авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Астрологический Прогноз на год: карьера, финансы, личная жизнь


Полномочия органов местного самоуправления городского округа в муниципальном бюджетном процессе (муниципально-правовое исследование)

На правах рукописи

Тепляков Дмитрий Олегович

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ОКРУГА

В МУНИЦИПАЛЬНОМ БЮДЖЕТНОМ

ПРОЦЕССЕ (МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОЕ

ИССЛЕДОВАНИЕ)

Специальность 12.00.02 — конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Тюмень — 2011 Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет»

Научный доктор юридических наук, профессор Матейкович Максим Станиславович руководитель:

Научный доктор юридических наук, доцент Емельянов Александр Сергеевич консультант:

Официальные доктор юридических наук, профессор Костюков Александр Николаевич оппоненты:

кандидат юридических наук, Межецкий Андрей Николаевич Ведущая Государственное образовательное учрежде организация: ние высшего профессионального образования «Южно-Уральский государственный универ ситет»

Защита состоится 25 марта 2011 г. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 при Государственном обра зовательном учреждении высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет» по адресу: г. Тюмень, ул. Ленина, 38, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного университета

Автореферат разослан «_» февраля

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было введено понятие городского округа и определены вопросы местного значе ния городского округа. По данным Росстата России на 1 января 2010 года в Российской Федерации насчитывалось 512 городских округов. С момента принятия вышеуказанного Федерального зако на к установленным вопросам местного значения городского окру га было добавлено более десяти новых вопросов местного значения, некоторые вопросы были исключены, некоторые уточнены. Рефор ма местного самоуправления в сфере упорядочения полномочий муниципальных образований привела к выявлению ряда проблем, одна из которых — это несоответствие полномочий органов мест ного самоуправления их финансовым возможностям. Нечеткость определения компетенции органов государственной власти в пост советский период, систематическое отсутствие денежных средств у органов власти всех уровней в 1990-е гг. привели к накоплению проблем, которые вынуждена решать действующая муниципальная власть. С проблемами, требующими наибольших финансовых вло жений, столкнулись именно городские округа. Это изношенность дорог, объектов жилищно-коммунального хозяйства, жилого фонда, неразвитость социальной инфраструктуры, нехватка социального жилья и пр. В связи с этим у органов самоуправления городских округов возникла необходимость поиска дополнительных ресурсов, причем не только путем повышения доходной части бюджета за счет межбюджетных отношений, но и путем повышения эффек тивности расходов, в том числе в рамках совершенствования бюд жетного процесса. Повышение эффективности публичных расходов актуализировалось с наступлением мирового финансового кризиса, который потребовал от органов государственной власти и органов местного самоуправления грамотной и слаженной работы с целью повышения качества жизни граждан.

Острый характер носят и другие проблемы реализации конститу ционного принципа финансовой самостоятельности местного самоу правления, а именно снижение самостоятельности органов местного самоуправления в части расходования средств местного бюджета из-за дотационности последнего;

недостаточность финансовых ре сурсов для реализации вопросов местного значения муниципальных образований;

недостаточность собственных источников доходов му ниципалитетов, в том числе налоговых, для формирования бюджета, обеспечивающего выполнение расходных обязательств на местном уровне;

проблема выбора эффективного и справедливого механизма финансового выравнивания муниципальных образований;

проблема обеспечения права муниципалитетов на доступ к рынку ссудного капитала.

Особую актуальность теме настоящего исследования придает тот факт, что Президентом Российской Федерации 13 апреля 2010 г.

утверждена «Национальная стратегия противодействия коррупции», основными направлениями которой в том числе являются повыше ние эффективности деятельности государственных органов и орга нов местного самоуправления и совершенствование системы фи нансового учета и отчетности. Совершенствование системы органов, участвующих в осуществлении бюджетного процесса, конкретиза ция полномочий этих органов в рамках бюджетного процесса может стать одним из путей предотвращения коррупции в органах муници пальной власти.

Перечисленные выше проблемы обусловили актуальность на стоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. В диссертационной работе рассматривается компетенция органов местного самоуправ ления городского округа в бюджетной сфере в структуре правового статуса городского округа.

Вопросы правового статуса муниципальных образований имеют высокую степень научной разработанности. Отдельные элементы правового статуса муниципального образования рассматривают ся в работах различных ученых. Вопросы компетенции, предме тов ведения, гарантий разработаны как на уровне общей теории, так и в отношении муниципальных образований такими учеными, как И.В. Выдрин, Н.Н. Жадобина, Д.Г. Жаромских, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.Д. Плесовских, А.С. Саломаткин, В.Е. Севрюгин, М.Ю. Тихомиров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев и др. Отдельно следу ет сказать о таком элементе правового статуса, как ответственность муниципального образования. Вопросы ответственности в системе местного самоуправления освещены Г.Н. Чеботаревым, финансовая ответственность публично-правовых образований рассматривалась в докторской диссертации А.С. Емельянова, вопросам ретроспектив ной ответственности органов местного самоуправления посвяще ны исследования Е.С. Шугриной, С.Г. Гурковой. Непосредственно бюджетно-правовому статусу муниципальных образований посвяще на монография Н.Н. Жадобиной «Бюджетно-правовой статус муни ципального образования и проблемы реализации бюджетных полно мочий органов местного самоуправления».



Вопросы бюджетного процесса также являются предметом мно гих научных трудов и учебных пособий;

в данной научной сфере необходимо упомянуть таких авторов, как М.В. Карасева, Ю.А. Кро хина, А.Н. Козырин, В.А. Парыгина, А.А. Тедеев, А.А. Ялбулга нов. На выводы представленного диссертационного исследования оказали влияние научные воззрения А.Г. Пауля. Непосредственно бюджетному процессу в муниципальном образовании посвящена совместная работа Ю.В. Арбатской, Н.В. Васильевой, М.М. Вино куровой.

Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере бюджетного процесса обсуждается на страницах научных журналов. Контрольные полномочия органов государственной вла сти и местного самоуправления в бюджетной сфере стали предметом ряда монографий.

Однако следует констатировать, что в юридической литературе отсутствуют специальные исследования, посвященные полномочиям органов местного самоуправления городского округа в бюджетной сфере.

Объектом исследования явились общественные отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления город ского округа полномочий в сфере муниципального бюджетного про цесса.

Предмет исследования — понятие и система полномочий ор ганов местного самоуправления городского округа в сфере муни ципального бюджетного процесса, место бюджетных полномочий в структуре правового статуса городского округа, федеральные, ре гиональные и муниципальные правовые нормы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления и муниципальный бюджетный процесс, юридическая доктрина, правоприменительная практика.

Цель исследования: выделить и обобщить особенности бюд жетных полномочий органов местного самоуправления городских округов и рассмотреть механизм их реализации.

Задачи исследования:

1. Рассмотреть содержание конституционного принципа финан совой самостоятельности местного самоуправления.

2. Обосновать авторское определение понятия бюджетного про цесса, выделить особенности муниципального бюджетного процесса городских округов.

3. Рассмотреть бюджетный процесс городского округа как форму реализации бюджетных полномочий городского округа.

4. Рассмотреть правовые основы доходов и расходов бюджетов городских округов, а также механизм реализации принципа соот ветствия полномочий финансовым ресурсам.

5. Определить структуру и содержание правового статуса город ского округа.

6. Рассмотреть систему полномочий органов местного самоу правления городского округа на стадиях осуществления бюджетного процесса, разработать классификацию данных полномочий.

7. Рассмотреть особенности закрепления и реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления городского округа в сфере бюджетного процесса.

8. Выявить степень унификации и разнообразия муниципально правового регулирования полномочий органов местного самоуправ ления городского округа в сфере бюджетного процесса, выработать практические рекомендации по правовому регулированию для го родских округов.

Теоретическая и методологическая основа исследования.

Теоретическую основу исследования составили труды С.А. Авакья на, А.П. Алехина, В.Г. Афанасьева, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, В.Д. Волкова, Н.Н. Жадобиной, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.В. Мархгейма, В.И. Майорова, М.С. Матейковича, Р.С. Павловского, О.Г. Румянце ва, Ю.Н. Старилова, А.П. Сунцова, М.Ю. Тихомирова, Л.В. Тихоми ровой, А. Файоля, Г.Н. Чеботарева, Н.Н. Черногора, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Теоретическую основу исследования в сфере бюджетного про цесса составили труды А.Л. Апеля, Д.Н. Бобрышева, О.В. Врублев ской, А.М. Година, Е.Ю. Грачевой, Г.С. Гуревича, С.Г. Гурковой, А.З. Дадашева, Ю.В. Друговой, А.С. Емельянова, А.И. Землина, М.В. Карасевой, А.М. Ковалевой, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучерова, Н.С. Максимовой, И.Д. Мацкуля ка, Л.В. Мелиховой, С.И. Мельникова, В.А. Парыгиной, А.Г. Пауля, В.Д. Плесовских, И.В. Подпориной, А.В. Румянцевой, А.Д. Селю кова, А.А. Тедеева, Х.Й. Фольмута, Н.И. Химичевой, Д.Г. Черника, С.О. Шохина, А.А. Ялбулганова и др.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и частные методы получения юридических знаний. Диалектический метод использован для выявления закономерностей и прогнозирова ния развития правового регулирования в сфере бюджетных полно мочий городских округов, что обусловлено возможностями диалек тического метода. Исторический метод использован для выявления генезиса правовой мысли и правового регулирования на различных этапах исторического развития. Сравнительно-правовым способом раскрыты особенности правового регулирования бюджетных полно мочий в различных городских округах. Методы анализа и обобще ния применены совместно со сравнительно-правовым методом при выделении отдельных бюджетных полномочий городских округов, а также обобщения всей картины в данной сфере. В работе использо ваны также и другие методы научного исследования.

При проведении диссертационного исследования изучены и про анализированы нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — преимущественно городских округов, а в отдельных случаях — му ниципальных районов и поселений, регулирующие общественные отношения в сфере реализации конституционных прав муниципаль ных образований на самостоятельное решение населением вопросов местного значения и самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета.

Апробация результатов исследования. Результаты исследо вания были внедрены в деятельность органов местного самоуправ ления г. Тюмени в рамках деятельности Координационного совета по реализации программы реформирования муниципальных финансов города Тюмени, в состав которого вошел автор настоящего диссерта ционного исследования. Диссертант участвовал в разработке отдель ных нормативно-правовых актов г. Тюмени в сфере регулирования полномочий органов местного самоуправления. Основные выводы и положения диссертационного исследования излагались на научных конференциях:





1. Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации в г. Омске, 15-16 ноября 2006 г.

2. Государственно-политическое развитие России: уроки и пер спективы. Реформирование регионального избирательного законода тельства в г. Сургуте, 29 ноября 2006 г.

3. Разделение властей в современной России: проблемы и пер спективы в г. Тюмени, 21-22 октября 2008 г.

4. Глобализация: мифы и реальность в г. Тюмени 24 ноября 2010 г.

5. Правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации в г. Тюмени 26 ноября 2010 г.

По теме диссертационного исследования имеется 6 статей.

Научная новизна исследования состоит в том, что автором предложены новые теоретические и прикладные идеи, направленные на решение актуальной научной проблемы реализации положения Конституции Российской Федерации о самостоятельном формирова нии, утверждении и исполнении органами местного самоуправления (прежде всего городских округов) местного бюджета. В работе пред ложены:

авторское толкование конституционного принципа финансо вой самостоятельности местного самоуправления;

сформулированы авторские определения понятий «доходы бюджета», «расходы бюджета», «показатель бюджета»;

конкретизирована структура правового статуса публично правового образования;

авторская дефиниция «правовой статус городского округа», его структура и место в структуре бюджетных полномочий органов местного самоуправления городского округа;

обосновано наличие самостоятельной ответственности город ского округа, отличной от ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

уточнено определение понятия «бюджетный процесс», опреде лены основания выделения стадии бюджетного процесса, дано опреде ление понятия «бюджетный процесс муниципального образования»;

дана классификация полномочий органов местного самоу правления на стадиях осуществления бюджетного муниципального процесса, выделены и описаны особенности осуществления полно мочий в сфере осуществления бюджетного процесса органами мест ного самоуправления городских округов на основе анализа практики более 30 муниципальных образований в различных субъектах Рос сийской Федерации;

определено соотношение муниципально-правового и финан сово-правового регулирования полномочий органов местного самоу правления городского округа в сфере муниципального бюджетного процесса, в рамках данного вопроса определено место публичных слушаний на стадиях бюджетного процесса;

выделены тенденции в развитии муниципально-правового ре гулирования бюджетных отношений в городских округах.

Практическая значимость исследования заключается в том, что данная работа содержит комплекс предложений по изменению и уточнению правовых норм Российской Федерации, субъектов Рос сийской Федерации и муниципальных образований. По отдельным вопросам обобщена практика правового регулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что позволит использовать в дальнейшей деятельности органов местного самоу правления позитивный опыт. Результаты, полученные в настоящем исследовании, могут быть использованы в деятельности органов го сударственной власти, органов местного самоуправления, а также в высших учебных заведениях для преподавания соответствующих дисциплин.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Полномочия органов местного самоуправления городского округа в сфере бюджетного процесса обеспечиваются балансом сле дующих конституционных принципов:

1) принцип финансовой самостоятельности местного самоуправ ления, включающий конституционное право органов местного са моуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы;

2) принцип высшей ценности прав человека и гражданина;

3) принцип единства экономического пространства Российской Федерации. В этой связи федеральное законодательство может огра ничивать финансовую самостоятельность муниципальных образова ний только в той мере, в какой это необходимо для защиты прав и законных интересов личности, сохранения единства экономического пространства страны.

2. Условия и основания ограничения финансовой самостоятель ности муниципальных образований могут быть формализованы сле дующим образом:

1) принцип финансовой самостоятельности муниципальных об разований установлен Конституцией Российской Федерацией, кон кретизуются, в том числе в сторону ограничения, Федеральным за коном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетным и Налоговым кодексами Рос сийской Федерации;

2) исключается установление условий и оснований ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований иными, кроме вышеперечисленных, нормативными актами;

3) ограничение финансовой самостоятельности может носить как материальный (фактическое уменьшение доходов или увеличение расходов), так и процессуальный (ограничение процессуальных прав участников бюджетного процесса) характер.

3. Структура правового статуса городского округа представляет собой совокупность следующих элементов: территориальные основы;

компетенция как совокупность предметов ведения и полномочий ор ганов местного самоуправления;

гарантии реализации компетенции;

юридическая ответственность.

4. Компетенция городского округа выступает системообразую щим звеном его правового статуса, поскольку иные элементы право вого статуса непосредственно связаны с компетенцией. Так, террито рия представляет собой пространственные пределы распространения компетенции городского округа, гарантии реализации компетенции нацелены на обеспечение ее осуществления, ответственность пред ставляется средством защиты компетенции.

5. Компетенция городского округа включает в себя: а) предметы ведения, включающие вопросы местного значения и иные вопросы, по которым городской округ вправе принимать решения при нали чии собственных бюджетных средств;

б) полномочия (собственные и переданные государственные). Бюджетная компетенция городского округа рассматривается с точки зрения его структурной составляю щей и может быть дифференцирована следующим образом:

по вопросам местного значения городской округ вправе и обязан осуществлять полномочия, выполнять соответствующие рас ходные обязательства;

по иным вопросам, не отнесенным к вопросам местного зна чения, городской округ не обязан, но вправе осуществлять полномо чия и принимать на себя расходные обязательства;

при осуществлении собственных полномочий городской округ самостоятельно формирует, утверждает и исполняет бюджет, утверж дает отчет о его исполнении;

при осуществлении переданных государственных полномочий городской округ использует переданные на осуществление указан ных полномочий субвенции на строго определенные цели и обязан предоставить соответствующий отчет;

средства, переданные на осу ществление государственных полномочий, отражаются в бюджете городского округа отдельно.

6. Особенности полномочий городского округа в сфере муници пального бюджетного процесса обусловлены особенностями право вого статуса городского округа в целом:

как у единого муниципального образования у городского округа отсутствует такое полномочие по выравниванию бюджетной обеспеченности, которое имеется у муниципального района в отно шении входящих в него поселений;

отсутствие у городского округа полномочия по установлению нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, т.к. данное полномочие предпола гает нижестоящие уровни бюджетов, которые отсутствуют у город ского округа;

городской округ как городское муниципальное образование обладает развитыми коммуникационными системами, в том числе развитой коммунальной инфраструктурой, большим количеством объектов жилищного фонда. Это влечет определенные специфиче ские особенности в управлении городским округом, в том числе:

наличие полномочий по капитальному ремонту жилищного фонда за счет Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, установление надбавки к тарифам на коммунальные услуги, платы за подключение к коммунальным системам для фи нансирования инвестиционных программ организаций коммуналь ного комплекса.

7. Формой реализации бюджетных полномочий городского окру га является муниципальный бюджетный процесс, который представ ляет собой урегулированную нормами права и обусловленную госу дарственным и бюджетным устройством деятельность совокупности органов местного самоуправления по составлению, утверждению, исполнению местного бюджета и по контролю за его исполнением.

8. Основанием выделения стадии бюджетного процесса служат задачи, решаемые на данной стадии. Стадия бюджетного процес са — это структурное подразделение бюджетного процесса, харак теризующееся особым кругом процессуальных и управленческих задач.

9. Особенностью муниципального бюджетного процесса является непосредственное участие населения в отдельных его стадиях. Насе ление как самостоятельный субъект бюджетного процесса участвует в обсуждении проекта бюджета и отчета о его исполнении в форме публичных слушаний.

Публичные слушания по проекту местного бюджета в истинном их значении относятся к стадии утверждения бюджета и должны назначаться органом, в компетенцию которого входит утверждение местного бюджета — представительным органом муниципального образования. Попытки упростить данную процедуру путем переда чи полномочия назначения публичных слушаний по проекту бюд жета главе муниципального образования как единоличному органу противоречат сущности публичных слушаний и бюджетного про цесса.

10. Полномочия городского округа в сфере муниципального бюд жетного процесса включают полномочия по регулированию бюджет ного процесса и полномочия по осуществлению бюджетного процес са. Регулятивные полномочия характеризуются тем, что в результате их осуществления органами местного самоуправления создаются муниципально-правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс муниципального образования. Регулятивные полномочия не облада ют признаком цикличности в отличие от полномочий по осуществле нию бюджетного процесса, которые осуществляются последователь но по стадиям в течение каждого бюджетного цикла. Регулятивные полномочия предшествуют полномочиям по осуществлению бюджет ного процесса, поскольку создают рамки, в которых осуществляется муниципальный бюджетный процесс.

Структура работы.

Работа состоит из двух глав, восьми пара графов, введения, заключения и списка использованных источников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, отражается степень её научной разработанности, определяются цели и задачи, научная новизна и практическая значимость диссертационного ис следования, формулируются положения, выносимые на защиту.

Первая глава «Муниципальный бюджетный процесс как форма реализации полномочий органов местного самоуправ ления городского округа в сфере бюджетных отношений»

включает в себя четыре параграфа.

Первый параграф «Конституционный принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления». Автор раскры вает конституционное содержание финансовой самостоятельности местного самоуправления, которая предполагает самостоятельное формирование финансовых основ: органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавли вают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации).

Автор выделяет связь принципа финансовой самостоятельности местного самоуправления с конституционным принципом обеспече ния экономического единства и государственной целостности. Дан ные принципы в определенной мере конкурируют друг с другом, что заставляет законодателя обеспечивать их баланс.

Отмечается тесная взаимосвязь конституционных, междуна родных и отраслевых принципов. Исходя из этого, автор проводит сравнительный анализ положений Европейской хартии местного самоуправления, конституционного и отраслевого регулирования, а также рассматривает, в какой мере международные принципы в сфере финансовых основ местного самоуправления нашли отраже ние в российском законодательстве. Так, в отечественном муници пальном праве не используется такая формулировка Европейской хартии местного самоуправления как «свободное распоряжение фи нансовыми средствами». Вместо неё утвердился термин «самостоя тельное расходование средств бюджета». Общеевропейский прин цип соразмерности и достаточности финансовых средств для осуществления функций местного самоуправления внутри страны утвердился как принцип соответствия полномочий финансовым ресурсам, переданных конкретному уровню власти для осуществле ния данных полномочий.

Формальное закрепление международных стандартов в нацио нальном законодательстве само по себе является существенным прогрессом в обеспечении финансовой самостоятельности местного самоуправления, однако на практике реализация приведённых прин ципов сталкивается с серьёзными трудностями.

Второй параграф «Правовой статус городского округа» по священ рассмотрению понятия и структуры правового статуса город ского округа.

Автор разделяет позицию о том, что правовой статус субъекта права включает четыре элемента — права, обязанности, гарантии и ответственность, при этом у государственных и муниципальных органов, должностных лиц права и обязанности существуют в един стве и выступают в форме компетенции (предметов ведения и полно мочий).

Муниципальное образование — это особый субъект публичного права наряду с субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией. В отношении указанных субъектов Конституционный Суд Российской Федерации применяет термин «публичные образо вания». Поскольку т.н. публичные образования осуществляют свою деятельность на определенной территории, автор приходит к выводу, что структура правового статуса публичных образований включает также территориальную основу.

Таким образом, автором предложена следующая структу ра правового статуса территориального публичного образования:

а) территориальные основы, б) компетенция (предметы ведения и властные полномочия), в) гарантии реализации компетенции, г) от ветственность.

Следуя системному подходу, который был применен Ю.А. Тихо мировым к теории компетенции, автор разграничивает правовой ста тус муниципального образования, как территориальной организации и правовой статус органа муниципального образования и указывает на то, что правовой статус органа муниципального образования есть продолжение правового статуса муниципального образования в части компетенции, в части гарантий деятельности, в части от ветственности. При этом следует учитывать, что компетенция, га рантии деятельности и ответственность отдельного органа местного самоуправления будут выступать как часть целого, т.е. как часть правового статуса муниципального образования.

Проводится анализ правового статуса городского округа в сфере бюджетных отношений по каждому из указанных выше элементов структуры правового статуса территориального публичного образо вания.

Компетенция городского округа включает, во-первых, предметы ведения, во-вторых, вопросы, по которым городской округ вправе принимать решения при наличии собственных бюджетных средств, в-третьих, собственные полномочия, в-четвертых, переданные госу дарственные полномочия. Бюджетная компетенция городского окру га напрямую зависит от указанной структуры.

Большое внимание в параграфе уделено такому элементу право вого статуса городских округов как ответственность, в том числе ответственность в сфере бюджетных отношений.

Констатируется, что регулятивные муниципально-правовые нор мы в сфере местного бюджета подпадают под охрану охранительных муниципально-правовых норм и муниципально-правовых санкций.

Вид юридической ответственности определяется отраслевой принад лежностью санкции, установленной за соответствующий вид право нарушения.

Городской округ является субъектом конституционно-правовой, финансовой и гражданско-правовой ответственности. Должностные лица городского округа несут конституционно-правовую, муници пально-правовую ответственность, а также могут выступать субъ ектами административной, уголовной, гражданско-правовой, дис циплинарной и материальной ответственности.

Третий параграф «Понятие и сущность муниципального бюджетного процесса» посвящен рассмотрению муниципального бюджетного процесса в системе бюджетного процесса Российской Федерации. В диссертации дается анализ определения понятия «бюд жетный процесс», рассматривается влияние на бюджетный процесс его субъектов, стадий, бюджетной системы в целом.

Выявлена особенность муниципального бюджетного процесса, связанная с непосредственным участием населения в обсуждении проекта бюджета и отчета о его исполнении на публичных слу шаниях.

В работе указывается на несовпадение наименования стадий бюджетного процесса в Конституции России, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации», с одной стороны, и в Бюджетном кодексе Рос сийской Федерации — с другой.

Автором проанализировано законодательство о бюджетном про цессе и бюджетном устройстве около шестидесяти субъектов Рос сийской Федерации в части определения понятия «бюджетный про цесс». Данные определения являются противоречивыми. Это связано с неточностью дефиниции, закрепленной в Бюджетном кодексе.

Диссертантом дается собственное определение, сформулированное следующим образом: бюджетный процесс — это регламентирован ная нормами права деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по со ставлению и рассмотрению соответствующих проектов бюдже тов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов и бюд жетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Муниципальный бюджетный процесс может рассматриваться как форма реализации полномочий городского округа в сфере бюджет ных отношений, имеющая последовательные стадии. Характерными особенностями бюджетного процесса городских округов являются следующие: 1) сосредоточение в городских округах большей части доходов местных бюджетов Российской Федерации;

2) высокая ак тивность жителей городских округов в бюджетном процессе в силу большой плотности населения;

3) наличие в структуре бюджетов городских округов значительной доли расходов на ремонт и содер жание объектов жилищно-коммунального хозяйства.

Четвертый параграф «Правовая основа доходов и расходов бюджета городского округа. Соотношение доходов и расхо дных обязательств городского округа» начинается с исследо вания соотношения норм Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах …» и Бюджетного кодекса Рос сийской Федерации.

Так, определение доходов, данное в абз. 5 ст. 6 Бюджетного ко декса Российской Федерации, отождествляет доходы и денежные средства. Это не вполне справедливо, поскольку доходы необходимо рассматривать не как деньги (денежные средства), а как поступле ния денежных средств. При такой трактовке термин «доходы» вклю чает в себя, во-первых, процесс поступления средств в бюджет, а, во-вторых, результат поступления средств в бюджет. Доходы по сво ей сути — это процесс и результат мобилизации денежных средств.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах …» (ст. 55) термины «доходы» и термин «поступления»

используются как синонимы, что соответствует выводу о природе доходов.

Учитывая изложенное, диссертант предлагает внести изменения в абз. 6 ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации и опре делить понятие «доходы бюджета» как поступления денежных средств в бюджет.

Аналогичное изменение предлагается внести и в абз. 7 ст. Бюджетного кодекса Российской Федерации, определив понятие «расходы бюджета» как направление денежных средств на фи нансовое обеспечение задач и функций государства и местного са моуправления.

В работе выявлены особенности доходов городского округа (в от личие от муниципального района и поселений, где происходит пе редача налоговых доходов муниципального района в бюджет по селения), касающиеся видов налогов, налоговых ставок, порядка зачисления налоговых доходов.

В контексте проводимого исследования в качестве основно го выделяется принцип соответствия доходов бюджета расходным обязательствам, возложенным на данный бюджет, а также принцип соответствия компетенции публичной власти тем доходам, которые аккумулируются на данном уровне.

Выделив исторические этапы разграничения расходных обяза тельств как наиболее масштабного направления реформы межбюд жетных отношений, автор констатирует, что органы местного самоу правления в настоящее время не могут в полном объеме исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения. В первую очередь нужно определить объем финансовых ресурсов, необходи мый для реализации всех расходных обязательств.

В условиях завершения переходного периода реформы местно го самоуправления необходимо создать стабильную доходную базу местных бюджетов путем увеличения единых нормативов отчисле ний от федеральных налогов и сборов, включая налоги, предусмо тренные специальными налоговыми режимами.

Диссертант также указывает на необходимость дальнейшего со вершенствования бюджетного процесса путем повышения результа тивности расходов, указывает основные направления такого совер шенствования.

Вторая глава «Особенности закрепления и реализации от дельных полномочий органов местного самоуправления го родского округа в муниципальном бюджетном процессе» со стоит из четырех параграфов.

Первый параграф «Разграничение полномочий представи тельного и исполнительно-распорядительного органов мест ного самоуправления городского округа на стадиях муници пального бюджетного процесса» является систематизирующим и рассматривает весь комплекс полномочий городского округа на ста диях бюджетного процесса, при этом автор уделяет внимание раз граничению данных полномочий:

во-первых, по стадиям бюджетного процесса;

во-вторых, между представительным органом и исполнительно распорядительным органом местного самоуправления городского округа;

в-третьих, по функции в бюджетном процессе.

Бюджетный кодекс наделяет органы местного самоуправления городского округа на каждой стадии бюджетного процесса, как регу лятивными полномочиями, так и полномочиями по осуществлению бюджетного процесса.

Регулятивные полномочия органов местного самоуправления городского округа характеризуются тем, что в результате их осу ществления создаются муниципально-правовые нормы дополняю щие регулирование бюджетного процесса. Регулятивные полномо чия не обладают признаком цикличности в отличие от полномочий по осуществлению бюджетного процесса, которые осуществляются последовательно по стадиям в течение каждого бюджетного цикла.

Регулятивные полномочия предшествуют полномочиям по осущест влению бюджетного процесса, поскольку создают рамки, в которых осуществляет муниципальный бюджетный процесс.

Полномочия органов местного самоуправления городского окру га по осуществлению бюджетного процесса нацелены на составле ние проекта решения о бюджете, принятие решения о бюджете, его исполнение и утверждение отчета об исполнении бюджета, т.е. на осуществление стадий бюджетного процесса с конкретным докумен тированным результатом.

При анализе полномочий органов местного самоуправления го родского округа по стадиям бюджетного процесса автор отмечает, что в управленческом смысле стадия бюджетного процесса пред ставляет собой этап взаимодействия управляющей системы (предста вительный орган и контрольный орган муниципального образования) и управляемой системы (местной администрации и её финансового органа).

Каждая стадия имеет свой документированный результат, на получение которого и нацелены все полномочия органов местного самоуправления городского округа на данной стадии. При этом от мечается, что данный документированный результат является либо результатом взаимодействия управляющей и управляемой системы, либо результатом принятия решения в рамках одной из систем без вмешательства второй.

Второй параграф данной главы «Регулятивные полномочия представительного органа, связанные с формированием про екта бюджета городского округа» посвящен рассмотрению пол номочий по регулированию состава документов, подготавливаемых к проекту бюджета и показателей бюджета городского округа.

Результатом деятельности органов местного самоуправления на стадии составления проекта бюджета является проект решения о бюджете с документами и материалами. Перечень этих документов, установленный федеральным законодательством может быть расши рен представительным органом муниципального образования.

В диссертации рассмотрена система нормативных актов, обе спечивающих муниципальный бюджетный процесс. Анализ выявил значительный объем документов, представляемых с проектом мест ного бюджета, которые не предусмотрены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в том числе: сводный финансовый баланс, план развития муниципального сектора экономики, оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот, адресная инвестици онная программа, перечень и описание целевых программ (от до 30% муниципальных образований из числа проанализирован ных), программа приватизации муниципального имущества, пере чень приостанавливаемых решений в связи с отсутствием средств на их реализацию, реестр расходных обязательств, проект муници пального заказа, проект бюджета жилищно-коммунального хозяй ства, перечень муниципальных услуг (от 7 до 15% муниципальных образований из числа проанализированных), протокол бюджетных слушаний, перечень видов деятельности, имеющих приоритетное значение для социально-экономического развития территории (еди ничные муниципальные образования, что составило в процентном соотношении 3%).

Рассматривая полномочие по регулированию показателей бюд жета городского округа, автор определяет понятие «показатель бюд жета», который представляет собой количественную характеристику распределения денежных средств в бюджете в целом либо в какой либо его части.

В работе рассмотрено развитие правового регулирования пока зателей местного бюджета на федеральном уровне и в отдельных городских округах.

В диссертации критикуется положение статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которым в число показателей бюд жета включены перечень главных администраторов доходов бюдже та и перечень главных администраторов источников финансирова ния дефицита бюджета. Данные сведения не являются показателями бюджета.

Неточности формулировок или неточное отнесение какого-либо элемента бюджета к показателям бюджета размывают сущность и понимание показателя как количественной характеристики распре деления денежных средств в бюджете, и влечет повторение указан ной неточности в местных нормативных актах.

Несмотря на значительную унификацию бюджетного законо дательства, городские округа сохраняют высокую степень само стоятельности по определению состава документов, необходимых для принятия местного бюджета и установления дополнительных показателей. Значительное разнообразие дополнительных элемен тов бюджетного процесса в городских округах свидетельствует об эффективности соответствующих норм законодательства о местном самоуправлении. В частности, в городских округах установлены следующие дополнительные группы показателей: объем бюджетных средств, направляемых на реализацию целевых программ;

размер и структура муниципального долга;

бюджетные средства, предо ставляемые в качестве кредитов, субсидий, бюджетных инвестиций юридическим лицам;

объем бюджетных ассигнований на адресную инвестиционную программу;

резервный фонд местных администра ций;

объем бюджетных средств, направляемых на исполнение рас ходных обязательств;

перечень приоритетных направлений расходов муниципального образования;

нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц или от иных налогов;

доходы, полученные муниципальными бюджетными учреждениями от оказания платных услуг, от безвозмездных поступлений и от иной приносящей доход деятельности;

неналоговые доходы, введенные с очередного финан сового года.

Таким образом, законодательство предоставляет достаточно са мостоятельности городским округам, которой они на практике вос пользовались. Тем самым необходимый баланс конституционных ценностей (финансовая самостоятельность муниципальных образо ваний, с одной стороны, и единство экономического пространства — с другой) оказался обеспечен.

В третьем параграфе «Полномочия органов местного самоу правления городского округа по назначению публичных слу шаний по проекту местного бюджета» дается научно-правовая оценка муниципальным правовым актам, регулирующим процедуру публичных слушаний по проекту местного бюджета, в том числе Уставам городских округов, 46 нормативным актам о бюджетном процессе и 18 о публичных слушаниях. Проведенный анализ по зволил выделить четыре варианта назначения публичных слушаний по проекту местного бюджета городского округа в зависимости от структуры органов местного самоуправления: 1) глава муниципаль ного образования, возглавляющий местную администрацию назна чает публичные слушания по проекту бюджета городского округа самостоятельно, 2) глава муниципального образования, возглавляю щий местную администрацию, передает готовый проект бюджета в представительный орган для утверждения, и представительный ор ган назначает публичные слушания по проекту бюджета, 3) глава муниципального образования выбирается представительным орга ном из своего состава, и публичные слушания по проекту местного бюджета назначаются представительным органом городского округа, 4) публичные слушания по проекту местного бюджета назначаются главой муниципального образования, который не является главой местной администрации, при этом именно администрация обеспечи вает составление проекта местного бюджета.

Автор приходит к заключению, что публичные слушания по про екту местного бюджета в истинном их значении относятся к стадии утверждения бюджета и должны назначаться органом, в полномочия которого входит утверждение местного бюджета, — представитель ным органом муниципального образования.

Попытки упростить данную процедуру путем передачи полно мочия назначения публичных слушаний по проекту бюджета главе муниципального образования как единоличному органу противоре чат сущности публичных слушаний и бюджетного процесса.

В четвертом параграфе рассматривается «Влияние особен ностей городского хозяйства на полномочия органов мест ного самоуправления городского округа в сфере муници пального бюджетного процесса». В диссертации указывается на отличия городского хозяйства от сельского, которые обусловлены экономическими, социальными, экологическими, градостроительны ми, историческими и иными процессами, протекающими в городах.

Указанные особенности города влекут и определенные юридиче ские особенности. В частности, наличие в городе развитых комму никационных систем и значительных затрат по их содержанию и поддержанию нормального функционирования предполагают поиск и юридическое закрепление особых механизмов финансирования указанных коммуникационных систем городов. Из этого вытекает целый ряд полномочий органов местного самоуправления город ских округов, в том числе и по принятию муниципальных правовых актов.

Вопросы местного значения в сфере жилищно-коммунального хозяйства распространяются и на городские округа, и на муници пальные районы, а также сельские поселения, однако расходы го родских округов на нужды ЖКХ несопоставимо выше, что суще ственно отличает городские округа от других видов муниципальных образований. Поэтому законодателю приходится устанавливать иные специфические формы финансирования, нежели указанные в Бюд жетном кодексе Российской Федерации.

Одна из таких форм — субсидирование капитального ремонта многоквартирных жилых домов за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, созданно го в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно коммунального хозяйства». Вторая особенность — разработка и утверждение программы комплексного развития систем комму нальной инфраструктуры, инвестиционных программ организаций коммунального комплекса в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 30 декабря 2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Указанные формы ориентированы в большей степени на города, поскольку они обладают развитой коммунальной инфраструктурой и требуют комплексного подхода к решению проблем жилищно коммунального хозяйства. В ходе исследования полномочий ор ганов местного самоуправления городского округа, вытекающих из данных федеральных законов, диссертант приходит к выводу, что данные формы финансирования не достигают обозначенных результатов. В частности, выведение финансирования потребно стей городских округов из сферы бюджетного законодательства в гражданское приводит к проблеме разграничения права собствен ности на объекты коммунальной инфраструктуры, создаваемые и реконструируемые по решению органов местного самоуправления за счет ресурсов городских округов.

Автор предлагает на законодательном уровне закрепить осо бый правовой режим денежных средств, полученных от надбавки к тарифу и платы за подключение к объектам коммунальной ин фраструктуры и включить в состав доходов местного бюджета со ответствующие статьи. Необходимо также увеличить отчисления в бюджеты городских округов от налога на доходы физических лиц, что позволит своевременно решать задачу капитального ремонта жилищного фонда.

В заключении резюмируются основные выводы диссертаци онного исследования. В частности, констатируются синхронные и противоречивые процессы выделения и установления особенностей и одновременно — унификации правового регулирования полно мочий органов местного самоуправления различных видов муни ципальных образований. Отмечается повышение качества муни ципального нормотворчества в сфере муниципального бюджетного процесса.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИСЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, входящих в перечень, утвержденный Президиумом ВАК, рекомендованных для публикаций научных результатов диссертаций:

1. Тепляков Д.О. Понятие и сущность бюджетного процесса, му ниципальный бюджетный процесс // Конституционное и муници пальное право. — 2007. — № 23. — С. 30-33.

Публикации в иных изданиях:

2. Тепляков Д.О., Теплякова О.А. Стадия бюджетного процес са // Вестник Тюменского государственного университета: Пра во. — 2008. — № 2. — С. 66-71.

3. Тепляков Д.О. Бюджетно-правовой статус городского округа / Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Ма териалы V научно-практической конференции, Омск, 15-16 ноября 2006 г. — Омск: Типография «СТИВЕС». — 2006. — С. 280-288.

4. Тепляков Д.О. Правовое положение городского округа / Государственно-политическое развитие России: уроки и перспекти вы. Реформирование регионального избирательного законодатель ства: Материалы региональной научно-практической конференции.

Сургут, 29 ноября 2006 г. — Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета. — 2007. — С. 64-66.

5. Тепляков Д.О. Реализация принципа разделения властей при осуществлении бюджетного процесса органами местного самоуправ ления / Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической кон ференции. 21-22 октября 2008 г. / Под ред. доктора юрид. наук, профессора М.С. Матейковича. Тюмень: Тюменская областная Дума, Тюменский государственный университет. — 2008. — С. 224-229.

6. Тепляков Д.О. Влияние особенностей города как террито риального социо-пространственного образования на бюджетные полномочия органов местного самоуправления городского окру га / Глобализация: мифы и реальность: Материалы международной научно-практической конференции. Тюмень, 24 ноября 2010 г. — Тюмень: Издательство Тюменская государственная академия миро вой экономики, управления и права. — 2010. — С. 213-219.

Подписано в печать 14.02.2011. Тираж 100 экз.

Объем 1,0 уч. изд. л. Формат 60х84/16. Заказ 155.

Издательство Тюменского государственного университета 625000, г. Тюмень, ул. Семакова, Тел./факс (3452) 46-27- E-mail: izdatelstvo@utmn.ru

 

Похожие работы:





 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.