Эколого-правовые проблемы развития атомной энергетики россии

На правах рукописи

Андросов Михаил Владимирович Эколого-правовые проблемы развития атомной энергетики России Специальность: 12.00.06 – природоресурсное право;

аграрное право;

экологическое право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва – 2010 Диссертация выполнена в секторе эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Дубовик Ольга Леонидовна Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Иойрыш Абрам Исаакович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Жаворонкова Наталья Григорьевна кандидат юридических наук, доцент Бажайкин Анатолий Леонидович

Ведущая организация: Уральская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится «17» ноября 2010 г. в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 в Институте государства и права Российской академии наук (119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10).

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан «15» октября 2010 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Г.Л. Землякова

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Она предопределяется значением одной из самых острых социальных, экономических, экологических и научно-технических проблем – проблемой развития атомной энергетики России. Атомная энергетика сегодня является важной и необходимой отраслью промышленности страны, которая при этом напрямую связана с повышенной опасностью. Благодаря свойствам, физически присущим ядерному топливу – его огромный теплотворный способности (в миллионы раз большей, чем теплотворная способность химического топлива), – атомная энергетика обладает высоким потенциалом экономических и экологических преимуществ перед энергетикой, базирующейся на органических видах топлива. 2008 г. стал в России рекордным по выработке электроэнергии на АЭС – 162,3 млрд. кВтч, на 2% больше, чем в 2007 г. (на сегодняшний день эксплуатируется 10 атомных электростанций – в общей сложности 32 энергоблока с установленной мощностью 23,2 ГВт1). Все это производится пока без ввода новых блоков, только за счет повышения коэффициента использования установленной мощности, характеризующего работу атомных электростанций, который ныне достиг 79,5%.

Аварии и иные происшествия на атомных электростанциях, а также общественная реакция, которую они вызывают, вынуждают органы государственной власти, различных специалистов и граждан уделять повышенное внимание проблеме экологической безопасности атомной энергетики. В связи с этим решение проблем обеспечения безопасности, направленное на предупреждение негативных последствий на АЭС и других объектах, в том числе неконтролируемого развития ядерной реакции и распространения радиации в окружающей среде, было и остается предметом политических и правовых мер, научных исследований и действий защитников URL: http://www.rosatom.ru/ru/energy_complex/energy (последнее обращение 11. 03. 2010 г.) природы и многих других субъектов, так или иначе заинтересованных в правомерном и безопасном функционировании атомной энергетики.

Актуальность изучения эколого-правовых проблем атомного энергопромышленного комплекса России также обусловлена его развитием, связанным с созданием и деятельностью Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», как особого юридического лица, действующего на стыке публично-правовых и частноправовых отношений.

На современном этапе развития атомной энергетики как одной из стратегических отраслей экономики России наряду с возрастающей потребностью в увеличении энергетической мощности особо актуальными являются исследования, направленные на оценку характера радиационного воздействия на человека и окружающую среду.

Возникает необходимость всестороннего анализа правовых норм, регулирующих функционирование атомного энергопромышленного комплекса России, предписаний, направленных на обеспечение экологической безопасности в данной области, а также норм, призванных обеспечить интеграцию в мировую энергетическую систему.

Таким образом, актуальность данной темы обусловлена особенностью предмета изучения, т.е. эколого-правовых проблем в сфере развития атомного энергопромышленного комплекса России, учитывая его влияние на состояние окружающей среды.

Объект и предмет исследования. Объект исследования образуют поведение и деятельность, возникающие в связи с развитием атомной энергетики России и охраной окружающей среды и здоровья людей от возможного негативного воздействия в этой сфере.

Предмет диссертационного исследования составляют законодательные и иные нормативные правовые акты. Они определяющие основы государственного регулирования экологической безопасности, систему, структуру, функции и компетенцию государственных органов управления атомной энергетикой России и (или) регулирующие управление охраной окружающей среды и природопользованием в атомной энергетике, а также деятельность уполномоченных субъектов в области обеспечения экологической безопасности объектов атомной энергетики.

Цели и задачи исследования. Основными целями настоящей работы является выявление состояния правового регулирования и оценка эффективности деятельности по обеспечению экологической безопасности в атомной энергетике, а также анализ эколого-правовых проблем, связанных с развитием атомной энергетики в Российской Федерации.

Для достижения указанных целей были поставлены следующие задачи:

– изучить динамику развития атомной энергетики в Российской Федерации;

– проанализировать законодательство в данной области;

– рассмотреть степень зависимости и влияния атомной энергетики на обеспечение экологической и энергетической безопасности и устойчивого развития Российской Федерации;

– исследовать историю становления и современное состояние системы уполномоченных государственных органов, осуществляющих регулирование в сфере управления атомной энергетики;

– проанализировать проблемы экологической безопасности при эксплуатации предприятий атомной энергетики;

– рассмотреть динамику развития энергопромышленного комплекса США, Франции, Швеции и Италии с целью выявления положительного и отрицательного опыта этих стран;

– сформулировать предложение по совершенствованию правового регулирования охраны окружающей среды в процессе развития атомной энергетики России.

Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные, частные и специальные методы познания. В их числе: логический, метод анализа и синтеза, системно структурный, комплексный, исторический, функциональный, сравнительный, формально-юридический, статистический, классификация, типология и др.

Применение сочетания различных методов позволило решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.

Теоретические основы исследования. Их образуют результаты научных трудов отечественных ученых в области теории государства и права (С.С.

Алексеева, Е.А. Лукашевой, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, В.С.

Нерсесянца, С.В. Полениной, Ю.К. Толстого, В.Е. Чиркина и др.);

международного права (Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, И.И. Лукашука, А.Н. Макаровой, С.В. Черниченко и др.);

европейского права (П.А.

Калиниченко, Г.П. Толстопятенко, Б.Н. Топорнина, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина и др.).

В работе использованы исследования в области атомного права российских юристов-экологов и специалистов: А.И. Бобылева, С.А.

Боголюбова, М.М. Бринчука, Е.Н. Васильевой, М.И. Васильевой, Н.Д.

Вершило, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонковой, Т.В.

Злотниковой, А.И. Иойрыша, И.А. Игнатьевой, О.С. Колбасова, И.О.

Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, В.С. Степаненко, О.А.

Супатаевой, А.Б. Чопорняк, а также зарубежных авторов: М. Бар, Б. Бендаре, Г.

Винтера, Л. Кремера, Г. Люббе-Вольфф, Р. Роми, Р. Макрори, Ф. Маркелло, Я.Х. Янса и др.

Нормативную базу исследования составляют общепризнанные принципы и нормы международного публичного права, уставы международных организаций, документы МАГАТЭ и других международных организаций, Конституция РФ, российское и зарубежное законодательство об охране окружающей среды и об использовании атомной энергии.

Эмпирическая база исследования включает статистические и аналитические данные о состоянии и охране окружающей среды и об использовании атомной энергии, опубликованные в официальных отчетах, государственных докладах, научной и периодической печати.

Степень научной разработанности темы. С начала нынешнего этапа реформирования российской атомной отрасли (2007) эколого-правовые проблемы развития атомной энергетики России не были предметом специального юридического научного исследования.

Тем не менее общие вопросы обеспечения безопасности объектов атомной энергетики, населения и территорий на национальном и международном уровне, а также вопросы гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда, в том числе и ее экологический аспект, нашли отражение в работах таких ученых, как А.И. Иойрыш, Е.Н.

Васильева, А.А. Козодубов, Е.С. Молодцова, В.П. Пархитько, О.А. Супатаева, В.Г. Тереньтев, А.Б. Чопорняк.

Вопросы международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии освещены в трудах А.И. Иойрыша, С.А.

Малинина, В.Н. Мишарина, В.А. Мусина, В.Г. Онушкина, А.С. Тимошенко.

Такие ученые, как Н.С. Бабаев, А.И. Вавилов, А.И. Иойрыш, В. Ларин, Е.С.

Молодцова, А.Н. Нерсесян, Б.А. Семенов, О.А. Супатаева исследовали в своих работах деятельность международных атомных организаций – МАГАТЭ и Евратома.

Вопросами безопасной эксплуатации промышленных объектов занимались А.П. Анисимова, С.Л. Байдакова, Е.А. Белокрыловой, А.И.

Бобылева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, И.А.

Игнатьевой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, В.В. Круглова, В.В. Петрова, С.Г. Серова, Д.В. Хаустова, Ю.С. Шемшученко, В.Н. Яковлева и др. Кроме того, отдельные, в том числе экологические, аспекты разрабатывались специалистами по энергетическому праву: А.И. Грищенко, Е.П. Губиным, О.Л. Дубовик, М.И. Клеандровым, П.Г. Лахно, В.А.

Семенихиной, Ю.С. Шемшученко и др.

При подготовке настоящего исследования были проанализированы следующие авторефераты и материалы отдельных диссертационных работ, посвященных непосредственно эколого-правовым проблемам в области использования атомной энергии и (или) вопросам юридической ответственности в сфере экологического права: Т.В. Злотниковой «Проблемы развития российского экологического законодательства на современном этапе» (М.: ИЗиСП, 2000);

А.И. Константинова «Правовое регулирование охраны окружающей среды в ядерной энергетике России (на атомных станциях)» (М.:

ИГП РАН, 2000);

Е.С. Молодцовой «Мирное использование ядерной энергии и охрана окружающей среды: международно-правовые проблемы» (М.: ИГП РАН, 2002);

М.И. Васильевой «Публичные интересы в экологическом праве, теория и практика правового регулирования» (М.: МГУ, 2003);

Ф.Э. Гирусова «Эколого-правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами (сравнительно-правовое исследование)» (М.: ИГП РАН, 2005);

А.А. Козодубова «Эколого-правовые проблемы эксплуатации и утилизации атомных подводных лодок в России» (М.: ИГП РАН, 2005);

М.С. Лизиковой «Международные эколого-правовые аспекты ядерной безопасности и энергетическая хартия» (М.:

ИГП РАН, 2005);

Т.А. Титовой «Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами» (М.: МГЮА, 2005);

А.Л. Ивановой «Возмещение экологического вреда (сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права)» (М.: ИГП РАН, 2006);

Г.А. Мисник «Возмещение экологического вреда в российском праве» (М.: ИГП РАН, 2008);

М.А. Князева «Российское государство как субъект возмещения экогенного и экологического вреда» (М.: ИГП РАН, 2009).

Научная новизна диссертационного исследования. Она заключается в том, что данная работа является первым комплексным исследованием эколого правых проблем развития атомной энергетики России на современном, т.е.

начиная с 2007 г., этапе.

Новизна исследования состоит также в его методическом обеспечении, поскольку в нем использованы экспертные оценки нормативных правовых актов с помощью аналитического инструментария экономических и социальных наук, методы и техника конкретно-социологических исследований, ранее разработанные применительно к сфере организации, планирования и управления.

В работе отражены различные механизмы обеспечения экологической безопасности в сфере атомной энергетики, экологические функции уполномоченных органов, рассмотрена проблема энергетической безопасности.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Использование атомной энергии в современных условиях является научно обоснованным и устойчивым лишь при обеспечении экологической безопасности. Благодаря функционированию объектов атомной энергетики возможно также повышение конкурентоспособности в отношении иных отраслей энергетики, работающих на органическом топливе, или использующих ветровую и солнечную энергию. Существенное значение при этом имеет комплексное правовое обеспечение деятельности объектов атомной энергетики, определяемое парадигмой устойчивого развития.

Атомная энергетика является важным фактором обеспечения 2.

энергетической безопасности и устойчивого развития страны. Практика показывает, что в Российской Федерации существуют определенные теоретико правовые проблемы осуществления государственного регулирования и контроля за обеспечением экологической безопасности атомной энергетики, в частности касающиеся совмещения Государственной корпорацией «Росатом» административно-распорядительных, контрольно-надзорных функций и элементов ее частноправового статуса.

3. Положительное значение для обеспечения экологической безопасности на объектах атомной энергетики может иметь рецепция (с учетом российской специфики) германского опыта по деятельности «экологических уполномоченных» на ядерных объектах. При этом в российских условиях эффективное функционирование данного института должно обеспечиваться комплексом правовых, организационных и финансовых мер, предполагающих назначение данных лиц из числа ведущих специалистов в области атомного и экологического права, независимость их статуса и достаточные финансовые гарантии деятельности «экологических уполномоченных».

4. Анализ правовых норм и принципов развития атомной энергетики в Российской Федерации, а также соотношения с законодательством развитых стран в этой области (США, Франция, Италия, Швеция) показал целесообразность включения в систему специальных принципов принципа предосторожности, отражающего оценку рисков, опасностей, иного неблагоприятного воздействия на окружающую среду при принятии нормативных актов в рассматриваемой сфере.

Реализация такого подхода обеспечит безопасное использование атомной энергии при осуществлении Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября г. № 1715-р.

5. Регулирование особенностей организации и проведения контроля и надзора за ядерной и радиационной безопасностью при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии должно учитывать положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В этом Законе, принятом в целях устранения необоснованных административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности, не предусмотрены особенности предмета и содержания надзора в такой потенциально особо опасной сфере, как использование атомной энергии.

Не установлены в нем сроки и порядок проведения надзорных мероприятий, включая возможность осуществления непрерывного государственного надзора.

При этом, исходя из международных требований, в целях обеспечения ядерной безопасности проведение объявленных и необъявленных инспекций и других видов проверок, проводимых регулирующим органом, должно осуществляться на постоянной основе.

Исследование уголовной ответственности за нарушения 6.

законодательства в области атомной энергетики показало, что данный сегмент уголовного законодательства Российской Федерации нуждается в совершенствовании в целях повышения эффективности его применения и усиления превентивного потенциала. В первую очередь требуется дополнить перечень составов поставления в опасность, вводя такой состав в статью УК РФ, шире использовать санкции в виде обязательных работ (природоохранного характера) и некоторые другие. Такого рода изменения наряду с достижением указанных целей могли бы привести к еще большему соответствию уголовно-правовых запретов Уголовного кодекса РФ рекомендациям Конвенции об охране окружающей среды средствами уголовного закона (Страсбург, 1998) и зарубежной уголовно-законотворческой практике.

Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации теоретические положения, научные выводы, практические рекомендации могут быть использованы в научных и учебных целях, в частности в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Экологическое право», а также «Атомное право».

Практическая значимость исследования. Практическое значение диссертации определяется ее актуальностью, научной новизной и выводами, носящими как общетеоретический, так и практический характер. Материалы исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности, практике работы государственных и муниципальных органов, реализующих компетенцию в области экологического управления.

Апробация результатов исследования.

Основные теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, были обсуждены на заседаниях сектора экологического права Института государства и права Российской академии наук. Выводы и предложения по теме диссертации отражены в научных публикациях.

Материалы исследования также докладывались на научно-практических конференциях: Всероссийской школе молодых ученых-юристов, XII занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (8-10 октября 2007 г., г. Анапа (Краснодарский край);

XIII Всероссийской школе молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (22-24 сентября 2008 г., г. Рузаевка (Республика Мордовия);

XIV Всероссийской школе молодых ученых-юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (7-9 сентября 2009 г., г. Светлогорск (Калининградская область;

XV Всероссийской школе молодых ученых юристов, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (6-8 сентября 2010 г., г. Выборг (Ленинградская область).

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, которые включают десять параграфов, а также списка нормативных правовых источников и использованной литературы.

Содержание работы Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, определяются цели и задачи диссертационного исследования, его объект и предмет, излагается методологическая и теоретическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, освещается степень апробации материалов исследования.

Первая глава диссертации «Стратегия развития атомной энергетики в Российской Федерации в эколого-правовом контексте» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Правовое регулирование атомной энергетики как фактор обеспечения энергетической безопасности и устойчивого развития:

исторический и политический аспекты» исследуются: правовое содержание понятия «безопасность», различные критерии, положенные в основу классификации видов и мер экологической, экономической и энергетической безопасности, составляющие основу устойчивого развития, безопасности государства, а также функционирование атомной энергетики.

В текстах нормативных правовых актов, в научной и учебной литературе, относящихся к атомной энергетике, встречаются указания на различные виды безопасности, а именно: национальная безопасность, энергетическая безопасность, экологическая безопасность и др. Причинами такого терминологического разнообразия являются различные критерии, положенные в основу классификации безопасности.

Юридически, фактически и доктринально эти понятия можно раскрыть лишь путем обращения к составляющим национальной безопасности.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, понятие «национальная безопасность» рассматривается как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

В диссертации рассматриваются различные определения, раскрывающие содержание энергетической безопасности как защищенности граждан и государства в целом от проблемы нехватки всех видов энергий и энергоресурсов, которая возникает из-за воздействия негативных природных, техногенных, управленческих, социально-экономических, внутри- и внешнеполитических факторов.

В работе исследуется проблема экологической безопасности, поскольку до настоящего времени отсутствует единство в понимании сущности данной категории, нет и ее общепризнанного определения. Делается вывод, что экологическая безопасность в Российской Федерации может быть обеспечена путем последовательного осуществления системы научно обоснованных правовых, организационных, экономических, технических, воспитательных и иных мер по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

Мировое сообщество уделяет большое внимание вопросам экологической безопасности. Примером этого может служить концепция устойчивого развития, являющаяся на сегодняшний день одной из самых популярных и поддерживаемых экологических теорий.

Общепризнанным является определение устойчивого развития, содержащееся в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссия Брундтланд). Под устойчивым развитием (sustainable development) понимается такое развитие, которое в настоящее время удовлетворяет потребности общества, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять собственные потребности. Другими словами, устойчивое развитие – это экологически обоснованное экономическое и социальное развитие.

Второй параграф «Законодательное обеспечение развития атомной энергетики России» посвящен оценке эффективности правового регулирования атомной энергетики России, а также рассмотрению ряда фундаментальных и доктринальных положений, его характеризующих.

Основными целями правового регулирования в атомном праве являются:

всемерное развитие атомной энергетики (использования атомной энергии) для удовлетворения потребностей народного хозяйства, науки и техники;

обеспечение радиационной и ядерной безопасности лиц, работающих с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующих излучений, и всего населения;

охрана окружающей среды от возможного в результате развития атомной энергетики радиоактивного и теплового загрязнения;

нейтрализация других побочных отрицательных факторов, которые могут возникать при производстве и использовании атомной энергии.

Атомное право является комплексной отраслью и содержит нормы разных отраслей права, в том числе экологического права (в части охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения), в свою очередь также относящегося к комплексным отраслям права.

Вместе с тем не все исследователи согласны с отделением атомного права от экологического права. С точки зрения М.М. Бринчука, экологическое право – это совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих поведение и деятельность по отношению к собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Основной целью экологического права (как регулятора общественных отношений), его предметом является обеспечение естественного права человека на жизнь в благоприятной и устойчивой окружающей среде. Право на благоприятную окружающую среду, по его мнению, образует своеобразное ядро всей системы экологических прав граждан, соотносясь с ними как цель и средства ее достижения2.

В атомной энергетике обеспечению права человека на благоприятную окружающую среду служит правовая охрана окружающей среды от вредного радиационного воздействия. В связи с этим настоящее диссертационное исследование посвящено анализу норм экологического права, регулирующих отношения по поводу использования атомной энергии, государственного регулирования данной сферы, а главное – обеспечению минимального негативного воздействия на окружающую среду, а также анализу норм См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М.: Издательский Дом «Городец», 2009. С. 35.

атомного права, определяющих экологические требования в сфере атомного энергопромышленного комплекса.

Приоритетами Энергетической стратегии на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г.

№ 1715-р, являются минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции.

В третьем параграфе «Охрана окружающей среды на отдельных этапах развития атомной энергетики России» дается оценка экологического состояния объектов атомной энергетики, а также – основным критериям развития атомной отрасли России в целом.

На сегодняшний день атомная энергетика, являясь одной из неотъемлемых и важнейших составляющих современной человеческой цивилизации, одновременно признается и сильнейшим фактором неблагоприятного воздействия на окружающую среду на всех стадиях топливного цикла – от добычи топлива до использования энергии. Воздействие человека на окружающую среду посредством изъятия ископаемых, выброса различных веществ в атмосферу и водоемы приводит к изменению структуры земной поверхности, энергетического баланса, влияет на экологическое состояние планеты в целом. Тем самым нарушаются естественные процессы, протекающие в природной среде.

В настоящее время в законодательстве РФ предусмотрен ряд экологических требований, предъявляемых к размещению, проектированию, строительству и эксплуатации электростанций. Статья 40 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет правило, согласно которому при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов энергетики должны выполняться общие экологические требования, которые касаются любого рода объектов. Наряду с этим в Законе есть ряд специальных норм в отношении ядерных установок, в том числе атомных станций.

Основой устойчивого развития должны быть экологически более приемлемые источники энергии. Одним из таких источников является атомная энергетика. Помимо того, что АЭС не потребляют кислорода, не выбрасывают в атмосферу и водоемы вредные химические вещества, они существенно экономят расходование органического топлива, запасы которого достаточно ограничены.

Исторические особенности развития нашей страны, высокий уровень коррупции и недостаточное внимание к проблемам экологической безопасности показывают, что в России необходимо всячески усиливать контроль за объектами атомной энергетики. Такой контроль должен носить максимально открытый характер с целью недопущения злоупотреблений и иных серьезных нарушений. Этой цели можно достичь путем привлечения видных экологов и специалистов по охране окружающей среды для проведения независимого контроля за соблюдением норм экологического законодательства на АЭС. При этом необходимо исключить прямое подчинение каким-либо структурам «Росатома». Эффективное выполнение данной задачи будет способствовать повышению уровня доверия общества к атомной энергетике, что в свою очередь приведет к исключению в будущем целого ряда проблем, связанных со строительством и модернизацией новых АЭС. Это также существенно снизит риски возникновения внештатных ситуаций и усилит контроль со стороны руководства АЭС и всей Госкорпорации в целом за экологической безопасностью на объектах атомной энергетики.

Вторая глава диссертационного исследования «Организационно правовой механизм охраны окружающей среды в условиях развития атомной энергетики России» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Основные принципы и общие субъекты государственного управления атомной энергетикой России на современном этапе» дается анализ основополагающих начал правового регулирования в области мирного использования атомной энергии в Российской Федерации.

Экологическое право основано как на общих принципах российского права, так и на принципах данной отрасли (отраслевых). Общими принципами, определяющими сущность права в целом, являются принципы социальной справедливости и социальной свободы, равноправия (равенства перед законом), единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину, законности и некоторые другие.

Отраслевые принципы экологического права могут быть выражены как в специальных нормах-принципах, так и выведены из анализа правовых норм.

Осознание необходимости совершенствования государственного управления и государственного регулирования безопасности в области использования атомной энергии, развития форм собственности и организационно-правовых форм организаций атомной энергетики послужило началу целого ряда законодательных инициатив по развитию атомной отрасли.

Основополагающими составляющими такого развития является изменение организационно-правовых форм организаций атомной энергетики, а также правового режима их имущества, осуществляемое в соответствии со следующими основными принципами государственной политики в области управления и распоряжения имуществом и акциями организаций атомного энергопромышленного комплекса:

обеспечение приоритета устойчивой и безопасной деятельности организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе соблюдение требований ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, экологической безопасности и требований в области охраны окружающей среды, физической защиты ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов, радиоактивных веществ, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, а также сохранности и надлежащего использования указанных объектов;

обязательность осуществления организациями атомного энергопромышленного комплекса поставок продукции (выполнения работ, оказания услуг) для федеральных государственных нужд, в том числе для государственного запаса специального сырья и делящихся материалов;

обеспечение государственного контроля за организациями, осуществляющими деятельность в области использования атомной энергии;

обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации;

обеспечение сохранения единого производственно-технологического комплекса организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии, в соответствии с его целевым назначением, и др.

На основе проведенного анализа в отношении основных принципов государственного управления атомным энергопромышленным комплексом России на современном этапе, делается вывод, что они являются логическим продолжением общеправовых принципов, а также принципов экологического и атомного права. Относительно общих субъектов государственного управления атомной энергетики России отмечается, что за ними закреплено решение основополагающих вопросов развития атомной отрасли.

Во втором параграфе «Специальные организационно-правовые формы государственного управления атомной энергетикой России на современном этапе» исследуются структура и полномочия органов управления атомной энергетикой России.

В последние годы Правительство РФ активизировало деятельность по созданию и совершенствованию структур, получивших в мировой практике название «институты развития». Идея институтов развития состоит в признании неспособности частного сектора создавать наиболее крупные объекты и реализовывать крупномасштабные долгосрочные программы, создающие условия для ускоренного развития экономики страны в целом.

Появление организационно-правовой формы «Государственная корпорация» воспринимается специалистами по гражданскому праву как «размывание» системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права.

Согласно пункту 1 ст. 2 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317 Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» уполномоченным органом управления использованием атомной энергии является Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», наделенная полномочиями от имени Российской Федерации осуществлять государственное управление использованием атомной энергии в соответствии с главой IV Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.

Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» устанавливается разрыв с принципом разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля.

Данный Закон возлагает на Государственную корпорацию помимо хозяйственных и властные функции. Так, Корпорация является государственным компетентным органом по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральным государственным органом и пунктом связи, наделенным полномочиями от имени Российской Федерации и в соответствии с Конвенцией о физической защите ядерного материала, и национальным компетентным органом по выполнению обязательств Российской Федерации в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях.

Нормативные правовые акты Госкорпорации «Росатом» обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц.

В итоге создание Госкорпорации «Росатом» означает отказ от принципов административной реформы, провозглашенных Президентом РФ. Это в целом можно охарактеризовать как постепенное, но непрерывное размывание устоев Российского государства, его правовой системы и подрыв его экономики.

Для решения вышеуказанных проблем в диссертации обосновывается целесообразность реализации ряда мер: а) осуществить передачу властных функций, которыми наделены некоторые государственные корпорации, федеральным органам исполнительной власти;

б) провести поэтапное преобразование государственных корпораций в акционерные общества со стопроцентным государственным участием.

В третьем параграфе «Экологические функции Государственной корпорации «Росатом» дается анализ основных направлений деятельности Госкорпорации «Росатом» по охране окружающей среды в области мирного использования атомной энергии.

Вопрос о функциях государства, государственных органов, юридических лиц и иных органов имеет не только теоретическое, но и практическое значение.

Он позволяет взглянуть на предмет исследования не только со стороны формы, внутреннего строения и содержания, но и рассмотреть под углом зрения его разностороннюю деятельность, функционирование. С помощью функций можно точно определить характер деятельности, правильность выбора на том или ином этапе развития приоритетов, наконец, уровень организованности и эффективности того или иного субъекта права.

Экологическая функция – это относительно новое, но уже довольно бурно развивающееся направление деятельности современного Российского государства. Возникновение этой функции связано с обострением экологической ситуации в мире и в стране. Она выражается в разработке природоохранного законодательства, обеспечении стабильной нормальной экологической обстановки, контроле над деятельностью экологически вредных предприятий, включая АЭС.

При реализации экологических функций Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» руководствуется «Основами экологической политики Государственной корпорации Росатома». Этот рекомендательный документ определяет цель, основные принципы и направления деятельности Госкорпорации «Росатом» в обеспечении экологической безопасности, охраны окружающей среды и устойчивого развития при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Он был одобрен 12 сентября 2008 г.

общественным советом Госкорпорации «Росатом» и признан соответствующим всем международным стандартам в сфере обеспечения экологической безопасности.

Учитывая тенденцию к экологизации всех отраслей российской экономики, включая атомную энергетику, а также законодательства и политики, проводимой органами управления, все экологические функции «Росатома» можно разделить на три направления:

1) защиту и охрану окружающей среды;

2) обеспечение здоровья персонала и населения, проживающего в районах деятельности предприятий «Росатома»;

3) решение проблем, связанных с обращением с радиоактивными отходами и с отработавшим ядерным топливом.

Главная задача проводимой экологической политики заключается не в умении действовать после аварий на предприятиях, а в поиске возможностей таких аварий избежать.

Экологические функции «Росатома» по защите и охране окружающей среды наиболее многочисленны и разнообразны. В этом направлении предусмотрены меры, предназначенные для ограничения отрицательного влияния на природу в результате деятельности предприятий Госкорпорации.

В свою очередь экологическую функцию по защите и охране окружающей среды можно разделить еще на три важнейших направления:

экологическую безопасность действующих, строящихся, 1) проектируемых и выводимых из эксплуатации производств и объектов;

решение ранее накопленных экологических проблем;

2) разработку и реализацию новых экономически эффективных и 3) экологически безопасных технологий в атомной энергетике и других областях использования атомной энергии.

Таким образом, Государственная корпорация «Росатом» обладает более, чем широкими экологическими функциями и полномочиями. Учитывая определенную положительную динамику работы объектов атомной энергетики Российской Федерации в последние годы, следует отметить, что «Росатом» справляется со своими функциями.

В четвертом параграфе «Правовой статус эксплуатирующей организации в системе обеспечения ядерной и радиационной безопасности» излагаются правовые основы деятельности эксплуатирующей организации.

Термин «правовой статус» часто употребляется в законодательстве и научной правовой литературе. Его обычно применяют тогда, когда речь идет о характеристике состояния того или иного субъекта правового общения, например органа государства, организации, отдельной личности. Таким образом, правовой статус можно определить как сумму прав и обязанностей, принадлежащих субъекту права.

Эксплуатирующая организация – организация, созданная согласно законодательству Российской Федерации и признанная соответствующим органом управления использованием атомной энергии, пригодная эксплуатировать ядерную установку, радиационный источник или пункт хранения и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами.

Для реализации деятельности эксплуатирующая организация в соответствии со ст. 23 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», а также Постановления Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» должна иметь необходимую лицензию Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

При этом эксплуатирующей организации необходимо обладать финансовыми, материальными и иными ресурсами, достаточными для осуществления деятельности по эксплуатированию объекта в области использования атомной энергии. Например, в атомной энергетике предусмотрены особый порядок возмещения расходов на обеспечение деятельности и выполнение обязательств эксплуатирующей организацией (АЭС), реализующей деятельность по производству электрической энергии на оптовом рынке. Такой порядок установлен Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2005 г. № 81 «Об определении источников возмещения расходов на обеспечение деятельности и выполнение обязанностей эксплуатирующей организации, осуществляющей деятельность в области использования атомной энергии».

Учитывая необходимость осуществления централизованного государственного управления атомными станциями, обеспечения их безопасности в соответствии с рекомендациями МАГАТЭ, Президентом РФ был подписан Указ от 27 апреля 2007 г. № 556 «О реструктуризации атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации». Эксплуатирующей организацией в рассматриваемой сфере признано открытое акционерное общество «Атомный энергопромышленный комплекс», которое выполняет функции эксплуатирующей организации и несет всю полноту ответственности за обеспечение ядерной, технической и пожарной безопасности на всех этапах жизненного цикла АЭС, включая меры по ликвидации аварийных ситуаций.

Третья глава «Правовые проблемы осуществления государственного регулирования при развитии атомной энергетики России» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Государственная политика РФ в области мирного использования атомной энергии» посвящен основным направлениям энергетической политики и структурной перестройки атомной отрасли.

На современном этапе атомная энергетика должна стать универсальным средством, которое сможет удовлетворить растущие потребности не только промышленности, но и социально-экономического развития страны, исходя из существующего положения дел и с точки зрения перспектив. Атомный комплекс России – одна из немногих высокотехнологичных сфер, которая сохранила свою конкурентоспособность.

Основные направления государственной политики в области использования атомной энергии определяет Президент Российской Федерации.

Его полномочия распространяются на все аспекты и направления государственной политики в этой области – научно-технические, инвестиционные, структурные, а также на обеспечение безопасного использования атомной энергии.

Законодательной базой, реформировавшей атомную отрасль для достижения целей ее интенсивного развития, являются федеральные законы, принятые по инициативе Президента РФ и Правительства РФ: от 5 февраля 2007 г. № 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»;

от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

Конкретные задачи и пути их решения при реализации государственного атомного проекта определены политическими решениями Президента РФ и Правительства РФ, а именно:

Федеральной целевой программой «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007–2010 годы и на перспективу до 2015 года», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 2006 г. № 605;

Программой деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009–2015 годы), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 20 октября 2008 г. № 705;

Указом Президента РФ «О мерах по созданию ГК «Росатом» от 20 марта 2008 г. № 369;

Энергетической стратегией России на период до 2030 г., утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р;

Федеральной целевой программой «Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010–2015 годов и на перспективу до 2020 года», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2010 г. № 50.

Во втором параграфе «Правовые проблемы государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии» исследуются особенности государственного регулирования в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности на современном этапе.

Понятие «государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии» согласно Федеральному закону «Об использовании атомной энергии» объединяет следующие взаимосвязанные составные элементы:

а) нормативное правовое регулирование (установление обязательных требований и процедур);

б) государственную разрешительную деятельность и оценку соответствия (лицензирование, заключения по результатам экспертиз, аккредитацию, сертификацию и т.п.);

в) государственный контроль (надзор).

В настоящее время Россия находится на этапе, требующем ускоренных и устойчивых темпов инновационного развития атомной отрасли. Это соответствует общемировой проблеме увеличения энергопотребления при одновременном снижении негативного влияния на экологию Земли.

Одним из факторов, которые в наибольшей степени сдерживают широкое использование атомной энергии в энергетике, медицине, промышленности и обуславливают отставание России в этой области, является несоответствие существующей системы лицензирования и надзора достигнутому уровню безопасности, обеспечивающему социально приемлемый риск, и рыночным отношениям в целом.

Законодательную основу преобразований, направленных на либерализацию систем государственного регулирования в России, составляют Федеральные законы от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Однако в области регулирования ядерной и радиационной безопасности Федеральный закон «О техническом регулировании» не реализован, так как не изданы необходимые подзаконные акты и технические регламенты.

Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распространяется на деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии, и правовые аспекты лицензирования в этой области остались не урегулированными и не унифицированными на законодательном уровне.

Положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», касающиеся надзора за ядерной и радиационной безопасностью, до сих пор не реализованы.

В третьем параграфе «Применение мер юридической ответственности за правонарушения в области использования атомной энергии» исследуются вопросы применения мер государственного принуждения за нарушения требований законодательства в области использования атомной энергии.

Нормы об ответственности за экологические правонарушения в атомной энергетике имеют следующую структуру:

1) специальные, «атомно-экологические» нормы, подлежащие применению в первую очередь;

2) «общеэкологические» нормы, применяемые в случаях, когда состав экологического правонарушения не отражен в специальной норме;

3) иные общие нормы, применяемые в случаях, когда состав правонарушения не предусмотрен «общеэкологической» нормой.

В данном параграфе наряду с публично-правовыми мерами юридической ответственности, такими как дисциплинарная, административная, уголовная, исследуется и гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный физическим и юридическим лицам в результате радиационного воздействия при выполнении работ в области использования атомной энергии.

Проводится сравнительный анализ применения мер ответственности по российскому законодательству и законодательству Европейского Союза на примере Конвенции по охране окружающей среды уголовным правом (Страсбург, 1998 г.) и Директивы Европейского парламента и Совета 2008/99/ЕС от 19 ноября 2008 г. об охране окружающей среды уголовным правом3.

Директива Европейского парламента и Совета об охране окружающей среды уголовным правом содержит обоснование принятых в Страсбурге решений и развитие ее положений, переводя их в обязательные для государств членов ЕС нормы.

Official Journal L 328, 06/12/2008 P. 0028 – 0037.

В диссертационном исследовании подчеркивается, что в первую очередь требуется расширить перечень составов поставления в опасность, шире использовать санкции в виде обязательных работ (природоохранительного характера) и некоторые другие. Такого рода изменения могли бы привести к еще большему соответствию уголовно-правовых запретов Уголовного кодекса РФ рекомендациям Конвенции об охране окружающей среды средствами уголовного закона (Страсбург, 1998) и зарубежной уголовно-законотворческой практике.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК:

1. Андросов М.В. Понятие государственного управления и административно-правового регулирования // Труды Института государства и права Российской академии наук. Статьи аспирантов и стажеров ИГП РАН. – М., 2007. № 3. – 0,38 п.л.

2. Андросов М.В. Правовые проблемы запрета забастовок на объектах атомной энергетики // Труды Института государства и права Российской академии наук. Статьи аспирантов и стажеров ИГП РАН. – М., 2008. № 3. – 0,5 п.л.

3. Андросов М.В. Некоторые вопросы обеспечения экологической безопасности на объектах атомной энергетики // Право и политика. – М., 2010. № 1. – 0,42 п.л.

4. Андросов М.В. Экологическая безопасность в области использования атомной энергии // Труды Института государства и права Российской академии наук. Статьи аспирантов и стажеров ИГП РАН. – М., 2010.

№ 1. – 0,62 п.л.

Публикации в иных изданиях:

1. Андросов М.В. Уголовная ответственность за преступления в области мирного использования атомной энергии. Проблемы глобализации // Уголовное право и современность. Вып. 3 / Под ред. А.Э. Жалинского.

М.: ГУ–ВШЭ, 2010. – 0,53 п.л.