Политические партии в системе отношений центр-регион в
На правах рукописи
Богатырева Людмила Вячеславовна Политические партии в системе отношений «центр-регион» в 2000-е гг.
(на примере ЦФО) Специальность 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук
Москва-2013
Работа выполнена в Федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
Научный консультант: Доктор политических наук, доцент Туровский Ростислав Феликсович
Официальные оппоненты: Коргунюк Юрий Григорьевич, доктор политических наук, Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд «ИНДЕМ»), заведующий отделом Авдонин Владимир Сергеевич, доктор политических наук, доцент, Институт научной информации по общественным наукам Российской академии наук, и.о.
ведущего научного сотрудника
Ведущая организация: Институт социологии Российской академии наук
Защита состоится «31» октября 2013 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.048.08 при Национальном исследовательском университете «Высшая школа экономики» по адресу: 125319, г. Москва, Кочновский пр., д. 3, ауд. 605.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» по адресу 101000, г. Москва, Мясницкая ул., д. 20.
Автореферат разослан «» сентября 2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совета Орлов И.Б.
доктор исторических наук, профессор В любом современном государстве политические партии являются структурным элементом системы властных отношений. Их политическое влияние в значительной степени определяется типом политического режима, нормами законодательства, а также характером элитных взаимодействий в рамках сложившейся партийной системы. В условиях федеративного государства политические партии выступают непосредственными участниками в отношениях между центром и регионами, являясь каналами продвижения как регионального, так и федерального интересов.
В 2000-ые годы в России была осуществлена системная политическая трансформация, результаты которой прямым образом отразились на развитии политических институтов: возросло влияние федерального центра во всех сферах общественной жизни, в том числе и в партийной сфере, усилился контроль над регионами и электоральными процессами всех уровней. Под воздействием серии реформ изменился как институциональный дизайн самой партийной системы, так и стратегии центра и регионов в отношении использования партийных ресурсов. В связи с этим встает вопрос, в какой степени стратегии центра и регионов по продвижению своих интересов в рамках федеративных отношений повлияли на развитие института политических партий? С другой стороны, в какой степени трансформация институциональной партийной среды определила пересмотр стратегий политической элиты на федеральном и региональном уровне, каким образом это отражается на составе элитных групп и трансформации их стратегических приоритетов? Также актуальным является вопрос о том, каким образом изменения отношений центра и регионов в рамках института политических партий влияют на функциональные характеристики самих партий?
Таким образом, актуальность работы, с одной стороны, определяется необходимостью поиска оптимального подхода, позволяющего учитывать различные аспекты участия института политических партий в федеративных отношениях, с другой стороны – необходимостью диагностирования роли и места политических партий в системе отношений «центр-регион» в России в 2000-ые годы.
Степень научной разработанности.
На данный момент степень научной разработанности вопроса о роли политических партий в системе отношений «центр-регион» является недостаточной. Это объясняется самой спецификой постановки проблемы, так как затрагивается сразу два важнейших аспекта политического процесса в России в их взаимосвязи – развитие политических партий и формирование федеративных отношений. В рамках данного исследования интерес представляют работы ряда зарубежных и отечественных авторов, внесших в разное время вклад в изучение политических партий и взаимоотношений между центром и регионами.
Для теоретико-методологической части исследования наиболее значимыми являются работы в области федерализма таких авторов, как А. Богданди, Д.
Элейзер, У. Ливингстон, У. Райкер, К. Уир и др.1 Данные ученые внесли огромный вклад в развитие теории федерализма в XX веке и определили формирование отдельных исследовательских направлений. Среди российских ученых, разрабатывавших и применявших подходы к анализу отношений «центр-регион», стоит отметить И. Бусыгину, Р. Туровского, М. Фарукшина, М. Филиппова. Кроме того, теоретико-методологическая основа исследования опирается на работы представителей неоинституционализма, среди которых стоит выделить Дж.
Марча, Й. Ольсена, Э. Острома, Д. Норта, С. Стеинмо, К. Шепсл и др. В области исследования политических партий и партийных систем представляют особый интерес работы С. Бартолини, Х. Даальдера, Р. Каца, П.
Мэира, Д. Сартори, Л. Эпштейна.4 Научные труды данных авторов направлены на обобщение имеющегося опыта партийного строительства, разработку различных моделей партий, анализ политических партий как основы демократии.
Для данного исследования имеют особую важность научные труды, посвященные анализу формирования и функционирования партийных систем с доминантной партией, среди которых стоит отметить работы А. Ариана, С. Барнса, Х. Гильом, Ш.Карьюма, К.Матлоса, Ч.Симкинс. Феномен «партии власти» и формирование доминантной партийной системы в России стали предметом исследования значительного числа зарубежных ученых.
Здесь можно назвать таких авторов, как Х. Хэйл, Х. Хитчелт, К. Стоунер-Вайс, Т.
Elazar D. Exploring Federalism. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1987;
Livingston W.S. Federalism and Constitutional Change. Oxford: Oxford University Press, 1956;
Riker W. H. Federalism: Origin, Operation and Significance. Boston: Little, Brown and Company, 1964;
Wheare К.С. Federal Government. Oxford: Oxford University Press, 1963.
Бусыгина И., Филиппов М. Агенты и принципалы: чего ожидать после «вертикали власти»? // Журнал Неприкосновенный запас, 2012, №4 (84);
Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М., 2007;
Фарукшин M.X. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.
March G.J., Olsen P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. N.Y., 1989;
Shepsle K.A. Studying institutions: Some lessons from the rational choice approach // Journal of Theoretical Politics. 1989.
Vol. 1. N 2;
Steinmo S. Structuring politics. Historical institutionalism in comparative analysis. Cambridge, 1992;
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997.
Daalder H. Parties: denied, dismissed, or redundant: A critique // Political Parties: Old Concepts and New Challenges. Oxford. 2002;
Epstein L. Political parties in the American mold. Wisconsin. 1987;
Katz R., Mair P.
The Ascendancy of the Party in Public Office // Political Parties: Old Concepts and New Challenges. Oxford. 2002;
Sartori D. Parties and party systems: A framework for analysis. Cambridge, 1976.
Arian A., Barnes S.H. The dominant party system: a neglected model of democratic stability // The Journal of democracy. vol.36. 1974;
Giliomee H., Simkins C. The awkward embrace: one-part domination and democracy – Amsterdam, 1999 // cit. by Brooks H. The dominant party system: challenges for South Africa’s second decade of democracy - EISA occasional paper, № 25, October 2004.
Ремингтон, Д. Рейтер и др.6 Данные исследования заслуживают особого внимания, так как представляют собой оценку партийного развития России со стороны ученых тех стран, в которых накоплен богатый партийный опыт. К числу российских авторов, посвятивших отдельные исследования формированию в России партийной системы с доминантной партией, относятся В. Гельман, Ю.
Коргунюк, Б. Макаренко, Е. Мелешкина. Проблемам партийного развития России посвящено большое количество исследований, среди которых стоит выделить работы Г. Голосова, Ю. Коргунюка, Г. Михалевой и др.8 С позиции влияния партийных изменений 2000-ых гг. на политическую систему страны в целом наибольшую важность представляют работы В. Гельмана, В. Голосова, П. Панова, Р. Туровского, 9 в которых анализируется роль партийного фактора в усилении авторитарных тенденций в политическом развитии России.
Переход к пропорциональной системе избрания депутатов Государственной Думы и смешанной системе избрания региональных законодательных собраний активизировал внимание исследователей к практике применения новых избирательных систем. Среди работ, посвященных данной теме, стоит выделить исследования А. Анохиной, А. Любарева, А. Кынева, А. Макаркина, Е.
Мелешкиной, П. Панова и других.10 Партийные и электоральные процессы на Hale H. Why Not Parties in Russia: Federalism, Democracy, and the State. Cambridge: Cambridge University Press, 2006;
Kitschelt H. et al. Post-Communist Party Systems: Competition, Representation, and Inter-Party Cooperation, Cambridge: Cambridge University Press, 1999;
Reuter O. J., Remington T. Dominant Party Regimes and the Commitment Problem: the Case of United Russia // Comparative Political Studies, forthcoming, 2008;
Smyth R. Building State Capacity from Inside Out: Parties of Power and the Success of the President’s Reform Agenda in Russia // Politics and Society. Vol.30.2002. №4;
Stoner-Weiss K. The limited reach of Russia`s party system: underinstitutionalization in dual transitions// Politics Society. 2001. Vol.29. №3.
Гельман В. Перспективы доминирующей партии в России // Pro et Contra, 2006, №4;
Коргунюк Ю.Г.
Псевдодоминантная партийная система и предпочтения российских избирателей // Полития, 2009, № 4;
Макаренко Б.И. Постсоветская партия власти: «Единая Россия» в сравнительной перспективе // Полис, 2011, №1;
Мелешкина Е.Ю. Доминирование по-русски или мировой феномен? // Политическая наука:
Политические партии и партийные системы. М., ИНИОН РАН, 2006, №1.
Голосов Г. Российская партийная система и региональная политика 1993-2003 гг. Спб: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2006;
Коргунюк Ю.Г. Становление партийной системы в современной России. М.: Фонд «Индем», 2007;
Михалева Г.М. Российские партии в контексте трансформации, М., 2009., №4;
Партийная организация и партийная конкуренция в «недодемократических» режимах / под ред. Ю. Г. Коргунюка, Е. Ю. Мелешкиной, О. Б. Подвинцева и Я. Ю. Шашковой, М.:
РОССПЭН, 2012.
Гельман В. Политические партии в России: от конкуренции к иерархии // Электоральное пространство современной России. Политическая наука: Ежегодник 2008/РАПН. М.: РОССПЭН, 2009;
Голосов Г.В.
Электоральный авторитаризм в России// Pro et Contra. - 2008. - №1;
Панов П.В. Выборы в России:
институциональная перспектива// Полис, 2008;
Туровский Р.Ф. Региональные выборы в России: случай атипичной демократии // «Технологии политики», М.: Центр политических технологий, 2006.
Анохина Н.В., Мелешкина Е.Ю. Смешанная и пропорциональная избирательные системы в условиях российского президенциализма // Электоральное пространство современной России. Политическая наука:
Ежегодник 2008/ РАПН., М.: РОССПЭН, 2009;
Кынев А.В. Политические партии в российских регионах:
взгляд через призму региональной избирательной реформы // Полис, 2006, №6;
Макаркин А. Смешанная система выборов в регионах России // Pro et Contra, 2006, №1;
Панов П. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России // Полис, 2006, №3.
региональном уровне исследуются достаточно подробно. В этой связи представляют интерес работы В. Авдонина, А. Глубоцкого, А. Кынева и др. При этом рассмотрение партий как канала центрально-регионального взаимодействия в современном научном дискурсе практически отсутствует. Можно говорить лишь об отдельных исследованиях, в которых затрагиваются вопросы развития партий в контексте отношений «центр-регион».
Федеративные отношения в России последних десятилетий развиваются с высокой интенсивностью, что обуславливает повышенный интерес ученых к данной теме и появление большого количества исследований как зарубежных, так и российских авторов. Проблемам региональной политики, бюджетного федерализма, взаимоотношений центра с регионами в условиях новой партийной и политической системы посвящен ряд работ таких зарубежных авторов, как А.
Кэмпбелл, Дж. М. Литвак, П. Ордешук, А. Степан, К. Стоунер-Вайс, Д. Сазерленд, Д. Трайзман, А. Шлифер и др. Среди российских ученых, обобщающих опыт федеративного строительства в России, стоит выделить А. Захарова, В. Иванова, М. Миронюка, М. Столярова, В.
Черепанова и др.13 Их работы посвящены анализу основных тенденций и перспектив развития российского федерализма, влиянию реформы федеративных отношений на региональные политические процессы и эффективность государственного управления.
В целом изменение отношений между центром и регионами в 2000-ые гг.
вызвало появление большого количества работ, в которых авторами дается различная оценка проводимых реформ.14 Предметом исследования становятся конкретные политические инновации 2000-ых гг., вопросы эффективной региональной политики и оптимального государственного устройства России.
Авдонин В.С. Региональные выборы 2009-2010: тенденции и проблемы электоральных изменений // Политическая регионалистика и исследования в регионах России. Политическая наука. Ежегодник 2010, М., 2010;
Глубоцкий А.Ю. Кынев А.В. Партийная составляющая законодательных собраний российских регионов // Полис, 2003, №6;
Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003-2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М., 2009;
Туровский Р.Ф. Федеральные выборы 2003-2004 годов в региональном измерении // Третий электоральный цикл в России., 2003-2004 годы. СПб, 2007.
A.Campbell New Russian Federalism Is it a mere declaration or a reality?
Abstract
of presentation to Gorbachev Foundation round table meeting on New Russian Federalism, 2 February, 2004;
John M.Litwack Fiscal Federalism in Russia: Consequences of Central Control over Regional Budgets. - Working Paper, OESD, Paris, France, 2000;
A.Stepan Russian Federalism in Comparative Perspective: Problems of Power Creation and Power Deflation. – Paper prepared for the American Association for the Advancement of Slavic Studies. – St.Louis, 1999.
Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. М., 2008;
Иванов В.
Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000 – 2008 годах). М., 2008;
Столяров М.В. «Федерализм в российском измерении: записки политолога», М.: Изд-во РАГС, 2010.
Авдонин В.С. Особенности централизации и региональная политика // Управленческое консультирование. 2010. № 2;
Гельман В. Я. Возвращение Левиафана? (Политика рецентрализации в современной России) // Полис. 2006. № 2;
Ильченко М.С. Институциональные истоки «нового централизма» в современной России // Полис, 2008, №3;
Ковалев В.А. Россия: Федерализм «до востребования». Ч. 2. Опыт, проблемы и перспективы российского федерализма // ПОЛИТЭКС. - СПб., 2011.
Региональное измерение федеративных отношений в современной России, включая вопросы политического лидерства, рекрутирования губернаторского корпуса, реализации стратегий региональной элиты, рассматривается в трудах В.
Гельмана, С. Гржейщак, В. Долгова, Н. Лапиной, К. Мацузато, С. Рыженкова, А.
Титкова, Р. Туровского. В современной литературе существует мало авторов, исследующих особенности изменяющихся федеративных отношений в рамках областей ЦФО.
Практически не разработаны вопросы влияния федеративной реформы на внутреннее развитие конкретного субъекта, в том числе на формирование региональных партийных систем. С другой стороны, также мало работ, посвященных анализу влияния партийного фактора на взаимоотношения между центром и областями ЦФО. Тем не менее, следует выделить ряд статей, описывающих и характеризующих специфику протекания регионального политического процесса в регионах ЦФО. Это работы В. Авдонина, А. Кондратова, В. Лысцова, О. Коврикова, В. Нечаева, В. Пенькова, Н. Романович, Д. Смирнова и др. На современном этапе развития взаимоотношений между центром и регионами остается еще немало важных проблем, которые требуют глубокого научного анализа. Автору представляется необходимым более глубоко осмыслить роль политических партий в данном процессе, рассмотреть влияние партийного фактора на взаимодействие территориальных уровней власти в России.
Объект исследования – федеративные отношения в России в 2000-ые годы.
Предмет исследования – роль института политических партий в системе отношений «центр-регион» в России в 2000-ые годы (на примере регионов ЦФО).
Гельман В. Я., Рыженков С. И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» // Политическая экспертиза. 2010. № 4;
Гржейщак С.Е. Региональное политическое лидерство в современной России: институциональный аспект // Общественные науки и современность. 2000. №1;
Дахин А.В. Система власти в России в 2000-х годах и модели политического управления регионами // Полис, 2009, №2;
Лапина Н.Ю. Стратегия региональных элит: Экономика, модели власти, политический выбор. М., 2000;
Регионы России: хроника и руководители / Ред. К. Мацузато, А. Шатилов, Slavic Research Center, Hokkaido Univ. Саппоро, 1997;
Титков А.С. Кризис назначений // Pro et Contra, 2007. Т. 11. № 4-5;
Туровский Р.Ф.
Практики назначения губернаторов: инерция и радикализм в политике центра // Полития, 2009. №2.
Авдонин В.С. Рязанская область: от «централизма Ельцина» к «централизму Путина» через «антицентралистскую девиацию» // Феномен Владимира Путина и российские регионы: победа неожиданная или закономерная? Сб. статей / Под. ред. Мацузато. - М., 2004;
Нечаев Д.Н.
Институционализация региональных партиом в субъектах Российской Федерации (на примере областей ЦЧР) // Региональные политические процессы в социально-экономическом и политическом развитии территорий: российская и зарубежная специфика: сб. научных трудов / под ред. Д.Н. Нечаева. – Воронеж, 2009;
Лысцов В. Выборы губернатора Воронежской области и их влияние на формирование гражданского общества // Выборы и проблемы гражданского общества в Центральной России / Московский Центр Карнеги (М.). М., 2002.;
там же: Нечаев В. Губернаторские выборы и трансформация политического режима в Курской области в 2000-2001 гг., Романович Н. Анализ итогов губернаторских выборов в Воронежской области 2000 г. и перспективы развития гражданского общества, Смирнов Д. Липецкая область как "микромодель" России: Политическая и экономическая ситуация в регионе на кануне губернаторских выборов 2002 г. и др.
Цель – определить место и роль института политических партий в системе отношений «центр-регион» в России в 2000-ые годы. При этом акцент делается как на рассмотрении партий в качестве инструмента реализации интересов центра и регионов, так и на функциональных свойствах партий, имеющих ключевое значение для центрально-регионального взаимодействия и функционирования политической системы в целом.
Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:
Рассмотреть основные теоретические подходы к изучению взаимоотношений центра и регионов в федеративном государстве и определить теоретические основания для анализа роли и места политических партий в системе отношений «центр-регион», - Проанализировать трансформацию партийной системы России в процессе реформирования федеративных отношений в 2000-ые годы, в том числе эволюцию роли и функций партий в политическом процессе (по регионам ЦФО), - Охарактеризовать современное состояние и динамику партийного представительства в органах государственной власти в регионах ЦФО, - Определить место и роль политических партий в продвижении федерального и регионального интереса (по регионам ЦФО), - Дать характеристику места партии «Единая Россия» в системе отношений «центр – регион» (по регионам ЦФО).
Хронологические рамки исследования.
Диссертационное исследование в основном охватывает период 2000-2012 гг., однако, в ряде случаев возникала необходимость обратиться к опыту политического развития партий и системы отношений «центр-регион» в 1990-ые годы. Это позволяет понять истоки вопроса и оценить то, как менялись со временем отношения между центром и регионами, а также роль и функции партий в данных отношениях.
Теоретико-методологическая основа исследования.
Теоретико-методологическую основу работы составляют базовые принципы неоинституционализма. Исследование опирается на определение политического института в классической трактовке Дж. Марча и Й. Ольсена как относительно устойчивого набора организационных практик и правил взаимодействия, воплощенного в структурах значимости и ресурсов и обладающего определенной устойчивостью к смене индивидов и изменению их предпочтений, а также к меняющимся внешним условиям. Кроме того, исследование опирается на работы зарубежных ученых, определивших основные методологические традиции современных исследований федерализма (К. Уир, У. Райкер, Д. Элейзер, А.
Лейпхарт, У. Ливингстон). Автором сформулирована теоретическая модель, основой которой являются теоретические установки неоинституционализма.
Исследования в области федерализма позволили выделить комплекс факторов (институциональный, рациональный, функциональный), действующих в рамках федеративных отношений, и использовать их в качестве концептуального фундамента для построения данной модели.
Поскольку работа предполагает исследование политических процессов в рамках определенной совокупности регионов, широкое применение в диссертации получил сравнительный метод, с использованием которого был проведен кросс региональный и темпоральный анализ партийной принадлежности губернаторского корпуса и председателей законодательных собраний, партийного состава законодательных собраний, лидеров региональных партийных списков «Единой России» на выборах депутатов Государственной Думы. В рамках регионов ЦФО это позволило выявить как общие черты, так и различия в протекании электоральных процессов, развитии политических партий и построении отношений с центром.
Среди методов исследования ключевое место в диссертации занимает экспертный опрос на тему «Политические партии в регионах ЦФО: место и роль в системе региональной власти и в отношениях «центр-регион», организованный лично автором. Экспертный опрос был проведен в период сентябрь-декабрь года во всех регионах ЦФО (в каждом регионе опрошено не менее 3 экспертов) на основе стандартизированной анкеты, в которой все 20 вопросов носят закрытый характер, при этом экспертам была предоставлена возможность оставить свой комментарий по каждому вопросу. Основные вопросы анкеты раскрывают такие тематические направления, как: 1) влияние партий на региональный политический процесс, 2) эффективность реализации партиями своих социально-политических функций, 3) влияние партийности губернатора на отношения с федеральным центром, 4) место «Единой России» в региональном политическом процессе и в отношениях «центр-регион», 5) характер взаимоотношений губернатора и «Единой России» в регионе, 6) степень конфликтности элитных групп внутри «Единой России», 7) влияние партийных преобразований 2000-ых годов на характер внутриэлитных взаимодействий и развитие партийной системы в регионах.
Общий объем выборки составил 72 эксперта. Основным принципом выборки участников опроса стала степень компетентности эксперта в изучаемой проблеме.
Во-первых, на основе мониторинга федеральных и региональных СМИ автором были выявлены лица (в рамках регионов ЦФО), которые с определенной периодичностью дают экспертные оценки по вопросам развития политических партий и регионального политического процесса в целом. Во-вторых, в качестве экспертов был привлечен профессорско-преподавательский состав кафедр, в рамках которых идет преподавание политологических дисциплин, специалисты, ведущие научные разработки по федерализму, политическим партиям, электоральным процессам, реформированию политических институтов в России и смежным темам. В-третьих, экспертами выступили представители органов государственной власти, партийные функционеры, политические консультанты и технологи, т.е. лица, непосредственно участвующие в процессе партийного строительства на региональных политических пространствах.
Таким образом, по итогам проведенного исследования среди экспертов, принявших участие в опросе, 72% имеют ученую степень (28% докторов и 44% кандидатов наук). В структуре специализации экспертов с ученой степенью доминируют представители политической науки (48%). Существенную долю составляют представители исторической (25%), философской (10%) и социологической (8%) науки. Помимо них в опросе приняли участие представители географической науки (4%), а также представители педагогической, технической и химической науки (по 2%). В разрезе сферы деятельности состав экспертов выглядит следующим образом (некоторые эксперты относятся к нескольким категориям): научные организации – 71%, общественные организации – 13%, политические партии – 11%, СМИ – 8%, органы государственной власти и бизнес – по 6%. Большинство экспертов дали согласие на возможность сослаться на них как участников данного экспертного опроса в диссертационной работе и иных работах, содержащих полученные по итогам обобщения результаты опроса.
Однако 25% экспертов дали ответы на вопросы анкеты на условиях анонимности.
Проведенный экспертный опрос позволил выявить большой объем данных о формальной и неформальной стороне взаимодействия федеральных и региональных элит в рамках института политических партий, которые в большинстве случаев носят скрытый характер и которые возможно изучать только качественными методами. Кроме того, данные, полученные по итогам экспертного опроса, применялись для кросс-регионального сравнительного анализа партийных систем, взаимоотношений губернаторов с региональными отделениями «Единой России», конфликтности элитных групп внутри «Единой России». Анализ результатов экспертного опроса явился основанием для большей части выводов, сформулированных в рамках данной работы.
Среди методов анализа данных ключевое место в исследование занимают методы дескриптивной статистики, в том числе основанные на ранжировании данных и графическом анализе данных. Также стоит отметить проведенный нами мониторинг СМИ, анализ нормативно-правовых актов, вторичный анализ рейтингов, разрабатываемых различными исследовательскими агентствами.
Эмпирическая база и источники.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются:
- результаты экспертного опроса, проведенного автором в регионах ЦФО в период сентябрь – декабрь 2012 года (72 анкеты).
- данные о партийной принадлежности губернаторского корпуса регионов ЦФО в период 1991-2012 годов (в том числе информация о дате вступления в партию), собранные автором на основе мониторинга официальных источников и СМИ.
- данные о партийной принадлежности председателей законодательных собраний регионов ЦФО в период 1991-2012 годов (в том числе информация о дате вступления в партию), собранные автором на основе мониторинга официальных источников и СМИ.
- данные о партийной принадлежности и должностях членов Совета Федерации, представляющих регионы ЦФО (в рамках состава членов Совета Федерации 4-го периода формирования, декабрь 2012 г. – по н.в.). Данные собраны автором на основе мониторинга официального сайта Совета Федерации и СМИ.
- данные о партийной принадлежности, должностях и количеству инициированных законопроектов депутатов Государственной Думы, представляющих регионы ЦФО (в рамках состава депутатов Государственной Думы 6-го созыва, декабрь 2011 г. – декабрь 2016 г.). Данные собраны автором на основе мониторинга официального сайта Государственной Думы.
- электоральная статистика по выборам депутатов Государственной Думы 2007 и 2011 годов. Источник – официальный сайт Центральной избирательной комиссии.
- электоральная статистика по выборам депутатов законодательных собраний регионов ЦФО в период 2000-2012 годов. Источник – официальный сайт Центральной избирательной комиссии.
- статистические данные по основным характеристикам региональных бюджетов и бюджетных отношений Российской Федерации и регионов Министерства регионального развития в период 2008-2011 годов. Источник – официальный сайт Министерства регионального развития РФ.
- нормативно-правовые акты, регулирующие федеративные отношения, избирательный процесс и деятельность политических партий. Источник – ПСС «Консультант +».
Основная гипотеза исследования.
Процесс повсеместного распространения смешанной системы на региональных выборах в 2000-ые годы определил активное развитие института политических партий, в результате чего реализация стратегий и интересов различных групп федеральной и региональной элиты оказалась напрямую взаимоувязана с институтом партий. Важным инструментом при реализации интересов центра на региональном уровне стала подконтрольная ему «партия власти», постепенный успех которой на федеральных и региональных выборах сопровождался усилением непосредственного влияния центра на регионы. В свою очередь, в условиях формирования доминантной партийной системы и низкого уровня партийной конкуренции реализация интересов региональных политических акторов непосредственно в регионах и на федеральном уровне стала в наибольшей степени возможной через каналы «партии власти», а посредством других партий оказалась существенно ограничена продвижением отдельных региональных инициатив и социально-экономических требований через Государственную Думу.
Научная новизна.
Научная новизна исследования определяется самой постановкой проблемы – комплексным рассмотрением института политических партий в системе отношений «центр-регион». С точки зрения новизны принципиальное значение имеет, во-первых, сформулированная автором теоретическая модель рассмотрения данной проблемы, во-вторых, характер эмпирической базы, которая легла в основу исследования.
Новизна авторской теоретической модели выразилась:
- В разработке теоретической модели, используемой для рассмотрения места и роли политических партий в системе отношений «центр-регион». Модель основана на анализе федеративных практик, под которыми понимается взаимодействие политических акторов федерального и регионального уровня в рамках определенного набора институтов по определенному предмету федеративных отношений. Автор выделяет отдельный тип – партийную федеративную практику. Выдвинута и обоснована матрица структуры федеративной практики, ключевыми элементами которой являются институты, стратегии элиты и социально-политические функции. Анализ матрицы партийной федеративной практики предполагает, с одной стороны, учет институциональной партийной среды, ее влияния на характер отношений центра с регионами, с другой стороны, учет реализации стратегий федеральных и региональных элитных групп посредством партий. При этом эффективность центрально-регионального взаимодействия оценивается через реализацию партиями своих социально политических функций как с позиции удовлетворения потребностей центра и регионов, так и с точки зрения эффективности самих партий как регулятора общественных отношений.
- В применении авторской теоретической модели, которая позволила комплексно проанализировать место, роль и функции института политических партий в центрально-региональном взаимодействии в России в 2000-ые годы (по регионам ЦФО). Данная объяснительная модель может быть применима и к иным политическим институтам, отличительной чертой которых является наличие взаимодействия федеральных и региональных элит в рамках их институциональной структуры.
Новизна полученных эмпирических данных, которые составили основу исследования, выражается:
- В результатах экспертного опроса, проведенного во всех регионах ЦФО, на предмет оценки места и роли партий в системе региональной власти и в отношениях «центр-регион». Это позволило выявить особенности как формального, так и неформального взаимодействия элитных групп в рамках института партий, измеримые исключительно качественными методами.
- В совокупности полученных данных о партийной принадлежности регионально элиты, в первую очередь, губернаторского корпуса и председателей законодательных собраний в регионах ЦФО (в период 1991 – 2012 гг.). Собранные на основе мониторинга официальных сайтов и СМИ данные позволили выявить динамику партийности в структуре региональной элиты. Полученная информация о дате вступления конкретных политиков в партию явилась важным основанием для анализа влияния партийных трансформаций на стратегические установки региональной элиты.
Положения, выносимые на защиту.
Для исследования места политических партий в российской системе 1.
отношений «центр-регион» следует использовать анализ партийного участия в федеративных отношениях, под которым мы понимаем взаимодействие региональной и федеральной политической элиты, опосредованное институтом политических партий, где предметом федеративных отношений является использование властных и иных ресурсов партий. В основе анализа партийной федеративной практики лежит ее многоуровневая структура, характеризуемая, с одной стороны, действием трех видов факторов – институциональным (доминанта фактора – институты), рациональным (стратегии элиты) и функциональным (социально-политические функции), с другой стороны – горизонтальным и вертикальным измерениями действия данных факторов. В вертикальном измерении в фокус исследования попадает партийная система, возможности партий в части обеспечения регионального участия на федеральном уровне или федерального вмешательства в дела региона, реализация партиями своих политических функций (такие функции, как влияние на процесс принятия решений, стимулирование конкуренции, обновление региональной элиты). В свою очередь, при анализе горизонтального измерения важным оказывается взаимодействие партий с другими институтами и их возможности влиять на другие институты, реализация партиями своих социальных функций (аккумулирование, агрегирование и продвижение интересов граждан).
В 2000-ые годы федеральный центр задумал и осуществил ряд 2.
политических преобразований, направленных на изменение конфигурации властных отношений в свою пользу. На федеральном уровне оказалась удачной попытка выстроить контроль над законодательной ветвью власти посредством специально созданной для этой цели «партии власти». Это дало основание центру в дальнейшем использовать данный механизм для усиления роли партий на региональных политических пространствах посредством повсеместного внедрения смешанной системы избрания депутатов законодательных собраний. В связи с тем, что региональные элиты были вынуждены адаптировать свои стратегии к новой конфигурации партийной и политической системы, губернаторский корпус практически полностью вошел в «Единую Россию» (с целью сохранить свои позиции) и стал основным проводником политики центра и усиления «партии власти» в регионах. Ключевая региональная элита (государственная и муниципальная бюрократия, крупный бизнес) оказалась интегрирована в «Единую Россию», остальные партии пополнились менее влиятельными представителями (бюджетники, интеллигенция, малый и средний бизнес), а также контрэлитами – в случаях раскола элит. «Единая Россия» постепенно вытеснила другие партии с ключевых позиций, что сопровождалось процессом кооптации части оппозиционных фигур в состав правящей партийной коалиции. Исследование показало, что в середине 2000-ых годов в большинстве регионов ЦФО происходит оформление неконкурентной партийной системы с доминантной партией.
Усиление позиций «Единой России» было обеспечено за счет 3.
внедрения в плоскость центрально-регионального взаимодействия инструментов партийно-электорального контроля. Партийность губернатора и результаты «Единой России» на выборах в первой половине 2000-ых годов являлись индикаторами лояльности региональной элиты, а затем – ее способности решать поставленные центром задачи. Данные факторы являются определяющими в политике центра в отношении того или иного региона. Ключевым инструментом партийно-электорального контроля стало наделение ресурсами или применение санкций в отношении ресурсной базы региона, где мы выделяем политические (воспроизводство власти), административные (автономность власти внутри региона) и экономические (финансовая состоятельность власти) ресурсы.
Исследование показало, что в 2000-ые годы основным объектом партийно электорального контроля стали политические и административные ресурсы региона, а влияние центра на экономические ресурсы актуально только для начала 2000-ых годов и в дальнейшем себя не проявляет. Использование инструментов партийно-электорального контроля определило стратегии региональных политических акторов, которые стали в высокой степени заинтересованы в реализации задач центра с целью получения соответствующих выгод от него (наделение ресурсами). В результате «Единая Россия» стала основным партийным каналом продвижения регионального интереса на федеральный уровень, так как именно через данную партию региональная элита получила возможность влиять на решение важнейших вопросов – продление губернаторских полномочий, кадровые назначения, получение крупных инвестиционных проектов. Остальные партии существенно хуже справляются с этой ролью (особенно в органах исполнительной власти, где концентрируется процесс принятия решений), и в основном оказывают влияние через центральный аппарат партии и Государственную Думу.
По итогам своего развития в 2000-ые годы большинство партий 4.
отличает высокая роль патронажно-клиентельных отношений в их деятельности («Единая Россия», ЛДПР, «Справедливая Россия»): партии формируются вокруг региональных элитных групп и используются ими как инструмент получения и удержания властных позиций, а реализация интересов электората отходит на второй план. В рамках данных партий решающее влияние оказывает либо государственный аппарат совместно с крупными бизнес-структурами («Единая Россия»), либо бизнес разного уровня (ЛДПР и «Справедливая Россия»). Лишь для КПРФ свойственна доминирующая роль партийной бюрократии в ее деятельности и ориентация на электорат как ключевой ресурс успеха на региональном политическом рынке, однако партия ослаблена финансово и административно.
Стоит отметить, что несмотря на активный рост участия партий в политических процессах на региональном уровне, они не смогли стать реальным субъектом принятия политических решений. В контексте центрально-регионального взаимодействия функциональную сторону развития партий отличает низкая способность реализовывать политические и социальные функции, присущие им как определенному политическому институту. При этом ключевой функцией доминантной «партии власти» стало обеспечение процесса легитимации действующей власти в ходе выборов, однако не за счет собственных политических ресурсов, а за счет административных ресурсов исполнительной власти.
К концу рассматриваемого нами периода можно вести речь о 5.
формировании в масштабе всей страны системы отношений «центр – Единая Россия – регион», где «Единая Россия» выступает в качестве площадки взаимодействия региональной и федеральной элиты. Отличительно чертой данной системы отношений является непосредственное участие центра в региональном политическом процессе. Степень вмешательства центра возрастает в случае наличия конфликта в межэлитном взаимодействии внутри региона и неспособности губернатора консолидировать партийные ресурсы «Единой России» в своих руках, так как данные факторы являются помехой для решения задач центра. Исследование показало, что максимальные возможности по консолидации ресурсов «Единой России» в руках губернатора демонстрируют регионы с губернатором-членом партии, где на протяжении достаточно долгого периода отсутствует смена власти. В противном случае в рамках региональных отделений «Единой России» имеет место процесс перераспределения политических ресурсов (по инициативе центра) между различными элитными группами с целью создания максимально благоприятных условий для реализации интересов федеральной власти. Перераспределение ресурсов в пользу того или иного актора (и это не всегда фигура губернатора) определяется его способностью обеспечить победу «партии власти» и креатур центра на выборах.
Несмотря на то, что реформирование федеративных отношений и 6.
партийные преобразования способствовали определенной стабилизации и унификации региональных партийных систем, что благоприятствует консолидации и упорядочению политической системы в целом, эффективность центрально регионального взаимодействия в рамках института партий мы оцениваем как низкую. Развитие партий в 2000-ые годы лишь создало дополнительный инструмент вмешательства центра в сферу региональной компетенции, заблокировав в сложившихся институциональных условиях реализацию интересов регионов и ограничив потенциал самих партий (с точки зрения реализации их «традиционных» функций) по продвижению политических интересов центра и регионов.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Результаты исследования вносят вклад в научную дискуссию о роли политических партий в построении федеративных отношений в современной России. Положения диссертации могут служить основанием для дальнейшего изучения роли различных институтов в системе отношений «центр-регион» в разрезе федеративных практик. В целом данное исследование расширяет базу сравнительных исследований политических процессов, проходящих в регионах ЦФО.
Практическая значимость связана с материалами исследования, которые могут стать основой для выработки прогнозных оценок и сценариев развития партийной системы России, взаимоотношений регионов с федеральным центром, определения перспектив центрально-регионального взаимодействия в отношении отдельных регионов ЦФО. Выводы диссертации, а также представленный в ней материал, могут быть использованы при составлении курсов лекций по политической регионалистике, избирательному процессу, политическому процессу в современной России.
Апробация результатов исследования:
Результаты исследования были апробированы на следующих научных мероприятиях:
- VI Всероссийском конгрессе политологов «Россия в глобальном мире:
Институты и стратегии политического взаимодействия» (Москва, МГИМО, 22- ноября 2012 г.), - Международном молодежном научном форуме «ЛОМОНОСОВ-2012» (Москва, МГУ, 9-13 апреля 2012 г.), - Ежегодной конференции Ассоциации славянских, восточно-европейских и евразийских исследований (США, Лос-Анджелес, 18-21 ноября 2010 г.), - Международной научной конференции Российской Ассоциации Политической Науки (РАПН) «Изменения в России: политические повестки и стратегии» (Москва, 25 – 26 ноября 2010 г.), - Международном молодежном научном форуме «ЛОМОНОСОВ-2010» (Москва, МГУ, 12-15 апреля 2010).
Диссертация была обсуждена на заседании кафедры сравнительной политологии НИУ ВШЭ 25 июня 2013 г., Протокол № 14 и рекомендована к защите. По теме диссертации автором опубликовано 6 работ общим объемом 2, п.л.
Структура диссертационной работы.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Основное содержание диссертации.
Во введении обосновывается актуальность и важность избранной темы исследования, характеризуется состояние научной разработанности проблемы в зарубежной и отечественной политологической литературе, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, теоретико-методологическая основа, эмпирическая база, формулируются научные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Место партий в системе отношений «центр – регионы» анализируются основные теоретические подходы к рассмотрению отношений «центр-регион» в трудах современных исследователей, определяются теоретические основания для изучения места политических партий в систем отношений «центр-регион». Данная глава также включает рассмотрение опыта зарубежных федеративных государств, где партийные системы функционируют в условиях ограниченной конкуренции.
В параграфе 1.1 «Отношения между центром и регионами: современные подходы к исследованию» анализируются основные теоретические подходы к рассмотрению отношений «центр-регион».
Легалистский подход (К. Уир) сосредоточен на том, насколько политическая реальность соответствует установленным конституционным принципам разделения властных полномочий между уровнями власти. Существенным ограничением легалистского подхода является его концентрация исключительно на формальных структурах организации властных отношений, что не всегда позволяет выявлять характер изменений в отношениях «центр-регион», их динамику.
Структурно-социальный подход (У. Ливингстон, А. Лейпхарт, Д. Элейзер) делает акцент на социально-культурных особенностях взаимодействия двух уровней власти. Основной посыл структурно-социального подхода основан на идее первичности самого общества по отношению к институтам федерализма, которые занимают подчиненное положение. Одним из узких мест данного подхода является его идеологизация и (также как у легалистского подхода) ориентация на изучение формальных структур.
В основе рационального подхода (У. Райкер) лежит использование модели рационального выбора. Предметом изучения отношений между центром и регионами является рассмотрение торга региональной и федеральной элиты по поводу разграничения полномочий и распределения ресурсов. Функционирование институтов федерации оказывается полностью детерминировано стратегиями элит.
Слабость рационального подхода обнаруживает себя в случае системного описания взаимоотношений центра и регионов, которые так или иначе обусловлены конкретной институциональной структурой и социокультурными факторами, а не только элитными установками.
В работе также рассматриваются возможности неоинституционализма применительно к анализу федеративных отношений. Неоинституционализм, фиксируя определенную устойчивость институтов к возможным изменениям и ограниченную рациональность индивида, сосредотачивает свое внимание на результатах публичной политики. В контексте отношений «центр-регион» это означает, что формальные структуры федерализма имеют значение тогда, когда выполняют функцию регулятора взаимодействия элитных групп федерального и регионального уровня, в свою очередь, элитные стратегии вынуждены встраиваться в существующую институциональную среду, что влияет на структуру интереса и каналы продвижения.
В итоге в качестве оптимального инструмента исследования системы отношений «центр-регион» предлагается использовать анализ федеративных практик (с теоретических позиций неоинституционализма), под которыми понимается взаимодействие политической элиты федерального и регионального уровней в рамках определенного набора институтов по определенному предмету федеративных отношений. Рассмотрение легалистского, структурно-социального и рационального подходов позволило выделить комплекс факторов, воздействующих на институты и акторов в рамках федеративных отношений, и использовать их в качестве концептуального фундамента для построения матрицы федеративной практики. Последняя предполагает многоуровневую структуру, обусловленную, с одной стороны, действиями в рамках федеративной практики трех видов факторов – институциональным, рациональным и функциональным, с другой стороны – горизонтальным и вертикальным измерениями действий данных факторов:
Фактор Доминанта Вертикальное Горизонтальное фактора измерение фактора измерение фактора определяет: определяет:
Институциональный Институты Правила игры Институциональные границы Рациональный Стратегии элиты Выгоды Масштаб стратегии Функциональный Социально- Удовлетворение Удовлетворение политические политических социальных функции потребностей потребностей Вертикальное измерение отражает непосредственно федеративную составляющую практики – характер разграничения полномочий между уровнями власти и обусловленную ей иерархию внутри самих институтов. В свою очередь, горизонтальное измерение определяет взаимосвязь и взаимозависимость различных институтов между собой как на федеральном уровне, так и на региональном уровне. Система отношений «центр-регион» представляет собой совокупность отдельных федеративных практик, а эффективность данной системы в целом определяется совокупной функциональной эффективностью воспроизводимых в рамках нее федеративных практик.
В параграфе 1.2 «Институт политических партий в системе отношений «центр-регион»» на основе предложенной теоретической модели выделяется и рассматривается партийная федеративная практика.
С учетом описанного нами подхода институт политических партий в системе федеративных отношений понимается как набор относительно устойчивых практик взаимодействия, который, с одной стороны, оказывает влияние (задает «правила игры») на интересы и стратегии политических акторов, с другой стороны, сам испытывает на себе (своей формальной структуре) влияние их предпочтений. В свою очередь, под партийной федеративной практикой понимается взаимодействие региональной и федеральной политической элиты в рамках института политических партий, а предметом федеративных отношений в данном случае является использование властных и иных ресурсов партий. Показателем эффективности функционирования партийной федеративной практики является реализация институтом политических партий своих социально-политических функций в разрезе центрально-регионального взаимодействия.
Структурные компоненты матрицы партийной федеративной практики характеризуются следующими особенностями:
Фактор Вертикальное измерение Горизонтальное измерение Правила игры: Институциональные границы:
Институциональный Партийная система Взаимодействие с другими институтами Выгоды: Масштаб стратегии:
Рациональный Возможности партий по Возможности партий для обеспечению регионального влияния на другие институты участия vs федерального вмешательства Удовлетворение политических Удовлетворение социальных Функциональный потребностей: потребностей:
Реализация партиями своих Реализация партиями своих политических функций социальных функций В своем вертикальном измерении институциональный фактор воспроизводства федеративной практики определяет формирование той или иной партийной системы, которая по своему содержанию является способом взаимодей ствия различных партий в борьбе за власть. Действие институционального фактора в горизонтальном измерении выражается во взаимосвязи политических партий с другими институтами политической системы. В первую очередь, стоит вести речь о том, насколько функционирование партий независимо от института высшей исполнительной власти, активное влияние которого в переходных обществах способно привести к формированию партийной системы с доминантной партией, которая обслуживает интересы действующей власти. В контексте центрально регионального взаимодействия важным является взаимосвязь между партиями и формированием органов власти различных уровней.
Ключевой составляющей рационального фактора в вертикальном измерении является вопрос выгоды, которую извлекают акторы от политических партий в ходе реализаций своих стратегий. Поэтому, с одной стороны, элита центра может использовать партии с целью осуществления федерального вмешательства в дела региона. С другой стороны, региональные элиты могут расширить свое участие на федеральном уровне посредством института политических партий.
Горизонтальное измерение данного фактора определяет возможности элитных групп, взаимодействующих в рамках института политических партий, распространять свои интересы и стратегии на другие институты, с которыми политические партии наиболее тесно взаимосвязаны в рамках политической системы.
Функциональный фактор партийной федеративной практики определяет эффективность реализации в контексте центрально-регионального взаимодействия тех социально-политических функций, которые свойственны институту политических партий. Соответственно действие фактора в вертикальном измерении определяет эффективность реализации политических функций (влияние на процесс принятия решений, реализация программных принципов и положений, стимулирование конкуренции, обновление региональной элиты), а в горизонтальном – эффективность реализации социальных функций (аккумулирование, агрегирование и продвижение интересов граждан).
В параграфе 1.3 «Особенности партийных систем с ограниченной конкуренцией в современных федеративных государствах» рассматривается опыт федераций (Венесуэла, Малайзия, Мексика, Нигерия), для которых характерно формирование партийных систем с доминантной партией. Анализ показывает, что в основе такого доминирования лежат ресурсы государственной власти, которые используются центром в качестве инструмента легитимации власти и обеспечения лояльности территорий. Для региональной политической элиты это означает административное, финансовое и информационное давление в случае, если их политика расходится с позицией и интересами федеральных властей.
Кроме того, центр использует механизмы кооптации тех региональных политических сил (в том числе оппозиционных партий), которые добиваются успеха на выборах. В условиях функционирования партийных систем с доминантной партией оппозиционные силы способны даже возглавить ряд территорий, однако это возможно только в режиме ручного управления, осуществляемого центром.
Опыт зарубежных федераций показывает, что воспроизводство партийной системы с доминантной партией обеспечивает стабильность центрально регионального взаимодействия, в основе которой лежит перевес баланса в сторону центра и нахождение у власти одной партии на протяжении долгого периода.
Вторая глава работы «Взаимосвязь реформирования федеративных отношений и партийной системы в России 2000-х гг. (на примере ЦФО)» посвящена исследованию процессов централизации 2000-ых гг., включая анализ реформирования и институционального оформления новой партийной системы.
В параграфе 2.1 «Проблемное поле центрально-регионального взаимодействия в России 2000-х гг.» рассматриваются основные направления центрально-регионального взаимодействия на основе выделения следующих этапов: 1) Этап смещения баланса в сторону центра и стабилизации отношений «центр-регион» (2000 – 2002 гг.), 2) Этап усиления централизации в условиях трансформации политической системы (2003 – 2006 гг.), 3) Этап консервации и кризиса централизации (2007 г. – н.в.).
В период 2000 – 2002 гг. федеральная власть целенаправленно шла к изменению властной конфигурации в свою пользу, пошагово добиваясь невмешательства губернаторов в вопросы федеральной политики. Наиболее важными направлениями централизации стали создание единого правового пространства на территории всей страны, активизация в регионах институтов федерального контроля и вмешательства, реформа Совета Федерации, давление на регионы в бюджетно-финансовой сфере.
Период 2003 – 2006 гг. заложил институциональные основы для упрочения доминантного положения центра в отношениях с регионами, а также способствовал унификации политических процессов на территории страны, что облегчило для федерального центра контроль над основными политическими акторами и их ресурсами. Ключевым событием централизации стала замена прямых выборов губернаторов системой их «непрямого» назначения президентом.
Проведенная партийно-избирательная реформа способствовала ограничению числа реально действующих и потенциально возможных участников электорального процесса и, таким образом, поставила в определенные рамки политическую конкуренцию, в особенности, на региональном уровне.
Начиная с 2007 года, вертикаль власти достраивается посредством включения в нее более мелких институциональных компонентов и уточнения в интересах центра уже встроенных компонентов, что, по сути, означает консервацию итогов реформ предыдущего периода. К концу данного этапа политическая система, сформированная по итогам централизации 2000-ых гг., начинает испытывать симптомы кризиса, которые выразились в результатах и последствиях электорального цикла 2011-2012 годов. В этой связи стал актуальным вопрос о пересмотре системы управления регионами: были возвращены всенародные выборы губернаторского корпуса, однако в достаточно усеченном варианте, так как федеральный центр не готов выпустить публичную конкуренцию из-под своего контроля.
В параграфе 2.2 «Партии в российской политической системе и ее региональном измерении» исследуется влияние реформ 2000-ых годов на развитие института политических партий.
В 1990-ые гг. в силу своей слабости партии играют несущественную роль в политическом процессе. Партийная система страны характеризуется достаточно пестрым партийным спектром, при этом имеет место асинхронное развитие региональных партийных систем. Многочисленные поправки в партийное и избирательное законодательство в 2000-ые гг. привели к усилению нормативной роли партий в политической системе, что на фоне резкого сокращения партийного спектра на федеральном и региональном уровне обеспечило центру упорядочение политической конкуренции на территории всей страны. В результате запрета на региональные партии пространство страны стало более однородным и зависимо от активности партийного строительства в центре и его ресурсов. Принципиальным моментом, определившим дальнейшее развитие института, стало формирование партийной системы с доминантной партией, которая в российской политической науке также именуется «партией власти». В рамках данной конфигурации доминантную партию («Единая Россия») дополняют партии-партнеры, созданные также административным путем («Справедливая Россия»), и оппозиционные партии, сформировавшиеся еще в период 1990-ых годов и фактически кооптированные в действующую систему власти (КПРФ и ЛДПР).
Новые условия политического соревнования вынудили элиты в регионах приспосабливаться к правилам игры, навязанным центром. Если федеральная власть использовала партийные механизмы для снижения электоральных и политических рисков в регионах, то региональные элиты сосредоточились на партиях как на инструменте для прохождения во властные органы. В этой связи отличительной особенностью развития ряда партий («Единая Россия», ЛДПР, «Справедливая Россия») стала зависимость от ресурсов наиболее влиятельных элитных группировок, что обуславливает высокую роль патронажно-клиентельных отношений в их деятельности. В случае «Единой России» мы наблюдаем доминирование интересов государственной и муниципальной бюрократии, а также крупных бизнес-структур, в случае ЛДПР и «Справедливой России» превалируют интересы бизнеса разного уровня. В свою очередь, в рамках КПРФ роль клиентелизма существенно ниже, так как внутри нее наибольшее влияние оказывает партийная бюрократия. Кроме того, лишь для КПРФ характерна ориентация на электорат как ключевой ресурс успеха на региональном политическом рынке, однако партия ослаблена финансово и административно.
В параграфе 2.3 «Партийное представительство в органах государственной власти в регионах ЦФО: современное состояние, динамика и основные тенденции» анализируется партийность губернаторского корпуса и партийный состав региональных законодательных собраний в 1990 – 2000-ые гг.
Основной политической особенностью развития регионов ЦФО в 1990-ые – начале 2000-ых гг. можно считать повышенное влияние КПРФ (по сравнению со страной в целом). Поэтому вплоть до 2003 года среди партийных губернаторов значительную долю составляют либо члены КПРФ (в основном пришедшие к власти в 2000-ом году), либо губернаторы, ранее являвшиеся беспартийными и затем вступившие в партию «Единая Россия». В период всенародных выборов губернаторы - члены «Единой России» избирались при активной поддержке федерального центра, что говорит о взаимосвязи партийности и использования ресурсов федеральной власти на выборах.
После введения «системы назначений» фиксируется массовая интеграция губернаторского корпуса в «партию власти». Имеет место кооптация влиятельных губернаторов иной партийности в состав правящей партийной коалиции. В условиях централизации вступление в «Единую Россию» являлось демонстрацией лояльности центру и использовалось как необходимый ресурс для назначения или переназначения. Примечательно, что самыми последними в «партию власти» вступили губернаторы-тяжеловесы, так как для них это являлось скорее дополнительной потерей автономии перед необходимостью сохранить свои позиции, чем ростом политических возможностей. Большинство наиболее влиятельных губернаторов вошли в партию сразу же после того, как поставили перед президентом вопрос о доверии, что подчеркивает конъюнктурный характер членства в «Единой России».
Партийная составляющая региональных законодательных собраний в 1990-ые годы фактически сведена к минимуму. С момента внедрения в регионах смешанной системы избрания каждый новый цикл выборов способствовал росту партийного представительствах в легислатурах и электоральному укреплению «Единой России». Идет постепенный процесс вытеснения «партией власти» других политических партий с лидирующих позиций (в первую очередь КПРФ). Успех «Единой России» на выборах объясняется включением в ее списки представителей ключевых элитных групп, в том числе и губернаторов, чье политическое влияние, электоральные, административные и иные ресурсы направляются на обеспечение победы партии. По результатам избирательных циклов 2000-ых годов в большинстве рассматриваемых регионов формируется доминантная партийная система, при этом практически в половине регионов она характеризуется полным отсутствием конкуренции.
В целом партийная и избирательная реформы способствовали определенной стабилизации региональных партийных систем и унификации составов законодательных собраний. Отличительной особенностью развития последних стала активная интеграция спикеров в партийные структуры «Единой России». К концу 2006 года все спикеры являются членами «Единой России», а в период 2007 2012 годов также занимают должность секретаря политсовета регионального отделения партии «Единая Россия». Таким образом, спикеры оказались напрямую встроенными в систему «партийной вертикали» и стали реализовывать интересы «партии власти» на региональном политическом поле.
Рассмотрение партийной динамики во взаимосвязи с этапами централизации 2000-ых гг. позволило сделать ряд важных выводов. С позиций центра целью трансформации партийно-политического пространства страны являлось решение вопросов территориальной интеграции (лояльность регионов), снижения транзакционных издержек при проведении структурных реформ, а также упорядочения политической конкуренции. По мере выстраивания «вертикали власти» данные задачи в большинстве своем были решены, поэтому во второй половине 2000-ых годов на первый план выходит вопрос легитимации действующей власти. В связи с этим центр оказался в максимальной степени заинтересован в обеспечении электорального успеха «партии власти» и креатур центра на выборах разного уровня как необходимого условия воспроизводства политического режима на долгосрочную перспективу. Это определило формирование системы электорально-партийной зависимости региональной элиты от центра.
В третьей главе «Политические партии как канал центрально регионального взаимодействия в 2000-ые гг. (на примере ЦФО)» исследуется роль и функции партий в продвижении регионального и федерального интересов.
В параграфе 3.1 «Роль и функции партий в региональном политическом процессе» показано, что, несмотря на активный рост участия партий в формировании органов государственной власти на региональном уровне, они не смогли стать реальным субъектом принятия политических решений. Единственной политической силой, способной в той или иной степени влиять на процесс принятия важных для региона решений, является «Единая Россия». При этом важно, что в регионах, где губернаторы обладают иной партийностью, «партия власти» не теряет своего влияния по сравнению с «партией губернатора». В условиях централизации это означает, что глава региона скорее заинтересован в нахождении консенсуса с «Единой Россией», чем в усилении собственной партии.
В 2000-ые годы все парламентские партии (в том числе и «Единая Россия») очень слабо реализуют свои «традиционные» социально-политические функции, особенно политико-властные функции, представляющие особую важность с точки зрения роли партий в отношениях «центр-регион». Исследование показало, что «Единая Россия» является относительным лидером по реализации политических функций – обновлению региональной элиты, принятию решений в рамках законодательной деятельности, реализации программных принципов и положений.
В целом это является достаточно закономерным явлением, когда абсолютное большинство руководителей и депутатского корпуса регионов ЦФО состоят в «партии власти». В свою очередь, КПРФ относительно всех остальных рассматриваемых партий демонстрирует высокую активность в стимулировании политической конкуренции, а также в части аккумулирования и продвижения интересов электоральных групп в законодательных органах государственной и муниципальной власти. Показатели ЛДПР и «Справедливой России» демонстрируют, что партии с очень низкой степенью эффективности реализовывают все возможные функции. Налицо явный дисбаланс протекания политического процесса на региональном уровне: активное участие партий в политическом процессе сочетается со слабой реализацией функций, присущих им как определенному политическому институту. Это говорит о том, что партии играют роль инструмента, посредством которого элитные группы решают свои задачи.
В параграфе 3.2 «Механизмы реализации региональных интересов посредством института политических партий» проведен анализ способности политических партий продвигать интересы региона на федеральном уровне.
В связи с тем, что реализация политических функций партий не столь значима, в исследовании сделан акцент на рассмотрении неформальной стороны продвижения интересов региона через партийные каналы в центр. Такая оценка в разрезе различных федеральных структур показала, что в целом партии не являются сильными игроками в лоббировании регионального интереса. При этом институтами, на которые они оказывают наибольшее влияние – это центральное партийное руководство и Государственная Дума. В свою очередь, в органах исполнительной власти (Администрация Президента, Правительство, институт полномочных представителей Президента и др.) влияние партий минимально. С учетом того, что в России имеет место смещение баланса властных отношений в сторону исполнительной ветви, в результате чего институты представительной власти являются менее значимыми, это говорит о низкой роли партий в реализации регионального интереса в центре.
Анализ в разрезе каждой парламентской партий показал, что лишь отделения «Единой России» способны продвигать интересы региона в Администрации Президента, Правительстве и государственных корпорациях. Влияние КПРФ особенно высоко в центральном руководстве партии, что говорит о хорошо выстроенном взаимодействии региональных отделений партии с центральным аппаратом. Отличительными особенностями ЛДПР и «Справедливой России» являются более сильные связи с частными финансово-промышленными группами, что говорит скорее об обслуживании корпоративных и частных интересов, чем о представительстве интересов региона. Неспособность партий (за исключением «Единой России») влиять на федеральную исполнительную власть и связанный с ней топ-менеджмент государственных корпораций, означает недопредставленность региональных интересов в центре через партийные структуры.
В параграфе 3.3 «Механизмы реализации интересов федерального центра посредством института политических партий» проведен анализ возможностей федерального вмешательства в дела региона посредством института политических партий.
Основные механизмы реализации интересов федерального центра в региональном политическом поле выделяются в исследовании на основании различных видов региональных ресурсов. В работе рассматриваются политические, административные и экономические ресурсы, в отношении которых центр либо применяет санкции, либо наделяет региональную власть дополнительными ресурсами в зависимости от электорального и/или партийного факторов.
Политические ресурсы региональной власти характеризуют систему ее воспроизводства, которая выражается в продлении или прекращении полномочий действующего губернатора. Исследование показало, что членство в «Единой России» в наибольшей степени благоприятствует решению центра о поддержке кандидата на выборах и/или способствует продлению полномочий губернатора в период действия системы назначений. А способность губернатора (вне зависимости от его партийности) обеспечить высокий показатель голосования за «Единую Россию» на выборах можно однозначно считать одним из инструментов в политике «назначений» федерального центра в 2000-ые годы.
Административные ресурсы региональной власти характеризуют ее автономность, а именно - самостоятельность губернатора в решении политических и кадровых вопросов внутри региона. Взаимовыгодные отношения, которые сложились у губернаторов-членов «Единой России» с центром в ходе реформ 2000 ых годов, имеют и обратную сторону: они не способствуют росту самостоятельности губернатора во внутрирегиональной политике. Поэтому губернаторы-члены иных партий демонстрируют большую степень автономности.
Важным фактором влияния центра на административные ресурсы региональной власти стало снижение электоральных результатов «Единой России» во второй половине 2000-ых годов (как одно из следствий потери доверия населения к губернаторскому корпусу), что обусловило процесс поиска со стороны центра новых партнеров среди региональной элиты, способных обеспечить необходимый результат партии на выборах. В результате наблюдается процесс деконцентрации региональной власти: имеет место ее частичное изъятие из рук губернаторов в пользу иных политических акторов. Среди таких акторов особое место в партийно политическом раскладе занимают председатели законодательных собраний, по совместительству являющиеся секретарями регионального отделения партии «Единой России».
Экономические ресурсы региональной власти характеризуют ее финансовую состоятельность. Исследование показало, что в начале 2000-ых годов регионы с наиболее высокими результатами голосования за кандидатов от власти отличает увеличение федеральных финансовых перечислений. В свою очередь, в тех регионах, которые возглавлял губернатор-коммунист, имеет место недополучение финансирования из центра. Проведенное исследование также показало, что во второй половине 2000-ых годов электоральные результаты «Единой России» не влияют на поступление безвозмездных перечислений из центра, т.е. федеральная власть не использует финансовые инструменты в качестве санкций в отношении регионов.
В параграфе 3.4 «Система отношений «центр – Единая Россия – регион»» анализируются особенности сложившейся системы отношений между центром и регионами, где ключевое место занимает партия «Единая Россия».
Проведенное исследование показывает, что «Единая Россия» является инструментом реализации как интересов центра, так и интересов региона, и выступает в качестве площадки взаимодействия региональной и федеральной элиты, которая вынуждена договариваться между собой в рамках внутрипартийного взаимодействия. Фактически можно вести речь о новой конструкции в системе федеративных отношений - «центр – Единая Россия – регион», для которой характерны контроль центра над региональными ресурсами и партийно-электоральные обязательства региональной элиты.
От региона к региону объем непосредственного влияния центра в данной системе отношений разнится. Усиление присутствия центра, как правило, обусловлено проблемами внутриэлитного взаимодействия в рамках «Единой России», что приводит к низкой эффективности региональной элиты в части решения задач центра. В связи с этим, на первый план выходит способность губернатора консолидировать партийные ресурсы «Единой России» в регионе, которая гарантирует, что внутриэлитные разногласия в минимальной степени отразятся на результатах федеральных выборах. Отношения регионального отделения партии и губернатора с низкой степенью конфликтности и высокой консолидацией партийных ресурсов в руках губернатора являются для центра одним из параметров оценки эффективности деятельности глав регионов.
Полная степень контроля губернатора над региональным отделением «Единой России» и одновременное отсутствие конфликтов имеет место только в тех случаях, когда идет речь о губернаторе – члене «Единой России» и ярко выраженных персоналистских политических режимах. Регионы, где губернаторы не смогли создать партнерские отношения с партией, отличает либо иная партийность губернатора, либо высокая сменяемость глав регионов, следствием чего является борьба между губернатором и иными политическими акторами за ресурсы «Единой России», которая зачастую разрешается за счет вмешательства федерального центра. В целом нарастание непосредственного влияния центра через «партию власти» на региональный политический процесс является скорее вынужденным и не носит характер самоцели. Однако сохранение существующих тенденций в системе отношений «центр – Единая Россия – регион» означает в дальнейшем необходимость все большего прямого вмешательства центра в дела регионов, а значит и масштабный рост затрат на управление, и в перспективе даже полный переход к режиму ручного управления территориями.
В заключении работы сформулированы основные выводы исследования и намечены перспективные направления дальнейшего изучения проблемы.
В приложениях приведены данные о проведенном экспертном опросе в регионах ЦФО.
Список публикаций по теме диссертации Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки России 1. Богатырева Л.В. Механизмы рекрутирования глав региональных законодательных собраний (на примере регионов ЦФО) // Политическая наука:
Научный журнал / РАН. ИНИОН. Центр социальных науч.- информ. исслед. Отд.
полит. науки;
Росс. ассоц. полит. науки;
Ред. кол.: Мелешкина Е.Ю. – гл. ред. и др. – М.: ИНИОН РАН, 2012. – №1: Два десятилетия трансформации современной российской политики. С. 175-189. (0,75 п.л.) 2. Богатырева Л.В. Эволюция ролей и функций партий в российской политической системе в 2000-ые гг.: кризис легитимности неизбежен? // Вестник Пермского университета. Серия «Политология». – Пермь: Издательство Пермского государственного университета, 2012. – №4: Партии, общественные движения, политическая и гражданская активность. С. 5-19. (1 п.л.) Другие работы, опубликованные автором по теме кандидатской диссертации 3. Богатырева Л.В. Политические партии в системе отношений между центром и регионами в современной России // Материалы Международного молодежного научного форума «ЛОМОНОСОВ-2010» / Отв. ред. И.А.
Алешковский, П.Н. Костылев, А.И. Андреев, А.В. Андриянов. [Электронный ресурс] — М.: МАКС Пресс, 2010. — 1 электрон. опт. диск (CD-ROM);
12 см.
ISBN:978-5-317-03197-8. (0,11 п.л.) 4. Богатырева Л.В. Институт политических партий в контексте центрально регионального взаимодействия // Изменения в России: политические повестки и стратегии. Международная научная конференция. Тезисы докладов. Москва, 25 – 26 ноября 2010 г. – М.: Российская ассоциация политической науки, 2010. С. 29-30.
(0,13 п.л.) 5. Богатырева Л.В. Партии в российской политической системе и ее региональном измерении: эволюция ролей и функций // Материалы Международного молодежного научного форума «ЛОМОНОСОВ-2012» / Отв. ред.
А.И. Андреев, А.В. Андриянов, Е.А. Антипов, М.В. Чистякова. [Электронный ресурс] — М.: МАКС Пресс, 2012. — 1 электрон. опт. диск (DVD-ROM);
12 см.
ISBN: 978-5-317-04041-3. (0,16 п.л.) 6. Богатырева Л.В. Партийная составляющая в механизмах рекрутирования глав региональных законодательных собраний в современной России (на примере регионов ЦФО) // IV Всероссийский конгресс политологов «Россия в глобальном мире: Институты и стратегии политического взаимодействия». Материалы.
Москва, 22-24 ноября 2012 г. – М.: Российская ассоциация политической науки, 2012. – С. 73-74. (0,12 п.л.) Лицензия ЛР № 020832 от «15» октября 1993 г.
Подписано в печать 25 сентября 2013 г. Формат 60х84/ Бумага офсетная. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 1,5.
Тираж 100 экз. Заказ №_ Типография издательства НИУ ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д. 3.