авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Правовой статус федеральной миграционной службы в системе правоохранительных органов российской федерации

На правах рукописи

КАРПОВЕЦ

Федор Васильевич

ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ МИГРАЦИОННОЙ

СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.14 — административное право,

финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва — 2008

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин АНО «Ме ждународная академия предпринимательства» (Институт)

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Габричидзе Борис Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Лагуткин Александр Владимирович кандидат юридических наук Исраелян Валентин Борисович

Ведущая организация: НОУ «Институт международного права и экономики им. А.С. Грибоедова»

Защита состоится 19 июня 2008 г. в 12 час. в на заседании диссертацион ного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет»

по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Мос ковский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «» 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осущест вляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции является Федеральная ми грационная служба, реформирование которой было положено Указом Прези дента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» и стало одним из важнейших итогов проводящейся в России реформы системы государственных органов и управления.

Важность и необходимость научного исследования правового статуса и места ФМС России в организации государственной власти РФ определяется, по крайней мере, тремя факторами. Во-первых, от характера и пределов осуществ ляемых сотрудниками ФМС России полномочий зависит реализация конститу ционных прав граждан России на свободу передвижения (выезда и въезда в страну) и правовой режим въезда в Россию иностранных граждан (в т.ч. трудо вых мигрантов), что является важнейшей частью миграционной политики и экономической системы страны.

Во-вторых, определение предназначения ФМС России является составной частью проводящейся в стране реформы системы государственных органов: от того, насколько четко и логично в российском законодательстве будет опреде лен правовой статус ФМС России, зависит успех реализации правовой реформы в целом и всех звеньев системы государственного управления в частности.

В-третьих, четко выстроенные взаимоотношения ФМС России с иными органами публичной власти (в том числе, правоохранительными) и института ми гражданского общества, их диалог и понимание совместных целей и задач способствуют формированию в России правового демократического государст ва, режима законности и правопорядка.

В целях формирования единой миграционной политики и наделения ФМС России и ее территориальных подразделений специальными полномо чиями начиная с 1993 г. были приняты важнейшие законы: Закон РФ от 19 фев раля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах», федеральные законы от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Россий ской Федерации в отношении соотечественников за рубежом».

Если государство не контролирует и не регулирует миграционные отно шения, в обществе может возникнуть серьезная напряженность, порождающая кризис государственного управления, поскольку нарастающее количество при бывающих в страну из-за границы мигрантов объективно влияет на возникаю щие для местного населения и соответствующих государственных структур проблемы. Последние, как правило, не готовы оперативно решать социальные, экономические и психологические проблемы российских граждан, что негатив ным образом сказывается на мигрантах.

Со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тес но связана реализация многих прав и свобод граждан (право собственности и наследования, право на жилище, свобода труда, право на свободное использо вание способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запре щенной законом экономической деятельности;

право на социальное обеспече ние, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права). В связи с этим позитивные результаты деятельности ФМС России и ее устойчивые парт нерские отношения с органами внутренних дел РФ опосредованно способству ют реализации основных конституционных прав и свобод граждан РФ.

Предназначение и правовой статус ФМС России в системе правоохрани тельных органов нашли свое отражение в Докладе о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы на 2008- годы,1 согласно которому деятельность ФМС России направлена на обеспече ние возможности реализации различными целевыми группами своих прав и ис полнения ими своих обязанностей. В наиболее общем виде целевой группой См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграци онной службы на 2008-2010 годы. – М., 2007. – С. 3.



ФМС России являются любые лица, пребывающие на территории России, и, потенциально, любые лица, пребывающие за ее пределами.

Степень научной разработанности. Конституционно-правовым вопро сам гражданства и миграционной политики России посвящены труды таких ученых-конституционалистов, как С.А. Авакьян, Е.Ю. Бархатова, В.П. Басик, А.Н. Головистикова, Н.Е. Кантор, П.Ю. Кантор, Е.И. Козлова, К.А. Корсик, О.Е. Кутафин, М.К. Маликов, М.В. Мархгейм, Н.А. Михалева, А. Матусевич и др.

Исследованию вопросов приобретения и прекращения гражданства в ме ждународно-правовом аспекте посвящены труды таких ученых, как Е.Ф. Авдокушин, Г. Биффель, Ю.Р. Боярс, М. Варлен-Бевз, П.Г. Громушкин, Г.С.

Гудвин-Гилл, А.Киреев, Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов, И.О. Хлестова, А.У. Хом ра, Б.С. Хорев, В.Н. Чапек, В.И. Шкатулла и др.

Проблемам миграции, занятости и трудоустройству граждан Российской Федерации за рубежом и иностранных граждан в России, а также правилам по становки на регистрационный учет и снятия с регистрационного учета в Рос сийской Федерации посвящены труды таких ученых, как Б.Д. Бреев, В.И. Власов, Н.А. Волгин, Е. Воробьева, М.М. Вышегородцев, М.Ю. Дедок, С.А.

Калачева, В.Н. Калинин, П.Н. Кобец, Д.А. Косарев, Н.П. Космарская, О.М. Кра пивин, В.В. Лазарев, И.В. Максимов, А.Б. Мальков, А. Мезенцева, В.М. Моисе енко, Е.А. Назарова, И.И. Овчинников, Ю.Г. Одегов, Л.Л. Попов, А.В. Сиденко, В.А. Тюрин, И. Цапенко, В.П. Чапек, Т.Е. Шингерей, Э.Х. Яхина, В.Н. Яшин и др.

Вопросам организации и деятельности правоохранительной системы Рос сии и Министерства внутренних дел РФ, в подчинении которого находится Фе деральная миграционная служба и ее территориальные управления, посвящены труды таких ученых, как А.М. Васильев, Л.Л. Дедков, В.В. Денисенко, Ю.А.

Дмитриев, А.Н. Позднышов, А.Г. Черненко, М.А. Шапкин и др.

Среди диссертационных работ, посвященных миграционной политике Российской Федерации, вопросам миграции и деятельности Федеральной ми грационной службы, посвящены труды таких ученых, как А.Ш. Абжамилова, Т.Н. Балашова, О.Г. Брянцев, М.А. Бурчакова, Я.Л. Ванюшин, И.Б. Власенко, В.В. Востриков, О.В. Губина, В.Ю. Дибель, П.В. Коновалов, О.Ю. Курганский, Ю.А. Лялякин, Э.А. Нехай, М.В. Плещеева, В.Е. Подшивалов, С.А. Прудникова, Н.М. Смородин, А.Ю. Тарасов, Т.Е. Шингерей, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др.

Вместе с тем ни в одной из перечисленных работ не было проведено ком плексного исследование правового статуса ФМС России, ее предназначения и места в системе правоохранительных органов РФ в условиях современного ре формирования государственно-властного аппарата.

Целью исследования является определение правового статуса и места Федеральной миграционной службы в системе правоохранительных органов Российской Федерации, а также изучение правовых основ взаимодействия ФМС России с иными органами публичной власти и институтами гражданского общества России, выявление проблем такого взаимодействия и предложение путей их решения.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих ос новных задач:

- исследование правовых принципов миграционной политики Российско го государства как основы деятельности Федеральной миграционной службы;

- исследование основного предназначения и правового статуса Федераль ной миграционной службы;

- изучение и систематизация нормативных правовых актов, регулирую щих деятельность Федеральной миграционной службы;

- определение места и роли Федеральной миграционной службы в систе ме правоохранительных органов и органов внутренних дел РФ;

- анализ особенностей деятельности Федеральной миграционной службы как правоохранительного органа Российской Федерации;

- изучение правовых основ взаимоотношений Федеральной миграцион ной службы с иными органами публичной власти России;

- анализ проблем, возникающих в результате взаимоотношений Феде ральной миграционной службы и институтов гражданского общества, и пред ложение эффективных путей их решения в России.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникаю щие в сфере определения правового статуса и места Федеральной миграцион ной службы в системе правоохранительных органов РФ.

Предметом исследования являются нормы конституционного, админи стративного права, а также миграционного законодательства, с помощью кото рых определяется правовой статус и место Федеральной миграционной службы в системе правоохранительных органов РФ.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: ана лиз, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиомати ческий, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философ ской, политологической и социологической мысли позволило изучить правовой статус и место Федеральной миграционной службы в системе правоохрани тельных органов Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Анкетирование 65 специалистов Федеральной миграционной службы (в т.ч. сотрудников Управления правового обеспечения ФМС России) на тему:

«Правовая природа и место ФМС России в российском государстве: проблемы и перспективы развития», результатом которого стало выявление и системати зация принципов миграционной политики как основы деятельности ФМС Рос сии (октябрь-ноябрь 2006 г.).

2. Исследование в виде Интернет-опроса 45 специалистов Управления Федеральной миграционной службы России по г. Москве и отделов УФМС России по г. Москве (в ЦАО, СВАО, ВАО, ЮВАО, САО и ЮЗАО) на тему:

«Нормативное правовое регулирование деятельности ФМС России», результа том которого стала систематизация нормативных правовых источников, яв ляющихся основой деятельности ФМС России и ее территориальных подразде лений (март-апрель 2007 г.).

3. Исследование в виде анкетирования 25 членов Научного совета Феде ральной миграционной службы и 11 членов Общественного совета при Феде ральной миграционной службе на тему: «Взаимоотношения ФМС России с иными органами публичной власти», результатом которого стало выявление основных направлений сотрудничества Федеральной миграционной службы и других органов государственной власти Российской Федерации (июнь-июль 2007 г.).

4. Изучение нормативных, рабочих, статистических и архивных материа лов Управления Федеральной миграционной службы России по г. Москве за 2000-2007 гг. по вопросам реализации миграционной политики на территории Москвы (сентябрь-ноябрь 2007 г.).

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых исследований, посвященных правовому статусу и месту сформирован ной в 2004 г. Федеральной миграционной службы в системе правоохранитель ных органов РФ в условиях проводящейся в России правовой реформы (совре менного реформирования государственно-властного аппарата и основ его функционирования).





В диссертации впервые на теоретико-правовом уровне исследованы пра вовые принципы миграционной политики Российского государства как основа деятельности ФМС России, классифицированы (на четыре вида) реализуемые ФМС России полномочия. Диссертантом выявлены и изучены уровни норма тивного правового регулирования деятельности ФМС России, особенности ее деятельности как правоохранительного органа РФ.

Сформулированы конкретные предложения по совершенствованию нор мативно-правового регулирования деятельности ФМС России, в частности, обоснована необходимость дополнения Положения о Федеральной миграцион ной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928, пунктами 5.1 и 6, уточняющими и дополняющими статус ФМС России и ос новные направления ее взаимодействия с иными органами публичной власти и институтами гражданского общества России.

На защиту выносятся следующие положения, выводы, рекомендации:

1. Вывод о том, что миграционная политика России представляет собой основанную на конституционно-правовых принципах и построенной в соответ ствии с ними системе национального законодательства совокупность целей, за дач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов государственного управ ления, реализуемых субъектами миграционного процесса и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физиче ских лиц на территории Российского государства и (или) в отдельных его ре гионах (субъектах РФ), обеспеченных стимулирующими факторами и государ ственным принуждением.

2. Вывод о том, что правовые принципы миграционной политики Россий ского государства следует разделять на два вида:

а) конституционные (общие) принципы - нормы Конституции РФ 1993 г., устанавливающие общие подходы и основные начала миграции на территории России, которые применительно к условиям российского государства опреде ляют: основы правового статуса граждан, иностранных граждан, лиц без граж данства, беженцев, вынужденных переселенцев и др. (ст. 6, 7, ч. 4 ст. 15, 17-19, 62, 71 Конституции РФ);

право на убежище, круг лиц, имеющих право на убе жище (ч. 4 ст. 15, 17-19, 63 Конституции РФ);

круг органов, принимающих ре шения в сфере миграции (ст. 17-19, 21-24, 27, 45, 53, 71 Конституции РФ);

по рядок учета и контроля иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев (ст. 2, 17-19, 21-23, 27, 45, 53 Конституции РФ);

грани возможного вмешательства государственных органов в миграционные процессы (ст. 2, 7, ч. 4 ст. 15, 45, 54, 56, 63, 71 Конституции РФ);

б) специальные принципы – нормы российского миграционного законода тельства, устанавливающие особые подходы к организации миграционной по литики: принцип экономического регулирования основных направлений раз вития миграционной политики;

принцип квотирования рабочих мест для ино странной рабочей силы на основе заявок субъектов РФ;

- принцип контролирования межрегиональных перетоков иностранной рабочей силы.

3. Заключение о том, что под правовым статусом Федеральной миграци онной службы и ее территориальных подразделений следует понимать:

а) юридически закрепленное положение ФМС России как федерального органа исполнительной власти, подведомственного МВД России, реализующе го государственную политику в сфере миграции и осуществляющего право применительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государ ственных услуг в сфере миграции на территории Российской Федерации;

б) систему и механизм реализации установленных законом государствен но-управленческих, контрольно-надзорных, организационно-методических и координирующих полномочий штатных сотрудников ФМС России и ее терри ториальных подразделений.

4. Вывод о том, что подведомственность ФМС России Министерству внутренних дел РФ следует определять по нескольким основополагающим на правлениям государственно-властного подчинения, при котором МВД России правомочно осуществлять:

а) нормативно-правовое обеспечение конкретных направлений деятель ности ФМС России и ее территориальных подразделений путем издания прика зов МВД России, которыми должны руководствоваться в своей практической работе сотрудники ФМС России (например, раздел 9 приказа МВД России от 28 февраля 2005 г. № 132 «Об утверждении Регламента взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти»);

б) оперативное управление и координацию деятельности ФМС России и ее территориальных подразделений, при котором МВД России:

- направляет в ФМС России поручения Президента РФ и Председателя Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере миграции;

- проводит координационные и иные совещания с руководителями (пред ставителями) ФМС России;

в) контроль деятельности ФМС России и ее территориальных подразде лений в форме плановых проверок деятельности ФМС России, а также прове рок по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения ФМС России и ее должностных лиц;

г) методическое управление деятельностью ФМС России в области кад рового обеспечения в отношении сотрудников органов внутренних дел, прохо дящих службу в ФМС России и ее территориальных органах.

5. Вывод о том, что реализуемые ФМС России полномочия, являющиеся частью ее правового статуса, следует классифицировать на четыре вида:

1 вид (государственно-управленческие), к которым следует относить: раз работка и осуществление мер по реализации государственной политики в уста новленной сфере деятельности;

обобщение практики применения законода тельства РФ и анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

2 вид (контрольно-надзорные), к которым относятся: выдача разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных ра ботников в РФ и использование их труда, а также разрешения на работу ино странным гражданам и лицам без гражданства;

организация выдачи виз ино странным гражданам и лицам без гражданства на въезд в РФ;

осуществление контроля и надзора: за соблюдением гражданами России и должностными ли цами правил регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ;

соблюдением им миграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства и др.;

3 вид (организационно-методические), к которым относятся: создание единой информационной системы в установленной сфере деятельности;

фор мирование и ведение федеральных баз данных, а также обеспечение методоло гического единообразия и согласованного функционирования информационных систем в установленной сфере деятельности;

участие в разработке федеральных целевых программ в установленной сфере деятельности;

4 вид (координирующие), к которым следует относить: координирование деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполни тельной власти субъектов РФ;

участие в разработке и обеспечение подготовки предложений о распределении по субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище и др.

6. Вывод о том, что система нормативного правового регулирования дея тельности ФМС России является пятиуровневой:

1 уровень (международно-правовой): Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая 4 ноября 1950 г. в Риме;

Конвенция о статусе беженцев, принятая 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соот ветствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1950 г.;

2 уровень (конституционно-правовой): Конституция РФ 1993 г. (ст. 2, 6, 7, 15, 17-19, 21-23, 27, 37, 45, 46 и др.);

3 уровень (федеральный): Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, федеральные законы от мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» и др.;

4 уровень (подзаконный): указы Президента РФ (от 19 июля 2004 г.

№ 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов граждан ства Российской Федерации» и др.) постановления Правительства РФ (от 19 ян варя 2005 г. № 30 «Об утверждении Типового регламента взаимодействия фе деральных органов исполнительной власти» и др.);

5 уровень (ведомственный), включающий два подуровня актов (причем, акты второго подуровня издаются во исполнение актов первого подуровня и не должны им противоречить):

- приказы МВД России (от 2 декабря 2005 г. № 983 «Об утверждении Ти пового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы», от 28 февраля 2005 г. № 132 «Об утверждении Регламента взаимо действия МВД России и федеральными органами исполнительной власти» и др.);

- приказы ФМС России (от 20 сентября 2007 г. № 208 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Россий ской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Рос сийской Федерации», от 17 октября 2007 г. № 269 «Об утверждении Админист ративного регламента Федеральной миграционной службы исполнения госу дарственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, свя занной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Рос сийской Федерации» и др.).

7. Заключение о том, что ФМС России занимает одно из важнейших мест в системе органов внутренних дел РФ, поскольку является единственным в сво ем роде федеральным органом исполнительной власти, подчиненным МВД России и реализующим государственную политику в сфере миграции, осуще ствляя при этом правоприменительные функции, функции по контролю, надзо ру и оказанию государственных услуг в сфере миграции с целью охраны ми грационных прав и свободы места пребывания, жительства и передвижения (въезда и выезда из России) путем применения мер юридической (администра тивной, уголовной) ответственности в соответствии с российским законода тельством и с соблюдением установленных процедур.

В то же время следует отметить, что ФМС России, занимая высокое пра вовое положение в системе органов внутренних дел РФ, не является структур ным подразделением МВД России, будучи автономной службой, наделенной специальным правовым статусом.

8. ФМС России является правоохранительным органом и осуществляет правоохранительную деятельность на территории России в силу следующих признаков:

а) ФМС России является специально уполномоченным (согласно Указу Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграцион ной службы») федеральным органом исполнительной власти, подведомствен ным МВД России и реализующим государственную политику в сфере мигра ции;

б) свою деятельность ФМС России осуществляет не произвольно, а в рамках точно определенных законом административных процедур в форме принятых МВД России административных регламентов (например, приказ МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об утверждении Административно го регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению госу дарственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостове ряющих личность гражданина Российской Федерации на территории Россий ской Федерации»);

в) ФМС России уполномочена применять меры административной ответ ственности (глава 18 КоАП РФ) за нарушения миграционного законодательства и привлекать к уголовной ответственности за организацию незаконной мигра ции (ст. 322.1 УК РФ).

9. Правоохранительная деятельность ФМС России осуществляется по не скольким направлениям, которые можно объединить в две основные группы:

а) стационарная деятельность:

- осуществление в соответствии с российским законодательством произ водства по делам о гражданстве РФ, оформления и выдачи основных докумен тов, удостоверяющих личность гражданина России;

- осуществление регистрационного учета граждан России по месту пре бывания и жительства в пределах РФ;

- оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в России;

б) выездная деятельность:

- осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечение иностранных работников в РФ и трудоустройство граждан РФ за пределами России;

- осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ;

- участие в установленном порядке в предоставлении политического убе жища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

10. Взаимодействие ФМС России с иными федеральными и региональ ными органами публичной власти Российской Федерации осуществляется по трем основным направлениям:

а) организация и проведение совместных проверочных мероприятий, на правленных на реализацию предоставленных законом полномочий в отноше нии субъектов контрольно-надзорной деятельности (приказ ФМС России от декабря 2007 г. № 465 «Об утверждении Административного регламента Феде ральной миграционной службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его дей ствия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев»);

б) обмен информацией о результатах контрольно-надзорной деятельности в установленной сфере, представляющей взаимный интерес в целях обеспече ния и повышения эффективности реализуемых полномочий (приказ ФМС Рос сии от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административного регла мента исполнения ФМС России государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы» и др.);

в) образование и деятельность координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов (советов, комитетов).

11. Сотрудничество ФМС России и ее территориальных подразделений с институтами гражданского общества (общественными объединениями, средст вами массовой информации, адвокатурой и т.д.) должно осуществляться в це лях повышения эффективности и прозрачности реализуемой ФМС России дея тельности по нескольким направлениям:

- информационное сотрудничество ФМС России со средствами массовой информации, при котором пресс-центр ФМС России информирует заинтересо ванные в этом СМИ о результатах деятельности службы, отвечает на вопросы и предоставляет СМИ истребуемую ими информацию;

- создание специализированных Интернет-ресурсов с обновляемой акту альной информацией по вопросам оформления и выдачи гражданам России паспортов РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства – документов для въезда в Россию, проживания и временного пребывания в России;

а также исполнения российского законодательства о беженцах и вынужденных пересе ленцах;

осуществления контроля и надзора в сфере внешней трудовой мигра ции;

- организационно-методическое сотрудничество с правозащитными об щественными организациями в сфере миграционного учета и общественного контроля за действиями сотрудников ФМС России;

- сотрудничество ФМС России с Общественной палатой РФ, в которой необходимо создать специальную комиссию по общественному контролю за принимаемым законодательством в сфере государственной миграционной по литики и деятельностью сотрудников ФМС России: служба по запросам данной комиссии призвана давать отчеты о деятельности своих сотрудников по кон кретным делам, подведомственным ФМС России и ее территориальным под разделениям.

12. Вывод о том, что на формирование диалога ФМС России с института ми гражданского общества, соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина в РФ направлены основные задачи ФМС России, установленные Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграцион ной службы». В частности, реализация задачи:

- производства по делам о гражданстве РФ, оформления и выдачи основ ных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, является необхо димой и важной функцией государства по признанию человека своим гражда нином, а следовательно, наделением последнего конституционными правами и свободами человека и гражданина;

- контроля и надзора ФМС России в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Россию и трудоустройства граждан РФ за пределами России способствует формированию режима законности и право порядка в условиях формирования в России демократического правового госу дарства, а также формирует законный режим трудовой деятельности мигрантов и в целом трудовое законодательство РФ.

13. Вывод о необходимости, в целях более точного определения места ФМС России в системе органов государственной власти и институтов граждан ского общества, дополнения Положения о Федеральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 следующими положениями:

- пунктом 5.1 следующего содержания: «Взаимодействие ФМС России с иными федеральными и региональными органами публичной власти Россий ской Федерации осуществляется по нескольким направлениям: организация и проведение совместных проверочных мероприятий, направленных на реализа цию предоставленных законом полномочий в отношении субъектов контроль но-надзорной деятельности;

обмен информацией о результатах контрольно надзорной деятельности в установленной сфере, представляющей взаимный интерес в целях обеспечения и повышения эффективности реализуемых полно мочий;

образование и деятельность координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов (советов, комитетов)»;

- пунктом 6 следующего содержания: «ФМС России и иные входящие в ее систему организации и подразделения осуществляют свою деятельность в информационном организационном и методическом взаимодействии и сотруд ничестве с институтами гражданского общества, допуская в установленных за конодательством Российской Федерации возможность осуществления общест венного контроля за действиями сотрудников ФМС России».

Теоретическое значение работы заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы, во-первых, освещают и переосмысливают понятие, содержание, статус и место Федеральной миграционной службы в системе пра воохранительных органов Российской Федерации, во-вторых, развивают и до полняют понятийный материал, на котором строится изучение дисциплины «Административное право Российской Федерации» и спецкурса «Основы ми грационной политики России».

Диссертантом обоснована необходимость дополнения Положения о Фе деральной миграционной службе, утвержденного Указом Президента РФ от июля 2004 г. № 928, пунктами 5.1 и 6, уточняющими и дополняющими статус ФМС России и основные направления ее взаимодействия с иными органами публичной власти и институтами гражданского общества России.

Практическое значение диссертации состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения, касающиеся определения правового статуса, предназначения и места ФМС России в системе правоохранительных органов Российской Феде рации, а также выявленные особенности взаимодействия ФМС России с иными органами публичной власти и институтами гражданского общества могут спо собствовать повышению эффективности работы как Федеральной миграцион ной службы и ее территориальных подразделений, так и всех органов государ ственной власти РФ.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследо вания отражены и апробированы в трех научных публикациях автора.

Выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором на конферен циях и семинарах: ежегодной международной научно-практической конферен ции «Проблемы теории и юридической практики в России» (г. Самара, 2 марта 2006 г.), всероссийской научно-практической конференции «Актуальные про блемы в праве XXI века» (г. Москва, 29 апреля 2006 г.), региональной научно практической конференции «Проблемы правоприменения в современной Рос сии» (г. Омск, 6 апреля 2007 г.), международной студенческой научной конфе ренции «Правовая система, гражданское общество и государство» (г. Львов, 10 12 мая 2007 г.), всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки в условиях развития современной России»

(19 мая 2006 г., г. Н. Новгород).

Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в прак тическую деятельность диссертанта в УФМС России по г. Москве. Основные положения исследования апробированы автором в преподавании курса «Адми нистративное право Российской Федерации» и спецкурса «Основы миграцион ной политики России» в Международной академии предпринимательства.

Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использован ной литературы и нормативных правовых актов.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной лите ратуре. Излагаются методики проведения исследования, полученные в его ре зультате теоретические и практические выводы и предложения.

Первая глава диссертации называется «Предназначение, принципы дея тельности и правовой статус Федеральной миграционной службы». В ней ис следуются конституционные (общие) и специальные правовые принципы рос сийской миграционной политики, правовой статус ФМС России и нормативно правовое регулирование ее деятельности.

В первом параграфе первой главы («Правовые принципы миграционной политики Российского государства как основа деятельности Федеральной ми грационной службы») разъясняется, что правовые нормы устанавливают общие подходы и принципы миграции применительно к условиям государства и сло жившейся в нем ситуации с миграцией и определяют: основы правового статуса граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев;

право на убежище, круг лиц, имеющих право на убежище;

круг органов, принимающих решения в сфере миграции;

порядок учета и контроля;

грани возможного вмешательства государственных органов в миграционные процессы. Кроме того, институциональной основой любой политики являются субъекты, к которым прежде всего относят органы государственной власти, общественные объединения, физических лиц и др.

Часть первая статьи 27 Конституции РФ 1993 г. утверждает право инди вида на свободное передвижение внутри государства, действие этого положе ния по месту ограничивается границами государственной территории. Анало гично действует и вторая часть, перечисленных в этом предложении прав - пра во на выбор места пребывания и жительства. Очевидно, что понятия «передви жение» и «пребывание», используемые в одном контексте существенно отли чаются. Передвижение предполагает практически перманентное движение, или движение от какого-либо места (населенного пункта) к другому месту (насе ленному пункту), в том числе и с целью пребывания, жительства или без тако вой. Иными словами, «пребывание» относится к «передвижению» (в смысле основного права по ст. 27 Конституции РФ) как часть к общему, поэтому они именно в таком порядке и перечислены законодателем.

Правовой анализ показывает, что субъектом основного права на свободу передвижения является любой человек, законно находящийся в пределах тер ритории Российской Федерации. Прежде всего, это российские граждане, все без исключения, так как положение ст. 27 Конституции Российской Федерации «законно находящиеся на территории Российской Федерации» распространяет ся только на иностранных граждан и лиц без гражданства.

Во втором параграфе первой главы («Предназначение и правовой статус Федеральной миграционной службы») делается вывод о том, что под правовым статусом ФМС России и ее территориальных подразделений следует понимать:

юридически закрепленное положение ФМС России как федерального органа исполнительной власти, подведомственного МВД России, реализующего госу дарственную политику в сфере миграции и осуществляющего правопримени тельные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

систему установленных законом полномочий штатных сотрудников ФМС России и ее территориальных подразделений.

Основным нормативным правовым документом, регламентирующим пра вовой статус и устанавливающим систему и структуру ФМС России является Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное Указом Пре зидента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы». Согласно пункту 1 Положения о ФМС России Федеральная миграци онная служба является федеральным органом исполнительной власти, подве домственным МВД России и реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Внедрение Административного регламента исполнения Федеральной ми грационной службой государственной функции по организации и ведению ад ресно-справочной работы, утвержденного приказом ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 и Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, ут вержденного приказом ФМС России от 20 октября 2007 г. № 208 позволит улучшить качество информации, предоставляемой о населении России органам государственной власти и местного самоуправления.

В третьем параграфе первой главы («Система нормативно-правового регулирования деятельности Федеральной миграционной службы») делается следующий вывод: во многом этапным и значимым для развития ФМС России стал период 2005-2007 гг., прошедший в условиях повышенного внимания к проблеме миграции со стороны Президента РФ, органов государственной вла сти и правозащитных организаций. В достаточно напряженных условиях, обу словленных вступлением в силу нового миграционного законодательства, в це лом ФМС России удалось достичь результатов по многим направлениям дея тельности. Перечисление всего сделанного может занять много времени, по этому выделю лишь наиболее значимые из них. Завершилось становление и обеспечено полноценное функционирование централизованной системы терри ториальных органов ФМС. Их общая численность (на 1 января 2008 г.) состав ляла 28 тыс. 909 человек, укомплектовано 85%. Существенно изменился организационно-правовой статус ФМС России.

На нее возложены функции координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. Наряду с этим сотрудникам ФМС России были переданы полномочия по нормативно-правовому регулированию, что, несомненно, способствовало более оперативному решению поставленной Президентом РФ задачи совершенствования миграционного законодательства с тем, чтобы оно было ориентировано в первую очередь на положительные соци альные результаты, а также соответствовало основным международным стан дартам.

Систему нормативного правового регулирования деятельности ФМС Рос сии образуют следующие акты: Конституция РФ 1993 г., Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Фе дерации", Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ "Об актах граж данского состояния", Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об ос новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж дан Российской Федерации", Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № "Вопросы Федеральной миграционной службы", Указ Президента РФ от марта 1997 г. № 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность граж данина Российской Федерации на территории Российской Федерации", Указ См.: Выступление директора ФМС России Константина Ромодановского на заседании рас ширенной коллегии Федеральной миграционной службы, прошедшем 31 января 2008 г., http://www.fms.gov.ru/press/publications Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о по рядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», Постанов ление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания пас порта гражданина Российской Федерации", Приказ МВД России от 28 декабря 2006 г. № 1105 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражда нина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Россий ской Федерации на территории Российской Федерации» (в ред. Приказа МВД РФ от 11.01.2008 № 24) и др.

Вторая глава диссертации называется «Федеральная миграционная служба в системе правоохранительных органов Российской Федерации». В ней исследуются место, роль и особенности деятельности ФМС России как право охранительного органа, а также правовые основы взаимоотношений Федераль ной миграционной службы с иными органами публичной власти и института ми гражданского общества в России.

В первом параграфе второй главы («Место и роль Федеральной миграци онной службы в системе органов внутренних дел Российской Федерации») де лается вывод о том, что ФМС России предоставляет в МВД России необходи мую для подготовки предложений по выработке либо по совместной реализа ции государственной политики в сфере миграции, а также иную связанную с исполнением данного МВД России поручения информацию на основании письменных запросов начальников подразделений МВД России либо лиц, ис полняющих их обязанности, в пределах их полномочий. При этом в запросе ус танавливаются срок предоставления и объем сведений, соответствующие пору чению руководства МВД России.

ФМС России занимает одно из важнейших мест в системе органов внут ренних дел РФ, поскольку является федеральным органом исполнительной вла сти, подчиненным Министерству внутренних дел РФ, возглавляющим эту сис тему. ФМС России, будучи неотъемлемой частью системы органов внутренних дел РФ, реализует государственную политику в сфере миграции и осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию го сударственных услуг в сфере миграции.

Важная роль ФМС России в системе органов внутренних дел РФ сводится к реализации общей стратегии государственной политики в миграционной сфере деятельности;

совершенствованию нормативно-правового регулирования данной деятельности;

производству по делам о гражданстве РФ, оформлению и выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина России;

осуществлению регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан РФ;

оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без граж данства документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в России;

исполнению законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужден ных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении полити ческого убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства и др.

Во втором параграфе второй главы («Особенности деятельности Феде ральной миграционной службы как правоохранительного органа») делается вы вод о том, что порядку взаимодействия МВД России и ФМС России (порядку осуществления МВД России полномочий по координации и контролю деятель ности ФМС России) посвящен раздел 9 приказа МВД России от 28 февраля 2005 г. № 132 «Об утверждении Регламента взаимодействия МВД России и фе деральными органами исполнительной власти», согласно п. 44 которого МВД России при осуществлении взаимодействия с ФМС России:

- направляет в ФМС России поручения Президента РФ и Председателя Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере миграции;

- проводит по решению Министра координационные и иные совещания с руководителями (представителями) ФМС России.

Порядку деятельности и взаимодействия подразделений МВД России при осуществлении возложенных на них функций посвящен раздел 8 приказа МВД России от 28 февраля 2005 г. № 132 «Об утверждении Регламента взаимодейст вия МВД России и федеральными органами исполнительной власти» (в ред.

Приказа МВД РФ от 22.10.2007 № 914), согласно п. 40 которого подразделения МВД России в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, обще признанными принципами и нормами международного права, международны ми договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральны ми законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами МВД России.

В третьем параграфе второй главы («Правовые основы взаимоотноше ний Федеральной миграционной службы с иными органами публичной власти России») делается вывод о том, что порядок взаимодействия ФМС России с иными органами (федеральными и региональными) публичной власти РФ, включая образование координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов (советов, комитетов), определяется нормативными правовыми актами: федеральными законами, указами Президента РФ, поста новлениями Правительства РФ, а также согласованными или совместными ак тами (приказами) МВД России и ФМС России (в форме административных рег ламентов исполнения государственной функции и предоставления государст венной услуги). ФМС России при осуществлении своих полномочий непосред ственно взаимодействует с другими органами государственной власти и орга нами местного самоуправления, если иной порядок не установлен федеральны ми законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Порядок взаимодействия ФМС России, территориальных органов с феде ральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при предоставлении статуса вынужденного переселенца, продлении срока его действия, утрате и лишении статуса вынужденного переселенца, а также при учете вынужденных пересе ленцев определяется специальным Административным регламентом, утвер жденным приказом ФМС России от 20 декабря 2007 г. № 465 «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по испол нению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статуса вынуж денного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев».

Порядок взаимодействия ФМС России с федеральными органами испол нительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами при органи зации и ведении адресно-справочной работы в сфере формирования, хранения, использования и предоставления адресно-справочной информации определяет ся специальным Административным регламентом, утвержденным приказом ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административно го регламента исполнения ФМС России государственной функции по организа ции и ведению адресно-справочной работы».

В четвертом параграфе второй главы («Федеральная миграционная служба и институты гражданского общества: проблемы взаимоотношений») де лается вывод о том, что задачи ФМС России, установленные Указом Президен та РФ от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы», на правлены на формирование диалога с институтами гражданского общества, со блюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина в России. В частно сти, производство по делам о гражданстве РФ, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ является необходимой и важной функцией государства по признанию человека своим гражданином, а следовательно, наделением последнего конституционными правами и свобода ми человека и гражданина.

Осуществляемый ФМС России в соответствии с российским законода тельством контроль и надзор в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Россию и трудоустройства граждан РФ за предела ми России способствует формированию режима законности и правопорядка в условиях формирования в России демократического правового государства, а также формирует законный режим трудовой деятельности мигрантов и в целом трудовое законодательство РФ.

В заключении содержатся основные положения и выводы проведенного исследования.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Карповец Ф.В. Конституционно-правовые принципы миграционной политики как основа деятельности Федеральной миграционной службы // Со временное право. — 2008. — № 1. — 0,6 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

2. Карповец Ф.В. К вопросу о предназначении и правовом статусе Феде ральной миграционной службы // Право и жизнь. — 2008. — № 120(4). — 0, п.л.

3. Карповец Ф.В. Система нормативно-правового регулирования дея тельности Федеральной миграционной службы // Право и жизнь. — 2008. — № 121(5). — 0,7 п.л.



 

Похожие работы:





 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.