Полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений
На правах рукописи
Олефиренко Наталия Петровна ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ Специальность 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва – 2009 2
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Го сударственного университета - Высшей школы экономики
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Овчинников Иван Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Постовой Николай Васильевич кандидат юридических наук, доцент Наумов Владимир Иванович
Ведущая организация: ГОУ ВПО Тверской государственный университет
Защита состоится «29» сентября 2009 г. в 15 часов на заседании диссер тационного совета Д 212.048.04 при Государственном университете - Высшей школе экономики по адресу: 109017, г. Москва, ул. Малая Ордынка, д. 17, ауд.
315.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета - Высшей школы экономики по адресу: 101000, г. Москва, ул.
Мясницкая, д.20.
Автореферат разослан «26» августа 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Трошкина Т.Н.
I.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Основной целью деятельности орга нов местного самоуправления является непосредственное обеспечение жизне деятельности населения муниципального образования (т.е. решение вопросов местного значения). В распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы власти организуют на территории муниципальных образований предоставление насе лению коммунальных, социальных, образовательных, медицинских и иных ус луг.
Для эффективного функционирования муниципальных образований пер востепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерно сти материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного са моуправления. Этот принцип закреплен в ст.9 Европейской хартии местного самоуправления, однако, в российском законодательстве он не получил доста точного развития. Практика местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальные образования не обладают необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме.
Основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управ ления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое урегулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Для формирования муниципальной собственно сти необходимо установить критерии и механизмы разграничения имуществен ных комплексов между уровнями публичной власти, а также между муници пальными образованиями.
Задачи оптимизации использования имущественного комплекса муници пальных образований, формирования процедур действенного контроля со сто роны населения за эффективностью использования имущественных комплексов муниципальных образований детерминируют потребность в совершенствова нии нормативного регулирования порядка осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.
Недостаточный уровень методологического и общетеоретического иссле дования проблем осуществления органами местного самоуправления полномо чий в сфере имущественных отношений препятствует совершенствованию пра вовой регламентации этих отношений. В этой ситуации особенно актуальна тщательная научная разработанность вопросов управления муниципальной собственностью в целях создания целостной теоретико-методологической кон цепции, необходимой для обеспечения надлежащего качества правового регу лирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имуществен ных отношений.
Таким образом, актуальность темы настоящего исследования определяет ся необходимостью теоретического анализа проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений и разработки предложений, направленных на совершенствование форм и методов правового регулирования формирования и управления муниципальной собст венностью.
Состояние научной разработанности темы исследования. Анализ на учной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что проблема тика осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений, особенно в части теоретико-правовых основ управления муниципальным имуществом, участия органов местного само управления в имущественных отношениях, отдельных аспектов формирования и разграничения муниципальной собственности, привлекает внимание многих авторов и освещается в ряде работ по финансовому, муниципальному и граж данскому праву. Кроме того, значительный интерес к разработке проблем управления муниципальным имуществом проявляют представители экономи ческой науки.
Предпринятое в настоящей диссертации исследование вопросов осущест вления органами местного самоуправления полномочий в сфере имуществен ных отношений не могло быть осуществлено без анализа накопленного науч ного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных работах по вопросам конституционного, муниципального, гражданского и фи нансового права.
Среди авторов таких трудов следует назвать С.А. Авакьяна, А.С. Авто номова, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.И.
Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Л.А.Лаптеву, В.Д.
Мазаева, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Ю.А.Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину и др. Важную роль в исследовании проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения сыграли труды ученых-государствоведов дорево люционного периода А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина.
Необходимо отметить, что многие близкие по тематике научные исследо вания были проведены до введения в действие Федерального закона от 6 октяб ря 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон 2003 г. № 131 ФЗ) и затрагивали проблемы, проанализированные в настоящей диссертации лишь косвенно, в той мере, в какой это было необходимо для раскрытия иных аспектов местного самоуправления. Между тем следует учитывать, что Феде ральный закон 2003г. № 131-ФЗ закрепил новые концептуальные подходы и внес кардинальные изменения в сложившиеся механизмы правового регулиро вания, в частности, принципов территориальной организации местного само управления, определения структуры и компетенции органов муниципального образования, а также статуса должностных лиц местного самоуправления, ис пользования в местном самоуправлении форм прямой демократии, формиро вания муниципального имущества и закрепления состава собственности муни ципальных образований. Все это требует научного анализа комплекса новых теоретико-правовых проблем осуществления органами местного самоуправле ния полномочий в сфере имущественных отношений. В их числе следует выде лить проблематику управления муниципальным имуществом, не получившей пока должного освещения в юридической литературе в новых условиях право вого регулирования.
Объектом диссертационного исследования являются общественные от ношения, складывающиеся в процессе осуществления органами местного само управления полномочий в сфере имущественных отношений.
Предмет исследования составляют правовые нормы конституционного, муниципального и смежных отраслей права, регулирующие деятельность орга нов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в целях решения вопросов местного значения.
Целью диссертационного исследования является осуществление ком плексного анализа теоретических и практических проблем правового регулиро вания полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений и разработка рекомендаций для совершенствования законодатель ства по вопросам управления муниципальным имуществом и практики его применения.
Для достижения поставленной цели решались следующие научные за дачи:
1) провести анализ имеющихся теоретических концепций о субъекте пра ва муниципальной собственности и правовой природе полномочий органов ме стного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, а так же статуса органов местного самоуправления в имущественных отношениях;
2) системно исследовать федеральное и региональное законодательство в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений;
3) выявить имеющиеся несоответствия законов, регулирующих полно мочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений и предложить варианты их устранения;
4) исследовать полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности материально-финансовых ресурсов муниципальных образований объему полномочий органов местного самоуправления;
5) сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации действующего законодательства в процессе формирования ресурс ной базы муниципальных образований;
6) разработать практические предложения по совершенствованию право вого механизма регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.
Методологические и теоретические основы исследования. При вы полнении работы использовались методологические принципы и подходы со временной науки. Методологической основой исследования является совокуп ность общенаучных методов (диалектический, анализа и синтеза, историче ский, социологический, системный) и специальных методов познания (сравни тельно-правовой, структурно-функциональный, формально-юридический, ста тистический и др.).
Общенаучные методы познания применялись при исследовании теорети ко-правовых основ осуществления органами местного самоуправления полно мочий в сфере имущественных отношений. В частности, в работе широко при менялся диалектический метод, который предоставляет возможность исследо вать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования.
Специальные методы познания использовались при раскрытии механизма конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собст венности, исследовании конкретных организационно-правовых проблем по формированию, разграничению и управлению муниципальным имуществом.
Использование указанных методов позволило осуществить комплексный и системный анализ полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, выявить проблемы правового регулирования управления муниципальной собственностью в современных условиях рефор мирования местного самоуправления.
Теоретической базой диссертации послужили фундаментальные поло жения современной науки конституционного и муниципального права, содер жащиеся в трудах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Василье ва, И.В. Выдрина, М.А. Краснова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазае ва, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Н. Писарева и др.
На формирование авторской концепции большое влияние оказали науч ные труды в области конституционного и муниципального права А.С. Автоно мова, И.Ю. Аккуратова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Боброва Н.А., Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, А.Р. Еремина, Е.К. За мотаевой, Н.А. Игнатюк, А.И. Коваленко, В.А. Кряжкова, Б.М. Лазарева, В.В.
Пылина, О. Савранской, Н.С. Тимофеева, А.А. Уварова, И.А. Умновой, Т.Я.
Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, К.Ф. Шеремета, В.А. Щепачева др.
В работе использовались исследования ученых – представителей других отраслевых правовых наук: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.А. Дозор цева, Л.А. Новоселовой, В.П. Мозолина, К.И. Скловского и др.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования ос новываются на анализе положений Конституции Российской Федерации, Феде рального закона 2003 г. № 131-ФЗ, иных федеральных законов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отно шений, законов субъектов Российской Федерации, посвященных указанным вопросам, уставов муниципальных образований и иных муниципальных право вых актов. В работе анализируются постановления и определения Конституци онного Суда Российской Федерации, касающиеся материального обеспечения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Научная новизна исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических проблем, связанных с осуществ лением органами муниципальной власти полномочий в сфере имущественных отношений в условиях реформирования системы местного самоуправления. В диссертации определены направления совершенствования системы управления муниципальным имуществом, в частности, обоснованы предложения по усиле нию контроля со стороны населения муниципальных образований за осуществ лением органами местного самоуправления своих полномочий в сфере муни ципальной собственности. Уточнен понятийный аппарат, сложившийся в науке муниципального права, с учетом результатов проведенного анализа действую щего законодательства и практики местного самоуправления. Особое внимание уделяется исследованию вопросов реализации органами местного самоуправ ления полномочий по формированию и разграничению муниципальной собст венности.
Проведенный анализ нормативной базы и имеющихся научных исследо ваний, обобщение современной практики местного самоуправления позволили сформулировать следующие новые или содержащие элементы новизны поло жения, выносимые на защиту:
- определено, что управление муниципальной собственностью представляет со бой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по вла дению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственно сти от имени муниципального образования в целях решения вопросов местного значения, и осуществляемая в форме принятия муниципальных правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением;
- обоснована позиция диссертанта в отношении п.2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. № 131-ФЗ о наделении органов местного самоуправления правами юридического лица в форме учреждений. Статья 41 Федерального за кона 2003 г. № 131-ФЗ противоречит положениям ГК РФ и Федерального зако на «О некоммерческих организациях» в части правового статуса учреждений.
Кроме того, следствием наделения органов местного самоуправления статусом учреждения является ограничение полномочий органов местного самоуправле ния в имущественной сфере. В рамках проведенного анализа статуса органов местного самоуправления сделан вывод о необходимости внесения изменений в Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которым органы местного са моуправления участвуют в имущественно-правовых отношениях в качестве ор ганов публичной власти, наделенных правами юридического лица;
- обосновано предложение о правовом закреплении на федеральном уровне критериев определения (расчета) уровня достаточности материальных и финан совых ресурсов для реализации закрепленных за муниципальными образова ниями вопросов местного значения;
- установлена и раскрыта взаимосвязь самоуправленческой природы местной власти и понятия субъекта права муниципальной собственности. Приведена ав торская аргументация вывода о том, что законодательные положения, исклю чающие возможность непосредственного осуществления населением муници пального образования права муниципальной собственности, противоречат ст.
130 Конституции Российской Федерации, в которой говорится о самостоятель ном решении населением вопросов местного значения. В связи с этим целесо образно дополнить ст. 51 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ положением о том, что в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или ус тавами муниципальных образований, население муниципального образования вправе самостоятельно в предусмотренных законом формах владеть, пользо ваться и распоряжаться муниципальным имуществом;
- обосновано предложение об уточнении содержания понятия муниципального образования как собственника муниципального имущества. Муниципальное образование – это не просто городское или сельское поселение или другая ука занная в законе территориальная единица. Это территория, в пределах которой население осуществляет самоуправление и, следовательно, население, а не тер ритория, должно наделяться правом собственника муниципального имущества;
- аргументированы предложения по повышению роли представительных орга нов местного самоуправления, усилению их контрольных функций в решении вопросов муниципальной собственности. Предложено законодательно закре пить:
• порядок получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по приобретению и отчуждению муниципального иму щества;
• порядок согласования с представительными органами решений админи страции муниципального образования по использованию, отчуждению, сдаче в аренду муниципального имущества на основании положительного заключения специально созданной с участием депутатов представитель ного органа комиссии по вопросам управления муниципальной собствен ностью;
- сделан вывод, что предусмотренное в ст. 50 Федерального закона 2003 г.
№ 131-ФЗ императивное требование об отчуждении муниципального имуще ства в случае его несоответствия законодательно закрепленным критериям, на рушает конституционный принцип признания и защиты муниципальной собст венности наравне с частной и государственной формами собственности. Обос нована позиция автора о том, что жесткая привязка перечня муниципального имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образова ний является формальным установлением без определения и закрепления в правовых актах методики оценки стоимости вопросов местного значения, и на этой основе определения необходимых объектов муниципальной собственно сти.
Теоретическая значимость исследования. В диссертации развит ряд положений теории местного самоуправления, выявлены некоторые противоре чия федерального законодательства, проанализированы и уточнены основные понятия и термины в области имущественных отношений на муниципальном уровне.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обуслов лены применением комплекса апробированных исследовательских методов, адекватных цели, предмету и задачам, развитием и теоретическим обоснова нием понятийного аппарата исследования, определением критериев оценки деятельности муниципальных образований в сфере имущественных отношений, сопоставлением теоретических положений с практикой.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость.
Основные результаты работы опубликованы в четырех научных статьях в жур налах из перечня ВАК Министерства образования и науки РФ, отдельные во просы местного самоуправления докладывались на научно-практической кон ференции.
Выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при со вершенствовании действующего и разработке нового федерального и регио нального законодательств, в работе органов местного самоуправления при раз работке нормативных актов в сфере имущественных отношений, в преподава нии учебного курса «Муниципальное право» для студентов юридических спе циальностей, для слушателей курсов повышения квалификации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заклю чения, списка использованных нормативных документов и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснованы актуальность и степень разработанности темы диссертации, сформулированы объект, предмет, цель и основные задачи иссле дования. Представлены: описание методологической и эмпирической базы;
ха рактеристика новизны и значимости полученных результатов;
основные поло жения, выносимые на защиту, их апробация.
В главе первой «Теоретико-правовые основы осуществления орга нами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных от ношений», состоящей из трех параграфов, анализируются основные положения законодательства, регламентирующие статус органов как субъектов публичной власти и участников имущественных отношений, проводится комплексное ис следование правовой природы отношений муниципальной собственности.
Исследована сущность и структура полномочий органов местного само управления в целях характеристики публично-правового статуса муниципаль ных органов и установления содержания основных понятий и терминов, ис пользуемых применительно к осуществлению органами местного самоуправле ния полномочий в сфере имущественных отношений.
Проведен анализ нормативных правовых актов, судебной практики, пре жде всего, постановлений и определений Конституционного суда Российской Федерации, а также научных исследований, посвященных вопросам регулиро вания и функционирования механизма муниципальной власти, сделан вывод о различном толковании понятия «полномочия органов местного самоуправле ния». Выделены несколько групп полномочий органов местного самоуправле ния. Установлено, что данные группы полномочий имеют различные механиз мы реализации с позиции организации деятельности органов местного само управления и наделения их соответствующими финансово-материальными ре сурсами.
Серьезной проблемой при применении норм Федерального закона 2003 г.
№ 131-ФЗ, касающихся определения полномочий органов местного самоуправ ления, является неопределенность терминов и использование понятий, таких как “организация”, “развитие”, “участие”, “обеспечение”, не имеющих одно значного юридического толкования. В результате на практике возникают про блемы, связанные с применением этих норм. В частности, уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты РФ либо ограничивают права местного са моуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государствен ной власти без компенсации затрат.
Учитывая непосредственную связь между составом имущества, переда ваемым в муниципальную собственность, и перечнем вопросов местного значе ния, диссертант подробно исследовал вопрос о правовом регулировании раз граничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образо ваниями различного уровня, в том числе практику заключения соглашений ме жду муниципальными образованиями о передаче отдельных полномочий. Сде лан вывод о том, что при формулировании предметов ведения муниципальных образований Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ отступает от принципа суб сидиарности, поскольку перечни вопросов местного значения поселений и му ниципальных районов представлены как исчерпывающие.
В Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ не в полной мере реализован принцип Европейской хартии местного самоуправления, согласно которому ни зовой уровень публичной власти, максимально приближенный к населению, призван решать в рамках законов все задачи, не исключенные из его компетен ции и не отнесенные к ведению других органов. В связи с этим сделан вывод, что российский вариант разграничения полномочий между поселениями и рай онами не оставляет какого-либо пространства для правоприменителя в случае возникновения коллизий или пробелов в законодательстве, не учитывает все многообразие региональных и местных условий осуществления полномочий органами местного самоуправления.
Проведенный анализ показывает, что в настоящее время вопросы разгра ничения полномочий между федеральными, региональными и муниципальны ми органами власти недостаточно полно регулируются в законодательстве, что является источником разногласий и конфликтов. Для их преодоления предло жено нормативно закрепить понятие «совместное ведение органов государст венной власти и местного самоуправления». В частности, учитывая слабые фи нансовые возможности органов местного самоуправления, в сферу совместного ведения можно включить финансово-затратные вопросы, а также те, которые требуют согласования действий региональных и местных органов.
В рамках исследования теоретико-правовых основ правового регулирова ния полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных от ношений исследованы правовая природа и механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальным имущест вом. Проанализированы и обобщены основные научные подходы к содержанию правомочия управления и сделан вывод о том, что понятия «владение, пользова ние и распоряжение муниципальной собственностью» и «управление муници пальной собственностью» нетождественны. На основе проведенного исследования предложено определить управление муниципальной собственностью как дея тельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности от имени муниципального образования в целях решения вопросов местного значе ния, осуществляемая в форме принятия муниципальных правовых актов, орга низации их осуществления и контроля за их исполнением.
Исходя из положений Федерального закона 2003 г. №131-ФЗ, сделан вы вод, что ключевые положения правоспособности муниципальных образований и статуса органов местного самоуправления содержат внутренние противоре чия, так что их применение приводит к ряду серьезных проблем и правовых коллизий.
Отмечено, что согласно действующему законодательству органы местно го самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являют ся органами власти, носителями властных полномочий и выступают в публич но-правовых отношениях, с другой стороны – равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. В соответствии с п. 2 ст. Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ представительный орган, местная адми нистрация, иные органы, обладающие правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями и, следовательно, должны действовать в соот ветствии с положениями ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям. В п. 1 ст. 51 Федерального зако на 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления само стоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имущест вом. Однако согласно п.1 ст. 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Поэтому решение таких вопросов местного значения как владение, пользование и распо ряжение муниципальной собственностью, будет для муниципальных образова ний существенно затруднено.
На основании проведенного исследования сделан вывод о том, что статус органов местного самоуправления как учреждений создает существенные пре пятствия для предоставления муниципальных услуг, так как не учитывает це лей деятельности органов местного самоуправления, не позволяет эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения. В этой связи предложено внести изменения в Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ и определить статус органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интере сы муниципального образования и обладающих правами юридического лица.
Установлено, что формулировка ст. 130 Конституции Российской Феде рации не содержит дефиниции, позволяющей четко ответить на вопрос о собст веннике муниципального имущества. Понятие «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» может подразумевать и непо средственное осуществление прав собственника населением муниципального образования, и через формируемые им органы местного самоуправления.
Отмечено, что муниципальное образование признается в российском гра жданском законодательстве субъектом правоотношений, которому на праве соб ственности принадлежит муниципальное имущество. В работе обращается вни мание на отсутствие достаточной теоретической разработанности и четкой пра вовой регламентации понятия «муниципальное образование», что создает серь езные трудности в системе отношений муниципального образования и его ор ганов, между органами местного самоуправления, между органами муници пального образования и физическими и юридическими лицами.
В отличие от гражданского законодательства Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» 1995 г. № 154-ФЗ и Федеральный закон «О финансовых основах мест ного самоуправления в Российской Федерации» 1997 г. № 126-ФЗ устанавлива ли возможность непосредственного осуществления населением прав собствен ника муниципальной собственности. Однако, Федеральный закон 2003 г. опре делил, что только органы местного самоуправления от имени муниципального об разования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и при нимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов ме стного самоуправления.
В работе обоснован вывод о том, что законодательные положения, исклю чающие возможность непосредственного осуществления населением муници пального образования права муниципальной собственности, противоречат ст.
130 Конституции Российской Федерации, в которой содержится положение о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Кроме то го, обосновано, что полномочие органов местного самоуправления по управле нию имуществом (ст. 132 Конституции Российской Федерации) нетождествен но праву собственности и, следовательно, органы местного самоуправления только обеспечивают населению возможность реализовывать свои права.
Сделан вывод о том, что отсутствие правовых механизмов реализации на селением права муниципальной собственности предопределяет существенное отставание законодательного регулирования местного самоуправления от евро пейского, поскольку в большинстве европейских стран достаточно определенно предлагается выносить на референдум или хотя бы на заседание представи тельного органа вопросы, связанные с отчуждением сколько-нибудь значимого имущества, особенно того, что находится в публичном пользовании. Население заинтересовано участвовать в осуществлении владения, пользования и распо ряжения муниципальным имуществом. Поэтому федеральным и региональным законодательством, а также в уставах муниципальных образований должны быть предусмотрены механизмы для реализации населением указанных право мочий.
На основе анализа сущностных характеристик полномочий по управле нию муниципальным имуществом, правовой природы местного самоуправле ния и содержания права публичной собственности, сделан вывод о том, что му ниципальная собственность, как вид публичной собственности, принадлежит населению муниципального образования. По мнению диссертанта, данный вы вод должен быть положен в основу правового регулирования участия населе ния в решении вопросов, связанных с управлением муниципальным имущест вом, поскольку осознание причастности к муниципальной собственности соз даст условия для повышения степени развития самоорганизации общества.
Во второй главе «Правовое регулирование системы управления му ниципальным имуществом», исследуются правовая регламентация и практи ка осуществления органами местного самоуправления полномочий по форми рованию, разграничению и управлению муниципальным имуществом.
Концептуальной особенностью Федерального закона 2003 г. №131-ФЗ является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев от несения отдельных объектов к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. Обоснован вывод о том, что установленный законом механизм определения состава муниципального имущества лишает муниципальные обра зования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития, а также ограничивает неналоговые источ ники доходов местного бюджета.
Отмечено наличие в Федеральном законе 2003 г. № 131-ФЗ неточностей и противоречий в части правового регулирования имущественных отношений муниципальных образований. В частности, обращено внимание на некоррект ность формулировки ч. 1 ст. 49 Закона 2003 г., в соответствии с которой эконо мическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муни ципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Средства бюджета и иму щественные права - это составные части единого понятия имущества. Следова тельно, экономическую основу местного самоуправления составляет находя щееся в муниципальной собственности имущество.
Сделан вывод об отсутствии четкой границы между компетенцией раз личных типов муниципальных образований, а также между вопросами местно го значения и государственными полномочиями. В связи с этим неясно, какое имущество должно находиться в том или ином публичном образовании, а какое должно быть передано (перепрофилировано, отчуждено). Кроме того, расшире ние круга полномочий органов местного самоуправления нередко осуществля ется без соответствующего дополнения перечня имущества муниципальных об разований, что вызывает проблемы реализации дополнительных полномочий на практике.
В соответствии с ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции иных субъектов публичной власти и не исключен ные законами из компетенции самого муниципального образования. Таким об разом, муниципалитеты вправе расширять перечень решаемых ими вопросов, однако, при этом они могут владеть муниципальной собственностью лишь в соответствии со строго ограниченным перечнем.
На основе проведенного исследования порядка формирования муници пального имущества предложены следующие рекомендации в отношении со вершенствования правового регулирования в анализируемой сфере:
- более четко сформулировать вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, особенно сопредельные между разными ти пами муниципальных образований и другими публично-правовыми образова ниями;
- принять меры к исключению практики закрепления одних и тех же во просов местного значения за различными типами муниципальных образований, а также использования формулировок «участие в..», «содействие в...» и другие, как нарушающих принцип четкого разграничения компетенции различных уровней публичной власти;
- заменить существующую конструкцию ст. 50 Закона №131-ФЗ, сфор мулированную как «условно закрытый» перечень имущества, конструкцией, основанной на установлении критериев допустимости нахождения имущества в муниципальной собственности.
Рассмотрена законодательная регламентация и судебная практика в от ношении разграничения имущества между Российской Федерацией, субъекта ми Российской Федерации и муниципальными образованиями. При этом ос новное внимание уделено вопросам перераспределения имущества между раз личными типами муниципальных образований.
Разграничение имущества в соответствии с установленным порядком осуществляется не между всеми муниципальными образованиями, а только вновь образованными. Однако анализ правоприменительной практики пока зывает необходимость урегулировать порядок и сроки разграничения муници пального имущества не только между вновь образованными муниципальными образованиями, но и между муниципальными образованиями, созданными до вступления в силу гл. 12 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ.
Многие сложные вопросы управления муниципальной собственностью возникают вследствие получившей широкое распространение практики межму ниципальной передачи полномочий. Как показывает практика, неизбежна си туация при которой нескольким муниципальным образованиям нужно иметь совместную собственность. Но законодательство не регулирует вопросы совме стной собственности муниципалитетов (за исключением возможности создания межмуниципальных хозяйственных обществ). Такой пробел не может не вы звать затруднений при передаче из государственной в муниципальную собст венность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслу живающих население нескольких муниципальных районов или поселений, а также осложнить процесс оперативного управления этими предприятиями как сложными имущественными комплексами.
В настоящее время нет полной ясности по вопросу о передаче в муници пальную собственность имущества, обремененного различными долговы ми обязательствами. Существует риск, что часть кредиторов при реоргани зации и передаче имущества организаций-должников от муниципальных обра зований в государственную собственность или от муниципальных районов в собственность поселений, потребует досрочного исполнения обязательств, по которым предприятие является должником, а также возмещения убытков. Сле довательно, потребуются дополнительные финансовые средства соответст вующих бюджетов для досрочного погашения задолженности реорганизуемых муниципальных организаций.
Еще одна проблема имущественных правоотношений в сфере местного самоуправления обусловлена отдельными нормами Федерального закона от октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Согласно ст.
132 Закона социально значимые объекты (дошкольные образовательные учре ждения, общеобразовательные учреждения, лечебные учреждения, спортивные сооружения, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения), не включаются в конкурсную массу, а продаются путем проведения торгов в форме конкурса. При этом непроданные перечисленные выше социально значимые объекты, а также жилищный фонд социального ис пользования подлежат передаче в собственность соответствующего муници пального образования в лице органов местного самоуправления, о чем кон курсный управляющий уведомляет указанные органы. Мнение органов местно го самоуправления в данном случае не учитывается, достаточно простого уве домления. Более того, подчеркивается, что передача жилищного фонда соци ального использования и указанных социально значимых объектов в собствен ность муниципального образования осуществляется без каких-либо дополни тельных условий. Таким образом, положения Федерального закона от 22 авгу ста 2004 г. N 122-ФЗ противоречат ч. 6 ст. 4 Европейской хартии местного са моуправления, в соответствии с которой при принятии любых решений, непо средственно касающихся органов местного самоуправления, необходимо свое временно и надлежащим образом консультироваться с органами местного са моуправления. В этой связи представляется необходимым возвращение преж ней редакции положений Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ, предусматривающей учет мнения органа местного самоуправления при переда че социально значимого имущества в муниципальную собственность.
Рассмотрены также проблемы, связанные с закреплением земельных уча стков в муниципальной собственности. Отмечено, что основная масса земель остается не разграниченной государственной собственностью. При этом в соот ветствии с действующим российским законодательством право по распоряже нию такими земельными участками закреплено только за органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, то есть поселе ниям указанное право предоставлено не было. Более того, субъекты РФ вправе передавать распоряжение земельными участками, государственная собствен ность на которые не разграничена, в административных центрах субъектов РФ, исполнительным органам государственной власти субъектов РФ. Отсутствие полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собст венность на которые не разграничена, лишает поселения реального рычага управления на своей территории, связанного с реализацией планов ее развития.
С другой стороны, возникает коллизия между полномочиями по распоряжению не разграниченными землями, которые изъяты органами государственной вла сти в административных центрах субъектов РФ и тем, что все градостроитель ные полномочия закреплены за органами местного самоуправления (разработка и принятие генеральных планов, правил землепользования и застройки, плани ровка территории, выдача разрешений на строительство и ввод в эксплуата цию). В связи с вышеизложенным предложено внести изменения в ч. 10 ст. Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», допус тив передачу полномочий по распоряжению не разграниченными государст венными землями поселениям.
Резюмируя проведенный анализ проблем разграничения муниципально го имущества, автор предлагает рекомендации, направленные на совершенст вование правового регулирования данной сферы.
В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, направленные на совершенствование теоретической концепции и практики правового регулирования полномочий органов местного самоуправ ления в сфере имущественных отношений.
ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых науч ных журналах из перечня ВАК Министерства образования и науки РФ.
1. Олефиренко Н.П. Правовая природа управления муниципальной собст венностью // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2007. №4.
- С. 75-76. - (0,3 п. л.).
2. Олефиренко Н.П. Проблемы разграничения объектов муниципальной собственности между уровнями местного самоуправления // Бизнес в за коне. - 2008. - №1. - С. 35-36. - (0,3 п. л.).
3. Олефиренко Н.П. Эффективность управления муниципальной собствен ностью // Микроэкономика. - 2008. №1. - С. 5-7. - (0,3 п. л.).
4. Олефиренко Н.П. Правовое регулирование порядка формирования муни ципального имущества // Микроэкономика. - 2008. - №2. С.4-7.- (0,4 п. л.).
II. Тезисы докладов на научных конференциях, опубликованные в иных изданиях.
1. Олефиренко Н.П. Реформирование регионального телерадиовещания и местное самоуправление. Труды научно-практической конференции «Профессиональное образование для современных медиа: поиски и ре шения». - М. - 2008. - С. 86-88. - (0,1 п. л.).