Европейские организации межрегионального сотрудничества: влияние на процесс принятия решений в ес (

На правах рукописи

Верещагина Екатерина Леонидовна Европейские организации межрегионального сотрудничества: влияние на процесс принятия решений в ЕС (1980-е – 1990-е гг.) Специальность 23.00.02 – политические институты, этнополитическая кон фликтология, национальные и политические процессы и технологии (политические наук

и)

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук Москва – 2008 2 Диссертация выполнена в Институте научной информации по общественным наукам Российской Академии Наук

Научный консультант: доктор политических наук, про фессор Бусыгина И.М.

Официальные оппоненты: доктор политических наук Стрежнева М. В.

кандидат политических наук Кавешников Н. Ю.

Ведущая организация: Российский государственный гу манитарный университет

Защита состоится «16» декабря 2008 г. в «15-00» часов на заседании дис сертационного совета Д002.031.02 в Институте Европы РАН по адресу:

125993, Москва, ул. Моховая, 11-3 «В».

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института Европы РАН Автореферат разослан «_» ноября 2008 г.

Ученый секретарь д.ф.н., профессор диссертационного совета Водопьянова Е.В.

I. Общая характеристика диссертации.

Актуальность темы В 1980-е гг. роль и значение регионов в политической и экономической жизни Европы существенно возросли, региональный эшелон власти начал ак тивно заявлять о себе. В девяностые годы, в результате углубления европей ской интеграции и возросшей транспарентности границ между государствами членами ЕС регионы получили возможность самостоятельного выхода на по литическую арену Евросоюза. Теперь вопрос о том, как эффективно выстраи вать отношения с региональным уровнем, встал не только перед националь ными правительствами, но и перед созданными ими наднациональными ин ститутами. Регионы, со своей стороны, также находятся в постоянном поиске оптимальных механизмов взаимодействия с ЕС. И организации межрегио нального сотрудничества представляют собой один из инструментов подобно го взаимодействия. То есть, в рассматриваемый период сложился пласт собы тий, решений, институтов по региональной проблематике, требующих всесто роннего изучения.

Для России такие явления, как регионализм и регионализация, не менее актуальны. Исторически контакты между регионами были весьма слабыми, так что горизонтальные связи были гораздо слабее, чем связи вертикального характера. Это относится и к Российской империи, и к Советскому Союзу.

Диспропорции в развитии российских регионов значительны, однако регионы не стремятся к налаживанию межрегионального сотрудничества и реализации совместных межрегиональных проектов, способных помочь им решить эконо мические проблемы. Инструментарий национальной региональной политики пока недостаточно разнообразен и эффективен. Кроме того, в политическом плане отношения центра и регионов в нашей стране не урегулированы долж ным образом, отсутствует четкое разграничение полномочий сторон (в том числе финансовых). В этой связи изучение опыта выстраивания отношений с верховной властью, накопленного европейскими регионами и в частности ор ганизациями межрегионального сотрудничества, представляется крайне по лезным и даже необходимым.

Стоит отметить, что актуальность региональной проблематики (как и степень активности регионов) неодинакова в государствах-членах ЕС, вклад регионов различных государств в развитие регионального движения асиммет ричен. В этой связи одни европейские государства и их регионы в тексте ис следования упоминаются достаточно часто (это Германия, Австрия, Бельгия, Италия, Испания), другие – значительно реже (Франция, Великобритания, Да ния, Швеция), третьи – практически не затрагиваются (Португалия, Греция).

Цель и задачи исследования. Целью данного исследования является анализ каналов влияния европейских организаций межрегионального сотруд ничества на процесс принятия решений в ЕС, а также в более широком смысле – определение места и роли данных организаций на европейской арене. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• изучить существующие подходы к определению термина «регион» и выбрать тот, который соответствует объекту и предмету данного иссле дования;

• рассмотреть факторы и условия активизации европейских регионов в конце двадцатого века, типологию регионализации и региональных движений, развитие межрегионального сотрудничества, его формы и его влияние на изменение статуса регионов;

• рассмотреть состав, структуру и деятельность организаций межрегио нального сотрудничества;

• проанализировать их сильные и слабые стороны и выявить организа ции, способные оказывать реальное влияние на процесс принятия ре шений в ЕС;

• определить принципы и методы влияния на процесс принятия решений (лоббирования), рассмотреть их практическое применение организа циями межрегионального сотрудничества на европейском уровне;

• проанализировать эффективность выбранных данными организациями методов и предложить рекомендации по повышению их результативно сти.

Объект и предмет исследования. Объектом данного исследования яв ляются организации межрегионального сотрудничества, созданные регионами государств-членов Европейского Союза. Предметом исследования выступают взаимоотношения организаций межрегионального сотрудничества с органами и институтами Евросоюза, в частности влияние данных организаций на про цесс принятия решений на наднациональном уровне.

Хронологические рамки исследования ограничены двумя десятиле тиями между 1981-м и 1999-м годами. Выбор данного периода объясняется тем, что именно в эти годы региональный вопрос стал предметом активной политической дискуссии на уровне ЕС1. Как отмечает М. Китинг, еще в 1974 г.

в Великобритании на выборах в парламент победило большое количество де путатов, представляющих «периферийные нации» Соединенного Королевства.

В Испании соотношение национального и регионального факторов стало од ним из ключевых вопросов для пост-франкистской демократии. В это же вре мя во Франции активизировались региональные движения в Бретани, Лангедо ке, на Корсике, а в Бельгии началось движение в сторону усложнения полити ческой системы, выделения регионов и сообществ2. Благодаря реформе Струк турных фондов (завершилась в 1988 г.) регионы получили доступ к значитель ным финансовым ресурсам, существенно превышающим те, которые были им Используя англоязычную терминологию, можно сказать, что в эти годы региональный вопрос превратился в «political issue».

Keating M. Thirty years of territorial politics/ West European Politics, 31:1, p. доступны ранее. Это обусловило усиление их позиций на наднациональном уровне и предоставило им возможность превратиться в самостоятельного иг рока на европейском политическом поле.

Период, когда «Европы регионов» воспринималась как реальная альтер натива концепциям «Европа Отечеств» и «Отечество Европа», завершился в конце 1990-х гг. В значительной мере его конец связан с подписанием Ам стердамского договора, который обозначил тенденцию к усилению роли на циональных государств, сохраняющуюся по настоящее время. М. Китинг ука зывает на то, что «движение в поддержку Европы регионов (как в политиче ских, так и в академических кругах) достигло своего пика в середине 1990-х, а затем сменилось более реалистичным подходом к проблеме, предполагающим, что европейская интеграция воздействует на территориальную политику, но в целом национальное государство сохраняет свое влияние»3.

Таким образом, несмотря на то, что организации межрегионального со трудничества возникли до начала 1980-х годов и продолжают существование поныне, период их реального влияния на общеевропейские дела ограничен двумя последними десятилетиями прошлого века. 1980-е и 1990-е годы явля ются временем создания, появления многих каналов, инструментов, форматов, которые в последующие годы должны были быть освоены регионами, полу чить практическое применение. То есть, если период 1945 – 1970-х годов мож но назвать периодом «созревания» регионов, то период 1980-х – 1990-х гг. яв ляется периодом созидания, наиболее активной их деятельности на политиче ской арене. Исходя из этой логики период, наступивший в 2000 г. и продол жающийся в настоящее время, можно назвать периодом освоения всего того, что было заложено в предыдущие годы.

Ibid, p. Научную новизну данного исследования следует оценивать с точки зрения авторского вклада в изучение и анализ организаций межрегионального сотрудничества как нового субъекта в политической системе ЕС.

Сама по себе политическая система ЕС является новым, беспрецедент ным образованием, в котором роль традиционных представителей различных групп интересов – политических партий – значительно меньше, чем в нацио нальных государствах (что логично, т.к. ЕС не является государством или его более масштабным аналогом). Соответственно, представительство интересов осуществляют иные формирования, иные субъекты, к числу которых относят ся и межрегиональные организации.

Изучение данных организаций, в том числе в контексте представитель ства интересов на уровне ЕС, является абсолютно новой темой для российской регионалистики и европеистики. До сих пор не было предпринято ни одной попытки рассмотреть и проанализировать деятельность данных объединений и их влияние на процесс принятия решений в ЕС. Между тем, региональные объединения занимают далеко не последнее место в ряду других «групп инте ресов», представляющих свои интересы в Брюсселе, и в последние десятиле тия прошлого века сумели оказать влияние на разработку и реализацию регио нальной политики ЕС.

Среди работ зарубежных ученых также нет ни одной, посвященной не посредственное организациям межрегионального сотрудничества. Как прави ло, они рассматриваются в одном из двух контекстов – либо в сравнении с другими «группами интересов» (бизнес, экологисты, профсоюзы и др.), либо наряду с другими инструментами, которые регионы используют для достиже ния своих целей (например, открытие собственных офисов в Брюсселе, работа с делегациями национальных правительств, межрегиональное сотрудничество в более широком смысле и т.д.).

Методологическая основа. В данном исследовании автор исходит из того, что европейские организации межрегионального сотрудничества пред ставляют собой особый вид организаций, которые рассматриваются во взаи модействии с политическими институтами, следовательно, логичным является применение институционального подхода при рассмотрении и оценке дея тельности данных организаций.

Следует отметить, что существует целый ряд основополагающих работ, посвященных ключевым постулатам данного подхода. Для целей настоящего исследования наиболее релевантной представляется теория Д. Норта4, в част ности касаемо соотношения институтов и организаций. Ее основные положе ния могут быть сформулированы (разумеется, крайне упрощенно, схематично) следующим образом. Институты – это "правила игры" в обществе, или, вы ражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, ко торые организуют взаимоотношения между людьми. Они задают структуру побудительных мотивов человеческого взаимодействия — будь то в политике, социальной сфере или экономике5. Таким образом, институты структурируют взаимоотношения между людьми. Подобную же роль играют и организации, однако они имеют принципиальное отличие от институтов. Оно заключается в том, что организации создаются людьми или группами людей с целью макси мизации прибыли и минимизации издержек в рамках установленных правил, т.е. выступают теми игроками, которые играют по правилам, установленным институтами. При этом они могут использовать различные виды стратегий для достижения своих целей.

Применительно к настоящему исследованию целесообразно использо вать модель, предложенную Нортом, для анализа взаимоотношений институ тов ЕС (которые устанавливают правила для всех игроков на европейской аре не) и организаций межрегионального сотрудничества, которые создаются ре Следует отдельно подчеркнуть, что данный подход имеет свои недостатки, однако для целей данного иссле дования он представляется оптимальным.

Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М., 1997, с. гионами для получения дополнительных преимуществ от участия в интегра ционных процессах.

Кроме того, для решения поставленных задач в ходе исследования при меняются:

1. Метод исторической ретроспективы в главе 1 для изучения истоков, причин и хода развития региональных процессов в Европе в 1980-е – 1990-е годы.

2. Метод сравнительного анализа в главах 2 и 3, что обусловлено необхо димостью изучения организаций межрегионального сотрудничества и методов их действий на наднациональном уровне в сравнении как друг с другом, так и с другими группами интересов и агентами влияния в Брюсселе. Объектом исследования (сравнения) выступают характери стики различных групп интересов как лоббистов.

3. Метод качественного контент-анализа, необходимый для глубокого и всестороннего анализа документов, издаваемых как организациями межрегионального сотрудничества, так и институтами ЕС.

4. Для получения дополнительной информации о деятельности межре гиональных объединений применялся также метод прямых интервью (в ходе личных встреч, по телефону или по электронной почте) с их пред ставителями на уровне руководителей пресс-служб или первых лиц конкретных организаций.

Степень разработанности проблемы. Приступая к обзору существую щей научной литературы следует отметить в целом неразработанность6 темы как в отечественной, так и в западной научной литературе. Но если российская регионалистика как отдельное научное направление еще только формируется и Среди причин такого положения дел можно выделить: относительно недавнее возникновение или активиза цию межрегиональных объединений, а также развитие дискуссии о многоуровневом управлении;

пока еще малочисленные источники более или менее исчерпывающей информации о деятельности организаций (безус ловно, даже самые лучшие интернет-сайты не могут считаться таковыми).

потому пробелы и недоработки для нее вполне естественны, то в Европе и США региональные исследования проводятся с 1960-х годов (пик их развития приходится, безусловно, на 1980-е – 1990-е годы). И хотя межрегиональное взаимодействие, равно как и лоббирование, также давно является предметом тщательного изучения западных ученых, пока еще не выпущено ни одного научного труда, посвященного организациям межрегионального сотрудниче ства.

Отсутствие научных разработок связано в том числе и с тем, что до восьмидесятых годов прошлого века деятельность межрегиональных объеди нений имела в основном хаотический характер, и только со второй половины 1980-х гг. она была поставлена на системную основу. Однако интересно было бы проследить процесс формирования межрегиональных объединений (кото рый начался еще в 1950-х гг.) и разобраться в причинах столь незначительных результатов их деятельности в период становления Европейских Сообществ.

Кроме того, отсутствует анализ взаимодействия данных организаций с орга нами и институтами ЕС, что представляется крайне важным не только для по нимания роли данных организаций в защите интересов европейских регионов, но и для изучения процесса принятия решений в ЕС, каким он является в дей ствительности. В целом следует указать на преимущественно прикладной ха рактер исследований и отсутствие стройных теоретических конструкций.

Выбранная тема так или иначе затрагивает целый ряд важных историче ских/политических проблем, по каждой из которых существует множество ра бот, как зарубежных, так и (в значительно меньшей степени) российских ис следователей. С точки зрения тематики изученную автором научную литера туру можно разделить на следующие группы:

1. Теоретическая база: проработаны труды теоретиков институцио нального подхода Д. Норта и Ф. фон Хайека, а также российских исследовате лей институционализма А. Нестеренко и А. Шаститко, работы Д. Истона, Т.

Парсонса, исследования политических систем современных сообществ (в том числе в исторической плоскости) Ф. Броделя, М. Кастельса, Р. Патнэма, С.

Роккана7.

2. Развитие европейской интеграции. Изменение политической систе мы Евросоюза в конце ХХ века, институциональная структура ЕС и процесс принятия решений на наднациональном уровне – эти вопросы имеют принци пиальное значение для понимания контекста, вне которого невозможно изуче ние европейского регионализма. Для целей данного исследования наибольшее значение имеют монографии М. Арах и Д. Сиджански, коллективные труды «Politics in the European Union» (подготовлен кембриджскими исследователя ми) и «Европейский Союз на пороге 21 века: выбор стратегии развития» (под готовлен Институтом Европы РАН), а также сборник научных статей под ред.

Н.Ковальского «Европа и Россия. Проблемы южного направления. Средизем номорье – Черноморье – Каспий», диссертация Н. Кавешникова, посвященная трансформации институциональной структуры ЕС в 1992-2005 гг. Кроме того, автором изучены статьи и монографии таких авторов, как Д. Айсель, А. Грас се, А. Капустин, Э. Морен, А. Тэвдой-Бурмули, Т. Фадеева, М. Фуше, В. Ше мятенков, Л. Шпэт, М. Эмерсон, А. Янг и др8. Нельзя не отметить отдельно См., например: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М., 1997;

Нестеренко А. Современное состояние и основные проблемы институционально-эволюционной теории// Вопросы экономики - №3, 1997;

Шаститко А. Условия и результаты формирования институтов// Вопросы эко номики - №3, 1997;

Истон Д. Категории системного анализа политики// Политология: Хрестоматия. / Сост.:

проф. М.А.Василик, доц. М.С.Вершинин. – М.: Гардарики, 2000;

Парсонс Т. Система современных обществ. – М., 1997;

Бродель Ф. Мировая цивилизация, экономика и капитализм. Т.3. Время мира – М., 1992;

Castells M.

The rise of the Netwok Society. The information Age: Economy, Society and Culture. Volume I. – Oxford, 1996;

Пат нэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. – М., 1996;

Rokkan S. State Formation, Nation-Building and Mass Politics in Europe – Oxford, 1999.

См. Арах М. Европейский Союз: видение политического объединения – М., 1998;

Сиджански Д. Федералист ское будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза – М., 1998;

George S., Bache I.

Politics in the European Union – Oxford, 2001;

Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии развития – М., 2001;

Европа и Россия: проблемы южного направления. Средиземноморье — Черноморье – Каспий/ Под ред. Н.А.Ковальского – М., 1999;

Кавешников Н.Ю. Трансформация институциональной структуры Европей ского Союза (1992-2005). Диссертация на соиск. уч. ст. канд. полит. наук. На правах рукописи. – М., 2006;

Ай сель Д., Грассе А. Региональная политика в Европейском Союзе. Цели, итоги, перспективы//Европейская внут ренняя периферия в двадцатом столетии – Калуга, 2001;

Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право – М., 2000;

Морен Э. Размышления о Европе//Историко-культурные основы европейской цивилизации – М., 1992;

Тэвдой-Бурмули А. Национализм в контексте европейской интеграции//Доклады Института Европы РАН – М., 1996 - № 22;

Фадеева Т. Европейский Союз: федералистские концепции европейского строительства – М., 1996;

Фуше М. Европейская республика – М., 1999;

Шемятенков В. Евро: две стороны одной монеты – М., 1998;

Шпэт Л. Мечта о Европе. – М., 1993;

Эмерсон М. Перечерчивая карту Европы – М., 1996;

Young A., Wallace H. Regulatory Politics in the Enlarging European Union – Manchester, 2000.

труды таких выдающихся отечественных специалистов по европейской инте грации, как Ю. Борко и Ю. Шишков9.

3. Регионализм в ЕС: положение регионов внутри государств-членов, их статус в ЕС и деятельность на национальной и международной арене и т.д., и т.п. Основной массив литературы, посвященной европейскому регионализму, представлен работами зарубежных исследователей. В нем можно выделить ряд ключевых направлений:

• идеология регионального движения (Л. Кор, Д. де Ружмон, Г. Эро и др.10), • изучение проблем регионализма, регионализации и региональных дви жений в целом (П. Андерсон, Н. Веггеланд, М. Китинг, П. Легалле, К.

Лекенс, Г. Маркс, Л. Хью и др.11), • изучение опыта отдельных регионов и/или региональных проектов (А.

Баньяско, А. Бенц, П. Масквел, Г. Торнквист и др.12), • исследование проблем взаимоотношений европейских регионов, в том числе их объединений, с институтами ЕС, включая рассмотрение про блемы лоббирования (в основном исследования, проводимые Генераль ным Директоратом по исследованиям, а также некоторыми института ми ЕС, в частности Европарламентом).

В западной научной литературе, посвященной изучению региональных процессов в общем, выделяются два направления. Одно из них, представлен Например, такие работы, как Борко Ю.А. От европейской идеи к единой Европе – М., 2003;

Шишков Ю.В.

Интеграционные процессы на пороге XXI века – М., 2001.

См. Kohr L. The Breakdown of Nations. L.: Routledge and Kegan, 1957;

Rougemon D. de. Europe: depasser l’etat nationale//Preuves, vol.4, #4, 1970;

Heraud G. Les principes du federalisme et la federation europeenne – Presses d’Europe, 1968.

См., например: Anderson P. The invention of the region – EUI, Florence, 1994;

Veggeland N. The Regional Europe Concept – http://www.hil.no/biblioteket/Forskning/forsk32/32ut.htm$;

Keating M. A regional level of govern ment in Europe?// Regions in Europe – N.Y., 1998;

Keating M. State and regional nationalism: territorial politics and the European State – Brighton, 1988;

Keating M. The New Regionalism in Western Europe – Cheltenhem, UK, 1998;

Hooghe L. Cohesion policy and European Integration: building multi-level governance – Oxford: Oxford University Press, 1996;

Hooghe L., Marks G. Multi-level governance and European Integration – Oxford: Rowman and Little field, 2001;

Hooghe L. Subnational mobilization in the European Union – EUI, Fl., 1995.

См., в частности: Benz A. Eberlein B. Regions in European Governance: The Logic of Multi-Level Interaction. – EUI, Fl., 1998;

Maskell P., Tornqvist G. Building a cross-border learning region - Copenhagen, 1999.;

Bagnasco A., Oberti M. Italy: “le trompe-l’oeil” of regions// Regionalism in the EU – Portland, 1999 и др.

ное такими учеными как М. Китинг, П. Легалле, К. Лекенс, Г. Маркс, Л. Хью, оценивает региональные процессы в целом как позитивное явление, позво ляющее решить множество актуальных проблем регионов, а также сделать «еврократию» ближе простым гражданам.

Отдельно стоит отметить одну из последних статей М. Китинга «30 лет территориальной политики»13, которая представляет собой обзор всей евро пейской и частично американской научной литературы на тему регионализма.

В статье выделены периоды развития научной мысли в данной сфере, основ ные проблемы, рассматриваемые на каждом этапе, ключевые авторы и их ра боты.

Второе направление, к которому можно отнести работы Н. Веггеланда, В. Райта, Р. Дарендорфа14, можно назвать «скептическим», поскольку эти ав торы склонны критические относиться к деятельности регионов в ЕС и песси мистически оценивать перспективы регионального движения.

Что касается российской историографии, то на сегодняшний день наи больший интерес для исследователя представляют работы одного из «перво проходцев» российской регионалистики (по крайней мере, ее европейского направления) И.М. Бусыгиной. К ним относятся, прежде всего, монографии «Региональная политика ЕС и возможности использования ее опыта для Рос сии», «Регионы Германии», а также докторская диссертация «Политическая роль регионов в структуре Европейского Союза: концептуальные и приклад ные аспекты». Кроме того, большой интерес вызывают статьи И.М. Бусыги ной, посвященные отдельным аспектам европейского регионализма15. Также Keating M. Thirty years of territorial politics/ West European Politics, 31:1, рp. 60- Помимо уже упоминавшихся работ Н. Веггеланда см.: Wright V. A skeptical view// Regions in Europe– N.Y., 1998;

Дарендорф Р. После 1989: размышления о революции в Европе – М., 1988.

См. Бусыгина И. Концептуальные основы европейского регионализма//Европа: вчера, сегодня, завтра (под ред. Н.П. Шмелева) – М., 2002;

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика – М., 2006;

Бусыгина И.М. По литическая роль регионов в структуре Европейского Союза. Дисс. на соиск. уч. ст. доктора полит. наук. На правах рукописи – М., 2001;

Бусыгина И. Проблемы современного регионализма. Южное направление//Европа и Россия. Проблемы южного направления. Средиземноморье – Черноморье – Каспий. – М., 1999;

Бусыгина И.

Региональная политика ЕС и возможности использования ее опыта для России//Доклады Института Европы РАН – М., 1995 - № 17;

Бусыгина И.М. Регионы Германии – М., 2000;

Бусыгина И.М. Стратегии европейских регионов в контексте интеграции и глобализации – М., 2002.

следует выделить работу И.Д. Иванова «Европа регионов», где автор обобщает опыт европейских регионов по взаимодействию друг с другом, с националь ными государствами и с ЕС, правда, в большей степени рассматривается эко номическое взаимодействие16.

Работы, посвященные региональному вопросу в отдельных государст вах-членах ЕС, такие как «Региональная политика Франции» М. Павловой, «Италия: проблемы Юга и региональная политика» Н. Гоффе, «Южный вопрос и социальные конфликты в Италии» Ю. Лисовского17, выхоли преимущест венно в советский период, потому имеют ряд недочетов, типичных для совет ской историографии в целом. К ним относятся: повышенное внимание к соци ально-экономическому аспекту регионального вопроса, некоторое преувели чение классовых противоречий, негативное отношение к интеграции.

Большой интерес представляют работы последних лет, в частности ста тьи М. Любарт об этнических меньшинствах и территориальном устройстве Франции, В. Любина и Ю. Лисовского о политической культуре Италии, А.

Кожановского о региональном и этническом вопросе в Испании18.

Помимо указанной литературы необходимо отметить работы современ ных российских исследователей О. Барабанова, В. Васильева, Д. Гаврикова, Л.

Кабловой, Н. Кондратьевой, А. Макарычева, В. Шаврова, а также ряд сборни ков, посвященных опыту решения региональных проблем в ЕС и России19.

Иванов И.Д. Европа регионов – М., 1998.

См. Гоффе Н. Италия: проблема Юга и региональная политика. – М., 1983;

Лисовский Ю. Южный вопрос и социальные конфликты в Италии. – М., 1979;

Павлова М. Региональная политика Франции. – М., 1974.

Любарт М.К. Регионализм и культурно-лингвистические меньшинства Франции//Сб-к «Этнические пробле мы и политика государств Европы» - М., 1998;

Любарт М. "Этническая культура в современном бретонском обществе" // Сб. "Европа на рубеже третьего тысячелетия: народы и государства" М., ИЭА РАН, 2000, сс.201 227;

Лисовский Ю., Любин В. Политическая культура Италии - М.: ИНИОН, 1996;

Кожановский А.Н. Испа ния: этничность и регионализм // Исследования по прикладной и неотложной этнологии. - "Б"4 Москва: ИЭА РАН, 1991;

Кожановский А.Н. Быть испанцем. Традиция. Самосознание. Историческая память – М, См. Барабанов О.Н. Внутригосударственные регионы как акторы в международных отношениях: зарубеж ные тенденции и положение субъектов РФ//Общество, политика, наука: новые перспективы – М., 2000;

Бара банов О.Н. Тенденции регионализации в Европе и интересы России//Мировая политика и международные от ношения на пороге нового тысячелетия/ Под ред. М.М. Лебедевой – М., 2000;

Васильев В. История германско го федерализма//Новая и новейшая история – 1998 - № 3;

Гавриков Д. Проблемы неравномерного развития в Европейском Союзе//Региональная интеграция и Европа – М., МГУ, 2001;

Каблова Л.В. Роль регионов в со временной политике ЕС – НН, 2000;

Кондратьева Н.Б. Большая Европа и региональное развитие/ Расширение ЕС и интересы России. – М., 2005 и другие работы;

Макарычев А.С. Влияние зарубежных концепций на разви 4. Процесс лоббирования на уровне ЕС: правила игры, основные участ ники, их стратегия и тактика, взаимоотношения с институтами ЕС и др. В этом разделе представлены исключительно работы западных авторов, причем яв ляющихся не только исследователями, но и действующими (или бывшими) консультантами по лоббированию. В их числе П. Бауэн, Д. Геген, Э. Гранде, Дж. Гринвуд, Б. Кэссиди, П.-Х. Клэйс, Д. Коэн, К. МакГрат, И. Михаловиц, Р.

Педлер, Т. Шабер20.

В целом же необходимо указать на то, что тема регионализма в Европе изучена недостаточно: большинство работ посвящены лишь отдельным аспек там рассматриваемого явления, в то время как другие стороны вопроса оста лись вне поля зрения исследователей;

нет обобщающих монографий, посвя щенных развитию регионализма в Европе в ХХ веке. Таким образом, остается обширное поле для дальнейших исследований.

Источниковая база представлена массивом документов, которые ус ловно можно разделить на следующие группы:

1. законодательные акты общего характера, к ним относятся осново полагающие договоры о Европейских Сообществах, а также Маастрихтский и Амстердамский Договоры о Европейском Союзе, эти документы позволяют проследить изменение статуса регионов в Европе на протяжении второй поло вины ХХ века;

к этой же группе источников относятся конституции госу дарств-членов ЕС, позволяющие решить ту же задачу на уровне государств;

тие российского регионализма: возможности и пределы заимствования//Сравнительный регионализм: Россия – Запад – СНГ – НН, 1997;

Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России. – ПОЛИС, №5, 2000;

Шавров В.Ф. Новые формы межгосударственного сотрудничества в Европе http://polit.mezhdunarodnik.ru/art.php3?rub=116&id;=10069;

сборники Региональное развитие: опыт России и ЕС – М., 2000;

Регионы и регионализм в странах Запада и России – М., 2001;

Сравнительный регионализм: Россия, СНГ, Запад/ Под ред. А.О. Колобова и А. С. Макарычева – Н.Новгород, 1997;

Федерализм и региональная по литика: проблемы России и зарубежный опыт – Новосибирск, 1995.

См. Bouwen P. Corporate Lobbying in the European Union//Journal of European Public Policy 9 – June, 3, 2002;

Cassidy B. European Lobbying Guide – Hawksmere, 2000;

Gueguen D. Governance and the role of Associations in Economic Management: A response from EU Public Affairs Practitioner – Basingstoke, 2002;

Grande E. Interest Groups in the European System of the Multi-Level Governance – Munich, 2001;

Greenwood J. Representing interests – L.: Macmillan, 1997;

Clayes P-H. Lobbying, Pluralism and European Integration – Brussels, 1998;

Michalowitz I.

EU Lobbying – Principals, Agents and Targets: Strategic interest intermediation in EU policy-making. – Muenster, 2004;

Pedler R. European Union lobbying: changes in the arena – Basingstoke, 2002 и др.

2. документы, изданные непосредственно органами прямого предста вительства регионов в Брюсселе или по их инициативе и касающиеся статуса и полномочий регионов в ЕС: Хартия регионализации, принятая Европарламен том под нажимом регионов в 1988, и многочисленные постановления и декла рации Комитета регионов;

3. источники по региональной политике Евросоюза, это, прежде все го, ежегодные Общие Отчеты (General Reports on the Activities of the EU) Ко миссии ЕС, а также ежеквартальное издание Института Европы РАН «Евро пейский Союз: факты и комментарии», сообщающие о ежегодных результатах и изменениях коммунитарной политики, в том числе региональной;

4. наконец, документы и материалы самих организаций межрегио нального сотрудничества, к которым относятся учредительные документы, го довые отчеты и др. При этом автор столкнулся с отсутствием полноценных материалов по периоду конца ХХ века на Интернет – сайтах самих организа ций межрегионального сотрудничества. К сожалению, пока ни одна из органи заций не обзавелась электронным архивом, где можно было бы найти все до кументы, касающиеся деятельности организации ранее 2000 года. Эта же про блема возникла и при поведении интервью с представителями организаций межрегионального сотрудничества – они выразили готовность поделиться всей имеющейся информацией, однако просто не имели сведений относительно проектов 1980-х – 1990-х гг.

Научная и практическая значимость работы. Научная значимость ис следования состоит в том, что оно представляет собой первую попытку систе матизации и анализа информации о деятельности европейских организаций межрегионального сотрудничества как политических субъектов на наднацио нальном уровне. Подробное рассмотрение и изучение межрегиональных орга низаций в 1980-е – 1990-е годы, ставшие определяющим периодом для регио нального направления ЕС, может стать основой для дальнейших научных раз работок по данной теме.

Что касается практической значимости исследования, то представляется, что его результаты могут оказаться интересными и, возможно, полезными для российских органов власти как федерального, так и регионального уровня. По скольку в России до сих пор отсутствует внятная концепция взаимоотношения федерального центра и регионов, последние вынуждены зачастую сами пы таться выстраивать эти отношения. В этом им может пригодиться опыт их ев ропейских коллег, изучению которого и посвящено данное исследование.

Кроме того, материал, собранный и представленный в диссертации, может быть использован при подготовке учебных курсов по политической региона листике.

Основные положения, выносимые на защиту:

• 1980-е – 1990-е годы стали периодом беспрецедентного усиления роли европейских регионов на уровне ЕС. Причины и предпосылки этого про цесса можно разделить на те, которые связаны с деятельностью национальных государств в послевоенный период, и те, которые имеют непосредственное отношение к созданию и функционированию ЕС. Причем главным фактором является непосредственно начало перераспределения полномочий от нацио нальных государств на другие властные уровни: во-первых, наднациональный (институты ЕС), а во-вторых, субнациональный (регионы).

• Ключевыми предпосылками активизации региональных властей были: недостаточное, по их мнению, финансирование, которое они получали в рамках региональной политики, а также тот факт, что зачастую реализация решений, принятых институтами ЕС, возлагалась на региональные власти, в то время как они не имели возможности участвовать в принятии этих решений. В некоторых случаях компетенция ЕС стала распространяться на те сферы, ко торые раньше относились к исключительному ведению регионов. Все это вы нудило регионы искать каналы воздействия на процесс принятия решений не только на национальном уровне, но и на уровне ЕС.

• Период 1980-х – 1990-х годов можно разделить на два десятилетия, каждое из которых стало для регионов периодом решения определенного типа задач. В 1980-е гг. их главной задачей были формулирование и манифестация региональных интересов и, как следствие, укрепление политических позиций регионов на наднациональном уровне. Достигнутые результаты позволили им в 1990-е гг. сосредоточиться на решении тактических задач, прежде всего, на реализации совместных с КЕС проектов в области регионального развития.

• Первые шаги регионов на наднациональном уровне показали, что по отдельности регионы не обладали достаточным политическим весом, чтобы справиться с решением поставленных задач. Совместные выступления регио нов одного государства часто были невозможны по причине существенной разницы интересов (нередко случается, что интересы регионов внутри страны не просто различны, но противоположны). Выход нашелся в развитии сферы межрегионального сотрудничества между регионами различных стран, причем наиболее эффективной формой сотрудничества стали специально созданные организации, объединяющие регионы по географическому или проблемному признаку.

• Межрегиональные организации могут использовать две стратегии:

либо действовать в рамках существующих правил, заданных на национальном и наднациональном уровне, и способствовать тому, чтобы члены организаций максимально к этим правилам адаптировались;

либо предпринимать попытки по изменению самих правил, чтобы сделать их более благоприятными для своих членов. Для достижения максимального эффекта организации межре гионального сотрудничества используют оба подхода. Однако успехи или не удачи в деятельности организаций определяются не только выбранной страте гией и ходом ее реализации, но и целым рядом других, внутренних и внешних, факторов.

• Существенными внутренними факторами являются гомогенность состава, четкое определение задач и концепции деятельности, наличие ресур сов, обладание уникальной информацией и экспертизой, налаженные связи с институтами ЕС. В соответствии с данными критериями, оптимальной струк турой и механизмом деятельности обладают крупные объединения, созданные по географическому (и проблемному одновременно) принципу.

• Из внешних факторов наиболее значимым представляется конку ренция лоббистов, отстаивающих интересы различных групп в Брюсселе. Для организаций межрегионального сотрудничества конкуренция имеет два аспек та: во-первых, это наличие у регионов и других каналов влияния на процесс принятия решений в ЕС (офисы регионов, депутаты Европарламента, Комитет регионов и др.);

во-вторых, это конкуренты самих регионов как одной из групп влияния – бизнес, профсоюзы, экологисты и др.

• Организации межрегионального сотрудничества показали доста точно высокую эффективность как инструменты укрепления кооперации ре гионов, взаимодействия с институтами ЕС и решения отдельных тактических задач. В то же время некорректно было бы говорить о том, что в 1980-е – 1990 е годы им удалось занять важную позицию в процессе принятия решений в ЕС.

Межрегиональные организации успешны настолько, насколько им позволяют изначально заданные жесткие условия и рамки их деятельности, которые заве домо обеспечивают им менее выигрышное положение по сравнению с другими лоббистами.

• Результаты деятельности межрегиональных объединений могли бы быть более весомыми, если бы они следовали следующим принципам: более тесная кооперация с крупнейшими лоббистами;

разработка очень подробных и конкретных перспективных планов, а также отчетности по итогам их реализа ции;

концентрирование усилий на выбранных ключевых направлениях и по следовательное, а не параллельное решение задач;

вовлечение представителей корпоративного сектора, которые имеют ценный опыт эффективного управле ния проектами.

• На эффективность деятельности межрегиональных объединений влияют еще два исключительно важных фактора: продолжающийся поиск то чек соприкосновения регионов и выработки с опорой на них консолидирован ного интереса, а также постоянное изменение «среды лоббирования», к кото рому необходимо приспосабливаться и адаптировать уже разработанные стра тегии.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выво ды, сформулированные в ходе исследования, были использованы при выступ лениях на научных конференциях и изложены в трех публикациях.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений, списка использованных источников и литературы.

II. Основное содержание диссертации Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность и новизна, научная и практическая значимость, формулируются цели и задачи исследова ния, определяются методологические основы работы и структура, анализиру ется степень разработанности темы и основные понятия. В частности, диссер тант приводит следующие определения ключевых для данного исследования терминов21:

• Регион - единица административно-территориального деления европей ских государств.

• Регионализм - стратегия региональных элит, целью которой является максимальное расширение полномочий региональных властей, в том числе выход их на европейский уровень.

• Регионализация - процесс перераспределения («либерализации») вла сти, рост влияния местного самоуправления, передача все больших функций государства на места, то есть развитие прямого народовла стия22.

• Организация межрегионального сотрудничества - это объединение группы административно-территориальных единиц (регионов) одного или нескольких европейских государств со схожими интересами в од ной или нескольких сферах, созданное по инициативе самих регионов, независимое от национальных и наднациональных органов власти и объединяющее их по географическому или проблемному принципу, с целью выработки эффективных подходов к решению общих проблем23.

Первая глава диссертации «Место регионов в политической системе Европы и мотивация межрегионального сотрудничества» состоит из двух частей. Первая часть посвящена краткому изложению основных этапов регио нализации стран ЕС, особенностям процесса в отдельных государствах и опре делению роли регионов в политической системе ЕС в 1980-е годы. Во второй части изложены условия и факторы развития межрегионального сотрудниче И во введении, и в Главе 1 диссертант рассматривает существующие множественные подходы к определе нию данных терминов и делает обоснованный вывод того определения, которое наиболее релевантно для це лей настоящего исследования.

Васильев В. История германского федерализма//Новая и новейшая история – 1998, № 3, с. «Независимость» организаций межрегионального сотрудничества означает, что под это определение НЕ подпадают любые региональные союзы и органы, созданные по инициативе и/или под эгидой вышестоящих органов власти (например, в рамках коммунитарной региональной инициативы ИНТЕРРЕГ), также к ним не относится Комитет регионов ЕС, учрежденный Маастрихтским договором и являющийся частью институцио нальной структуры ЕС.

ства и его виды, выделены движущие силы и главные участники межрегио нальных отношений, показана роль межрегиональных организаций как одной из оптимальных форм сотрудничества.

Поскольку место той или иной группы игроков (каковой являются ре гионы) в политической системе определяется наличием консолидированного интереса и каналов влияния, необходимо оценить, насколько регионам удалось в последние десятилетия ХХ века выработать единую позицию и получить но вые или расширить старые каналы влияния на европейские дела.

После окончания Второй мировой войны большинство европейских го сударств представляли собой крайне централизованные структуры, но в 1970-е гг. эти структуры начинают трансформироваться, и одной из важных состав ляющих этого процесс стала активизация региональных элит и их стремление к перераспределению властных полномочий. Процесс регионализации затро нул все без исключения государства-члены Европейского Сообщества.

Первоначально региональные элиты действовали в рамках своих госу дарств, опираясь на различные идеологические платформы, от консервативных правых до радикальных левых. Первым объектом приложения усилий регио нальных лоббистов стали национальные правительства, которые в свою оче редь инициировали процесс большей или меньшей регионализации власти. В федеративных государствах, прежде всего в Германии, регионы добились бес прецедентного расширения полномочий. Например, немецкие земли в соот ветствии с новой редакцией Статьи 23 Конституции ФРГ получили право вы ступать субъектом международных отношений24. Бельгия фактически превра тилась в конфедерацию, объединяющую почти не зависящие друг от друга территориальные общности. В Великобритании Шотландия и Уэльс получили право иметь собственные парламенты. Процессы регионализации идут в Испа нии и Италии.

См. Конституция ФРГ//Конституции государств-членов ЕС. – М., Огромное влияние на развитие регионального движения оказала евро пейская интеграция. Во-первых, в лице еврочиновников и институтов ЕС ре гионы нашли «соратников» по борьбе с монополией национальных государств на политическую власть. Во-вторых, внимание к региональным проблемам, инициирование структурной политики и финансирование со стороны КЕС да ло толчок экономическому развитию регионов, укреплению их финансового положения и, как следствие, росту политических амбиций. Кроме того, ответ ственность за реализацию отдельных аспектов коммунитарной политики воз лагалась на региональные власти, хотя они не имели возможности участвовать в обсуждении принимаемых на уровне ЕС решений.

Воздействие ЕС на все сферы региональной жизни, с одной стороны, и расширение зоны ответственности регионов без соответствующего расшире ния объема полномочий, с другой, привели региональные власти к осознанию того факта, что необходимо искать пути выхода на общеевропейский уровень и налаживать взаимодействие с органами ЕС. С самого начала было очевидно, что только совместными усилиями, путем выработки и отстаивания консоли дированного интереса регионы могли бы переломить сложившуюся ситуацию в свою пользу. Одним из наиболее важных последствий этого стало нараста ние межрегионального сотрудничества в самых разных сферах и отраслях об щественной жизни.

Основными формами межрегионального сотрудничества в рамках ЕС стали объединения типа «еврорегион», рабочие сообщества и межрегиональ ные организации. Их главное отличие заключается в том принципе, по кото рому они объединяют регионы. Так, «еврорегион» включает в себя гранича щие друг с другом территории, в рабочее сообщество входят регионы одной географической области, а организация может состоять из регионов всех евро пейских стран, имеющих общие проблемы. При этом организации могут соз даваться как по географическому (в данном случае речь идет об объединении регионов, чьи проблемы вытекают из их расположения, например, на побере жье или на периферии), так и по отраслевому принципу. Ключевым же отли чием организаций межрегионального сотрудничества от прочих типов регио нальных объединений является тот факт, что они всегда создаются по инициа тиве «снизу», т.е. усилиями исключительно самих регионов (в отличие, на пример, от «еврорегионов», созданных в рамках региональной политики ЕС).

По этой же причине они не могут являться элементом какой-либо институцио нальной системы (в отличие от Комитета регионов, который хоть и совеща тельный, но тем не менее орган ЕС).

Функции, возложенные на различные типы региональных объединений, также неодинаковы. Еврорегионы и рабочие сообщества призваны решать наиболее актуальные задачи повседневной жизни регионов, в первую очередь, экономические и социальные проблемы. Для организаций межрегионального сотрудничества приоритетными являются стратегические цели: содействие межрегиональной кооперации во всех ее проявлениях на внутренних и на внешних границах Евросоюза, налаживание и поддержание отношений с над государственными институтами (органами ЕС), решение политических про блем регионов.

Сравнивая три наиболее распространенных типа межрегиональных объ единений, можно сделать вывод о том, что наиболее универсальным инстру ментом являются организации межрегионального сотрудничества. Членство в данных организациях предусматривает объединение регионов, имеющих об щие интересы и схожие проблемы, что позволяет им разрабатывать действен ные меры по решению наиболее важных и трудных проблем, в то же время они представляют собой достаточную силу, чтобы пытаться решать политиче ские вопросы на самом высоком уровне.

Кроме межрегиональных объединений различного типа, регионы начали широко использовать и другие каналы воздействия на национальные и надна циональные органы. К таким каналам относятся: делегации национальных правительств в ЕС, собственные офисы (представительства) регионов в Брюс селе, депутаты Европарламента от отдельных регионов.

Выработка консолидированного интереса позволила регионам сплотить ся на время и выдвинуть ряд общих требований перед подписанием Мааст рихтского договора. Благодаря использованию различных каналов влияния эти требования были в большей или меньшей степени выполнены, и в целом ре зультат можно назвать удовлетворительным для региональных властей по двум причинам. Во-первых, их стали воспринимать как участников (пусть и не совсем равноправных) диалога по отдельным вопросам на уровне ЕС, их мне ние должны принимать во внимание и Комиссия, и Европарламент. Во вторых, даже в таком урезанном виде новые полномочия оказались для регио нов в некоторых случаях неподъемной ношей, на освоение их им потребуется еще не один год, и уже тогда регионы это понимали.

Таким образом, следует признать, что роль регионов в политической системе Европы в 1980-е – 1990-е годы существенно возросла. Рассмотрев роль регионов во взаимодействии со всеми органами, принимающими реше ния (как национальными, так и наднациональными) можно сделать вывод о том, что регионы заняли свою собственную нишу в политической системе Ев ропейского Сообщества, следствием чего стало появление нового теоретиче ского подхода, характеризующего систему власти в ЕС – «многоуровневое управление». Заняв эту нишу, регионы получили возможность прямо и кос венно оказывать влияние на процесс принятия решений в ЕС, для чего задей ствовали различные каналы и инструменты.

Во второй главе «Место европейских организаций межрегионально го сотрудничества в европейских политических процессах» диссертант пе реходит к непосредственному и подробному рассмотрению межрегиональных объединений с позиций институционального подхода. Перечислив наиболее заметные на европейском уровне организации, автор рассматривает их с точки зрения условий возникновения, численности и состава участников, организа ционной структуры, сферы интересов и основных направлений деятельности.

В завершение следует SWOT-анализ (сильные и слабые стороны, возможно сти, препятствия/угрозы) всех рассмотренных организаций межрегионального сотрудничества, определяется их место в Брюсселе среди других групп, лоб бирующих свои интересы. Также проводится сравнение эффективности раз личных каналов влияния, которыми обладают регионы, выделяются те органи зации, которые действительно имеют возможности оказывать влияние на про цесс принятия решений на уровне ЕС.

В первую очередь, следует отметить ключевые моменты, характеризую щие организации межрегионального сотрудничества в контексте ЕС. С точки зрения Д. Истона, они, безусловно, являются теми социальными институтами, которые вовлечены в процесс принятия и последующей реализации принятых решений25. Однако более глубокий анализ с использованием институциональ ного подхода позволяет провести четкую грань между институтами как тако выми и организациями. Принципиальное отличие заключается в том, что пер вые создаются самим обществом и устанавливают правила игры, задают нор мы поведения, а вторые возникают по инициативе отдельных общественных групп с целью максимизации благ, получаемых этими группами, и действуют в рамках заданных первыми правил. То есть, институты задают правила игры, а организации являются игроками, действующими по этим правилам26.

Согласно Норту, главная (хотя и не всегда декларируемая и очевидная) цель любой организации – максимизация прибыли своих членов27. Примени тельно к межрегиональным объединениям это утверждение в определенной степени справедливо, поскольку подобные объединения создаются главным образом с целью получения регионами максимальных выгод от участия в ин теграции. Какая бы цель не декларировалась организациями – укрепление См.: Истон Д. Категории системного анализа политики// Политология: Хрестоматия. / Сост.: проф.

М.А.Василик, доц. М.С.Вершинин. – М.: Гардарики, 2000, сс.319-331.

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. – М., 1997, сс.5- Сегодня данное утверждение представляется излишне категоричным, тем не менее в контексте данного ис следования ссылка на него уместна.

межрегионального сотрудничества, налаживание диалога с наднациональными институтами, решение отдельных проблем, стоящих перед регионами, – в ко нечном счете, все эти цели сводятся к максимизации позитивного эффекта от членства в ЕС, причем иногда в самом прямом, денежном смысле (когда речь идет о распределении дотаций и субсидий, выделяемых Комиссией отдельным регионам или группам регионов).

Для этого регионы создают т.н. организации межрегионального сотруд ничества, объединяющие участников из разных стран по географическому (Ассоциация европейских приграничных регионов – АЕПР, Конференция пе риферийных морских регионов – КПМР) или проблемному принципу (напри мер, объединение городов «Евроситиз» или Конференция регионов, обладаю щих законодательными полномочиями). Существуют и два ключевых объеди нения (Ассамблея европейских регионов – АЕР, Совет европейских муници палитетов и регионов – СЕМР), членство в которых доступно практически всем регионам и которые претендуют на звание «голоса европейских регио нов». Д. Норт связывает прогресс организаций в деле достижения своей глав ной цели с успешными или неуспешными стратегиями, используемыми ими.

Он выделяет стратегии двух видов – первая подразумевает инвестиции в раз витие навыков членов, которые впоследствии принесут дивиденды в виде до полнительной прибыли. Вторая – это влияние на институты с целью измене ния существующих правил игры правил.

Как показывает анализ деятельности организаций межрегионального со трудничества, они предпочитают применять оба подхода, причем используют при этом одни и те же методы достижения цели. Поэтому успех или неудача зависит от других важных факторов, к которым относятся такие показатели, как гомогенность состава, четкое определение задач и концепции деятельно сти, наличие ресурсов, обладание уникальной информацией и экспертизой, на лаженные связи с институтами ЕС.

С точки зрения обладания перечисленными выше признаками, наиболее успешными можно считать такие организации, как АЕПР, КПМР, объединение крупных городов «Евроситиз». Во вторую по значимости группу входят АЕР и СЕМР. С точки зрения репрезентативности региональных интересов они яв ляются лидерами, однако существует два фактора, которые ослабляют их по зиции и значение. Во-первых, это конкуренция их друг с другом, а во-вторых, это создание Комитета регионов (само его возникновение является в опреде ленной мере результатом действий этих организаций, однако с его появлением их влияние стало постепенно уменьшаться). Наконец, третью группу состав ляют более мелкие («узкоспециализированные») организации, которые, тем не менее, достаточно успешно решают задачи своих членов на европейском уровне (Ассоциация представителей выборных органов власти горных регио нов, Конференция председателей региональных законодательных органов Ев ропы, Альянс морских региональных интересов в Европе).

Однако организации межрегионального сотрудничества являются не единственными игроками, пытающимися оказывать влияние на политику, проводимую институтами. Здесь следует разграничить такие понятия, как группа интересов и агент влияния. Принципиальная разница между ними за ключается в том, что группа интересов представляет собой объединение игро ков по такому признаку, как сфера деятельности или сфера защищаемых инте ресов. Агент же влияния – это конкретный инструмент, который используют группы интересов в своей лоббистской деятельности. Являясь группой интере сов, регионы соперничают в Брюсселе с другими группами (бизнесом, проф союзами, экологистами, потребителями, различными социальными движения ми).

Относительно скромное положение регионов на их фоне объясняется ря дом факторов: регионы обладают ресурсами (как и бизнес), но ресурсы эти за редким исключением ограничены. Регионы понимают общность своих интере сов и стремятся к интеграции, но в то же время нельзя сказать, что на европей ском уровне конкуренция между регионами отсутствует (например, между различными профсоюзами столь явной конкуренции нет). Напротив, когда де ло касается финансирования, регионы могут активно соперничать за привле чение средств, выделяемых Структурными фондами. Наконец, европейские власти, безусловно, сами заинтересованы в том, чтобы наладить с региональ ными властями конструктивный диалог, однако регионы в большей степени, чем какая-либо другая группа интересов, зависят от национальных прави тельств своих государств, т.е. изначально находятся в менее выгодных услови ях.

Организации межрегионального сотрудничества в данном случае явля ются агентами влияния регионов, но не единственными, т.к. параллельно ре гионы используют участие своих представителей в национальных делегациях при ЕС, и собственные представительства в Брюсселе, и Комитет регионов, и депутатов ЕП, избираемых от тех или иных регионов. Однако по сравнению с межрегиональными объединениями каждый из этих каналов имеет существен ный недостаток. Национальные делегации больше заинтересованы в отстаива нии интересов всего государства, а не отдельных его регионов, КоР слишком разнороден по составу и не имеет права голоса, депутаты Европарламента представляют интересы не только регионов, но и политических партий, что не всегда совместимо. Офисы же отдельных регионов в Брюсселе зачастую не в состоянии решать масштабные проблемы в одиночку.

Как показывает сравнительный анализ всех перечисленных инструмен тов, доступных регионам, наиболее эффективным из них являются межрегио нальные организации – именно они обеспечивают регионам максимальное участие в распределении благ интеграции.

Последняя, третья глава «Влияние организаций межрегионального сотрудничества на процесс принятия решений в ЕС» посвящена непосред ственно лоббистской деятельности межрегиональных объединений. Она начи нается с краткого описания основных европейских институтов и схемы приня тия решений: их места и роли в данном процессе и возможности повлиять на мнение членов каждого института. Во второй части главы внимание сосредо точено на рассмотрении лоббирования как части политического процесса на наднациональном уровне, проанализированы концепции лоббирования запад ных политологов и политических консультантов. В третьей части рассматри вается и анализируется опыт лоббирования (или попыток лоббирования) орга низаций межрегионального сотрудничества.

Что касается институтов ЕС, то можно отметить, что наибольший инте рес для лоббистов на уровне ЕС представляет Комиссия, которая изначально (со времен ЕОУС) являлась наднациональным органом, представляющим именно Сообщества в целом и наделенным достаточно широкими полномо чиями, включая право законодательной инициативы. В противоположность (или в дополнение) к Комиссии Совет министров как орган власти в ЕС имеет межгосударственный характер и в этой связи представляет наименьшую при влекательность для лоббистов. То же самое можно сказать и про Европейский Совет, высший политический институт ЕС. Определенный интерес представ ляет Европарламент в силу специфики формирования данного института (пря мое избрание депутатов от регионов), однако роль его в законодательном про цессе достаточно скромна, особенно в 1980-е – 1990-е гг.

Выявить механизмы и оценить результаты лоббирования, осуществляе мого той или иной группой интересов, зачастую бывает проблематично. Во первых, на уровне ЕС в процесс принятия решений вовлечено слишком много действующих лиц: если рассматривать одни только официальные институты, то это и эксперты в рабочих группах на низовом уровне, и чиновники среднего уровня, оценивающие первый варианты законопроектов, затем высший эше лон, дающий окончательную оценку, и все это в нескольких институтах одно временно.

Во-вторых, помимо регионов существует еще несколько достаточно сильных групп влияния, интересы которых могут периодически полностью или частично совпадать с интересами региональных властей. Поэтому чрезвы чайно трудно выделить роль конкретного участника процесса в принятии того или иного решения. Применительно к регионам это означает, что не все гда принятое в пользу регионов решение является результатом исключительно их лоббистской деятельности. Кроме того, на окончательное решение по зако нопроекту оказывают влияние некоторые внутренние и внешние факторы, вы членить которые тоже достаточно сложно. Однако можно определить степень участия/влияния отдельных игроков (организаций межрегионального сотруд ничества).

Об успешности лоббирования трудно судить и потому, что участники процесса с обеих сторон предпочитают не распространяться об особых от ношениях, существующих между ними: политики опасаются заслужить не одобрение избирателей, регионы не хотят потерять наработанные связи. Такая практика принята даже в тех органах, где официально лоббирование не счита ется запрещенным (например, в Комиссии).

Что касается внешних факторов, то важнейшим из них является транс формация институциональной структуры ЕС, которая привела к изменению законодательных и административных практик, процедур взаимодействия ин ститутов ЕС друг с другом, с национальными органами и неправительствен ными акторами28. То есть, фактически сделала возможным в принципе оказа ние влияния на институты со стороны. Н. Кавешников отмечает, что «актив ность транснациональных и субнациональных организаций и степень их влия ния на содержание принимаемых решений, а в некоторых случаях и на форми рование повестки дня, позволяет сделать вывод о том, что они стали важными акторами политического процесса на уровне ЕС»29.

В целом едва ли правомерно говорить о том, что европейские регио ны в лице организаций межрегионального сотрудничества в конце ХХ ве Кавешников Н.Ю. Трансформация институциональной структуры Европейского Союза… - с. Там же, с. ка совершили прорыв и добились какого-то исключительного права уча стия в процессе принятия решений в ЕС. В то же время ими были решены другие важные задачи, значение которых, возможно, в тот период было недо оценено, но которые, тем не менее, во многом способствовали укреплению по зиций регионов. К таким успешно решенным задачам относятся:

приобретение регионами статуса официального участника политиче ского процесса на уровне ЕС и в том числе закрепление за межрегио нальными объединениями права представлять региональные интересы на наднациональном уровне;

установление тесных и постоянных контактов с самым широким кру гом лиц, причастных к принятию решений на уровне ЕС и являющихся ценными источниками информации для регионов;

создание постоянного информационного потока из регионов, что по зволило решить проблему информирования общественности и еврочи новников о достижениях и проблемах регионов;

непосредственное участие в реализации региональной политики КЕС, а также координация многочисленных межрегиональных проектов и воз можность участвовать в распределении финансирования в рамках этих проектов;

укрепление межрегиональных связей и расширение межрегионального сотрудничества, активное вовлечение в него новых участников, в том числе из стран ЦВЕ, что усиливает репрезентативность межрегиональ ных объединений и создает дополнительный потенциал для роста их влияния (хотя в 1990е годы регионы не сумели извлечь выгоды из по добных форм сотрудничества).

Следует еще раз отметить и тот факт, что более активное и последова тельное вовлечение организаций межрегионального сотрудничества в процесс обсуждения и принятия решений в ЕС стало возможным благодаря также и изменениям самого этого процесса. Расширение круга участников законотвор ческого процесса автоматически увеличило возможности и шансы лоббистов на доступ к процессу на низовом уровне, когда происходит наиболее важная работа над документами.

Однако расширение возможностей повлекло за собой и усиление конку ренции среди лоббирующих групп за внимание со стороны еврочиновников.

Как уже упоминалось выше, наиболее влиятельными соперниками регионов в Брюсселе являются другие группы, представляющие интересы большого биз неса, профсоюзов, экологистов и т.д. На фоне других лоббистов организации межрегионального сотрудничества не выделяются каким-то особенным под ходом, используя все те же инструменты. Возможно, в том числе и поэтому они не смогли в полной мере реализовать свой лоббистский потенциал.

В завершение анализа европейских организаций межрегионального со трудничества делается вывод о том, что не все из них обладают возможно стями оказывать реальное влияние на процесс принятия решений в ЕС. Наи большими возможностями, с точки зрения автора, обладают Ассоциация евро пейских приграничных регионов, Конференция периферийных морских регионов и «Евроситиз». Эти объединения представляют регионы со схожими пробле мами, обладают значительными ресурсами, ведут активную работу по разра ботке и реализации собственных программ регионального развития и транс граничного сотрудничества. Крупнейшие межрегиональные организации – Ас самблея европейских регионов и Совет европейских муниципалитетов и регио нов – также имеют все необходимые ресурсы и возможности для лоббирования интересов своих членов, однако число их членов слишком велико и цели их слишком различны для того, чтобы каждый из них мог рассчитывать на эф фективное решение собственных проблем.

В то же время более мелкие организации – например, Альянс морских ре гиональных интересов или Конференция регионов, обладающих законода тельными полномочиями, – не представляют собой серьезную силу в европей ском масштабе. Несмотря на то, что и у них есть определенные возможности, в целом их активность в Брюсселе мало заметна. Взаимодействие с ЕС для дан ных организаций заключается в основном в содействии своим членам в полу чении финансирования от КЕС или структурных фондов, а также в участии в каких-либо инициативах и программах Комиссии. В то же время эти организа ции уделяют большое внимание партнерским отношениям с Советом Европы, с подразделениями ООН, с другими международными организациями. Таким образом, влияние на процесс принятия решений в ЕС не всегда является для них первоочередной задачей.

В заключении сформулированы основные выводы исследования и обо значены направления для дальнейшего изучения данной темы. Период 1980-х – 1990-х годов можно разделить на два десятилетия, каждое из которых стало для регионов периодом решения определенного типа задач. В 1980-е гг. их главной задачей были формулирование и манифестация региональных интере сов и, как следствие, укрепление политических позиций регионов на надна циональном уровне. Поэтому их усилия были направлены на выработку со вместной позиции и единых требований для европейских институтов.

Переломным моментом для регионов (и их объединений) стал рубеж 1980-х – 1990-х годов, когда Европейский Союз переживал период активной трансформации и регионы смогли принять в этом процессе деятельное уча стие. Благодаря активной позиции, прежде всего, Ассамблеи европейских ре гионов (но и других межрегиональных объединений тоже) регионы сумели сплотиться в такой важный период, как подготовка Маастрихтского договора, и выдвинуть ряд требований. Большинство этих требований были удовлетво рены, хотя результат не совсем соответствовал ожиданиям регионов: в текст договора был инкорпорирован принцип субсидиарности и был образован Ко митет регионов, объединивший не только региональные, но и местные власти.

К началу 1990-х регионы добились и других успехов: наладили отноше ния с институтами ЕС и их отдельными представителями, совместно сформу лировали более или менее четкие правила игры, а также способствовали прак тически повсеместному распространению межрегионального сотрудничества.

Достигнутые результаты позволили им сосредоточиться на решении тактиче ских задач. Особенно преуспели межрегиональные организации в иницииро вании постоянного информационного потока из регионов во внешнюю среду путем активной работы со СМИ, проведения различных мероприятий, выпуска и распространения собственных печатных изданий, посвященных тем или иным региональным проблемам.

В целом организации межрегионального сотрудничества показали дос таточно высокую эффективность как инструменты укрепления межрегиональ ного сотрудничества, взаимодействия с институтами ЕС и решения некоторых практических задач. В то же время некорректно было бы говорить о том, что в 1980-е – 1990-е годы им удалось занять важную позицию в процессе принятия решений в ЕС. Представляется, что результаты их деятельности могли бы быть более весомыми, если бы региональные объединения следовали следующим принципам:

• более тесная кооперация с крупнейшими лоббистами (создание долго срочных стратегических альянсов), найти платформу для налаживания подобных связей межрегиональным объединения не составило бы труда, • разработка очень подробных и конкретных перспективных планов, а также отчетности по итогам их реализации, • концентрирование усилий на выбранных ключевых направлениях и по следовательное, а не параллельное решение задач (то есть, вместо созда ния десятка комиссий внутри одной организации можно сосредоточить усилия на двух-трех наиболее актуальных проблемах, и после их реше ния перейти к новым), • привлечение к управлению представителей корпоративного сектора, по скольку именно выходцы из корпораций имеют ценный опыт эффектив ного управления проектами (это помогло бы организациям не только ус пешно решать свои задачи, но и снижать издержки, контролировать рас ходы и т.д.).

Завершая рассмотрение европейских организаций межрегионального со трудничества, представляется важным наметить дальнейшие пути развития и углубления данной темы. Исходя из того, что настоящее исследование являет ся первой российской работой, посвященной европейским организациям меж регионального сотрудничества и их лоббистской деятельности, можно обозна чить два основных направления, в которых могут двигаться будущие исследо ватели проблемы: изучение организаций межрегионального сотрудничества как субъектов политической жизни и изучение процесса лоббирования на уровне ЕС с акцентом на действующие в Брюсселе группы интересов.

В Приложениях приводятся: Перечень регионов государств-членов ЕС (Приложение 1), Карта регионов Европы (Приложение 2), Глоссарий (Прило жение 3), Краткая информация (резюме) по основным организациям межре гионального сотрудничества (Приложение 4), Выдержки из интервью, прове денных автором с представителями организаций межрегионального сотрудни чества и офисов регионов в Брюсселе (Приложение 5). Таким образом, При ложения 1, 2, 5 иллюстрируют отдельные аспекты темы, а Приложения 3 и предлагают краткую существенную информацию по ключевым определениям и межрегиональным объединениям.

По теме диссертации автором опубликованы статьи:

Научные статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных перечнем ВАК:

«Политика муниципальных властей Европы в отношении имми грантов: участие в проекте организации «Евроситиз» (0,7 п.л., сбор ник «Актуальные проблемы Европы», ИНИОН РАН, №1, 2005 г. – 220 с.

– с.206-220), В рамках темы данного исследования, т.е. ЕС- «Место регионов в политической системе современной Европы» ( п.л., сборник «Актуальные проблемы Европы», ИНИОН РАН, №4, г. – 204 с. – с.145-163).

Научные статьи в других изданиях:

«Европейские регионы: попытка стать третьим уровнем управле ния в ЕС» (1 п.л., Рубикон. Сборник научных работ молодых ученых.

Вып. 49. Ростов-на-Дону: ФГОУ ВПО «Южный федеральный универси тет», 2008 г. – 117 с. – с.31-39).

Автореферат опубликован на сайте http://www.ieras.ru