авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Правовое регулирование муниципального транспортного комплекса в российской федерации

На правах рукописи

ГОРБАЧЕВ ОЛЕГ СЕМЁНОВИЧ

Правовое регулирование муниципального

транспортного комплекса в Российской

Федерации

12.00.02 — конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Саратов

2010

Диссертация выполнена на кафедре административного права и государственного строительства ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы имени П. А. Столыпина»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Братановский Сергей Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Романовский Георгий Борисович кандидат юридических наук Масловская Мария Владиленовна

Ведущая организация ФГОУ ВПО «Саратовский юридический институт МВД России»

Защита состоится 17 декабря 2010 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.243.16 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеки имени В.А. Артисевич ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского»

Автореферат разослан « » 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Е.А. Крючкова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Транспорт является одной из ключевых отраслей любого государства. Объем и качество транспортных услуг во многом связаны с социально-экономическими процессами, происходящими во всех сферах общественной жизни страны. Однако и сам транспорт часто стимулирует повышение уровня активности экономики. Он мобилизует возможности отдаленных и слаборазвитых регионов, позволяет расширить масштабы производства, наладить связь между производством и потребителями. От эффективности перевозок зависит не только обороноспособность России и защита от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, но и уровень социальной обеспеченности ее населения.

Транспортная система Российского государства состоит из подсистем, одной из которых является муниципальный транспорт, играющий особую роль в жизни общества. Конституция Российской Федерации создала прочную юридическую базу для реализации прав и свобод граждан, в том числе и для свободы передвижения, обеспечила поддержку беспрепятственного, по своему усмотрению, перемещения на любом виде транспорта в границах Российской Федерации вообще и на территориях муниципальных образований в частности. Сегодня миллионы людей пользуются услугами муниципальных перевозчиков, обеспечить бесперебойную работу которых призваны, прежде всего, местные органы власти.

Единый механизм реализации публичной власти в Российской Федерации предполагает комплексное взаимодействие всех государственных и муниципальных органов в решении транспортных проблем. В Конституции Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление как самостоятельный конституционный институт (ст. 12), который призван решать задачи, непосредственно связанные с обеспечением прав и улучшением жизни населения. Результативность этой деятельности во многом зависит от активного участия муниципалитетов в оптимизации перевозок пассажиров и грузов.

Вместе с тем в настоящее время муниципальный транспортный комплекс, функционирующий в условиях затяжного экономического кризиса, испытывает значительные трудности. Федеральный закон от октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», несмотря на значительное количество внесенных в него изменений, оставил нерешенными вопросы, связанные с определением предметов ведения муниципальных образований и вытекающей из них компетенции органов местного самоуправления в сфере транспорта. Имеют место случаи, когда органы местного самоуправления исполняют отдельные полномочия вообще без какого-либо основания, лишь в силу сложившейся ранее правоприменительной практики. Кроме того, в связи с новым этапом развития экономических отношений на транспорте, формированием рынка муниципальных транспортных услуг, наличием на нем значительной конкуренции появляются ранее не существовавшие проблемы, связанные с обеспечением безопасности всех видов перевозок на местном уровне;

необходимостью введения действенного муниципального транспортного контроля, территориального планирования в области развития автомобильных дорог;

определением требований к структуре и содержанию документации по развитию городских транспортных систем, порядка её разработки и утверждения.

Непрекращающееся реформирование федеральных органов власти, изменение их вертикали, структуры и функций усложняет реализацию как единой государственной, так и муниципальной политики, необходимой для устойчивого функционирования муниципального транспортного комплекса.

Федеральное законодательство, содержащее ряд пробелов, создает почву для нормотворческих ошибок в актах, принимаемых органами местного самоуправления в сфере перевозок пассажиров и грузов.

Проведенный анализ правовых норм, относящихся к регулированию данной деятельности, позволяет сделать вывод о необходимости реформирования указанных отношений на четко выработанной концептуальной основе, дальнейшего развития и совершенствования законодательства в этом направлении.



На основании изложенного возникает необходимость комплексного исследования правового регулирования муниципальной перевозочной деятельности, а также поиска эффективных форм управленческого и законодательного воздействия на транспортные отношения в муниципальных образованиях в целях их стабилизации и улучшения в современных условиях. Отмеченные обстоятельства свидетельствуют об актуальности диссертационного исследования и обуславливают выбор темы.

Степень научной разработанности темы исследования.

Общетеоретической базой исследования послужили работы таких ученых как: С.А. Авакьян, А. П. Алехин, З.А. Багишаев, М.В. Баглай, И.И. Бачило, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина, В.В. Воробьев, И.В. Выдрин, Н.И. Глазунова, В.В. Гошуляк, М.Ю. Дитятковский, Ю.А. Дмитриев, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, А.В. Лагуткин, Е.М. Ковешников, Г.Н. Комкова, Н. В. Кочеткова, А.В. Мадьярова, Ю.С. Михалычева, С.Б. Нанба, И.И. Овчинников, О.С. Поддубная, А.А. Подсумкова, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, С.В. Раскошнова, Г.Р. Романовский, А.Н. Саломаткин, В.К. Самигуллин, П.П. Сергун, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Усанов, В. И. Фадеев, В.А. Холопов, Н.А. Шевчик, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и ряда других авторов.

В диссертационном исследовании использованы труды следующих по правовым и экономическим вопросам в сфере функционирования отечественного транспорта: А.В. Абрамова, В.Г. Артюхова, В. Ф. Березина, В.А. Богомазова, В.В. Буровцева, Т.А. Вепринской, В.Г. Вишнякова, Н.Н. Громова, В.А. Егиазарова, В.О. Ильина, Г.А. Кононовой, В.Т. Константинова, В.В. Костина, В.Н. Лившица, С.Г. Ляпунова, И.В. Мицука, Н.В. Пеньшина, В.А. Прокофьева, Ю.И. Ребрина, С.А. Свиридова, А.А. Страхова, Д.Н. Сергеева и т.д.

Различные аспекты проблем муниципальных перевозок исследуются в трудах В.С. Антимонова, А.М. Беляковой, Н.А. Булановой, А.А. Волкова, Л.К. Горского, А.А. Зайцева, А. Д. Кейлина, А.С. Кусакина, В. В. Лаптева, А.И. Марковой, В.П. Мозолина, Л. Б. Миротина, Л.Н. Никонорова, В.И. Ноздрина, В. Н. Парахиной, В.А. Персианова, А.Д. Петухова, С.А. Позднякова, В.Т. Смирнова, И.В. Спирина, В.А. Стружкина, В.Н. Филиной и др.

Вклад названных ученых в изучение проблем, связанных с функционированием различных видов общественного транспорта, представляется весьма весомым для науки муниципального права. В связи с необходимостью изучения юридических концепций функционирования городского пассажирского транспорта автором использовались труды Ю.Н.

Мазикина и В. И. Пирогова1, А. С. Кусакина и И. В. Спирина2, а также А.А.

Зайцева3. Вопросы деятельности органов местного самоуправления, связанные с транспортной сферой, становились объектом некоторых диссертационных исследований, среди которых следует выделить следующие: Михеева Т.Н. «Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничение полномочий».

М., 2003;

Кореневская С.Н. «Административно-правовое регулирование муниципального управления в социальной сфере». Воронеж, 2004;

Остапец О.Г. «Правовая организация управления транспортным комплексом Российской Федерации». Саратов, 2009.

Следует, однако, отметить, что отдельные работы написаны в период советской государственности и не отвечают сегодняшним реалиям. Кроме См.: Мазикин Ю.Н., Пирогов В.И. Реформирование общественного пассажирского транспорта в современных условиях. М.: Дека, 2005.

См.: Кусакин А.С., Спирин И. В. Методы государственного регулирования городского пассажирского транспорта. М., 1999.

См.: Зайцев А.А. Государственное и муниципальное управление общественным транспортом. М., 2006.

того, в трудах указанных выше ученых раскрыты лишь отдельные аспекты функционирования муниципального транспортного комплекса (экономические, социологические, политические), при этом многие вопросы, связанные с особенностями современного правового регулирования транспортных отношений на муниципальном уровне, не получили надлежащей научной оценки. Тема правовой организации и деятельности муниципального транспорта до сих пор не получила глубокого и всестороннего монографического исследования.

Научная задача диссертационного исследования состоит в необходимости определения сущности и общих характеристик правового регулирования муниципального транспортного комплекса в Российской Федерации Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции правового регулирования функционирования муниципального транспортного комплекса на современном этапе, оптимизация его форм, методов и функций, а также обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационной и правовой основы муниципально транспортных отношений.

Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:

- проанализировать место и роль органов местного самоуправления в организации предоставления транспортных услуг населению;

- исследовать полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования деятельностью муниципального транспортного комплекса;

- провести анализ основ муниципальной политики в сфере управления транспортом;

- изучить правовые аспекты делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в сфере транспорта;

- рассмотреть правовые особенности функционирования муниципальных транспортных предприятий в современных условиях;

- исследовать проблемы совершенствования правового обеспечения муниципального управления в области транспорта;

- на основе проведенного исследования сделать обобщения и выводы;

разработать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части, регулирующей вопросы муниципальных перевозок пассажиров и грузов.

Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть правоотношения, складывающиеся в муниципальном транспортном комплексе, с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, продемонстрировать изменение в механизме регулирования этих отношений в зависимости от совокупности воздействующих на него внутренних и внешних факторов.

Формально-юридические методы: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез – позволили охарактеризовать механизм правового регулирования муниципально-транспортных отношений с позиции его конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия реально существующей модели правового регулирования муниципального транспортного комплекса, выявить ряд пробелов в этом регулировании и внести предложения по их устранению.

Системно-структурный метод обеспечил изучение муниципального транспортного комплекса как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной системы в рамках метасистемы более высокого уровня – государственного транспортного комплекса.

Историко-юридический метод позволил произвести изучение эволюции подходов к правовому регулированию муниципального транспортного комплекса на различных этапах развития научного знания.

Сравнительно-правовой метод использовался в работе при сопоставлении государственного и муниципального транспортных комплексов, при сравнении ряда институтов муниципального и административного права (например, касающиеся управления транспортной деятельностью), а также при изучении зарубежного опыта регулирования транспортного комплекса на муниципальном уровне.

Социологический метод нашел свое проявление в установлении потребностей населения муниципальных образований в оказании транспортных услуг, в оценке эффективности организации и функционирования муниципального транспортного комплекса, формировании обратной информационной связи с органами местного самоуправления.





Нормативную и эмпирическую базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О транспортной безопасности», иные законы и подзаконные нормативные акты. В аспекте сравнительно-правового исследования анализировалось законодательство субъектов Федерации, а также правовые акты органов местного самоуправления. Кроме того, в целях разработки теоретической основы для настоящего диссертационного исследования использовались научные работы по теории государства и права, конституционному, муниципальному, гражданскому, трудовому, финансовому праву, иным юридическим наукам;

комментарии к законодательству, энциклопедические и справочные издания;

публикации в периодической печати, а также материалы Интернет-сайтов.

Объектом исследования являются общественные отношения, существующие в муниципальном транспортном комплексе, юридическая природа этих отношений, а также особенности их правовой регламентации.

Предметом исследования служат доктринальные положения теории муниципального права в области транспортной деятельности, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе и судебная) практика в указанной сфере.

Научная новизна обусловлена предметом и целью диссертационного исследования и определяется использованием новых идей и тенденций в изучении компетенции органов местного самоуправления в сфере организации муниципальных перевозок, а также выводами и предложениями, сделанными в ходе исследования и направленными на дальнейшее ее совершенствование.

Диссертация представляет собой комплексное, логически завершенное монографическое исследование, посвященное анализу теоретических и практических вопросов, связанных с обеспечением процесса перевозок на муниципальном уровне. В работе предпринята одна из первых в российской юридической науке попыток целостного рассмотрения правовых проблем, связанных с обеспечением населения муниципальными транспортными услугами, с учетом формирования нового законодательства. В результате в диссертации даются рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики.

На основе проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. В целях максимального обеспечения населения муниципальных образований транспортными услугами, увеличения экономической составляющей местного самоуправления аргументирована необходимость прямого законодательного закрепления муниципальной собственности на объекты автомобильного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и воздушного транспорта (пассажирского и грузового) и внесения данных изменений в п. 4 ч. 2 и п. 3 ч. 3 ст. 50 Федерального закона от 6 октября г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

2. На основании проведенного теоретического и практического исследования сделан вывод о необходимости разработки и реализации целенаправленной государственной политики в сфере организации дорожного движения и включении полномочий, относящихся к дорожному планированию, организации дорожного строительства в черте городов, централизованному регулированию пропускной способности улиц, обеспечению эффективного использования дорожной инфраструктуры, в перечень функций Федерального дорожного агентства, с внесением соответствующих изменений в Постановление Правительства РФ от 23 июля 2004 г. № 374 "Об утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве".

3. Доказана необходимость введения муниципального транспортного контроля для перевозчиков, осуществляющих деятельность в пределах муниципальных образований с закреплением данной нормы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

4. Обоснована целесообразность разработки отдельных схем территориального планирования в области развития автомобильных дорог, которые должны обеспечить взаимное согласование планов развития сетей автомобильных дорог федерального, регионального и местного значения.

Данное положение необходимо закрепить в ст. 10 Градостроительного кодекса РФ. Пункт 2 ст. 10 изложить в следующей редакции: «в области федерального и муниципального транспорта, путей сообщения, информации и связи».

5. Установлена необходимость определения правовых требований к структуре и содержанию документации по развитию муниципальных транспортных систем, порядка её разработки, утверждения, экспертизы и определения её места в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Соответствующие изменения необходимо внести в ст.ст. 14, 15, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

6. Сделан вывод о том, что строгое соблюдение процедур резервирования и изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков, является правовой гарантией непрерывности инвестиционного процесса в целях развития объектов инфраструктуры муниципального транспорта и достижения целей и задач структурной реформы транспорта при соблюдении баланса государственных и межмуниципальных интересов, а также публичных потребностей граждан в транспортных услугах.

7. В целях сохранения муниципальных унитарных транспортных предприятий, развития и совершенствования их деятельности обоснована целесообразность разработки и принятия на уровне Правительства РФ федеральной целевой Программы поддержки муниципального транспортного комплекса на 2011-2020 гг.

8. Для устранения дисбаланса в финансировании деятельности муниципального транспортного комплекса, выравнивания бюджетного субсидирования деятельности муниципальных перевозочных предприятий и организаций в регионах, а также в целях улучшения муниципального управления транспортом автором внесено предложение о необходимости создания на уровне Правительства РФ Федерального фонда развития муниципального транспорта, а также формирования подобных некоммерческих фондов в субъектах Федерации.

9. В теоретическом аспекте исследования обоснована необходимость дополнительного правового регулирования отношений, связанных с определением функций муниципальных органов управления перевозками, упорядочением взаимоотношений органов местного самоуправления и транспортных предприятий и организаций, совершенствованием управленческих процессов на общественном транспорте. В связи с этим установлена целесообразность принятия комплексного акта - Федерального закона «О муниципальном транспорте».

Теоретическая значимость работы заключается прежде всего в новом современном юридическом подходе к изучению правовых отношений, связанных с функционированием муниципального транспортного комплекса.

Сформулированные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию конституционного, муниципального и административного права в части, касающейся правового регулирования организации перевозок пассажиров и грузов на муниципальном уровне.

Определенное теоретическое значение данные выводы имеют и для наук транспортного, предпринимательского (хозяйственного) права. Кроме того, этот труд может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.

Содержащиеся в работе теоретические выводы могут быть использованы в лекционных и семинарских занятиях по курсам «Муниципальное право», «Муниципальное управление».

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и положения, сделанные в ходе работы, могут найти практическое применение в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов и факультетов, так и для работников транспортной отрасли, а также в научно-исследовательской работе по повышению эффективности организации управления муниципальным транспортом.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на совместных заседаниях кафедры конституционного права и кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина и отражены в 14 научных работах. Отдельные положения диссертационного исследования были представлены на научно практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция «Инновации в России: успехи, проблемы и перспективы» (г.

Пенза, 2008), VI Международная научно-практическая конференция «Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики» (г. Тольятти, 2009), Международная научно-практическая конференция, посвященная 100 летию Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России» (г. Саратов, 2008), VII Международная научно-практическая конференция: «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире (г. Тамбов, 2010), Всероссийская научно-практическая конференция «Современная юридическая наука и правоприменение»

(г. Саратов, 2010).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих в себе шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, показывается степень ее разработанности, обозначаются цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методологическая основа, ее научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования перевозочной деятельности» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Местное самоуправление в системе российского правового государства и его роль в управлении деятельностью муниципального транспорта» анализируются базовые правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и раскрывается значение деятельности местных органов власти в функционировании муниципального транспортного комплекса.

В диссертации отмечается, что результаты реорганизации системы управления транспортом в России в течение последнего десятилетия дают основание говорить о перераспределении управленческих функций в этой области: происходит расширение объектов непосредственного государственного и муниципального управления (государственные и муниципальные унитарные транспортные предприятия) и усиливается тенденция как государственного, так и муниципального регулирования (коммерческие перевозчики). Согласно ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности муниципалитетов может находиться пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения. Согласно ч. 1 ст. 51 указанного Закона органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Из этого следует, что местные органы власти осуществляют управление пассажирским транспортом и другим имуществом, предназначенным для транспортного обслуживания населения. Кроме того, содержание ст. 50 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо не относит грузовой и специализированный транспорт (транспортные средства, предназначенные для уборки территорий, автомобили скорой медицинской помощи и т.д.) к категории муниципальной собственности, необходимой для обеспечения жизнедеятельности населения или осуществления органами местного самоуправления своих полномочий. С большой долей условности его можно отнести к имуществу, отмеченному в п.п. 1-4 ч. 1 ст. указанного Закона.

Закон о местном самоуправлении № 131-ФЗ является, по сути, основным нормативным актом, которым руководствуются органы местного самоуправления в своей повседневной деятельности. Отсутствие в нем непосредственного закрепления норм, допускающих существование муниципальной собственности на средства морского, внутреннего водного, воздушного, железнодорожного и автомобильного транспорта, существенно сужает его сферу применения, не позволяет оптимально решать вопросы, связанные с перевозкой пассажиров и грузов на местном уровне.

Осуществление же перевозочной деятельности всеми видами транспорта, максимальное использование их ресурсов может стать дополнительным источником доходов местных бюджетов и улучшить качество жизни населения. Кроме того, данный фактор отрицательно сказывается на формировании экономической основы муниципальных образований, что не соответствует конституционным основам и принципам местного самоуправления.

В связи с этим, на наш взгляд, представляется необходимым внести изменения в ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и прямо закрепить возможность муниципальной собственности на объекты автомобильного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и воздушного транспорта.

Во втором параграфе «Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления деятельностью муниципального транспортного комплекса» отмечается, что полномочия органов местного самоуправления в области регулирования перевозочных отношений представляют собой определяемую федеральными законами и законами субъектов РФ, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на обеспечение населения транспортными услугами в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В целях объективного рассмотрения полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования муниципального транспортного комплекса представляется возможным классифицировать их по предметам ведения следующим образом:

1. Полномочия по решению вопросов местного значения, связанных с организацией транспортного обслуживания населения.

Полномочия по предметам ведения органов государственной вла 2.

сти:

а) полномочия, делегированные органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;

б) права органов местного самоуправления на решение вопросов перевозок пассажиров и грузов, не отнесенных к вопросам местного значения, перечисленных в пунктах 1 статей 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах...»;

в) права органов местного самоуправления на участие в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами.

3.Полномочия по решению иных вопросов, связанных с перевозками пассажиров и грузов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Ведущая роль в регламентации общественных отношений в области организации дорожного движения принадлежит Федеральному закону № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». Однако этот закон не регулирует всего круга вопросов, связанных с организацией дорожного движения в предложенном толковании, а ограничивается вопросами обеспечения безопасности дорожного движения без установления целевых ориентиров этой деятельности.

Градостроительный кодекс РФ, который также должен был бы иметь определяющее значение для регламентации деятельности в сфере транспортного планирования и организации дорожного движения на территории РФ практически полностью оставил эти вопросы за своими рамками. К его существенным недостаткам следует отнести:

- отсутствие требований, предусматривающих разработку комплексных транспортных схем (КТС) и комплексных схем организации дорожного движения (КСОД) в составе документов территориального планирования муниципальных образований. Согласно требованиям Кодекса схема организации улично-дорожной сети и схема движения транспорта входят в состав проектов планировки территории, которые разрабатываются на основе документов территориального планирования, для которых не предусмотрены процедуры согласования и экспертизы;

- отсутствие процедуры согласования документов территориального планирования муниципальных образований с органами исполнительной власти регионального и федерального уровня в части организации дорожного движения;

- необязательность государственной экспертизы документов территориального планирования, при этом отрицательное заключение экспертизы не является препятствием для утверждения этих документов;

- отсутствие механизмов, обеспечивающих выполнение властями всех уровней планов реализацию документов территориального планирования.

Действующее законодательство, а именно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления…», Градостроительный кодекс и Земельный кодекс, не позволяют чётко распределять обязанности и ответственность субъектов организации дорожного движения на всех уровнях, устанавливать их функциональные связи, координировать их деятельность, рационально планировать осуществление комплексных мероприятий в данной сфере.

Кроме того, сегодня в стране не определён федеральный орган исполнительной власти, ответственный за разработку и реализацию государственной политики в сфере организации дорожного движения в городских округах.

Учитывая тесную взаимосвязь вопросов транспортного и градостроительного планирования, необходимо внести в действующий Градостроительный кодекс ряд изменений:

В рамках предусмотренных статьей 10 Градостроительного кодекса документов территориального планирования Российской Федерации следует предусмотреть отдельную схему территориального планирования в области развития автомобильных дорог, которая должна обеспечить взаимосвязь планов развития сетей автомобильных дорог федерального, регионального и местного значения;

Представляется целесообразным определить требования к структуре и содержанию документации по развитию городских транспортных систем, порядок её разработки, утверждения и экспертизы, а также её место в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории;

Подлежит также на законодательном уровне подготовить вопрос о введении специального механизма обязательной государственной транспортной экспертизы инвестиционных проектов и программ в сфере жилищного и промышленного строительства в части их воздействия на показатели функционирования городской транспортной системы.

Третий параграф «Правовые аспекты делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в сфере транспорта» посвящен исследованию особенностей передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям в сфере деятельности муниципального транспортного комплекса.

В широком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как один из институтов муниципального права. Обоснованием данной позиции является использование термина "наделение" в Конституции Российской Федерации, а также появление отдельной главы 4 с одноименным названием в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В узком аспекте наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно рассматривать как первоначальную стадию или предварительное условие осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в рассматриваемой нами сфере – муниципальном транспортном комплексе).

Анализ нормативных актов по наделению органов МСУ полномочиями в сфере транспортного обслуживания показывает, что данные полномочия передаются муниципальным органам власти исходя из насущной потребности в организации того или иного вида перевозок, управления пассажирскими перевозками и грузооборотом;

в определении сезонных маршрутов, степени загруженности автодорог и магистралей и т.д. К сожалению, федеральное законодательство не устанавливает критериев, условий и принципов передачи полномочий по организации и управлению перевозками.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" передал муниципальным органам власти полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения (п. 7 ч. 1 ст.

14), между поселениями в границах муниципального района (п. 6 ч. 1 ст. 15), а также в границах городского округа (п. 7 ч. 1 ст. 16). Однако, законодатель не раскрывает сущности указанных полномочий: из содержания данного Закона трудно установить, являются ли указанные полномочия собственными (законодательно закрепленными за органами местного самоуправления) или же бессрочно делегированными органами государственной власти субъектов Федерации.

В результате проведенного исследования в работе доказана необходимость четкого разграничения собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления в сфере транспортного обслуживания населения и определения их перечня в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вторая глава «Правовая организация управления муниципальным транспортным комплексом в России» включает в себя два параграфа.

В первом параграфе «Муниципальная политика в сфере управления транспортным комплексом» анализируются современные аспекты реализации федеральных приоритетных направлений, посвященных функционированию транспорта, и развития муниципальной политики, направленной на совершенствование перевозочных отношений.

В диссертационном исследовании отмечается, что на уровне субъекта Российской Федерации решаются задачи комплексного и сбалансированного социально-экономического развития региона исходя из специфики его положения. При этом конкретизируются, в зависимости от принадлежности к определенному субъекту, положения, принятые федеральными органами власти, и вводится их реализация. Необходимо учитывать, что социально экономическая политика субъекта Российской Федерации не должна дублировать федеральный уровень, так как, имея своё собственное законодательство, налоговую базу и бюджетные механизмы, органы власти субъекта должны проводить более многообразную социальную политику путём расширения поля социальных действий4.

Местный уровень должен ещё в большей степени конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, обозначенных в первых двух уровнях, приспособить их к особенностям конкретного муниципального образования, учитывая демографическую, экономическую и ресурсную характеристику. Местная социально-экономическая политика, таким образом, должна представлять многослойное явление, имеющее, прежде всего, свои управленческие особенности, основой которой является федеральное законодательство, дополняющееся требованиями развития субъекта по различным направлениям и получающее максимальную конкретизацию и, по возможности, расширение спектра социально экономической политики на местном уровне.

Социально-экономическая политика Российской Федерации реализуется при помощи механизма, который представляет собой регламентированную Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, подзаконными нормативно-правовыми актами, а также законодательством субъектов Федерации совокупность направлений, методов, средств и способов, применяемых для обеспечения и защиты прав человека, управления социальной и экономической сферами, удовлетворения материальных и культурных потребностей населения.

Для понимания муниципальной политики в сфере управления транспортным комплексом главенствующую роль играет понимание взаимосвязи между основными институтами, системами их управления, внутренней политикой, сущностью и типом самого государства. Это следует из того, что государство – продукт общественно-исторического развития5 и его тип определяется объективными факторами6. В свою очередь, сущность и форма государства предопределяют социальную политику как на См.: Скробов А. А. Системная и правовая организация муниципального управления социальным обеспечением в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 57-58.

См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства // Маркс К., Энгельс Ф. Соч.

Т. 21.

См.: Ленин В. И. О государстве // Полное собрание соч. Т. 39. С. 89.

государственном, так и на местном (муниципальном) уровне.

Исходя из изложенного, основными целями муниципальной политики в сфере управления транспортным комплексом выступают:

1) создание необходимых организационно-правовых, экономических, управленческих и иных условий для обеспечения населения муниципального образования транспортными услугами;

2) создание организационно-правовых, экономических и иных условий для обеспечения безопасности всех видов перевозок пассажиров и грузов в пределах муниципального образования;

3) разработка стратегии и основных направлений развития транспорта на муниципальном уровне;

4) реализация государственной федеральной и региональной политики в области транспорта, направленной на обеспечение жителей муниципального образования льготным проездом;

5) формирование эффективной системы решения социально экономических задач развития транспортной отрасли муниципального образования путём разработки и реализации соответствующих муниципальным условиям программ;

6) обеспечение эффективного регулирования муниципального транспортного комплекса, необходимого для формирования современного рынка перевозок пассажиров и грузов;

7) увеличение количества муниципальных транспортных предприятий, создание организационных и правовых основ для их эффективного функционирования.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что в настоящее время на федеральном уровне порядок осуществления централизованного муниципального контроля за перевозочной деятельностью не урегулирован.

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" не содержит положений, регулирующих организацию и деятельность специализированных органов, осуществляющих контроль муниципальных перевозок.

В связи с этим представляется актуальным введение муниципального транспортного контроля для перевозчиков, осуществляющих деятельность в пределах муниципальных образований, с внесением соответствующих изменений в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Второй параграф «Правовое регулирование организации и деятельности муниципальных транспортных предприятий» посвящен исследованию юридической природы деятельности предприятий, оказывающих услуги по перевозке пассажиров и грузов и находящихся в собственности муниципалитетов.

В диссертационном исследовании подчеркивается, что муниципальные перевозочные предприятия составляют основу муниципального транспортного комплекса каждого субъекта Федерации и муниципального образования, от их надлежащего функционирования зависит не только развитие регионального рынка социальных услуг, но и гарантирование конституционных прав российских граждан на достойную жизнь.

Свои главные задачи муниципальное транспортное предприятие реализует путём организации и осуществления процесса перевозки пассажиров и грузов, иных организационных мероприятий, необходимых для поддержания устойчивого перевозочного процесса. Данные задачи находят свое юридическое оформление прежде всего в уставах муниципальных транспортных предприятий. Указанные задачи воплощаются в функциях – основных направлениях деятельности муниципальных перевозчиков.

Производственные функции присущи всем муниципальным унитарным транспортным предприятиям, но в каждом из них они проявляются своеобразно. Так, например, перевозки пассажирским городским транспортом направлены, в первую очередь, на обеспечение потребности населения в передвижении в пределах определенного населенного пункта;

междугородние перевозки организуют сообщение между городами и поселениями в пределах региона и т. д.

Основываясь на положениях ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", можно выделить виды муниципальных транспортных предприятий:

- муниципальные унитарные транспортные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения;

- муниципальные унитарные транспортные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).

Организационная структура транспортного предприятия – это совокупность его структурных подразделений (служб, отделов и т.д.), находящихся во взаимодействии и взаимоподчинении, наделённых определёнными правами и ответственностью и выполняющих различные управленческие и производственные функции.

Проведенный анализ организации деятельности муниципальных унитарных транспортных предприятий свидетельствует о многообразии форм их организационного построения. Различные управления, отделы, сектора и службы создаются в структуре муниципального перевозчика в зависимости от многих факторов. К ним можно отнести: управленческие функции, территориальное расположение предприятия, наличие складских и производственных помещений, количество задействованных транспортных средств (единиц подвижного состава), условия и характер осуществления их ремонта (текущий, капитальный ремонт) виды и объемы перевозок, специфику работы с разными категориями клиентов и т.д.

Вместе с тем, помимо муниципальных транспортных предприятий, в практическом осуществлении перевозок важную роль играют иные предприятия и организации: вокзалы, автостанции, ремонтные и строительные предприятия всех форм собственности.

В современных условиях роль локальных нормативных актов муниципальных предприятий, занимающихся перевозкой пассажиров и грузов, заметно повышается, поскольку по юридической силе они являются подзаконными актами, то есть официальными документами, носителями юридически значимой информации, имеющими обязательную силу на уровне конкретного предприятия. Сфера их деятельности ограничена территорией и направлена на урегулирование внутренней деятельности или определённых отношений, возникающих внутри него. Каждое муниципальное транспортное предприятие создаёт локальные акты, базируясь на федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, подзаконных актах министерств и ведомств.

Правотворчество на муниципальном транспортном предприятии – это активная творческая деятельность, направленная на разработку и принятие соответствующих локальных нормативных актов, важнейшее средство управления внутренней деятельностью перевозчика, формирования стратегий его развития, внедрения существенных для коллектива и клиентов правил поведения. Оно требует оперативности, гибкости, отсутствия формализма, высокой компетентности от осуществляющих его конкретных субъектов – руководителей и ответственных за осуществление данного процесса должностных лиц.

В третьем параграфе «Проблемы совершенствования управления муниципальным транспортным комплексом» исследуются правовые проблемы, связанные с управлением муниципальным транспортом как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях В результате проведенного исследования к числу ключевых проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления и требующих законодательного разрешения, сегодня можно отнести:

1. Недостаточное правовое обеспечение важнейших вопросов местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне, а нередко и наличие противоречий между ними. Данная проблема наиболее актуальна для правового регулирования управления муниципальным транспортом. Необходимо чёткое законодательное разграничение полномочий по управлению транспортным комплексом муниципалитетов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также установление ответственности за невыполнение управленческих функций в указанной сфере и осуществление финансирования деятельности муниципальных унитарных транспортных предприятий.

2. Несоответствие объёма обязанностей местного самоуправления их ресурсному обеспечению (материальных, финансовых и иных возможностей). Многочисленные функции, осуществление которых возложено на муниципальные органы управления в области организации процесса перевозок, требует необходимого материального и финансового обеспечения. Только в этом случае органы местного управления смогут надлежащим образом решать вопросы местного значения по управлению перевозками и обеспечить гарантированное Конституцией РФ право на свободное и безопасное передвижение, на свободу предпринимательской деятельности.

3. Отсутствие оптимальной системы управления муниципальными образованиями, структуры органов местного самоуправления, что в свою очередь, зависит от того, насколько чётко организованы все три уровня публичного управления (федеральный, региональный и муниципальный), на каких началах и каким образом распределены между ними полномочия и ответственность, насколько развита система взаимосвязей между этими уровнями.

По мнению диссертанта, в настоящее время в условиях современного снижения количественных и качественных показателей в работе муниципального транспорта является актуальным создание Федерального фонда развития муниципального транспорта, а также формирование подобных некоммерческих структур в субъектах Федерации. Их деятельность будет способствовать возмещению некомпенсированных затрат предприятиям и организациям муниципального транспортного комплекса, выступать в качестве стабилизирующей основы для нерентабельных перевозок пассажиров и грузов и способствовать эффективности муниципального управления перевозочным процессом.

Сложность и специфичность муниципального транспорта как социально-экономической категории вызывает необходимость комплексного подхода к разработке нормативно-правового обеспечения её функционирования и развития, результатом которого должна стать эффективная система законодательных и иных актов различного уровня и характера. Поэтому проблема совершенствования транспортного законодательства приобретает особо важное значение в достижении необходимого управленческого результата.

В работе отражено, что Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, хотя и представляет собой своего рода «универсальный» акт, отражающий проблематику транспортной отрасли и содержащий многочисленные аспекты развития перевозочной деятельности (в том числе и муниципального транспортного комплекса), однако не является руководящим документом, регулирующим муниципальные перевозки. Актами стратегического планирования являются Стратегия развития транспорта Российской Федерации на период до 2010 года и Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденные приказами Минтранса РФ, которые также невозможно использовать органам местного самоуправления и муниципальным перевозчикам в повседневной деятельности. Таким образом, исследуя отечественную нормативно-правовую базу, можно констатировать, что в ней отсутствует комплексный правовой акт, регулирующий деятельность муниципального транспорта.

Проведенное исследование свидетельствует о том, что до сих пор не нашли своего юридического оформления руководящие принципы муниципальной транспортной политики, конкретные цели и задачи муниципального транспорта, меры государственной поддержки создания и развития материально-технической транспортной базы муниципалитетов, в централизованном порядке не определены функции муниципальных органов управления перевозками;

не зафиксированы особенности использования муниципального транспорта инвалидами и лицами с ограниченными возможностями здоровья, не уделяется достаточного внимания деятельности общественных объединений, функционированию муниципальных образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов для транспортной отрасли В связи с этим в настоящее время представляется актуальным принятие Федерального закона «О муниципальном транспорте», в котором необходимо в полном объеме отразить особенности организации и деятельности муниципального транспортного комплекса.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются выводы, полученные в процессе проведенной работы;

формулируются рекомендации;

указываются пути решения наиболее важных теоретических и практических проблем в рассмотренной сфере.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ:

1. Горбачев О. С. Административно-правовые аспекты лицензирования на морском и внутреннем водном транспорте // Вестник СГАП. 2009. № (70). С. 77-80 (0,5 п.л.) 2. Горбачев О. С. Проблемы совершенствования управления муниципальным транспортным комплексом // Вестник СГАП. 2010. № 4. С.

199-206. (0,5 п.л.) Публикации в иных изданиях:

3. Горбачев О.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере организации работы муниципального транспортного комплекса.

Саратов, «Научная книга», 2008. (1,4 п.л.) 4. Горбачев О.С. Правовые аспекты делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления в сфере транспорта. Саратов, «Научная книга», 2008. (1,4 п.л.) 5. Горбачев О.С. Публично-правовое регулирование деятельности на внутреннем водном транспорте // Проблемы управления экономикой в трансформируемом обществе. Сб. науч. статей. Пенза, 2009. С. 76-80 (0, п.л.) 6. Горбачев О.С. Правовое регулирование организации и деятельности органов муниципального управления транспортным комплексом // Актуальные проблемы экономики и управления в современном обществе. Сб.

науч. статей. Пермь, 2009. С. 209-212 (0,3 п.л.) 7. Горбачев О.С. Административно-правовые аспекты организации и деятельности морских и речных портов // Инновация в России: успехи, проблемы и перспективы». Сб. науч. трудов. Пенза, 2009. С. 11-15. (0,3 п.л.) 8. Горбачев О.С. Система и компетенция органов государственного управления морским и речным транспортом в Российской Федерации //Качество жизни населения в транзитивном российском обществе: правовые, социокультурные и социально-экономические аспекты. Сб. науч. статей.

Пенза, 2009. С. 52-55. (0,3 п.л.) 9. Горбачев О.С. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления деятельностью муниципального транспортного комплекса // Совершенствование системы управления организаций в современных условиях. Сб. науч. статей. Пенза, 2010. С. 44-47 (0,3 п.л.) 10. Горбачев О.С. Правовое положение муниципальных транспортных предприятий // Социально-экономическая политика государства и возможности ее реализации в современных условиях. Сб. науч. статей. Пенза, 2010. С. 73-76 (0,3 п.л.) 11. Горбачев О.С. Роль местного самоуправления в организации деятельности муниципального транспорта // Современные вопросы государства, права, юридического образования. Сб. науч. трудов. Тамбов.

2010. С. 119-125 (0,3 п.л.) 12. Горбачев О.С. Порядок реорганизации муниципальных транспортных предприятий // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире. Сб. науч. трудов. Тамбов, 2010. С. 173- (0,3 п.л.) 13. Горбачев О.С. Правовое регулирование пассажирских перевозок городским транспортом общего пользования // Развитие молодежной юридической науки в современном мире. Сб. науч. статей. Тамбов. 2010. С.

128-132 (0,3 п.л.) 14. Горбачев О.С. Организационно-правовые аспекты реформирования городского пассажирского транспорта //Современная юридическая наука и правоприменение. Сб. тезисов докладов. Саратов, СГАП, 2010. С. 73-75. (0, п.л.)

 

Похожие работы:





 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.