Повышение рациональности использования потенциала государственных корпораций в социально-экономическом развитии регионов
На правах рукописи
Киселев Андрей Григорьевич Повышение рациональности использования потенциала государственных корпораций в социально-экономическом развитии регионов Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва 2012
Работа выполнена на кафедре мировой и региональной экономики НОУ ВПО «Московская академия предпринимательства при Правительстве Москвы»
Научный консультант: доктор экономических наук, Пучков Николай Анатольевич, профессор НОУ ВПО «Московская академия предприниматель ства при Правительстве Москвы»
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Звягинцева Ольга Павловна, ректор НОУ ВПО «Владимирский институт бизнеса» кандидат экономических наук, доцент Флорова Алла Терентьевна, директор института дополнительного образования Московской го сударственной юридической академии имени О.Е. Кутафина
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное уч реждение науки Институт экономики Россий ской академии наук
Защита состоится 23 мая 2012 г. в 16:30 на заседании диссертационного совета Д 850.006.01 при НОУ ВПО «Московская академия предприниматель ства при Правительстве Москвы» по адресу: 125319, ул. Планетная, д. 36, ауд.
203.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОУ ВПО «Москов ская академия предпринимательства при Правительстве Москвы» по адресу:
125319, ул. Планетная, д. 36.
Реферат размещен на сайте www.mosap.ru
Автореферат разослан « 23 » апреля 2011 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, Л.А. Каргина к.э.н., доцент 1.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. На фоне со временных тенденций развития российской экономики и, в частности, сис темных проблем естественных и государственных монополий и дисбаланса регионального развития с 2007 г. начала активно использоваться новая орга низационно-правовая форма организаций, учрежденных Российской Федера цией на основе имущественного взноса и созданных для осуществления со циальных, управленческих или иных общественно полезных функций - госу дарственные корпорации (ГК) 1.
Госкорпорации обладают уникальным по сравнению с существующими в Российской Федерации учреждениями и организациями правовым статусом в отношении порядка раскрытии информации о своей деятельности, органи зации управления и финансирования, действия закона о банкротстве, порядка проведения госзакупок, контроля и аудита эффективности.
Госкорпорации были созданы в наиболее сложных отраслях, требую щих немедленного восстановления, и определяющих развитие российской экономики в целом. Им были переданы колоссальные бюджетные средства, и определен правовой статус некоммерческой организации, позволяющей на правлять всю прибыль на дальнейшее собственное развитие. Госкорпорации созданы в машино- и приборостроении, дорожном строительстве, атомной энергетике, жилищно-коммунальном хозяйстве, банковской сфере. Призван ные решить задачи модернизации и технического перевооружения отечест венной экономики, госкорпорации могут оказать непосредственное влияние и на развитие территорий в части совершенствования региональной инфра структуры и создания рабочих мест в сфере производства высокотехноло гичной продукции, энергетике, рекреационных зонах, создавая при этом спрос на научные разработки и технологии.
Мировой опыт показывает, что именно крупные корпоративные систе мы создают условия для привлечения инвестиций в производство инноваци Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
онно-технологического прогресса. Оценивая актуальность данного исследо вания, мы исходим из предпосылки, что формирование государственных корпораций – значимая тенденция в развитии экономики России начала XXI в., требующая комплексного осмысления, касающегося аспектов эффектив ности их деятельности, влияния на экономику и рынки и обеспечения в ко нечном итоге социального развития Федерации и ее субъектов.
Однако, как показал наш анализ хозяйственной деятельности госкор пораций, ожидаемого эффекта от деятельности ГК добиться не удалось, а средства, переданные в распоряжение ГК, были фактически заморожены и использовались, в частности, на обеспечение функционирования их собст венного аппарата.
Но экономический потенциал, заложенный в ГК, может быть использо ван для решения ключевых вопросов социально-экономического развития ряда регионов страны. Поэтому проблема совершенствования механизма взаимодействия государства, ГК и регионов, оценка достоинств и недостат ков функционирования ГК и эффективности в решении поставленных перед ними задач является актуальными как в научном, так и в прикладном отно шении.
Степень научной разработанности темы. Особенности развития эко номики с учетом деятельности госкорпораций изучали Е.Г.Ясин 2, С.М.Меньшиков 3, Е.Т. Гайдар, Вопросам управления крупными корпорациями, в том числе государст венными, посвятили свои труды И.В.Мишурова, Е.А. Панфилова, С.А.Орехов, В.А.Селезнев, Н.В.Тихомиров и др. Дж.Гелбрейт и Дж.С.Скот рассматривали социологические аспекты деятельности государства и корпо ративных образований в его составе.
Правовые аспекты государственной собственности исследовали А.В.
Винницкий5, С.П.Перегудов6, Т.В. Кошанина.
Е.Г.Ясин. Новая эпоха - старые тревоги: экономическая политика. М.: Новое издательство, 2004.
С.Меньшиков. Анатомия российского капитализма. М.: Международные отношения, 2008.
Джеимс С. Скот Благими намерениями государства. М.: Университетская книга, 2005.
Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. М.: Статут, 2010.
Проблемам формирования и развития промышленного потенциала на циональной экономики, а также рассмотрению проблем эффективности реа лизации научного потенциала были посвящены труды Азарьевой В. В., Ба банской Н. Г., Кантора Е. Л., Коровиной А. Н., Копыловой Е. И., Кравченко А. И., Скрипко Л. Е., Соляника А. Н., Тимохина В. Н., Федосова Р. Н., Широ каловой Г. С. Широковой Л., Щербакова А. Е. и др.
За последние годы были защищены диссертации по проблемам госу дарственного управления экономикой, в частности Соколов А.В. исследовал вопросы регулирования деятельности корпораций с участием государства в аспекте реализации промышленной политики, Кононкова Н.П. исследовала вопросы теории и современной практики государственного сектора в рыноч ной экономике, Кутернин М.И. изучил проблемы функционирования госу дарственных монополий как инструмента регулирования рынка.
В тоже время в отечественной научной и специальной литературе нет работ, посвященных исследованию возможностей использования потенциала государственных корпораций на социально-экономическое развитие в кото рых эти ГК функционируют. Не получили отражения проблемы влияния пра вового статуса ГК, системы управления на развитие муниципальных образо ваний. Не освещены вопросы сложности созданной корпоративной структу ры управления ГК, особенностей финансирования и ряда других ключевых экономических проблем, которые, в конечном счете, существенно снизили эффективность государственных корпораций в решении задач модернизации экономики и технологического развития страны.
Отсюда вытекает необходимость всестороннего анализа особенностей управления хозяйственной деятельностью государственных корпораций и выявлении значимого для развития регионов потенциала, который может быть направлен для решения ключевых вопросов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Объективная необходимость научного осмысления первого практиче ского опыта управления деятельностью госкорпораций, многоаспектность и Прегудов С.П. Крупная корпорация как субъект публичной политики. М.: ГУ ВШЭ, 2006.
сложность этой проблемы и определили постановку цели и задач исследова ния, структуру и содержание работы.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка и научное обоснование основных направлений совер шенствования управления деятельностью государственных корпораций, а также разработка взаимодействия государства, ГК и субъектов Федерации при решении задач социально-экономического развития территорий.
Для реализации цели исследования предполагалось решение следую щих научных задач:
обосновать сущность ГК с точки зрения задач государственного управления социально-экономического развития регионов;
выявить особенности функционирования системы управления дея тельностью госкорпораций, включая тенденции в эволюции корпоративного управления ГК, механизмах их финансирования, формах и методах контроля их эффективности;
разработать предложения по новым задачам и направлениям дея тельности госкорпораций, включая инновационную деятельность, по рест руктуризации и восстановлению промышленного потенциала на ключевых направлениях развития региональной экономики России;
усовершенствовать механизм использования потенциала госкорпо раций, как инструмента решения социальных проблем в регионах России.
Область исследования. Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством, п.
3.18. «Экономика федеративных отношений. Проблемы разграничения пол номочий и предметов ведения/сфер компетенций между федеральной, регио нальной, муниципальной властью. Бюджетно-налоговые отношения в феде ративном государстве. Цели и механизмы федеральной политики региональ ного развития. Формы и механизмы взаимодействия Федерации и ее субъек тов при решении ключевых вопросов социально-экономического развития.
Экономические и социальные проблемы местного самоуправления»;
3.19.
«Разработка методологии анализа и методики оценки функционирования корпоративных структур, малого и среднего бизнеса, предприятий общест венного сектора и некоммерческих организаций в регионах и муниципалите тах. Проблемы рационального использования региональных материальных и нематериальных активов – природных ресурсов, материально-технической базы, человеческого капитала и др.
Объектом диссертационного исследования являются механизмы регу лирования пространственного социально-экономического развития на на циональном и межрегиональном уровнях через управление деятельностью государственных корпораций.
Предметом исследования выступают методы повышения рациональ ного использования ресурсов госкорпораций при решении ключевых вопро сов социально-экономического развития регионов.
Методологической основой исследования является совокупность со временных научных методов и принципов, в частности научный анализ и синтез, группировка и обобщение, методы количественной и качественной обработки информации, графоаналитических зависимостей и наглядного отображения результатов. В диссертации использован также метод про граммно-целевого управления и прогнозирования на основе трендов, экс пертных оценок.
Информационную и правовую базу исследования составили законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Поста новления Правительств Российской Федерации, другие нормативно правовые акты РФ, официальные документы Министерства Экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, других органов исполнительной власти РФ, регулирующие вопросы создания и деятельности государствен ных корпораций, статистические данные Федеральной службы государст венной статистики России, информация, приводимая в научной литературе и периодической печати, а также прогнозы, экспертные оценки и результаты анализов автора.
Научная новизна исследования состоит в обосновании необходимо сти формирования и реализации особого механизма деятельности государст венных корпораций, позволяющих оптимизировать эффективность использо вания государственной собственности для решения задачи социально экономического развития регионов.
На основе комплексного анализа задач и практики государственного управления развитием отечественной экономики выработаны рекомендации по изменению правового статуса, механизма управления деятельностью гос корпораций.
Основные результаты, полученные лично автором и выносимые на за щиту:
Обоснована необходимость трансформации механизма управле 1.
ния госкорпорациями при сохранении их задач и функций, определенных за конодательными актами РФ.
Конкретизирована роль государственных корпораций как агентов 2.
государства, действующих в наиболее важных отраслях национальной эко номики: объединительная;
контрольная;
инвестиционная;
распределительная;
стимулирующая. В частности, контрольная роль заключается в том, чтобы повысить уровень контроля деятельности принадлежащих государству акти вов с помощью создания специализированных профессиональных институ тов, получающих для решения указанной задачи весь необходимый объем прав;
распределительная позволяет распределить инновационную, налого вую, социальную и иные виды нагрузки между хозяйствующими субъектами, имеющими для выполнения этой нагрузки не только государственные, но и собственные ресурсы.
Обоснована необходимость изменения правого статуса госкорпо 3.
раций и трансформация их в компании публичного права, что позволит по высить степень контроля за их деятельностью и повысить эффективность взаимодействия ГК и субъектов Федерации.
Разработаны предложения по унификации структуры форм и ме 4.
тодов управления ГК, позволяющие эффективно осуществлять функции пла нирования, организации и контроля за их деятельности.
Разработана финансовая стратегия госкорпораций, повышающая 5.
эффективность инвестиций в регионы.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные научные положения, содержащиеся в работе, вносят существенный вклад в развитие теории социально-экономического развития регионов в актуальной и наименее изученной его части – деятельности госкорпораций.
Разработанные автором классификация форм и методов деятельности, методических указаний по выработке стратегии управления госкорпорация ми и предложений по совершенствованию их корпоративной структуры, мо гут оказать существенную помощь в организации работы самих госкорпора ций, а также министерств и ведомств, разрабатывающих и осуществляющих государственную экономическую политику.
Материалы диссертационного исследования легли в основу организации взаимодействия Федерации и региональных органов власти при решении за дач социально-экономического развития территорий.
Основные положения работы могут быть использованы региональными органами власти при подготовке законов и нормативных актов, регулирую щих социально-экономическое развитие.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения диссер тационного исследования были использованы в работе Государственной ду мы Федерального собрания РФ;
Совета Федерации Федерального собрания РФ;
Государственной корпорации по атомной энергии («Росатом»);
Банка развития и внешнеэкономической деятельности («Внешэкономбанк»).
Результаты работы обсуждались на Международной научной конферен ции «Перспективы развития атомной промышленности на пространстве «Шанхайской организации сотрудничества» и Международной научной кон ференции «Евразийское сотрудничество в сфере информации и телекомму никаций».
Материалы диссертационной работы были использованы при разработке учебных курсов в Московской академии предпринимательства при Прави тельстве Москвы и в Московской международной школе бизнеса.
Публикации. Основные результаты диссертационного исследования опубликованы в 8 научных статях общим авторским объемом 3,4 п.л., в том числе в 4 статьях в изданиях, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий ВАК РФ объемом 1,6 п.л.
Структура и объем диссертации. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также избранной автором логикой их раскрытия и включает введение, три главы, заключение, список литературы из 156 ис точников. Объем основного текста работы - 146 стр. Работа содержит 13 таб лиц и 11 рисунков.
Содержание Глава 1. Государственные корпорации как инструмент государственного управле ния экономикой России 1.1. Цели и задачи создания государственных корпораций в России 1.2 Особенности статуса государственных корпораций как субъекта хозяйственной деятельности 1.3 Актуальные задачи современного этапа государственного управления регио нальной экономикой России Глава 2. Анализ эффективности взаимодействия государственных корпораций и регионов 2.1 Совершенствование системы управления деятельностью государственных кор пораций 2.2 Особенности разработки стратегии управления деятельностью государственных корпораций в решении задач социально-экономического развития регионов 2.3 Особенности деятельности государственных корпораций в регионах: налоговый аспект 2.4 Формы и методы контроля развития и эффективности деятельности государст венных корпораций Глава 3. Новые задачи деятельности государственных корпораций в решении задач социально-экономического развития регионов 3.1 Задачи государственных корпорации по реструктуризации и восстановлению промышленного потенциала в ключевых отраслях отечественной экономики 3.2 Необходимость развития инновационной деятельности госкорпораций и стиму лирования научно-технического прогресса 3.3 Основные проблемы государственных корпораций в решении социальных задач в Российской Федерации 3.4. Перспективы деятельности госкорпораций в условиях кризиса Заключение Список использованных источников 2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В диссертации рассмотрены три группы проблем, раскрывающих сущ ность государственных корпораций, особенности их функционирования и контроля за их деятельностью, необходимость реформирования системы управления в интересах социально-экономического регионов.
Первая группа проблем рассматривает актуальные задачи современно го этапа государственного управления экономикой России и особенности статуса ГК как субъектов хозяйственной деятельности.
Государственному управлению российской экономикой на современ ном этапе свойственны черты и направление развития, которые государство пытается усилить. Среди таковых мы выделяем: 1) высокий уровень центра лизации, обусловленный макроэкономическим характером задач государст венного управления и возможностью государства использовать властные полномочия;
2) доминирование прямого непосредственного директивного управления при его сочетании с косвенным регулированием посредством ис пользования экономических стимулов и рычагов, рыночных институтов и инструментов;
3) попытки придания национальной экономике социальной ориентации посредством направления бюджетных средств в социальную сферу, использования социальных ориентиров развития экономики при не достаточной разработке форм и методов контроля за целевым использовани ем этих средств;
4) в экономике, как и в любой управляемой системе, цели управления связаны с целями самой системы и во многом воспроизводят их, поэтому говоря о целях государственного управления экономикой России, будем одновременно иметь в виду и цели экономики регионов как элементов системы. В то же время на целях управления неизбежно лежит отпечаток це левых установок государства, государственных органов, властных структур, осуществляющих управление, а также отдельных государственных деятелей.
Сложность целеполагания в России состоит в том, что социально экономические цели не самоочевидны, многообразны и к тому же сложнее поддаются количественному, числовому измерению, чем вербальному опи санию, в особенности в условиях кризиса. Поэтому необходима трансформа ция целей экономики в цели управления.
Мировой опыт свидетельствует, что государственные корпорации с значительным государственным финансированием появляются при наличии серьезных системных проблем в экономике и являются управленческим от ветом на эти проблемы.
Так большинство промышленных корпораций Финляндии появилось после Второй мировой войны в условиях дефицита капитала. Их создание было необходимым для страны выходом для производства меди, никеля и цинка, производства нефтепродуктов, удобрений и лесопромышленной про дукции7. Когда дефицит бюджета Финляндии, отвечавшего по обязательст вам государственных корпораций, достиг 60%, в 20 раз превысив требуемые ЕС 3%, государственные корпорации стали частично выводиться на публич ный рынок.
В середине ХХ в. Министерство государственных земель, инфраструк туры и транспорта Японии учредило корпорацию для строительства и экс плуатации платных автомагистралей. До 1970-х гг. дороги в стране были низкого качества и покрывали менее 60% территории. Низкие темпы строи тельства объяснялись слабым финансированием отрасли и сложностью рабо ты на пересеченной местности. Корпорации были предоставлены налоговые преференции и субсидии для расчетов с кредиторами, ее освободили от вы платы дивидендов. Финансирование корпорации осуществлялось за счет ка питальных вложений государства, размещения облигаций и займов под госу дарственные гарантии. К началу 2004 г. Япония построила более 7 тыс. км СимоноваМ., Чеховский Н. Становление государственных компаний в Финляндии // РБК. 2008. № автомагистралей и около 10 тыс. км региональных дорог, и японское прави тельство сочло необходимым снижать издержки и улучшать качество управ ления в дорожной отрасли. Сделать это силами бюрократического аппарата и при отсутствии конкурентной среды японцы посчитали невозможным и вы ставили компанию на торги.
Итогом жизненного цикла государственной корпорации становится ее приватизация.
В западных странах госкорпорации как организационно-правовая форма известны более 200 лет. В России эта форма 8 стало активно использоваться в отечественной хозяйственной практике с 2007 г. в различных отраслях на родного хозяйства (табл. 1).
Таблица 1 – Анализ отраслей, входящих в государственные корпорации Государственная корпорация Сферы деятельности ГК «Агентство по страхованию вкла- 66.03.3 – Страхование ответственности дов» 66.03.5 – Страхование финансовых рисков ОАО «Объединенная авиастроитель- 29.6 – Производство оружия и боеприпасов ная корпорация» 35.3 – Производство летательных аппаратов, включая космические ГК «Ростехнологии» Раздел D – Обрабатывающие производства ГК «Роснанотех» 73.10 – Научные исследования и разработки в об ласти естественных и технических наук ГК «Росатом» 23.3 – Производство ядерных материалов ГК «Фонд содействия реформирова- Раздел E – Производство и распределение электро нию ЖКХ» энергии, газа и воды ГК «Банк развития и внешнеэкономи- 65.12 – Прочее денежное посредничество ческой деятельности 65.22 – Предоставление кредита ГК «Олимпстрой» 45 – Строительство ОАО «Объединенная судостроитель- 35.11 – Строительство и ремонт судов ная корпорация» Декларированная причина их создания – неэффективность инвестиций в российской экономике. По оценкам экспертов10 1% роста фондовооруженно сти в стране дает всего 0,4% роста производительности труда. Бытовавшая до 2007 г практика создания в России холдингов – ориентированных на при быль современных экономических структур – не оправдала себя (было соз До 2007 г. была создана лишь одна госкорпорация - Агентство по страхованию вкладов (январь 2004 г.).
Коды сфер и видов экономической деятельности даны по: Общероссийский классификатор видов эконо мической деятельности. // Принято и введено в действие Приказом Федерального агентства по техническо му регулированию и метрологии от 22.11.2007 N 329-ст.
Материалы Круглого стола "Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы", 28.02. 2008 г.
– М.:.Институтом экономики РАН совместно с НИИ системного анализа Счетной палаты РФ дано 17 из 37 запланированных на 2002-2008 гг.).
Доля госкорпораций на начало 2009 г. составляла в расходах госбюдже та 17%, а в доходах 22%11.
Все ГК создавались для решения важнейших и инвестиционноемких проблем: обеспечение роста конкурентоспособности экономики («Внешэко номбанк» — май 2007 г.), развитие нанотехнологий («Роснанотех» - июль 2007 г.), модернизация жилищно-коммунального хозяйства («Фонд содейст вия реформированию ЖКХ» — июль 2007 г.), подготовка олимпийских объ ектов («Олимпстрой» – октябрь 2007 г.), обновление атомной промышлен ности и энергетики («Росатом» - ноябрь 2007 г.), содействие производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции («Ростехноло гии» - ноябрь 2007 г.). В настоящее время обсуждаются идеи создания гос корпораций по эксплуатации платных автомобильных дорог, по станкострое нию и т.д.
Для деятельности ГК государством выделено более 1,8 трлн. руб. (рис.
1), при этом совокупные убытки только трех ГК по данным официальных ис точников на 01.04.2009 г. составляли 152,5 млрд. руб 12.
Уставный капитал Убытки 400 76, -100 -11,5 - - - Рис. 1. Уставные капиталы и убытки госкорпоарций по состоянию на 01.04.09 г.
Источник: Овян А. Все госкорпорации России // Новая газета, 2009. - № 79. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.novayagazeta.ru/inquests/44224.html Российский статистический ежегодник, 2010 г. электронное изда ниеwww.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/catalog/statisticCollections/doc_ Овян А. Все госкорпорации России // Новая газета, 2009. - № 79. Электронный ресурс. Режим доступа:
http://www.novayagazeta.ru/inquests/44224.html Кроме того, в Росии функционируют организации, которые являются квазигоскорпорациями. Например, ОАО «РЖД», несмотря на свой статус 100%-ного акционерного общества с государственным участием, де-факто учреждено специальным законом. При анализе его содержания, видно, что правила функционирования РЖД больше напоминают правила деятельности госкорпораций, чем акционерных обществ. Можно предположить, что если бы на момент его учреждения в 2003 г. уже имела бы место практика созда ния госкорпораций, то ОАО РЖД была бы учреждено в аналогичной форме.
Передача в собственность госкорпорации пакетов акций лишает госу дарство не только собственности, но и возможности обеспечить свое участие в капитале и прибыли акционерных обществ. При этом сужаются границы реального воздействия органов государственной власти на экономические процессы через эффективное управление пакетами акций, принадлежащих государству и составляющих существенную часть национального богатства.
Уменьшаются также возможности реализации экономических интересов го сударства в пополнении бюджета за счет налоговых поступлений, обеспече ние занятости населения и др.
В этой связи необходимо повышение ответственности госкорпораций за достижение поставленных перед ними целей и за сохранность и эффектив ное использование собственности, что, по нашему мнению, является наибо лее непроработанной частью законодательного оформления их правового статуса. Реальная ответственность не предусмотрена законами об их созда нии ни для их менеджмента, ни для органов власти, обладающих в соответ ствии с законами частичными правами распоряжения имуществом госкорпо раций. Отмеченные упущения провоцируют злоупотребления полномочиями собственников, создают существенные риски для сохранности имущества и провоцируют коррупцию.
Отсутствие критериев распределения переданных госкорпорациям бюджетных средств между проектами превращает их в организации, опреде ляющие государственную политику в соответствующих сферах. У каждой госкорпорации фактически имеются даже атрибуты органов государственной власти.
Для всех госкорпораций сделаны исключения из многих обязательных для остальных компаний законов: а) прибыль госкорпораций не подлежит распределению, а правила раскрытия информации менее жесткие, чем для акционерных обществ;
б) для госкорпораций упрощен состав годового отче та, они не обязаны представлять в уполномоченный орган документы, со держащие отчет о финансово-хозяйственной деятельности;
в) специальные законы о государственных корпорациях содержат отсылки к несуществую щим в настоящее время нормативным актам, что создает правовую неопре деленность их функционирования.
Включение в государственные корпорации целых отраслей российской экономики ведет к возникновению у них монопольного положения, а гаран тированная государственная поддержка означает отсутствие для них стиму лов для повышения эффективности, снижения издержек, что приведет к на коплению долгов и остановке инновационного развития.
В диссертации конкретизирована роль государственных корпораций как агентов государства, действующих в наиболее важных отраслях националь ной и региональной экономики. По мнению автора, в настоящее время наи более значимыми являются следующие роли: а) объединительная, заклю чающаяся в консолидации имущества государства в конкретных видах дея тельности и создании понятной структуры собственности с приемлемым уровнем иерархии и транспарентности;
б) контрольная, состоящая в повыше нии уровня контроля деятельности принадлежащих государству активов с помощью создания специализированных профессиональных институтов, по лучающих для решения указанной задачи весь необходимый объем прав;
в) инвестиционная, заключающаяся в возможности для государства финансиро вать развитие конкретной отрасли через специализированный механизм пе рераспределения ресурсов между конкретными хозяйствующими субъектам;
г) распределительная, позволяющая распределить инновационную, налого вую, социальную и иные виды нагрузки между хозяйствующими субъектам, имеющими для выполнения этой нагрузки не только государственные, но и собственные ресурсы;
д) стимулирующая, заключающаяся в создании усло вий для реструктуризации отраслей, возможной финансовой санации убы точных предприятий, а также в лоббировании интересов отдельных отраслей в органах государственной власти.
Российские госкорпорации в их непохожем на западные стандарты во площении представляют собой стихийно найденную национальной экономи кой форму, соответствующую институциональной доминанте государства.
Госкорпорация представляет собой форму ведения бизнеса с современ ными процедурами комплементарной рыночной среды (акционерный капи тал, принципы бюджетирования и пр.). Но при этом госкорпорациям не при суще выполнение принципов открытости и прозрачности деятельности. Су щественно снижают эффективность деятельности, генерируют излишние риски, сокращают возможности реализации целей создания государственных корпораций отсутствие у ее субъектов естественных мотиваций к эффектив ной деятельности, присущих частной собственности и элементов их правово го принуждения к эффективной деятельности, характерной для государст венной собственности.
Поэтому учитывая их публичный характер, мы считаем, что нормы транспарентности должны быть прописаны более жестко по сравнению с обычными акционерными обществами. Форма индивидуального учреждения госкорпораций позволяет напрямую реализовать такого рода требования.
Мы считаем необходимым придать статусу госкорпоарций публично правовой характер, что упростит структуру ГК: устав ГК будет утверждаться Правительством РФ;
высшим органом управления станет наблюдательный совет;
исполнение решений будет возлагаться на Правление. Несмотря на то, что публично-правовой характер компаний не является механизмом защиты от рисков (мировой опыт показывает, что американисте публично-правовые компании не избежали банкротства в период аргентинского кризиса 2001 г. и мирового экономического кризиса 2008-2009 гг.)13, эта форма повшает воз можности публичного контроля, что весьма актуально для ГК на современ ном этапе их существования.
В диссертации соотнесен опыт создания российских госкорпораций и зарубежных государственных инвестиционных корпораций (sovereign wealth funds - SWF). В мире действует несколько национальных инвестфондов, сре ди них — сингапурский Temasek Holdings и инвестиционное управление Ку вейта (Kuwait Investment Authority), и первоначально их влияние на мировую финансовую систему и трансграничные инвестиции было незначительным, но в последнее время активизировались национальные инвестфонды Саудов ской Аравии, в Китае создана Китайская инвестиционная корпорация, а пра вительства Японии и Южной Кореи рассматривают планы создания похожих структур. Суммы, находящиеся под управлением суверенных фондов, могут, по оценке Morgan Stanley, уже к 2015 г. вырасти с нынешних 2,5 трлн. долл.
до 12 трлн. долл. Вторая группа проблем рассматривает особенности системы управле ния и эффективность деятельности госкорпораций во взаимодействии их с регионами. Создание ГК, которые в условиях кризиса получили преимущест во как с точки зрения инвестиционной деятельности, так и с точки зрения широкой поддержки развития государственно-частного партнерства (ГЧП), знаменовало новое направление в концентрации капитала на современном этапе развития экономики России. Наделенные отдельными правами пред принимательской деятельности (например, держать временно свободные средства на депозитах в коммерческих банках, заключать сделки с частными предприятиями и госкомпаниями и распоряжаться переданным им имущест вом), ГК представляли собой отраслевую инвестиционную компанию, кото рая может стимулировать инновационную активность, создавать совместные организационные структуры, в том числе и государственно-частные, креди http://www.bbc.co.uk/russian/russia/2011/08/110812_russian_state_corporations.shtml Гартен Дж. Госкапитализм: суверенная опасность. // Ведомости, 09.08.2007, № 147 (1921) товать их и направлять инвестиции в инновационную деятельность, поощ ряемую государством.
В настоящее время наблюдается постепенный процесс отхода предста вителей государства от непосредственного управления созданными ими ГК и привлечение ими для управления менеджмента.
Развитие это тенденции предполагает переход менеджеров собственников на работу в ГК и рассмотрение их как источник для развития собственного частного бизнеса. Эта тенденция может быть использована как фактор создания новых рабочих мест в регионах, имеющих стратегический интерес для нынешних ГК.
Сейчас госкорпорации используют свое монопольное положение и го сударственное прикрытие при установлении цен на конечную и промежуточ ную продукцию вне связи с реальными затратами и рыночной конъюнктурой.
Приведенный нами анализ финансово-хозяйственной деятельности ГК определяет особенности проведения контроля ГК, что создает существенные трудности, наряду с неопределенностью установленных в законах прав на контроль ГК.
Актуальность создания четкой системы контроля за конечными резуль татами ГК объясняется существенными объемами передаваемой им собст венности. Так, по экспертным оценкам, созданным шести ГК передано акти вов на 2 трлн. руб.15 Стоимость госпакетов акций предприятий (более 400), переданных «Ростехнологии», по оценке, составляют от 18 до 20 млрд. долл.
(примерно 700 млрд. руб., по курсу 1 долл. = 35 руб.).
Об усилении контроля вследствие наличия потенциальной опасности утраты государством своей части собственности свидетельствует опыт соз дания Государственной инвестиционной корпорации — Госинкора, которая была ликвидирована в 2003 г. После 10 лет своей деятельности и незадолго до своей ликвидации Госинкор распродала пакеты акций таких стратегиче ских предприятий, как ОАО «Таганрогский авиационный научно Российская газета. 2008. 28марта. По нашим расчетам, общая сумма бюджетных средств, выделяемая и передаваемая ГК с учетом экспортной выручки. составляет 17,3% доходной части консолидированного бюджета и 21,9% его расходной части.
технический комплекс им. Г.М. Бериева», ОАО «Туполев» и ЗАО «Авиа стар». В результате не были возвращены в федеральную собственность и не внесены в реестр федерального имущества принадлежащие государству ак тивы на общую сумму 2 млрд. руб. Рассматривая мировой опыт деятельности государственных инвести ционных корпораций, мы сделали вывод о возможности использования по тенциала ГК для развития регионов. Регион мы рассматриваем как отрасле вой комплекс и управляемую подсистему национальной экономики (рис. 2).
Экономический район, сформи рованный по отраслевому прин Приток населения в ходе Отток населения в ходе ципу естественной миграции естественной миграции Приток дефицитных при- Отток избыточных при родных ресурсов родных ресурсов внутренний кругооборот ресурсов Сырье и материалы Готовая продукция Рис. 2. Структура экономических потоков в рамках экономического района, сформиро ванного по отраслевому принципу С этой точки зрения воздействие на экономический район внутренних факторов происходит опосредовано, в рамках внутреннего оборота ресурсов.
С позиций микроэкономического подхода экономический район можно рас сматривать как совокупность первичных элементов – предприятий и органи заций, функционирующих в пределах мезоэкономики и объединенных по продуктовому признаку с госкорпорациями. (рис. 3).
Совокупность первичных элементов мы рассматриваем как сложную систему, не ограничивая рамками исследований применяемых к ее первич ным звеньям.
Внутри отраслевого комплекса между хозяйствующими субъектами и госкорпорациями формируются специфические взаимоотношения более сложной природы, чем сходство производственных характеристик состав Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы. М.: ИЭ РАН. 2008. С. 49.
ляющих элементов, и, кроме того, отраслевой комплекс как обособленная система, подвергается влиянию внешних факторов со стороны окружающего экономического контекста, которое преобразовывается ГК в движущую силу развития региона.
ресурсы Процесс трансформа Хозяйствующие субъекты экономи ции ресурсов ческого района преобразования продукция Взаимодействие прямое или косвенное Налоги в регио нальные и местные бюджеты Госкорпорации Рис. 3. Внутренняя структура экономического района на основании микроподхода Согласно принципам построения систем 17, целью образования систем является совокупность социальных, экономических, экологических, техниче ских, технологических и других показателей, в соответствии с которыми формируются ресурсы системы. Экономика России как материальная база проводимого общественного переустройства представляет собой сложный комплекс отраслей, среди которых особое место в современном мире при надлежит инновационным технологиям, новым энергетическим концепциям, направленным на оптимизацию процессов производства.
Для проведения сравнительного анализа между субъектами Российской Федерации мы считаем целесообразным использовать метод, который позво ляет распределить анализируемые объекты по наиболее важным признакам в соответствии с заранее выбранными критериями.
В частности, для социального районирования регионов Приволжского федерального округа можно использовать данные табл. 2.
См., например, Берталанфи Л. фон. Общая теория систем – обзор проблем и результатов. В кн.: Систем ные исследования. Ежегодник. – М.: "Наука", 1969. – 203с., сс.34-35;
Анохин П. К. Узловые вопросы теории функциональных систем. — М.: Наука, 1980;
Таблица 2 - Основные территориальные показатели субъектов Федерации, входящих в Приволжский Федеральный округ, 2011 г.
№ Регион Территория Население, Износ основных Уровень без тыс. км2 тыс. чел. средств (%) работицы 1 Республика Башкортостан 143,6 4079 35,5 2, 2 Республика Марий Эл 23,2 717 53,2 3 Республика Мордовия 26,2 866 60,4 1, 4 Республика Татарстан 68,0 3769 31,1 2, 5 Удмуртская Республика 42,1 1553 60,8 1, 6 Чувашская Республика 18,3 1299 67,8 1, 7 Кировская область 120,8 1461 51,6 1, 8 Нижегородская область 76,9 3445 55,1 1, 9 Оренбургская область 124 2150 35,5 1, 10 Пензенская область 43,2 1423 30,9 1, 11 Пермская область 160,6 2770 51,1 1, 12 Самарская область 53,6 3201 9,5 1, 13 Саратовская область 100,2 2626 23,1 1, 14 Ульяновская область 37,3 1351 52,7 1, Источник: Росстат.
По нашему мнению, наиболее важными критериями сравнения субъек тов Федерации между собой являются: ветхость производственных фондов, плотность населения, а также общая численность безработных. На рис. 4 по добная зависимость представлена для Субъектов Федерации, входящих в со став Приволжского Федерального округа. Центр каждого круга расположен на пересечении ветхости и плотности, а диаметр круга показывает уровень безработицы, где Республика Марий Эл принята за единицу.
На основании проведенного анализа можно сделать вывод, что наиболее социально неудовлетворенными являются Удмуртская и Чувашская Респуб лики. Республика Башкортостан и Нижегородская область близки к критиче скому уровню социальной неудовлетворенности населения. Для решения проблемы по улучшению социальных условий жизни населения в наиболее проблемных субъектах федерации должна быть реализована соответствую щая программа, в которой определено место и ГК. Каждая программа разра батывается на основе правовых и экономических механизмов и условий с учетом оценки наиболее значимых факторов социально-экономического рай онирования.
Специфика управления экономическим районом состоит в том, что управляемая подсистема представляет собой, как правило, совокупность не зависимых друг от друга хозяйствующих субъектов, которые взаимодейст вуют между собой для достижения стратегических целей экономического района.
Коэффициент износа ОП (%) 2 7 9 10 20 30 40 50 60 Плотность населения Рис. 4. Распределение Субъектов Федерации Приволжского Федерального округа по уровню социальной неудовлетворенности Особенность данного взаимодействия заключается в том, что каждое предприятие совокупности является неотъемлемой ее частью, что позволяет рассматривать совокупность как единое целое при осуществлении процесса управления. Поскольку операции распределены между предприятиями, предприятия можно расположить в порядке выполнения операций по перера ботке сырья таким образом, что продукция предыдущего является сырьем для последующего. Упорядоченные таким образом предприятия представля ют собой технологическую цепочку, входящие в том числе и в ГК, которые располагают соответствующими инвестиционными ресурсами в виде напол ненных государством уставных капиталов.
Поскольку объем инвестиционных ресурсов субъекта ограничен, а по тенциальные объекты инвестиций обладают различной инвестиционной при Расчет проведен автором на основании данных Российского статистического ежегодника и региональных опросов населения. Номера кругов соответствуют нумерации табл. 1.
влекательностью, ГК необходимо оптимально распределять свои инвестици онные ресурсы. В этой связи возникает необходимость формирования инве стиционной стратегии ГК. В совокупности инвестиционная стратегия и кре дитная стратегия составляют финансовую стратегию ГК (рис. 5).
Финансы госкорпораций Инвестиционная стратегия Кредитная стратегия Анализ направлений улучшения креди- Анализ направлений улучшения инве стиционной привлекательности тоспособности Оценка объемов инвестиционных ре- Оценка необходимого совокупного объема финансирования сурсов Определение вида инвестиционного Определение объема собственных фи портфеля нансовых источников Обобщение инвестиционных альтерна- Обобщение кредитных альтернатив финансового рынка тив Осуществление инвестиций Осуществление заимствований Рис. 5. Финансовая стратегия госкорпораций при инвестициях в регионы Поскольку экономический район представляет собой совокупность хо зяйствующих субъектов, функционирующих в различных сферах экономики, представляется целесообразным структурировать подразделения экономиче ского района по целям и задачам, выполняемым ими в рамках группы 19. Про цесс разработки инвестиционной стратегии ГК включает несколько этапов 20:
1) оценка долгосрочных перспектив инвестиций;
2) прогноз развития;
3) уточнение цели инвестиций;
4) анализ сильных и слабых сторон;
5) обобще ние стратегических инвестиционных альтернатив;
6) разработка критериев оптимизации;
7) выбор оптимальной стратегии;
8) планирование мероприя тий.
Саати Т. Принятие решений. Метод анализа иерархий. – М.: ЛКИ, 2008.
Баканов М. И., Шеремет А. Д. Теория экономического анализа. – М.: Финансы и статистика. 2007. – 288 с.
Третья группа проблем касается корректировки задач ГК по реструк туризации и восстановлению промышленного потенциала в ключевых отрас лях отечественной экономики.
После десяти лет динамичного экономического роста 2000-х гг. эконо мика страны столкнулась с серьезнейшими структурными проблемами. Гло бальный экономический кризис привел к падению производства, росту без работицы, снижению доходов населения. Его воздействие на Россию имеет свою специфику. Это связано с накопленными деформациями структуры экономики, высокой зависимостью от экспорта природных ресурсов, слабой конкурентоспособностью несырьевых секторов экономики, неразвитостью ряда рыночных институтов, включая финансовые.
Наш анализ деятельности ГК за последние пять лет показал, что в усло виях кризиса крупные корпорации могут сохранить базовые отрасли, способ ствующие модернизации российской экономики. Попытка же реформирова ния корпораций в условиях кризиса и неопределенности с правами собствен ности наоборот приводит к дезинтеграции промышленности России. Одно временно нечеткость правовых норм при ликвидации ГК может привести к размыванию их собственности, как это произошло при ликвидации «Госин кора».
Формирование ГК в России – следствие угроз национальной безопасно сти в сфере инновационного развития нашей экономики с устойчивым отста ванием от постиндустриального развития ведущих стран мира. Это связано с тем, что за годы реформирования удельный вес наукоемкого сектора в общем объеме отечественного промышленного производства снизился вдвое: с 12% до 6%, а доля России в мировом наукоемком производстве сократилась в раз. По капитальным затратам на науку Россия в 17,5 раза отстает от США, в 7 раз — от Японии, в 6 раз — от Китая. Инвестиции в высокотехнологиче ский сектор российской экономики составляют около 0,3% от аналогичных инвестиций США, а доля России в мировом наукоемком экспорте граждан ской продукции не превышает 0,5% (доля США — 36%, Японии — 30, Гер мании — 16, Китая — 6%). Доля России на мировых рынках высоких тех нологий не превышает 0,5%. Доля высокотехнологичной продукции в струк туре российского машиностроительного экспорта составляет всего 5%. Из них 40% — продукция военного назначения22. Технологическое отставание России от развитых стран имеет устойчивую тенденцию к росту. Законода тельное наделение госкорпораций возможностью использовать активы для реализации задач, «направленных на достижение общественных благ», в ча стности на обеспечение инновационной модернизации, вполне оправдывает цель их формирования.
В тоже время, работа ГК по развитию инновационной деятельности яв ляется крайне неэффективной. В первую очередь, причиной этого является отсутствие прозрачной системы управления хозяйственной деятельностью ГК.
Но на основе проведенного нами исследования можно предположить, что на настоящем этапе развития экономики страны ГК представляют собой наименее рискованный способ ответить на вызовы и потребности инфра структурной и инновационной модернизации. Поэтому их число и суммар ные мощности, могли бы возрастать. Если опыт покажет, что эта «экспери ментальная форма» будет признана эффективной, то «вся система государ ственных финансов и государственных мандатов будет подтягиваться до уровня, заданного работой госкорпораций»23.
Наш анализ ситуации с крупнейшими российскими компаниями и в особенности с ГК показал следующее. С одной стороны, естественные и го сударственные монополии созданы в одинаковых прозрачных условиях, иг рают по установленным для всех правилам, выполняют общегосударствен ные и социально значимые задачи и, кроме того, имеют дополнительные ог раничения по распоряжению имуществом и совершению иных сделок. С дру гой стороны, ГК действуют на основании отдельных федеральных законов, Зельднер А.Г. Концептуальные подходы к стратегии и тактике государственного регулирования экономи ки. М.: ИЭ РАН, 2007. С. Экономика и жизнь. 2007. № Там же.
часть из них обладает государственными функциями (Ростехнологии, Роса том), практически все имеют ряд преференций (выведены из-под действия Бюджетного кодекса РФ, государственное имущество, переданное им в каче стве имущественного взноса Российской Федерации, не облагается налогом на прибыль и др.).
Несмотря на практически однозначно негативный с точки зрения дос тижения целей, обозначенных в законах, опыт уже существующих ГК, госу дарство продолжает возвращаться к идее создания новых государственных корпораций.
Мы полагаем, что существующие ГК, такие как Внешэкономбанк, «Ростехнологии», Агентство по страхованию вкладов необходимо преобра зовать в иные формы юридических лиц, не обладающие специальным стату сом и особыми привилегиями, а ГК «Росатом» и «Олимпстрой» - в органы государственной власти.
Внешэкономбанк (ВЭБ), Агентство по страхованию вкладов (АСВ), «Ростехнологии» и «Роснанотех» относятся к коммерческим организациям.
Целесообразно их преобразование в хозяйственные общества со стопроцент ным государственным участием. ВЭБ может действовать без лицензии Цен тробанка и без контроля с его стороны. Это дает ВЭБу необоснованные кон курентные преимущества перед прочими коммерческими банками, что на рушает принцип единства банковской системы РФ, подконтрольной Центро банку. АСВ фактически представляет собой страховую компанию, что явно противоречит статусу госкорпорации как некоммерческой организации.
Деятельность Роснанотеха и Ростехнологий де-факто представляет со бой деятельность специализированных коммерческих инвестиционных бан ков. Они могут выступать в роли управляющей компании любых акционер ных обществ и тем самым фактически ставить их под свой полный контроль.
Фонд содействия развитию ЖКХ является классическим фондом, в ко торый он и должен быть преобразован. Поскольку опыт создания и деятель ности ГК явно отрицательный, создание новых ГК должно быть остановлено.
В заключении диссертации сформулированы выводы и предложения.
1. Можно определенно утверждать, что естественная монополия, как экономический институт, является вполне рыночным явлением, обеспечи вающим интересы не только населения, общества и государства в целом на всей территории Российской Федерации, но и государства на международном рынке, а также в сфере государственного суверенитета. Поэтому не вызывает сомнения тот факт, что данный институт не может быть отменен.
2. Мы считаем целесообразным преобразовать ГК в другие организа ционно-правовые формы, повышающие эффективность их деятельности и более соответствующие принципам конкурентной рыночной экономики. В связи с этим представляется целесообразным упразднение организационно правовой формы ГК и преобразование существующих ГК в юридические ли ца тех форм, которыми они, по сути, и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонд (Фонд содействия развитию жилищно коммунального хозяйства), хозяйственные общества со 100%-ным государст венным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Олимпстрой, Внешэконом банк и Агентство по страхованию вкладов) с регистрацией их региональной принадлежности как юридических лиц.
3. Целесообразно законодательно ввести мониторинг, определить кри терии и индикаторы по каждой ГК. Мониторинг и контроль над ГК должны охватывать не только бюджетные средства и госактивы, но и касаться про цесса формирования издержек производства, ценообразования и использова ния прибыли. Надежный мониторинг требует соответствующей статистиче ской базы. С этой целью целесообразно в Федеральную целевую программу «Развитие государственной статистики России» ввести показатели монито ринга всех ГК с учетом их специфики, отражающие результаты деятельности и эффективность использования бюджетных средств. Одновременно должны быть отработаны критерии и индикаторы по каждой ГК, позволяющие кон тролировать эффективность их функционирования.
4. К недостаткам федеральных законов о госкорпорациях следует отне сти отсутствие: а) критериев оценки достижения законодательно установлен ных целей госкорпорации;
б) процедур средне- и долгосрочного планирова ния;
в) санкций за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.
Очевидно, что такая организационно-правовая форма, как государст венная корпорация, в известной мере позволяет избежать негибкости органи заций бюджетного сектора. Однако это достигается фактически за счет пере вода госсобственности в негосударственный сектор.
Основные положения диссертационной работы изложены в следующих публикациях Статьи в ведущих рецензируемых журналах ВАК:
Киселев А.Г., Пучков Н.А. Особенности статуса госкорпораций как 1.
субъекта хозяйственной деятельности // Вестник академии. 2010. - № 3. – 0,5/0,25 п.л.
Киселев А.Г. К вопросу о разработке стратегии управления хозяйст 2.
венной деятельностью госкорпораций // Вестник академии. 2010. - № 3. – 0, п.л.
Киселев А.Г. К вопросу о государственном управлении и поддержке 3.
предпринимательства // Вестник академии. 2010. - № 4. – 0,4 п.л.
Киселев А.Г. Роль госкорпораций по реструктуризации и восстановле 4.
нию промышленного потенциала в ключевых отраслях отечественной эконо мики // Транспортное дело России, 2011. - №10 – 0,5 п.л.
Статьи и тезисы докладов в других изданиях Киселев А.Г. Влияние госкорпораций на возможности роста конку 5.
рентноспособности экономики // Инновационная экономика, 2011. - №5-6. – 0,5 п.л.
Киселев А.Г. О статусе госкорпораций // «Актуальные проблемы эко 6.
номического развития» Сборник научных статей. - М.: издательство ИЭиУП, 2009. – 0,3 п.л.
Киселев А.Г. К вопросу о стратегиях управления госкорпорациями // 7.
«Проблемы сохранения экономического и экологического баланса в России во взаимодействии с тенденциями поступательного развития экономики» Сборник материалов научно-практической конференции профессорско преподавательского состава, аспирантов и студентов ИРЭСПиП, МГОУ и РАП (21 декабря 2011г.). - М., МГОУ, 2011. – 0,5 п.л.
Киселев А.Г. О возможностях роста конкурентоспособности эко 8.
номики с участием госкорпораций // «Право и экономика: сборник научных трудов III Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы экономики и права Российской Федерации». – Вып. 4. под ред. Н.Н.
Косаренко. - М., 2011. – 0,6 п.л.