Формирование современной государственной политики российской федерации в сфере туризма
На правах рукописи
КУЗНЕЦОВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ТУРИЗМА Специальность: 23.00.02 – Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук
Москва 2008
Научный консультант:
кандидат социологических наук Халий Ирина Альбертовна
Официальные оппоненты:
доктор исторических наук профессор Лапицкий Марк Исаакович кандидат политических наук Обухова Ольга Евгеньевна
Ведущая организация: Институт научной информации по общественным наукам РАН
Защита состоится 4 июня 2008 года в 16.00 на заседании диссертационного совета Д 002.011.03 при Институте социологии РАН
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института социологии РАН.
Автореферат разослан «» мая 2008 года.
Ученый секретарь Диссертационного совета Коломиец В.К.
Общая характеристика диссертационной работы Актуальность темы исследования Сегодня в России настало время политологического осмысления развития туристической сферы и турбизнеса как объекта и субъекта политического процесса и как экономического актора, влияющего на принятие решений. В таком качестве турбизнес не только формирует политические способы, методы и средства развития туризма в стране, но и содействует (хотя и косвенным образом) решению некоторых политических и экономических задач, стоящих перед государством. Необходимость такого переосмысления обусловлена, прежде всего, тем, что на современном этапе, характеризующемся стабилизацией экономического и социального развития российского общества, а также формирующимися политическими возможностями участия различных субъектов социального действия в политическом процессе, турбизнес начинает работать на изменение институциональной структуры, действующей в туристической сфере и оказывающей значимое влияние на ее развитие.
В сфере туризма в последнее десятилетие происходят существенные изменения, отражающие серьезные процессы социально-экономических и политических преобразований в российском обществе. Туризм стал весьма привлекательной для предпринимательства отраслью. Туристический бизнес в нашей стране находится в стадии структурной перестройки, институционального становления, формирования внутриотраслевых, межотраслевых, межрегиональных и внешнеэкономических связей.
Совершенствуется туристическая инфраструктура, формируется соответствующий сегмент рынка труда, создается и новая система государственного регулирования туристической деятельности. Возникают новые подходы к формированию государственной политики в сфере туризма, само его развитие постепенно становится приоритетной национальной задачей.
«Туризм может стать самой динамичной областью экономики и, что немаловажно, потянуть за собой развитие и других сфер – транспорта, связи, сферы услуг. Кроме того, развитие туризма – это огромный рынок новых рабочих мест», - заявил президент В.В. Путин на специальном заседании президиума Государственного совета по перспективам развития туризма в России в Геленджике в июле 2004 г.1 Сам факт проведения такого рода заседаний Госсовета страны, формирование новых институциональных структур, принятие важных законов, разработка и реализация новых национальных проектов2 – все это подчеркивает не просто значимость развития туристической отрасли для нашей страны, но и необходимость формирования активной государственной политики в этой сфере.
Государственная политика в сфере туризма пока еще не стала предметом серьезных политологических исследований, но настало время научного переосмысления происходящих процессов. Политологической тема является и потому, что в сфере туризма тесно переплетены интересы развития культуры, транспорта, занятости населения, гостиничного бизнеса и санаторно курортного комплекса, охраны окружающей среды, поддержания безопасности, укрепления международных отношений, представители которых тесно взаимодействуют сегодня не только друг с другом, но и с властными органами всех уровней.
Туризм включен в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, что является одной из важнейших составных частей политики современного российского государства.
1 В.Путин провел в Геленджике заседание президиума Государственного совета по перспективам развития туризма в России // www.abnews.ru/arc_news.php?news_id=84254&page;=4&d;=26&m;=7&y;= 2 См.: Национальный проект «Время отдыхать в России» // www.russianow.ru/Content.aspx?st_id= Степень научной разработанности темы В отечественной политологии вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами развития государственной политики в сфере туризма, практически отсутствуют. Тем не менее, в научной литературе есть ряд исследовательских работ в сопряженных областях. Во-первых, для понимания и уточнения собственно предмета исследования значимыми являются ключевые политологические работы по вопросам государственной политики как политики публичной. К таким, ключевым для нашего исследования работам, отнесем работы. Ю. Красина3, С. Перегудова4, Н. Беляевой5 по проблемам государственной, в том числе «публичной» политики, как политики, проводимой в интересах «публики».
Во-вторых, для нашего исследования большой интерес представляет блок работ по социальной политике, в том числе, анализ острых проблем в сфере туризма как социальной сферы, выполненных в Институте социальной политики и социально-экономических программ ГУ-ВШЭ под руководством С.Н. Смирнова6, исследований В.В. Люблинского по социальной политике в Европе7, В.Н. Лексина – по вопросам региональной социальной политики в России8, работа А. Е. Чириковой– о взаимодействии власти и бизнеса в социальной сфере9., а также Информационно-аналитический бюллетень 3 Ю.А. Красин, Публичная политика в России. М.: Альпина Бизнес Букс, 4 С.П. Перегудов, Корпорации, общество, государство. Эволюция отношений. М, Наука, 2003.
5 Н.Ю. Беляева, Публичная политика в России: сопротивление среды // Политические исследования. 2007. №1б.
6 С.Н. Смирнов, Об определении социальной политики // http://www.hse.ru/science/socioec/sbornik/sbsmirn.htm;
Туристический рынок в Российской Федерации: развитие в условиях роста доходов населения // Социальная солянка.
М.:М.ИД «Форум». 2006. С. 267.
7 В.В. Люблинский, Социальная политика в условиях трансформации общества в странах Запада (Вторая половина XX начало XXI в.) : Дис.... д-ра полит. наук : 23.00.02. М., 2005.
8 В.Н. Лексин, Государство и регионы. Теория и практика М.: Эдиториал УРСС, 2002.
9 А.Е. Чирикова, Взаимодействие власти и бизнеса в реализации социальной политики: региональная проекция.
М.:НИСП,2007.
Института социологии РАН. "Социальная политика и социальные реформы глазами россиян"10.
В-третьих, для анализа развития собственно сферы туризма ключевыми являются исследования сферы туризма в смежных науках: в сфере экономики работы В.И. Стржалковского11 и Ю.А. Барзыкина12, права - В. Б. Бессоновой 13, государственного управления - Н.И. Ильиной14, истории - Г. Усыскина.15 и А.А.
Васильева16. В работе использованы исследования отечественных и зарубежных ученых по проблеме развития и регулирования туризма В.И. Азара, И.Т.
Балабанова, Н.И. Волошина, В.Г. Гуляева, И.В. Зорина, Е.Н. Ильиной, Н.И.
Кабушкина, В.А. Квартальнова, Т.В. Козырева, А.Г. Папиряна, Р.Ю., В.Ф.
Савельева, Д. Флетчера, А.Д. Чудновского и других. Особое значение для нашего исследования представляет доклад А.Д. Некипелова, Н.П. Лаверова и И.В Зорина на специальном кругом столе Совета Федерации по вопросам развития туризма17. Важны для нашего исследования работы авторов из республик СНГ, в частности Беларуси, Украины, Армении и других, переживающих близкие к российским процессы трансформации «первоначально 10 Социальная политика и социальные реформы глазами россиян. Информационно-аналитический бюллетень ИС РАН.
Вып.1. М.: ИС РАН, 2007.
11 В.И Стржалковский, «Макроэкономические условия развития сферы туризма» автореф. канд.дисс. на соискание ученой степени кандидата экономических наук М. 2005.
12 Ю.А. Барзыкин, Туризм в системе социально-экономических отношений: основы, функции, пути развития. Автореферат дисс. на соискание уч.ст. к.э.н. М., ИЭРАН 2007.
13 В. Б. Бессонова, Государственная политика в сфере туризма: правовой аспект. Саратов. СГУ, 2004.
14 Н. И. Ильина, Государственное регулирование развития туризма в России. Автореф. дисс. на соискание ученой степени кандидата экономических наук, Ульяновск, 2000.
15 Г. Усыскин, Очерки российского туризма. М. – СПбг: Герда, 2000.
16 А.А. Васильев, Из истории отечественного туризма//Туризм и культурное наследие (вып.1) Саратов СГУ, 17 А. Д. Некипелов, Н.П. Лаверов, И.В.Зорин, Опыт системного взгляда на государственную политику в области туризма // Круглый стол в Совете Федерации на тему “Совершенствование законодательного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области туризма”(28 февраля 2005).
публичного в частное»18. Полезными для понимания взаимоотношений «центра и регионов», которые в значительной степени определяют развитие туризма в России, являются также работы А. Чириковой и Н. Лапиной 19, О. Кузнецовой20, В.Лексина и А.Швецова21.
Анализ изученных материалов показывает, что к настоящему времени созданы серьезные научные предпосылки, сформирован круг основных организационно-экономических положений и подходов к изучению государственной политики в сфере туризма с учетом особенностей переходного периода.
Однако обращает на себя внимание факт недостаточной научной проработки особенностей государственной политики развития туризма на федеральном и региональном уровнях. Практически нет работ о деятельности по развитию туризма на уровне муниципальных образований. Большая часть исследований носит весьма обобщенный характер и не может применяться на практике.
Следует подчеркнуть, что большинство известных автору научных работ ориентировано на исследования проблем развития собственно туристической сферы как одной из важных отраслей экономики. В первую очередь, речь идет об экономических науках, которые не содержат информации о политической роли турбизнеса и о влиянии властей разных уровней и через различных своих агентов на развитие данной сферы.
Объектом исследования является модернизация современной 18 М. Акопян, Международный опыт регулирования въездного туризма // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2004. № 4;
В. Федорченко Реорганизацию — для консолидации // Зеркало недели. 2005. №31.
19 А.Е. Чирикова, Лапина Н. Региональная власть в России: субъекты и политические институты. М.: ИСРАН, 2004;
Регионы-лидеры: экономика и политическая динамика. М.: ИС РАН, 2002.
20 О.В. Кузнецова Региональная политика в России в постсоветское время: история развития // Общественные науки и современность, 2005. №2 С.67-77.
21 В.Н.Лексин, А.Н.Швецов Государство и регионы. М., 1997.
государственной политики в целом.
Предмет исследования – формирование государственной политики в сфере туризма. Это означает, что исследованию подлежат деятельность государственных органов по созданию политических установок, институтов государственного управления и контроля в туристической сфере и их взаимодействие с туристическим бизнесом и другими акторами, участвующими в означенной сфере на федеральном, региональном уровнях и местных уровнях.
Цель исследования – обнаружить появление новых политических институтов в туристической сфере, определить их влияние на развитие турбизнеса, а также воздействие самого турбизнеса на модернизацию государственной политики.
Достижение этой цели потребовало решения следующих основных задач:
- определить современную государственную институциональную систему регулирования туристической сферы;
- исследовать нормативно-правую базу российской государственной политики в области туризма и оценить степень ее соответствия экономической природе и современному уровню развития турбизнеса в стране;
- определить субъекты политического и социального действия в туристической сфере (то есть выявить основных крупных «игроков» туристической сферы, их взаимосвязи, взаимозависимости и типы взаимодействий);
- проанализировать результаты современной государственной политики в туристической сфере для ее участников и для развития туризма как отрасли экономики;
- выявить основные направления развития государственной политики в сфере туризма;
- обосновать современные способы влияния, противостояния или партнерства во взаимодействии органов власти с другими субъектами, действующими в сфере туризма.
Теоретико-методологические основы исследования Многогранность предмета исследования определила множественность подходов к его изучению.
Государственная политика в сфере туризма, ее цели, методы и средства их достижения не могут быть поняты без определения понятий, включающих в себя туризм или туристическую сферу как отрасль экономики, туристический бизнес как политического и экономического актора, государственную политику в туристической сфере. Их определение произведено на основе уже существующих в научной литературе и нормативных документах подходов.
Туризм как понятие отражает множество аспектов. В настоящее время в научной литературе не сложилось его единого универсального определения.
Многоплановость этого явления нашла отражение в противоречивости различных определений туризма как «одного из видов активного отдыха», «большой экономической системы с разнообразными связями», «особого рода межличностной деятельности». Одно из первых определений туризма было дано австрийским экономистом Германом фон Шуллардом в 1910 г. Он определил его, как «общую сумму действий, в основном экономической сущности, имеющих непосредственное отношение к въезду, проживанию и передвижению иностранцев внутри и за пределами определенного государства, города или региона»22. Хунцикер и Крапф в 1942 г. определили туризм, как «совокупность отношений и событий, возникающих при приезде и проживании иностранцев, при условии, что проживание не предполагает получения гражданства и не связано с деятельностью, направленной на получение прибыли». В Гаагской декларации по туризму (1989) туризм определяется как 22 Цит. по: Об истории развития туризма// www.sightseeing..ru/ «вид деятельности, имеющей важнейшее значение для жизни людей современных обществ, превратившись в важную форму использования свободного времени и основное средство межличностных связей, а также политических, экономических и культурных контактов».
Особый интерес для нашего исследования представляет определение, которое было сформулировано в так называемой Манильской декларации по мировому туризму, принятой Всемирной конференцией по туризму в 1980 г. Туризм понимается как «деятельность, имеющая важное значение в жизни народов в силу непосредственного воздействия на социальную, культурную, образовательную и экономическую области жизни государств и их международные отношения». Там также говорится: «Экономическая рентабельность туризма, какой бы реальной и значительной она ни была, не может представлять собой единственный критерий определения содействия, которое должны оказывать государства этому виду деятельности».
Подводя итог анализа уже существующих подходов к определению понятия «туризм» или «туристическая отрасль», представляется возможным сформулировать определение, адекватное данному исследованию. Мы будем рассматривать туризм/туристическую отрасль как отрасль экономики, воздействующую на социальное, экономическое, культурное развитие российского общества и, вследствие этого, требующую осуществления государственной политики. Туризм в нашем исследовании – это одно из важных направлений социально-экономической политики государства. В Федеральном Законе «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» государственная политика в сфере туризма в России определяется как «составная часть социально-экономической и культурной политики Российской Федерации, которая выражает отношение государства к туризму, 23Принята Всемирной конференцией по туризму, проходившей в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10 октября года http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_33268.html определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере туристской деятельности, а также отношений, возникающих при реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий»24.
Следующее понятие, также требующее определения, - это государственная политика в сфере туризма. Определение собственно государственной политики в широком смысле представляет ее как целенаправленную деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении25. Оно полностью применимо и в нашем случае.
Существует несколько теоретических подходов к изучению государственной политики. Основные из этих подходов представлены следующими концепциями:
1. Институционализм, рассматривающий государственную политику как результат деятельности государственных институтов (правительство, парламент, бюрократия, судебные органы и др.), использующих определенные административные процедуры;
2. Концепция политического процесса, представляющая госполитику как результат политической деятельности, имеющей фиксированные ступени и этапы (определение проблем, постановка целей, формирование политики, легитимация, выполнение, оценка и мониторинг в процессе решения общественных проблем.) 24 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (с изменениями на 22 августа 2004 года).
25 В.А. Козбаненко Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х т: Учебник. – М.: Статус, 2002.
В нашем исследовании мы будем опираться на оба подхода:
рассматривать государственную политику в сфере туризма как постоянный политический процесс с акцентом на целях, содержании действий, характеристиках участников и достигаемых результатах, одновременно выявляя и анализируя институты, давно существующие и вновь формирующиеся в условиях современных политических и социально экономических преобразований.
Изучая формирование современной государственной политики в сфере туризма, следует определить, существовала ли она прежде и какие формы тогда имела. Анализ развития туризма в прошлом позволяет учесть исторические особенности в развитии отрасли, что способствовует выявлению истоков, традиций и роли государства, а также других «игроков», которые участвовали в формировании и реализации политики в сфере туризма в СССР и России 1990-х гг.
Информационной базой исследования послужили данные Госкомстата РФ, статистических органов Костромской, Ярославской и Московской областей, государственного агентства по туризму «Ростуризм», материалы международных организаций (ООН, Всемирной туристской организации), а также материалы социологических исследований (центра Ю. Левады и проч.).
К источникам, которые были использованы, относятся, во-первых, законодательные акты - Федеральные законы Российской Федерации, указы Президента России, постановления Правительства РФ, регламентирующие туризма26, сферу международные правовые документы;
во-вторых, разнообразные документы государственных структур, включая региональные 26 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации" 24 января 2007 года программы развития туризма27;
в-третьих, материалы туристических компаний, влиятельных общественных объединений туристической сферы, таких как Российская ассоциация туристических агентств, Российский союз туриндустрии и др.
В работе над диссертацией были использованы данные, собранные автором в ходе более чем семилетних исследований системы «Интурист» и крупных компаний «Пора отдыхать!» и «Ривьера», включая интервьюирование региональных и муниципальных чиновников, отвечающих за развитие туризма и реализацию государственной политики в этой сфере. Среди данных, полученных методами включенного наблюдения и экспертных интервью с представителями комитетов по туризму различных регионов, в том числе Новгородской, Ярославской и Костромской областей, с руководителями туристических компаний и информационных туристических центров.
Проанализированы конкретные примеры развития туризма и деятельности региональных администраций в таких «полярных» областях России, как среднерусская Костромская область, старый курортный Краснодарский край и совсем молодой в туристическом смысле Урал.
Положения, выносимые на защиту 1. В последние пятнадцать лет осуществлялся процесс формирования государственной политики в сфере туризма. Изменились ее основные характеристики - от почти полного ее отсутствия в начале девяностых до активной деятельности государства по разработке политической платформы и ее реализации в 2000-е годы.
27 См. например: Распоряжение № 134-рп Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18.02.2004 «О разработке программы развития туризма в Ханты-Мансийском автономном округе Югре на 2005-2010 годы» 2. Стабилизация экономического положения страны, возникновение политической установки федеральной власти на диверсификацию экономики и превращение туристического бизнеса в заметного экономического актора стали исходными условиями формирования новых институтов как в виде развития законодательства, принятия современных политических решений, так и в виде возникновения устойчивых взаимодействий различных субъектов социального действия между собой и с субъектами политическими.
3. Принимаемые сегодня законы на разных уровнях государственной власти и нормативные документы местного самоуправления, их несоответствие друг другу зачастую тормозят развитие отрасли, а не способствуют ее развитию. Более того, нередко возникают ситуации, которые парализуют развитие туристической сферы регионов и в целом самих регионов.
4. Само развитие туристической сферы диктует возникновение новых форм взаимодействия различных социальных акторов между собой и турбизнеса со всеми уровнями власти, которые становятся устойчивыми политическими практиками и каналами взаимного влияния. Возникают новые, неформальные типы организаций – общественные объединения туристических кампаний, сами по себе являющиеся инновационными институтами, свидетельствующими о ростках самоорганизации турбизнеса для достижения его целей, в том числе и посредством влияния на политику государства.
Научная новизна исследования В диссертации впервые комплексно проанализирована и оценена государственная политика и роль государства в лице различных его структур и степень их влияния на процесс развития российского туризма.
1. Показано влияние государственной политики в сфере туризма для формирования и поддержки позитивного имиджа для страны.
2. Выявлены формы и типы взаимодействия, взаимозависимости и взаимовлияния, различных акторов и органов власти всех уровней.
3. Обоснована необходимость активной государственной политики в сфере туризма, особенно въездного и внутреннего, вызванная влиянием туризма на социально-экономическую и политическую сферы.
3. Диссертация дополняет и развивает существующие научные представления о предмете исследования в рамках политических наук, предлагает ряд новых направлений анализа взаимодействия публичной власти и туристического бизнеса.
Прикладная значимость работы Прикладная значимость работы связана с введением в оборот новых материалов, которые могут помочь и специалистам государственного сектора, и практикам турбизнеса увидеть и осознать их взаимозависимость, что будет способствовать совершенствованию модели их взаимодействия и, вследствие этого, более устойчивому развитию этой сферы и соответствующей государственной политики. Научные и практические результаты могут быть использованы в качестве методических основ при разработке федеральных и региональных программ развития туризма.
Работа также предоставляет материалы, позволяющие совершенствовать механизмы политического и экономического продвижения регионов, формирования важных направлений социальной политики.
Полученные результаты и предложения могут быть использованы Министерством экономического развития и торговли, Министерством регионального развития, Федеральным агентством по туризму Российской Федерации при совершенствовании регулирования туризма, а также для форсированного развития въездного туризма. Они могут быть внедрены в практическую деятельность государственного агентства по туризму «Ростуризм» и региональных комитетов по туризму при администрациях регионов и федеральных округов.
Основные положения и рекомендации исследования могут использоваться для разработки учебных курсов, связанных с государственной политикой в социальной сфере, включая сферу развития туризма, для курсов по имиджелогии, политической географии и политической регионалистики и регионологии. Материалы исследования представляют собой основу дальнейших исследований государственной политики развития туризма, в частности для сопоставления с международным опытом развития государственной политики в этой сфере.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на пяти научных конференциях и семинарах, на второй научно-практической конференции аспирантов Института социологии РАН «Россия в современном мире: проблемы, тенденции, перспективы развития», семинаре по проблемам современного туризма проводимый совместно с Российской Международной Академией Туризма, всероссийской научной конференции «Проблемы государственной политики регионального развития России» ИНИОН РАН, всероссийской заочной научной конференции студентов и молодых исследователей «Исследование социально-экономических и политических институтов и процессов» ВятГГУ.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Введение включает в себя обоснование актуальности темы диссертационной работы, определение цели, задач и методологии исследования, характеристику степени разработанности проблемы, обзор литературы и источников и основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Государственная политика в сфере туризма.
Историческая ретроспектива», состоящей из дух параграфов («Государственная политика туризма в СССР» и «Развитие туристической отрасли в условиях формирования рыночной экономики. Трансформация сферы туризма в 1990-е годы»), предложены четыре этапа истории туризма в нашей стране: первый – его зарождение и формирование организационной структуры (начало 1920 год– 1936 год);
второй – передача туризма и экскурсий в ведение профсоюзов и создание предпосылок для формирования индустрии туризма (1936–1969 годы);
третий – период интенсивного развития туризма в условиях «зрелого социалистического общества», превращение его в крупную отрасль обслуживания населения (с 1969 года по начало 90-х годов), четвертый – с середины 1990-х годов – период вхождения туристической отрасли в рыночные отношения. Проанализированы основные характеристики исторических этапов развития политики в сфере туризма, выявлена роль государства и его политики в развитии туристической отрасли, показаны различия в подходах к государственной политике в сфере туризма в советское и постсоветское время.
В первом параграфе доказывается, что в советский период государство полностью контролировало отрасль, определяло ее функции и идейно идеологическое содержание. Государственная поддержка туризма этого периода проявлялась в первую очередь именно через профсоюзный туризм, который с полным основанием можно отнести к туризму массовому и социальному. Это означало, что на государственном уровне было безусловное понимание необходимости развития туризма как одного из важнейших составляющих всего блока «воспроизводства рабочей силы», на которое государство готово было выделять особые средства. Государственная поддержка туристической сферы осуществлялась по следующим направлениям:
создание материальной инфраструктуры;
прямое финансирование отрасли;
снижение льгот на пользование государственной инфраструктурой;
предоставление налоговых льгот;
подготовка кадров;
проведение исследований;
издание специальной литературы и профильных журналов.
Туризм в СССР развивался в соответствии с государственной политикой в социальной сфере, в частности в области охраны здоровья населения и носил ярко выраженный социальный характер. На этом этапе были уже сформированы важнейшие акторы туристической сферы, которыми были профсоюзы, ВЛКСМ («Спутник»), ВАО «Интурист» и Министерство обороны со своей значительной сетью турбаз и санаториев.
Во втором параграфе анализируется состояние туристической сферы и соответствующей государственной политики на начальном этапе эпохи трансформаций (периоды правления М.С. Горбачева и первый период правления Б.Н. Ельцина). В это время полностью прекратили свою деятельность существовавшие ранее основные государственные институты управления туризма. Государство теряло свои влияние и контроль над новыми процессами, происходящими в туристической отрасли. Вся система управления туризмом развалилась вместе с распадом СССР. Практически прекратил свое существование профсоюзный и социальный туризм. Самодеятельный туризм выпал из сферы государственной политики и вдруг оказался на грани исчезновения. Из госбюджета вообще исчезла статья «туризм». С падением доходов населения резко сократился внутренний туризм. Пришла в упадок его материальная база. В этот период возникли первые частные туристические компании, для которых вопросы получения сиюминутной прибыли были намного важнее развития отрасли в целом или имиджа страны. В этот период трудно вообще говорить о какой бы то ни было государственной политики России в сфере туризма.
Во второй главе «Туристический бизнес и власть на современном этапе. Причины, цели, способы взаимодействия», состоящей из трех параграфов - «Современная государственная политика развития туризма.
Формирование новых институтов», «Деятельность государственной власти:
федеральный уровень», «Деятельность государства в туристической сфере:
региональный уровень») анализируется обращение государства к проблемам туризма и понимание туризма как феномена экономического и социального развития нашего общества. Для России – как огромного по площади и разнообразию природных и социально-экономических условий федеративного государства - чрезвычайно важным становится формирование и успешное функционирование органов управления туризмом на различных уровнях (федеральном, региональном и местного самоуправления).
Основным актором туристической сферы на сегодняшний день являются именно представители туристического бизнеса, которые во многом задают темп ее развитию. При этом выявлено, что системно власть и турбизнес связаны очень ограничено, всего двумя «ниточками» - разрешительной и контролирующей.
Подчеркнуто значение внутреннего туризма в развитии, как отдельных регионов, так и страны в целом. Развитие внутреннего туризма существенно способствует улучшению инфраструктуры общего пользования в регионе, увеличивает число рабочих мест и играет важную роль в формировании туристического комплекса.
Отдельным блоком предстают вопросы социального туризма, связанного с различными конституционными правами граждан России, в том числе «правом на отдых» и «правом на свободу передвижения», на которые являются основополагающими правовыми категориями для всего законодательства о туризме. Кроме того, развитие туризма и государственной политики в сфере туризма опирается и на конституционное право «на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры», а также «право на доступ к культурным ценностям». Неотъемлемым условием туризма является качество окружающей среды, а также достоверная информация об ее состоянии.
Отмечено определенное возрождение социального туризма, изменение его структуры и процессов. Сформирована новая нормативно-правовая база, изменилась система оплаты путевок и принципы их предоставления сотрудникам предприятий и организаций. Развивает свою деятельность Российская ассоциация социального туризма (PACT).
Специфика сферы туризма - его многоплановость, его межотраслевой характер - позволяет нам утверждать, что государственная политика в сфере туризма одновременно существует и как внешняя политика государства, и как политика внутренняя. Проблемы «въездного» и «выездного» туризма - это сфера межгосударственных взаимоотношений, сфера внешней политики, в которых влияние и поддержку государства туристической сфере трудно переоценить.
В этой главе серьезное внимание уделено изменению подходов государства к формированию и поддержанию положительного имиджа регионов - одного из самых важных на сегодняшний день моментов, влияющих на привлечение туристов. Сегодня в России, когда каждый регион стремится во многом к определенной самостоятельности – работа над имиджем стала одним из самых важных для региональных властей и неотъемлемой частью общегосударственной, региональной и местной политики.
Особое внимание уделено непростой судьбе институциональных структур сферы туризма, в том числе длительным структурным перестановкам департаментов и отделов по туризму из комитета в комитет Госдумы на уровне представительной власти, из министерства в министерство на уровне власти исполнительной. Сейчас вопросы туризма рассматриваются в комитете Госдумы по экономической политике, предпринимательству и туризму, в структуре исполнительной власти главным государственным органом управления туризма является Федеральное агентство по туризму – Ростуризм.
Понимая большую значимость туризма, депутаты Государственной Думы Российской Федерации уделяют большое внимание формированию нормативно–правовой базы отрасли и активно участвуют в формировании современного туристического комплекса. В этот период был принят закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который стал базовым для развития индустрии в новых экономических условиях России, внесен законопроект «О социальном туризме».
Проанализировано активное сотрудничество различных государственных структур в отрасли и выделены два основных направления взаимодействия поддержка создания туристической инфраструктуры областей и муниципалитетов и улучшение взаимодействия государственных структур с представителями туристического бизнеса и туристического сообщества.
Разработка долгосрочных программ развития туризма сегодня является неотъемлемой частью работы региональных комитетов по туризму многих регионов. Среди интересных и значимых назовем «Развитие санаторно курортного и туристического комплекса Краснодарского края на 2003 - годы», принятой в октябре 2004 года или программа развития туризма в Югре.
Такие программы утверждаются региональными или местными властями и направлены на развитие туристического потенциала, а также на преодоление многих важных проблем отрасли. Среди них, например, разобщенность участников отрасли, что тормозит многие жизненно важные процессы и ухудшает результаты работы. Это, в свою очередь, снижает прибыль, получаемую регионом от туризма. С каждым годом работа региональных комитетов по туризму становится все активнее и заметнее. Оказывая поддержку многим акторам туристической сферы и являясь одним из ключевых звеньев в работе отрасли на местах, комитеты изменяют свой статус - с бесправного и безынициативного на профессиональный, действенный, имеющий широкие полномочия. На фоне анализа деятельности государственных структур во многих регионах, особое внимание уделено рассмотрению деятельности этих структур в Краснодарском крае и Костромской области, что позволило сделать вывод о важности деятельности «туристических структур» в продвижении регионов.
Рассмотрен опыт и результаты работы по формированию особых экономических зон в России, которыми стали Краснодарский, Ставропольский края, Республика Бурятия, Иркутская, Калининградская области, Алтайский край и Республика Алтай.
На основе проведенного исследования показан и проанализирован материал, свидетельствующий о примерах все более активного взаимодействия государства и туристического бизнеса в некоторых регионах страны. Удалось выделить формы такого взаимодействия, которые условно сгруппированы в два блока 1) поддержка создания туристической инфраструктуры областей и муниципалитетов, в том числе строительство дорог и гостиниц, ремонт музеев и т.д., то есть вклад в реорганизацию всей среды, в которой действует туристический бизнес;
2) улучшение взаимодействия с представителями туристического бизнеса и туристического сообщества.
Основные способы взаимодействия разных структур публичной власти (на всех ее уровнях, включая уровень местного самоуправления) с организациями туристической сферы на сегодняшний день весьма разнообразны: от создания специальных отделов (департаментов) по туризму в городских и областных администрациях, разработки долгосрочных Программ развития туризма, до создания «туристических страниц» на порталах и сайтах областных и городских администраций или совместного участия в крупных туристических выставках.
Анализ материалов, отражающих указанные выше направления взаимодействия из нескольких десятков регионов России, позволяет утверждать, что государство и туристический бизнес сейчас находятся в процессе поиска моделей взаимовыгодного сотрудничества. Более того, можно говорить о становлении партнерских отношений, направленных как на продвижение имиджа регионов, так и на продвижения российского и регионального туристических комплексов.
Выявлены некоторые проблемные сферы, в том числе, отсутствие необходимых пояснительных или аналитических материалов, касающихся принимаемых законодательных актов и выдвигаемых законодательных инициатив. Ряд предлагаемых государством программ и мероприятий не способствуют развитию отрасли. Несмотря на указанный выше широкий спектр направлений и механизмов взаимодействия между властью и участниками туристической отрасли в отдельных регионах, в большинстве случаев пока еще приходится констатировать разобщенность и отсутствие сотрудничества.
Третья глава «Туристический бизнес и его взаимодействие с локальными субъектами политического действия» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Деятельность органов местного самоуправления в сфере туризма» показана одна из серьезных проблем в реализации государственной политики в сфере развития туризма – сложности взаимодействия разных уровней публичной власти в этой сфере, включая структуры местного самоуправления, отвечающие за деятельность в туристической сфере. Стремление превратить туризм в один из бюджетообразующих факторов экономики города, принципиальное изменение организационных принципов развития туризма в России в постперестроечный период, возможность улучшить имидж муниципалитетов и привлечь дополнительные инвестиции благодаря развитию туризма, обусловили внимание местных властей к этой сфере. Уже сегодня индустрия туризма и отдыха стала источником пополнения бюджета для десятков малых городов.
Однако именно на локальном уровне туризм является чрезвычайно уязвимым. Приватизация основных объектов инфраструктуры туризма (транспорт, общепит, гостиницы), недостаточное финансирование местных музеев, - все это зачастую требует серьезного внимания со стороны муниципальной власти. От качества городской среды – освещенности и чистоты улиц, развития коммунальной инфраструктуры, развития местной (включая сувенирную) промышленности, зависит притягательность места для туристов.
Все эти вопросы относятся к компетенции местного самоуправления, вследствие чего этот уровень публичной власти становится сегодня важнейшим игроком при реализации государственной политики по развитию туризма.
Одновременно, возникает серьезная зависимость развития туризма на муниципальном уровне от различных вопросов межбюджетных отношений, передачи отдельных государственных полномочий и других современных проблем, связанных с завершением процесса реформы местного самоуправления России.
Туризм стал полем местных инициатив и укрепления социального партнерства между местным сообществом, туристическим бизнесом и муниципальной властью. Приведены примеры такой совместной партнерской деятельности в Торжке, Мышкине, Угличе, с. Сенгилей Ульяновской области, В.Устюге. Особое внимание уделено и информационным туристическим центрам, как специфическим механизмам продвижения муниципалитетов на рынке туристических услуг. Сегодня в России таких центров более 40. Среди них «Красная изба» в Новгороде Великом, НП «Нижегородский Центр Гостеприимства» в Нижнем Новгороде, Информационно-туристическая служба Екатеринбурга, которые можно, безусловно, характеризовать как успешные партнерские проекты, реализованные совместно муниципальной властью и туристическим бизнесом.
Во втором параграфе «Деятельность других локальных акторов участников формирования современного туристического комплекса и их взаимодействие с турбизнесом и властью» анализируется деятельность иных (кроме структур местной власти) важных акторов, влияющих на формирование государственной и локальной политики в сфере туризма.
Самой крупной, влиятельной и престижной общественной организацией в туризме стала РАТА – Российская Ассоциация туристических агентств.
Сегодня - Российский союз туриндустрии (РСТ) – крупнейшее объединение, в состав которого входит более 1000 организаций и турбизнеса, и обслуживающих его. Важнейшей задачей Союз считает «создание в стране цивилизованного туристического рынка и содействие развитию отечественной туриндустрии на федеральном и региональном уровнях». Он активно сотрудничает в законотворческой деятельности с Ростуризмом, с профильными комитетами Госдумы, Совета Федераций, Правительства РФ и другими федеральными органами власти, многими региональными администрациями и органами управления туризмом.
Названы и другие значимые участники процесса реализации туристической деятельности, которые активно лоббируют собственные интересы. Это и Российская православная церковь - инициатор поправок к федеральному закону "Об основах туристской деятельности в РФ» с целью отделить туризм религиозный и паломничество от светского туризма.
Городские учреждения культуры (музеи, заповедники и т.п.), которые, безусловно, играют большую, порой даже решающую роль в формировании туристического комплекса страны. Исследование показало, каким образом сегодня эти учреждения интегрируются в местные общества, как они взаимодействуют с властями и другими акторами, участвующими в туристической сфере. Работники культуры активно обсуждают вопросы сохранения и реставрации памятников архитектуры, презентации местной культуры и участвуют в реальных действиях.
Стартовав в начале девяностых практически с нуля, к концу девяностых годов все акторы туристической отрасли – и органы власти всех ветвей и уровней, и туристический бизнес – осуществляют активную деятельность по развитию туризма в стране. Выдержав все политические и экономические преобразования и потрясения, туристическая отрасль за полтора десятилетия превратилась в одну из самых динамично и устойчиво развивающихся.
Туристическая сфера становится важным направлением современного социального партнерства государственных, коммерческих и общественных структур, что, как показано в работе, позволяет достигать значимых позитивных результатов в социальной, экономической и политической сферах, в том числе и в виде модернизации политических институтов.
В Заключении диссертации подводятся основные итоги проведенного исследования.
Исследование показало, что за последние пятнадцать лет существенно изменились основные направления и характеристики государственной политики в сфере туризма - от почти полного ее отсутствия в начале девяностых до активного участия и содействия решению многих ее проблем в 2000-е годы. Существует тесная взаимосвязь развития туризма как отрасли и общих социально-политических и экономических изменений в нашей стране.
В постсоветские времена туристическая сфера утратила одну из своих важнейших функций – социальную, т.е. обеспечение права рядовых граждан (не имеющих высоких доходов) на качественные условия отдыха.
Стабилизация экономического положения страны, возникновение политической установки федеральной власти на диверсификацию экономики и становление туристического бизнеса как заметного экономического актора стали исходными условиями политической институционализации изучаемой сферы, а именно:
- создана разветвленная государственная институциональная структура, как на федеральном, так и на региональном уровне;
- сформированы основы нормативно-правовой базы российской государственной политики в сфере туризма, которая включает как федеральные законы, так и законы субъектов федерации;
- возникло устойчивое взаимодействие различных субъектов социального действия между собой и с субъектами политическими;
-начали разрабатываться и реализовываться крупные национальные проекты в туристической сфере.
Усиливается роль органов местного самоуправления и региональной власти в развитии местного туристического бизнеса. Власть все больше сотрудничает с местным туристическим бизнесом, вовлекая его в процессы развития региона.
Развитие туристической сферы диктует возникновение новых форм взаимодействия различных социальных акторов между собой и турбизнеса со всеми уровнями власти, которые становятся устойчивыми политическими практиками и каналами взаимного влияния.
Развитие внутреннего туризма является существенным фактором укрепления единства и целостности страны, внутриполитической стабилизации, активно влияет на имидж территории и способствует многоплановому развитию регионов, однако, этот процесс взаимосвязанный и взаимозависимый.
Многоаспектность туристической сферы, ее пересечение со многими иными отраслями экономики, делает ее уязвимой и зависимой от разработки законодательства в сопряженных сферах и реализации разнонаправленных проектов.
Противоречия и несогласованность многих законодательных актов, действующих в разных отраслях, а также на разных уровнях публичной власти, возрастание негативных последствий коммерциализации туристской деятельности, исчезновение социального туризма приводят к необходимости более активного государственного регулирования и дальнейшего формирования и реализации государственной политики в данном направлении.
Выявлено, что в ряде регионов России именно представители турбизнеса становятся инициаторами социального партнерства, что способствует усилению туристического потенциала регионов и привлекательности регионов для развития туристической сферы.
Методы взаимодействия основных государственных акторов формирования туристической политики с бизнес-акторами уже ушли от откровенного диктата к обсуждению, согласованию интересов, взаимной финансовой и организационной поддержки. Все стороны стремятся использовать современные методы влияния, лоббирования и партнерства в сотрудничестве государства и субъектов действия в сфере туризма. Однако еще сильна разобщенность «игроков». Государство зачастую ограничивается не партнерской, а контрольно - разрешительной функцией.
Хотя прямые государственные инвестиции в инфраструктуру туризма являются необходимыми, нельзя вести речь о дотировании отрасли в целом.
Некоторые формы поддержки туристской сферы государством имеют смысл в контексте партнерства между государством, профсоюзами и частными предпринимателями, но в целом отрасль должна функционировать на основе рыночных механизмов.
Государственная политика в сфере развития туризма сейчас все более оказывается той самой «публичной» политикой, которая открыта обществу, и все более формируется с участием общества. Это дает надежды на ее большую эффективность.
Содержание диссертации отражено в следующих публикациях:
1. С.А. Кузнецов Развитие туризма на региональном и местном уровнях // Регионология. – 2007. - № 1, - С. 73-83 (0,6 п.л.).
2. С.А. Кузнецов Поворот государства к проблемам туризма // «Политическое» и «социальное» в информационную эпоху. - М.: ГУ-ВШЭ, 2007. - С. 157- (0,5 п.л.).
3. С.А. Кузнецов Формирование информационно-туристических центров как этап международного продвижения региона // Актуальные проблемы региональной политики. Выпуск 2. – М.: ГУ-ВШЭ, 2006. - С.19 – 32 (0,7 п.л.).
4. С.А. Кузнецов Государственная политика в сфере развития туризма: задачи исследования // Современные проблемы региональной политики. Вып. 1. М.:
ГУ-ВШЭ, 2006. – С.16-21 (0,5 п.л..).