. При этом абсолютно не соблюдаются условия торговли беженцев. Джейкобсен 2001, стр. 7-8, Кибреаб 1989, стр. 476-478, 483-485, 488.

Драйден-Питерсон и Ховил 2003, стр. 18-20.

3 Драйден-Питерсон и Ховил 2003, стр. 7, 9-10;

Ломо 1999, стр. 6-7;

Таня Кайзер, «Уход УВКБ ООН из Кирьяндонго:

анатомия передачи полномочий», УВКБ ООН, Национальная сеть по правам иммигрантов и беженцев, Рабочий документ № 32, октябрь 2000 г., стр. 18;

Паркер 2002, стр. 157-158.

4 Веркер 2002, стр. 5 Эбенезер К. Блаво, Проблемы беженцев в Африке: рубежи и границы, 1999, стр. 6 Веркер 2002, стр. 9, 11-12, 14;

также Меркс 2000, стр. 21-22, 24, 26.

Всемирный обзор положения беженцев В соответствии с документами Глобальных консультативных совещаний, Все принимающие государства должны разрешить беженцам полностью пользоваться правами, предоставленными им Конвенцией 1951 г., а в особенности теми правами, которые предоставляют беженцам возможность заниматься приносящими доход видами деятельности, такими как фермерство (сельскохозяйственная), торговля и наёмный труд.

УВКБ ООН также предлагает, как часть своей программы Развития помощи беженцам, что он «предпримет попытки облегчить получение разрешений для беженцев на право свободного передвижения и занятия видами деятельности, дающими экономическую независимость».

Права важны Поразительно, но все разговоры о самообеспечении беженцев не учитывают вопроса - а есть ли у них такое право. Определяя свою внутреннюю стратегию, УВКБ ООН в 1995 г.

выдвинул на первый план важность активного и постоянного вмешательства в дела принимающих беженцев стран – вне зависимости от того, являются ли они членами Конвенции или нет – чтобы предоставить беженцам доступ к рынку труда;

опытные коллеги признали право на труд «неотъемлемым результатом» защиты. Тем не менее, всемирный анализ, проведенный УВКБ ООН спустя 8 лет для оценки своих функций в сфере социального обеспечения, показал, что многие из концепций, терминов и формулировок являются...

...необыкновенно беспомощными из-за многократных попыток создать из беженцев проблему, вместо того, чтобы сконцентрироваться на роли руководства и порядке деятельности УВКБ ООН в формировании «зависимости» и сужении рамок таких понятий в отношение беженцев, как экономическая независимость и самообеспеченность. Совершенно ясно, что зависимость беженцев также является результатом правил, устанавливаемых правительствами принимающих стран и ограничивающих свободу передвижения и право на труд или иную экономическую деятельность.

Мы слышали множество высказываний о необходимости сделать всё, чтобы ликвидировать эту «зависимость» беженцев;

всё это вместо того, чтобы сконцентрироваться на создании необходимых условий для экономической свободы беженцев...

Может быть и существуют случаи, когда социальные, экономические и иные права беженцев соблюдаются и защищаются, а беженцы при этом остаются «зависимыми», но нам о таких случаях ничего не известно. Большинство ситуаций, связанных с беженцами, характеризуется неспособностью УВКБ ООН согласовать необходимые условия, в соответствии с которыми беженцы смогут эффективно и законно воспользоваться правом «самообеспечения» в разумных пределах.

Иногда беженцы умудряются работать нелегально, но отсутствие прав существенно ограничивает их заработки. Анализ экономистов, изучающих эффект от легализации в 1986 году Соединенными Штатами более 1.7 миллиона незадокументированных беженцев, показывает, что отсутствие у них легального статуса в прошлом снижало размер их заработной платы на 12-24% из-за невозможности поменять работу и тормозило приобретение новых профессиональных навыков.

По словам Кулмана, «...гарантии соблюдения прав человека гораздо более важны при создании условия для самообеспечения, чем предоставление материальной помощи». С этим согласно и Африканское бюро УВКБ ООН:

Самыми важными элементами в облегчении приобретения опыта в самообеспечении является использование в полной мере всех гражданских, социальных и экономических прав (особенно важны право на свободу передвижения, труд, предпринимательство и получение образования). Право на свободу передвижения важно для беженцев как в городской, так в сельской местности.

Интеграция Де-факто: прежде всего законный статус Джейкобсен описывает «интеграцию де-факто» как достаточно распространенное явление, при котором беженцы, прожившие в общине какое-то время и принятые ею, неофициально интегрируются и приобретают экономическую независимость. Это не особенно обременительно для правительства принимающей страны, так как всё сводится к тому, чтобы просто оставить беженцев в покое. Это вовсе не означает, что правительства должны выделять беженцам землю или предоставлять особые льготы. Имея свободу передвижения, беженцы сами договариваются с местными землевладельцами и работодателями, занимаются торговлей – всеми легальными способами зарабатывают средства к существованию, таким образом внося вклад в рост местной экономики.

Во многих экстренных ситуациях первоначальная помощь беженцам исходит не от УВКБ ООН или Международной продовольственной программы, а от местного населения и властей. Да и сами беженцы часто демонстрируют практические альтернативы длительному содержанию в лагерях. В Уганде, например, кроме беженцев, официально признанных правительством и УВКБ ООН и проживающих на территории поселений (см.

SADEBAR, стр. 51), находятся десятки тысяч никем не признанных беженцев, отказывающихся от помощи гуманитарных организаций и старающихся прижиться среди местного населения. В то время, как официально признанные беженцы попадают под контроль национального управления по делам беженцев, оседлые беженцы, приживаясь среди местного населения, работают с местными городскими или сельскими органами власти и платят налоги.

Основным недостатком такого рода интеграции беженцев является отсутствие статуса, подтверждающего законность их пребывания в стране. Правительства принимающих стран даже могут прежде всего рассматривать беженцев как нелегальных иммигрантов, у которых нет права пребывания в стране, что приводит к арестам и размещению в лагерях или даже к высылке. Совершенно необходима корректировка законодательства по данным вопросам.

Хотя статус беженца и не гарантирует предоставления постоянного места жительства, он, тем не менее, обеспечивает гарантию того, что беженец не будет выслан обратно в страну исхода. Однако бедные страны не могут позволить себе принять формальное определение статуса. Официальному статусу беженца, впрочем, предшествует его формальное подтверждение и признание. Первый общий принцип в официальном Руководстве по процедурам и критериям определения статуса беженца гласит, что:

Лицо является беженцем по смыслу Конвенции 1951 года, когда оно отвечает критериям, содержащимся в определении. Это неизбежно происходит до того момента, когда его статус беженца определен официально. Следовательно, признание статуса беженца не делает лицо беженцем, а просто объявляет его таковым. Лицо становится беженцем не в силу признания, а признается таковым, поскольку является беженцем.

Альтернативой индивидуализированным определениям было объявить prima facie (без доказательств) беженцами отдельные группы, укрывающиеся от «происшествий, серьезно нарушающих общественный порядок», и как таковым предоставить полную защиту, как отмечает УВКБ ООН. Это должно распространяться на «городских беженцев» (см. «Ровно столько, сколько нужно для города», стр. 57) и включать не только невысылку, но также и другие основные права, предусмотренные Конвенцией.

Права беженцев и интересы принимающих стран Содействие беженцам, основанное только на защите их прав, может вызвать отрицательную реакцию у принимающей страны, а возможно даже и высылку беженцев.

Джейкобсон утверждает, что без сотрудничества с принимающей страной помочь беженцам довольно сложно: «...может и должна быть возрождена местная интеграция – в измененном, более приемлемом для принимающих стран виде».

Большую долю сопротивления принимающих стран в этом вопросе можно отнести за счет страха, что предоставление свободы беженцам приведет к тому, что без их ведома на территории начнут постоянно проживать большие группы иностранцев. Как отмечает Меркс, говоря о проекте в Уганде, УВКБ ООН «предпочитает не говорить об интеграции, так как это подразумевает ассимиляцию, постоянство и стабильность». Но это возникает по причине излишней путаницы между интеграцией как промежуточной мерой использования предусмотренных Конвенцией прав с одной стороны, и интеграцией как постоянным и долгосрочным решением с другой. Эти два понятия интеграции отличаются друг от друга: промежуточная интеграция может быть связана с другими долгосрочными решениями вне страны, предоставившей убежище, включая возможное возвращение или переселение. Таким образом Меркс рекомендует широкомасштабные программы помощи, «нацеленные не на ассимиляцию, а на интеграцию, при которой не исключено последующее возвращение». Джейкобсен соглашается с этим:

Репатриация должна стать компонентом местной интеграции.

Не все интегрированные беженцы хотят репатриировать постоянно, однако различные формы передвижения между страной исхода и принимающей страной являются важными характеристиками затяжных ситуаций, а эти цикличные периодические возвращения должны стать составной частью политики интеграции. Объединение обратной миграции с политикой местной интеграции сделает её более приемлемой как для беженцев, так и для принимающей страны.

Вот что заметил Кулман по поводу эритрейских беженцев в Судане: «...если будут устранены все неудобства статуса беженца, тогда тенденции со стороны беженцев претендовать на гражданство Судана и обходить закон будет уменьшаться». УВКБ ООН также предложил инициативу «Развитие через местную интеграцию», которая направлена на поиск дополнительной помощи для стран, воспринимающих цель местной интеграции длительно проживающих беженцев как возможность, а не как обязательство».

«УВКБ ООН мог бы играть уникальную контролирующую роль, обеспечивая права беженцев в соответствии с Конвенцией, оценивая финансовую нагрузку на принимающую страну и предъявляя счет донорским организациям».

Возможные долговременные решения в других местах не должны быть единственным способом успокоить страх принимающей страны по поводу постоянного жительства.

Статья 28 Конвенции предоставляет беженцам право на получение проездных документов для посещения других стран. Если бы международное сообщество реализовывало права Конвенции повсеместно или даже регионально, беженцы могли бы покидать лагеря в поисках лучших возможностей не только внутри страны, предоставившей убежище, но и в других странах. Нет никаких логических оснований тому, почему их защита должна осуществляться лишь той страной, которая граничит с их собственной. Разумеется, наличие возможности путешествовать и заниматься бизнесом превращает беженцев в уникальных представителей региональной экономической интеграции.

Кроме того, как уже было сказано выше, озабоченность принимающих стран вызывает тенденция донорских организаций оказывать помощь через финансирование лагерей, а не сферы общественных услуг, таких как, например, образования и социальная помощь, которые могут понадобится уже интегрированным беженцам. Эту проблему можно было бы решить, если бы доноры договорились, как минимум, пропорционально компенсировать принимающей стране все расходы, если они предоставят беженцам все права, указанные в Конвенции. Доноры могли бы пойти дальше и предложить дополнительные стимулы, такие как, например, дополнительное финансирование профессионального образования, кредитование малого бизнеса и иную помощь, стимулирующую производительность беженцев и местного населения. УВКБ ООН мог бы играть уникальную контролирующую роль, обеспечивая права беженцев в соответствии с Конвенцией, оценивая финансовую нагрузку на принимающую страну и предъявляя счет донорским организациям.

Предоставлять беженцам свободу вплоть до принятия долговременных решений ни в коем случае не является поражением в погоне за такими решениями. В соответствии с Глобальными консультативными совещаниями по международной защите УВКБ ООН, самообеспечение не подменяет долговременных решений, а представляет собой «комплексную стратегию по долговременным решениям», включающую стратегию, которая «поощряет производственную деятельность и защищает важные гражданские, социальные и экономические права (связанные, например, с вопросами о земле, трудоустройстве, образовании, свободе передвижения, удостоверениях личности, доступе к юридической системе)». Это не предполагает в качестве предварительного условия долговременное решение в стране, предоставившей статус беженца;

это скорее предвестник любого из трех долговременных решений». Программа защиты также отмечает, что «как промежуточный ответ, поощрение самообеспечения беженцев является важным средством избежать зависимости, воспользоваться инициативой и потенциальным вкладом беженцев, а также подготовить их к долговременным решениям».

Навыки, полученные беженцами, которые не находятся в условиях длительного принудительного содержания, могут способствовать добровольной репатриации, особенно в постконфликтных ситуациях. Как указывает УВКБ ООН, если бы беженцам можно было участвовать в производительной деятельности, они...

...были бы в гораздо более сильной позиции, чтобы принять участие в национальном переустройстве и урегулировании после возвращения в свою страну.

Последовательная реинтеграция после возвращения может пройти гораздо легче, если беженцы возьмут с собой новые ресурсы и навыки в различных сферах для начала новой жизни. Их зависимость от национального социального обеспечения и международной помощи представляется в этом случае гораздо менее вероятной.

Разумеется, если беженцам позволить жить нормальной жизнью, одно долговременное решение может привести к другому, как это произошло с беженцами из Вьетнама, Камбоджи, Восточного Тимора и Афганистана, вернувшимися перестраивать свои общества после приобретения навыков.

Исследования Оливера Влэквелла подрывают предположение, что оседлые интегрированные ангольские беженцы в Замбии будут менее предрасположены репатриировать в случае изменения условий в стране исхода, чем такие же беженцы, находящиеся в лагерях. Со временем, находящиеся в лагерях беженцы становятся более обнищавшими и менее способными на реинтеграцию. Как утверждает Харрелл-Бонд, оседлые беженцы, с другой стороны, первыми готовы добровольно репатриировать:

«После того, как власть в Руанде была захвачена мятежниками, репатриация оседлых Тутси из района Нгара в Танзании без какого бы ни было предварительного уведомления достигла поистине поразительных размеров». Постоянный комитет УВКБ ООН признает, что «уверенные в себе беженцы лучше приспособлены к тому, чтобы начать свою жизнь сначала и первыми отправиться домой самим по себе, чтобы принять участие в развитии, реконструкции и строительстве мирной жизни в своей стране». Предоставление беженцам свободы в ожидании долговременных решений может также дать им возможность убедить принимающую страну в их желании получить гражданство этой страны.

Вывод На долю беженцев порой выпадает кое-что и похуже, чем длительное содержание в лагерях – высылка. Есть более благоприятные решения для ситуаций с беженцами, чем простое предоставление прав, о которых говорится в Конвенции. Имеется в виду добровольная репатриация, переселение или постоянная интеграция в стране, предоставившей убежище. Другими словами речь идет о том, чтобы перестать быть беженцем. Однако большинство беженцев в мире находится где-то посредине уже примерно 10 или более лет (см. таблицу 3, стр. 3). Если право Конвенции на свободу передвижения и на труд не распространяются на таких беженцев, то на кого тогда они распространяются?

Довольно легко ругать размещение в лагеря и заявлять, что мы должны относиться к беженцам, как к равным, а также разрешить им пользоваться их правами в соответствии с международными законами. В конце концов, большая часть этих прав пусть достаточно минимально, но все-таки содержит «ограничения» на основные свободы и невмешательство. Они не дают беженцам никаких привилегий в поиске работы, обращении за социальной помощью, как не дают им власти заставить кого-либо выучить язык, на котором говорят беженцы. Также не получают они и права голоса. Беженец остается беженцем – неким посторонним человеком – до тех пор, пока не изменятся условия в стране исхода или какая-то страна не решит натурализовать беженцев. Трудно представить, что такие права всё еще могут быть противоречивы через 50 лет после того, как была подписана Конвенция ООН.

Трудно ответить на вопрос, вернут ли принимающие страны беженцев насильно к их мучителям, если доноры откажутся от финансирования деятельности нарушения прав беженцев в пользу практики уважения этих прав... Джейкобсон утверждает, что «не существует документальных примеров того, когда отношение принимающей страны к беженцам на своей территории как-то влияло на поступление иностранной или гуманитарной помощи».

Существует большое количество примеров, когда принимающая страна позволяла беженцам свободно жить и работать, на что беженцы отвечали существенным вкладом в страну. Но ни права человека, ни экономические интересы не перекроют политическую волю. Самого большого успеха в приеме беженцев добиваются там, где беженцы этнически связаны с местным населением страны, предоставляющей убежище, где они являются союзниками в политической борьбе, которая переступает через этническую общность, а также там, где политика принимающей страны нацелена на экономический рост и развитие.

Чтобы должным образом поддерживать Конвенцию в качестве единого стандарта в отсутствие таких обстоятельств, международное сообщество должно более творчески подходить к этому вопросу. Доноры должны содействовать промежуточной экономической интеграции и компенсировать принимающим странам все издержки, связанные с предоставлением беженцам прав, о которых говорится в Конвенции. Страны должны всё шире принимать проездные документы беженцев и уважать тех, кому Конвенция предоставляет соответствующие права. Международное сообщество должно, как минимум, сместить акценты и отказаться от принципов отношения к беженцам как к скоту, в пользу отношения к ним как к человеческим существам.

РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ БЕСПЛАТНО

 


 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.