Правовое регулирование денежного содержания государственных гражданских служащих российской федерации: комплексный анализ
На правах рукописи
Корзова Надежда Аркадьевна ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕНЕЖНОГО СОДЕРЖАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОМПЛЕКСНЫЙ АНАЛИЗ Специальность 12.00.05 – Трудовое право;
право социального обеспечения
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург - 2006 2
Работа выполнена на кафедре трудового права Уральской государственной юридической академии.
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Головина Светлана Юрьевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Шайхатдинов Владимир Шамильевич кандидат юридических наук Цехмистер Петр Борисович
Ведущая организация: Челябинский государственный университет
Защита состоится 29 июня 2006 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д в Уральской государственной 212.282. юридической академии по адресу: 620066, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии.
Автореферат разослан «25» мая 2006 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
I.
Актуальность темы исследования. Актуальность темы диссертационного исследования, посвященного анализу института оплаты труда государственных гражданских служащих России, обусловлена следующими обстоятельствами.
Институт государственной службы рассматривается разными представителями юриспруденции с точки зрения представляемой ими отрасли права. В российской юридической науке государственная служба исследуется в различных ракурсах: в качестве одной из форм осуществления публичной власти – в науке конституционного права, как вид трудовой деятельности – в науке трудового права, в государственно-управленческом аспекте – в административном праве1.
С 1 февраля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля года № 79-ФЗ, за исключением некоторых статей. Вопросы оплаты труда государственных гражданских служащих Российской Федерации регулируют статьи 50 и 51 Закона. В эти две статьи законодатель постарался уместить основные вопросы оплаты труда гражданских служащих, и часть 10 статьи устанавливает, что гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Все эти выплаты сегодня регулируются трудовым законодательством.
Система оплаты труда государственных служащих пока еще имеет весьма значительную ведомственную дифференциацию, ведь статьи 50, Закона о гражданской службе вступят в силу только с момента принятия Указа Президента Российской Федерации о денежном содержании федеральных Гусев А. В. Правоотношения на государственной службе//Российский юридический журнал. 2001. № 4. – С.
35.
гражданских служащих (статья 71 Закона о государственной гражданской службе).
На законодательном уровне и в научной литературе уделяется в настоящее время большое внимание общим вопросам государственной службы и совсем незначительное, на взгляд автора, - оплате труда гражданских служащих. Это можно объяснить консервативностью законодательства о денежном содержании государственных служащих, и нынешние изменения нельзя назвать радикальными. Хотя в Законе о государственной гражданской службе и предпринята попытка реформирования оплаты труда государственных служащих, но при более детальном анализе становится очевидным, что каких-либо существенных изменений не произошло.
Сам Закон о гражданской службе своей ст. 73 пытается вывести вопросы регулирования государственной службы из-под сферы действия трудового права. Однако, в ситуации с денежным содержанием государственных служащих это невозможно, так как большинство составляющих его основу выплат регулируется именно трудовым законодательством ввиду однородности их правовой природы.
Сказанное позволяет утверждать об отсутствии в науке и в законодательстве о денежном содержании государственных служащих четкого понимания природы оплаты труда государственных служащих.
С одной стороны принято считать, что государственная служба является наиболее важной категорией в административно-правовой науке. С другой стороны, категория оплаты труда – предмет изучения трудового права.
По мнению автора, в системе отношений по прохождению государственной гражданской службы существуют и элементы трудовых отношений, в частности, это относится к оплате труда государственных служащих.
Это указывает на необходимость проведения комплексного исследования денежного содержания государственных служащих с позиции именно трудового права.
Отсутствие монографических работ по данной теме свидетельствует об актуальности такого направления диссертационного исследования, как определение правовой природы денежного содержания государственных гражданских служащих и анализ действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы оплаты труда государственных служащих.
В настоящее время денежное содержание федеральных государственных служащих регулируется Указом Президента РФ № 265 от 06 марта 1998 г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств РФ и представительств федеральных органов исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры РФ», Указом Президента Российской Федерации № 310 от апреля 1997 г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих», Указом Президента Российской Федерации № 309 от 09 апреля 1997 г. «О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации».
Автор предлагает рассмотреть оплату труда государственных гражданских служащих Российской Федерации в соответствии с системой государственной службы, предусмотренной Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Проведенное исследование показало, что в настоящее время существует немало проблем теоретического и практического характера, связанных с денежным содержанием государственных гражданских служащих.
Недостаточная разработанность, несовершенство законодательства об оплате труда государственных служащих, отсутствие четкой позиции относительно правовой природы денежного содержания, возникающие в правоприменительной практике вопросы, определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. На сегодняшний день отсутствуют комплексные исследования, специально посвященные вопросам оплаты труда государственных гражданских служащих именно с точки зрения трудового права.
Среди научных исследований, посвященных трудо-правовым аспектам государственной службы, следует отметить работы А. Ф. Нуртдиновой, А. В.
Гусева, Т. А. Нестеровой, Л. А. Чикановой, З. С. Гафарова, С. А. Ивановой, В. Ш. Шайхатдинова и др.
Отдельным проблемам денежного содержания государственных гражданских служащих посвящены труды С. В. Наймушина, А. А. Гришковца, Е. В. Охотского, А. Ф. Ноздрачева и др.
Труды названных ученых внесли весомый вклад в науку трудового и административного права. Вместе с тем, с позиции трудового права денежное содержание государственных служащих не было предметом монографического исследования.
Основной целью настоящей работы является изучение правовой природы денежного содержания государственных гражданских служащих, исследование его структуры и анализ основных проблем, возникающих в сфере регулирования отношений по оплате труда государственных служащих с предложением путей решения обозначенных проблем. Достижение поставленной цели обусловливает необходимость определения следующих исследовательских задач:
- рассмотреть исторический аспект возникновения и развития института денежного содержания государственных гражданских служащих с целью разрешения вопроса о его правовой природе;
- обосновать тезис о том, что оплата труда государственного служащего, являясь его денежным содержанием, тождественна оплате труда в трудовом праве, поэтому на государственных служащих, помимо Закона о гражданской службе, распространяются и нормы Трудового кодекса Российской Федерации об оплате труда, с особенностями, предусмотренными законодательством о государственной службе;
- на основе анализа правовой сущности денежного содержания государственного гражданского служащего сформулировать научное понятие оплаты труда государственного гражданского служащего с точки зрения трудового права и определить, исходя из этого, его структуру;
- выявить и проанализировать проблемы правового регулирования денежного содержания государственных гражданских служащих, для решения которых выработать предложения по совершенствованию норм законодательства об оплате труда государственных гражданских служащих;
- исследовать и оценить законодательство о денежном содержании государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации с целью обобщения опыта регионального нормотворчества по регулированию вопросов оплаты труда государственных гражданских служащих;
провести сравнительно-правовой анализ норм, регулирующих оплату труда государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, с нормами федерального законодательства на предмет сходства и различия правового регулирования;
обосновать необходимость единообразного регулирования федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации основной части денежного содержания государственных гражданских служащих и общих условий определения его дополнительной части.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере оплаты труда государственных гражданских служащих России.
Предметом исследования выступает комплекс теоретических и практических проблем правового регулирования оплаты труда государственных гражданских служащих.
Методология исследования основана на применении методов системного и логического анализа правовых норм, историко-правового и сравнительно-правового анализа института заработной платы в трудовом праве и денежного содержания государственных гражданских служащих, а также методы обобщения, синтеза, системного подхода.
Эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере оплаты труда работников и, прежде всего, государственных гражданских служащих, материалы судебной практики по применению норм, регулирующих вопросы денежного содержания государственных гражданских служащих.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней проводится комплексное исследование денежного содержания государственных гражданских служащих РФ с точки зрения трудового права, но с учетом положений законодательства о государственной службе. Впервые на монографическом уровне произведено подробное исследование каждого элемента денежного содержания государственного гражданского служащего.
Определена его юридическая сущность как разновидности заработной платы работника. Выявлены наиболее актуальные проблемы и предложены реальные пути их решения.
На основе проведенного исследования вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации об оплате труда государственных гражданских служащих.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Денежное содержание государственного гражданского служащего, будучи оплатой его труда (службы), является составной частью института заработной платы трудового права, исходя из истории развития денежного содержания государственных служащих, неразрывно связанной с историей развития заработной платы, а также из того, что Закон о государственной службе оперирует понятиями, присущими институту заработной платы в трудовом праве. У денежного содержания государственного служащего одна правовая природа с заработной платой, одинаковые функции и гарантии.
Многие пробелы в законодательстве о денежном содержании государственных служащих восполняются при помощи норм трудового законодательства.
Денежное содержание, как и заработная плата, выплачивается систематически за производимую работу (служебную деятельность). Денежное содержание, как и заработная плата, делится на основную и дополнительную части.
Удержания из вознаграждения за труд государственного гражданского служащего возможны лишь по основаниям, указанным в Трудовом кодексе Российской Федерации.
2. С учетом норм трудового права сформулировано понятие оплаты труда государственного гражданского служащего: это выплачиваемое из средств бюджета соответствующего уровня денежное вознаграждение за службу в зависимости от квалификации государственного гражданского служащего и замещаемой им должности, способ исчисления которого установлен исключительно государством в соответствующих нормативно правовых актах.
3. Определена структура денежного содержания государственных гражданских служащих через структуру заработной платы работника в трудовом праве. Предложено деление денежного содержания на две части:
основную и дополнительную. Основная часть включает в себя выплаты, на которые имеет право любой государственный служащий без наличия каких либо условий. Эти выплаты отражают уровень квалификации, условия службы государственного служащего и носят, как правило, компенсационный характер: должностной оклад, надбавки за квалификационный разряд (классный чин), особые условия государственной службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, доплаты за работу в особых климатических условиях, за совмещение должностей. Дополнительная часть оплаты труда государственного служащего включает выплаты стимулирующего характера, отражающие личное отношение к службе государственного служащего: надбавки за выслугу лет, за почетные звания Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за ученую степень, премии.
Необходимо изменить структуру денежного содержания 4.
государственных гражданских служащих, внеся изменения в федеральный закон. Должны быть разработаны экономически обоснованные нормативы, исходя из которых следует определять базовые ставки должностных окладов государственных гражданских служащих. Должностной оклад за классный чин (надбавка за квалификационный разряд) должен быть установлен на уровне Российской Федерации в процентном отношении к должностному окладу государственного служащего. Необходимо унифицировать названия классных чинов, поскольку сегодня субъекты Российской Федерации по-разному определяют названия классных чинов, что не может считаться оправданным.
5. Анализ норм, регулирующих выплату надбавки за особые условия государственной (гражданской) службы, позволяет говорить о необходимости упразднения указанной надбавки. Особые условия государственной службы должны быть учтены в должностных окладах. Следует в структуру денежного содержания государственных служащих ввести надбавку за службу в условиях, отклоняющихся от нормальных (за службу в чрезвычайных обстоятельствах, то есть в условиях военных действий, катастроф, стихийных бедствий, крупных аварий, эпидемий и других чрезвычайных обстоятельствах). Данная надбавка имеет временный характер, она призвана компенсировать государственному служащему неудобства, связанные с прохождением службы в условиях, отклоняющихся от нормальных. Надбавка не должна зависеть от категории замещаемой служащим государственной должности, поэтому ее следует предусматривать в твердой денежной сумме.
6. Необходимо детализировать на уровне федерального закона правила выплаты надбавки за выслугу лет. В законе, посвященном оплате труда государственных служащих, должны быть также отражены правила выплаты надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, а также надбавки к должностному окладу за стаж работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны, доплаты за совмещение государственных должностей. В структуре денежного содержания государственных гражданских служащих нужно предусмотреть надбавки за ученую степень, почетные звания Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следует законодательно закрепить нормы, позволяющие снижать размеры ежемесячных премий, носящих систематический характер, за допущенные государственным служащим нарушения трудовой дисциплины (при условии внесения соответствующих изменений в ТК РФ).
7. Основная часть денежного содержания и общие условия выплаты дополнительной части денежного содержания гражданских служащих должны устанавливаться на уровне Российской Федерации, а все остальные вопросы, связанные с регулированием дополнительной части денежного содержания (определения размеров указанных выплат, льготных оснований их начисления и другое.), должны решать сами субъекты Российской Федерации.
Целесообразно принятие единого федерального закона, 8.
регулирующего оплату труда государственных гражданских служащих в целом, на который бы могли опираться субъекты Российской Федерации при принятии собственных законов о денежном содержании гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость результатов проведенного диссертационного исследования заключается в возможности использования его выводов для совершенствования законодательства Российской Федерации и дальнейшего реформирования института оплаты труда государственных гражданских служащих.
Выявленные проблемы, возникающие в сфере применения положений законодательства Российской Федерации о денежном содержании государственных гражданских служащих, и предложенные автором варианты их решения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при разработке проблем института оплаты труда государственных гражданских служащих, в законотворческой сфере для совершенствования действующего законодательства и в правоприменительной деятельности для разрешения проблемных вопросов, касающихся денежного содержания государственных гражданских служащих.
Значимость настоящей работы заключается также в содействии правильному пониманию сущности правовых категорий, т. к. автором проанализированы основные понятия и структура оплаты труда государственных гражданских служащих.
Помимо изложенного, настоящая работа может быть использована в педагогических целях при чтении специальных курсов, посвященных вопросам оплаты труда работников.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре трудового права Уральской государственной юридической академии. Основные положения работы нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях и освещены в научном докладе на Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика» (17-18 апреля 2003 года, г. Екатеринбург).
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, приложения и библиографического списка.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются ее цели и задачи, теоретическая и методологическая основы, раскрываются научная новизна и значение результатов исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Глава первая характеристика денежного содержания «Общая государственных гражданских служащих» посвящена постановке общетеоретической проблемы понятия оплаты труда и историко-правовому анализу развития института заработной платы, уяснению правовой сущности денежного содержания государственных гражданских служащих.
В параграфе первом главы первой аспект «Исторический формирования денежного содержания государственных служащих» автор приводит краткий исторический анализ российских правовых актов, содержащих нормы об оплате труда, начиная с Манифеста от 15 декабря года «О наполнении судебных мест достойными и честными людьми, о мерах к прекращению лихоимства и взяток;
о взимании с 1 генваря 1764 года по приложенному реестру положенных по новым штатам на жалованье разных сборов и об отсылке оных в Штатс-контору», по настоящее время.
На основе проведенного исторического анализа автор приходит к выводу о том, что развитие категории оплаты труда государственных служащих тесно связано с историей развития заработной платы, поскольку одновременно со становлением понятия заработной платы развивалось и законодательство о денежном содержании государственных гражданских служащих. Автор подчеркивает, что отдельного от заработной платы развития категории денежного содержания государственного гражданского служащего не было, а на определенном историческом этапе произошло выделение в системе заработной платы отдельного понятия оплаты труда государственного служащего, именуемого денежным содержанием.
По мнению автора, такое наименование оплаты труда государственного служащего как содержание» имеет свои исключительно «денежное исторические корни. Данный вывод важен с точки зрения научной новизны выбранного исследования, поскольку до настоящего времени принято считать понятие содержание государственного служащего» «денежное самостоятельной правовой категорией.
Во втором параграфе главы первой «Соотношение понятий оплаты труда в законодательстве о государственной гражданской службе и в Трудовом кодексе Российской Федерации» автором исследуется понятие оплаты труда, данное в Трудовом кодексе РФ. Наиболее справедливое и правильное определение заработной платы, по мнению автора, содержится в Конвенции Международной Организации труда «Относительно защиты заработной платы» от 01 июля 1949 г. № 95.
Автором проводится сравнительное исследование элементов заработной платы, содержащихся в Конвенции Международной Организации труда «Относительно защиты заработной платы» от 01 июля 1949 г. № 95, с элементами денежного содержания государственного служащего:
Заработная плата – это вознаграждение или заработок независимо от его 1) наименования. Оплата труда государственного гражданского служащего производится в виде денежного содержания, которое в некоторых случаях именуются денежным вознаграждением (статья 50 Закона о гражданской службе).
Размер заработной платы устанавливается либо по соглашению сторон 2) либо государством в централизованном порядке. Денежное содержание государственным служащим устанавливается государством в централизованном порядке (ст. ст. 13, 50 Закона о гражданской службе).
Заработная плата – это выплата за выполнение определенной работы, 3) трудовой функции. Государственный служащий за осуществление профессиональной служебной деятельности (иначе говоря – за выполнение определенной работы) получает денежное содержание из средств бюджета соответствующего уровня, что предусмотрено ст. 13 Закона о гражданской службе.
Выплата заработной платы – обязанность работодателя, вытекающая из 4) трудового договора. Для работодателей государственных гражданских служащих данная обязанность предусмотрена ст. 14, ч. 2 ст. 23 Закона о гражданской службе.
Заработная плата выплачивается за труд, который выполнен или должен 5) быть выполнен (имеются в виду, вероятно, случаи сохранения заработной платы за работником, когда он по уважительным причинам не выполнял работу). Государственный служащий получает денежное содержание за осуществление службы, то есть за труд. Ситуация, когда денежное содержание за государственным служащим сохраняется, если он не работал, не предусмотрена ч. 7 ст. 59 Закона о государственной гражданской службе. В остальных случаях применяется ТК РФ.
Заработная плата выплачивается регулярно. Об этом же говорит и норма ст. 23 Закона о гражданской службе, установившая правило о своевременности выплаты денежного содержания государственным гражданским служащим.
Поскольку конкретного критерия своевременности выплаты денежного содержания в Законе о гражданской службе нет, можно говорить о применении правила ст. 136 ТК РФ (не реже, чем каждые полмесяца).
Структура денежного содержания государственного служащего несколько отличается от структуры заработной платы из-за того, что в состав денежного содержания включена материальная помощь. По мнению диссертанта, это недочет законодателя. В остальном все исследованные элементы денежного содержания государственных гражданских служащих совпадают с элементами заработной платы работников.
Автор предлагает определение денежного содержания государственного служащего (с учетом Конвенции МОТ о защите заработной платы) - это выплачиваемое из средств бюджета соответствующего уровня денежное вознаграждение за службу в зависимости от квалификации служащего и замещаемой им должности, способ исчисления которого установлен исключительно государством в соответствующих нормативно-правовых актах.
В работе проведен сравнительно-правовой анализ, помогающий увидеть, как нормы Трудового кодекса РФ соотносятся с нормами законодательства о денежном содержании государственных служащих. В результате сделан вывод о том, что множество норм, подлежащих применению при регулировании оплаты труда гражданских служащих, содержится в Трудовом кодексе Российской Федерации. Однородность природы денежного содержания и заработной платы и обусловливает сходство их правового регулирования.
В третьем параграфе главы первой «Основные государственные гарантии по оплате труда государственных гражданских служащих» исследуется состав правовых гарантий в сфере оплаты труда работников, определенный нормами Трудового кодекса РФ и гарантии в сфере выплаты денежного содержания государственным гражданским служащим. Статьи 52 и 53 Закона о гражданской службе содержат перечень гарантий для гражданских служащих не только в области оплаты труда, но и другие общие гарантии. Ни одна из гарантий по статье 130 Трудового кодекса Российской Федерации Законом о гражданской службе не предусмотрена, хотя фактически гарантии, определенные ТК РФ в сфере заработной платы, распространяются и на государственных служащих.
Автор указывает на необходимость легального распространения действия норм Трудового кодекса РФ о государственных гарантиях в сфере оплаты труда на денежное содержание государственных гражданских служащих.
Глава вторая «Правовое регулирование денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих» посвящена подробному исследованию структуры денежного содержания государственных гражданских служащих, выявлению основных проблем в регулировании оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих. Автором делается вывод о том, что денежное содержание государственного гражданского служащего, являясь по своей сути заработной платой, делится на основную и дополнительную части.
В первом параграфе главы второй «Структура основной части денежного содержания федерального государственного гражданского служащего» изучается основная часть денежного содержания. Автор утверждает, что необходимо изменить подход к окладу денежного содержания. Прежде всего, нужно совершенно точно уяснить, что должностной оклад – это элемент денежного содержания, призванный отражать специфику государственной службы, особенности условий ее прохождения, уровень профессионализма и квалификации государственного гражданского служащего и т. д. Далее анализируются нормы о надбавке за особые условия государственной службы. В частности, отмечается, что надбавка за особые условия государственной (гражданской) службы на централизованном уровне не имеет должной правовой регламентации, обоснованности ее установления. Не предусмотрено условий ее назначения, нет критериев определения конкретных размеров для каждой категории государственных служащих. В настоящее время четко определены всего три положения, касающиеся ее установления:
1) минимальный размер надбавки ( но когда вступит в силу ст. 50 Закона о гражданской службе, минимального размера надбавки обозначено не будет);
2) максимальный размер надбавки;
3) возможность для руководителя государственного органа ее устанавливать.
Итогом проведенного автором исследования правовых норм о надбавке за особые условия государственной службы явилось предложение об ее упразднении, исходя из следующих соображений. 1. отсутствуют четкие критерии определения особых условий государственной (гражданской) службы;
существующие определения таких условий через психо 2.
эмоциональную нагрузку и др. подходят только для теоретического понимания условий государственной службы, носят абстрактный характер и законодательному регулированию не подлежат;
3. на сегодняшний день законодательство предусматривает выплату данной надбавки всем без исключения категориям государственных служащих в зависимости от группы должностей, что говорит о том, что государственная (гражданская) служба сама по себе носит особый характер по сравнению с остальными видами общественного труда. Это означает, что всякий государственный служащий работает в особых условиях труда, что должно быть уже учтено в должностном окладе.
В качестве примера надбавки за особые условия государственной службы диссертант отмечает ежемесячную надбавку к (гражданской) должностному окладу за особые условия работы в Чеченской республике.
Указанная надбавка установлена Указом Президента Российской Федерации от 17 июня 2002 года № 610 «О мерах повышения социальной защищенности некоторых категорий судей и государственных служащих». Предлагается признать обоснованным стремление государства как-то компенсировать неудобства и риски, связанные со службой в условиях чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов. Думается, что речь должна идти о доплате за осуществление службы в условиях, отклоняющихся от нормальных, то есть в соответствии со ст. 149 ТК РФ. Следует на уровне Федерального закона установить единую доплату в твердом размере, носящую временный характер, для всех государственных служащих, проходящих службу в условиях чрезвычайного положения и (или) вооруженного конфликта и т. д., то есть в чрезвычайных обстоятельствах.
После надбавки за особые условия государственной службы автором исследуется пока еще существующая надбавка за квалификационный разряд.
Автор указывает, что для более оптимального регулирования вопросов оплаты труда федеральных государственных служащих надбавку за квалификационный разряд, даже признавая ее составной частью оклада денежного содержания, следовало бы установить не в абсолютных величинах, выраженных в рублевом эквиваленте, а, например, в процентах к должностному окладу, так как «рублевые» надбавки не компенсируют рост инфляции. По такому пути (определение данных надбавок в процентном отношении к окладу) идут многие субъекты Российской Федерации, устанавливая надбавки своим государственным служащим. Предлагается оклад за классный чин оставить в величинах, указанных в процентах от должностного оклада государственного служащего, поскольку оклад за классный чин фактически представляет собой надбавку за должность, поэтому его размер должен определяться, исходя из величины должностного оклада государственного служащего.
В отношении надбавок за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, а также за стаж работы в структурных подразделениях по защите государственной тайны, автор указывает, что данные надбавки являются элементом основной части денежного содержания государственных гражданских служащих, поэтому их правовое регулирование возможно только на федеральном уровне, так как область работы со сведениями, составляющими государственную тайну (как и сами эти сведения) является исключительной компетенцией РФ в силу специального законодательства, не являющегося составной частью законодательства о денежном содержании государственных гражданских служащих.
Указывается на целесообразность выделения в составе денежного содержания государственных гражданских служащих доплаты за совмещение должностей или исполнение обязанностей временно отсутствующего государственного служащего. По мнению автора, нужно предусмотреть в федеральном законодательстве четкие критерии установления доплаты за совмещение должностей, распространив действие ст. 151 ТК РФ на оплату труда государственных служащих. В частности, целесообразнее размер доплаты определять не в качестве разницы между окладами государственных служащих, а в процентном отношении от должностного оклада в зависимости от категории должности и сложности выполняемой по совмещению работы.
Во втором параграфе главы второй «Особенности формирования дополнительной части денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих» анализируются правовые нормы, касающиеся этой части оплаты труда государственных служащих. Автор подчеркивает стабильность правового регулирования надбавки за выслугу лет, но в то же время говорит о необходимости детализации общих оснований выплаты надбавки за выслугу лет. Обосновывается необходимость легализации надбавок за ученую степень, почетные звания РФ и субъектов РФ в структуре денежного содержания государственных гражданских служащих на законодательном уровне. Анализируя практику премирования государственным служащих, автор отмечает, что в настоящее время каждое ведомство принимает свое положение о премировании служащих, в котором указывает, как правило, периодичность выплат – по результатам работы за квартал или за месяц. Законодательство о государственной гражданской службе предусматривает в составе оплаты труда государственных служащих два вида премий: 1) носящих разовый характер – то есть премии за выполнение особо важных и сложных заданий;
2) носящих систематический характер – ежемесячное денежное поощрение.
Итогом главы второй является предложение о законодательном закреплении двухуровневой конструкции денежного содержания с делением на основную и дополнительную части. Все выплаты, относящиеся к основной части денежного содержания государственного служащего, подвергаются централизованному императивному методу регулирования, а его дополнительная часть – регулируется с помощью диспозитивного метода, допускающего возможность собственного правового регулирования субъектами Российской Федерации вопросов, связанных с определением дополнительной части денежного содержания для своих государственных гражданских служащих.
Глава третья «Проблемы правового регулирования денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации» направлена на выявление основных проблем в правовом регулировании денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
В параграфе первом главы третьей определения «Проблема полномочий субъекта Российской Федерации в сфере регулирования денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации» рассматриваются вопросы разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в части определения условий выплаты и размеров оплаты труда государственных гражданских служащих субъектов Федерации. Анализируя нормы Конституции РФ, Трудового кодекса РФ, законодательства РФ о государственной гражданской службе, автор приходит к выводу о том, что общие вопросы денежного содержания в законодательстве субъектов Российской Федерации должны регулироваться одинаково и в соответствии со статьями 50 и 51 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Структура денежного содержания гражданского служащего субъекта Российской Федерации должна выглядеть таким же образом, как и федерального государственного гражданского служащего. Необходимо четко определить структуру и общие условия выплаты денежного содержания гражданских служащих субъектов Российской Федерации на федеральном уровне, а все остальные вопросы – предоставить разрешать самим субъектам.
Иначе говоря, в федеральном законе должны быть указаны все условия выплаты денежного содержания, но с оговоркой, что вопросы выплаты его основной части и общие условия определения дополнительной части остаются в ведении Федерации, а все остальное – отдается на разрешение субъектам РФ, исходя из их финансовых возможностей (с учетом норм ст. ст. 85, Бюджетного кодекса Российской Федерации). Таким образом, возможность по своему регулировать вопросы выплаты дополнительной части денежного содержания должна быть предоставлена только субъектам Российской Федерации, не являющимся «дотационными».
Именно в таком случае не будет создаваться противоречий и спорных ситуаций в регулировании оплаты труда гражданских служащих отдельных субъектов Российской Федерации по сравнению с другими субъектами Федерации и с федеральными государственными служащими в целом.
В параграфе втором главы третьей «Особенности формирования структуры денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации» автор исследует элементы оплаты труда государственных гражданских служащих более 20 субъектов Российской Федерации. Рассматриваются наиболее характерные примеры правового регулирования денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации. Отмечается, что в настоящее время нормы законов об оплате труда гражданских служащих почти всех субъектов Российской Федерации приведены в соответствие с Законом о гражданской службе. На самом деле это означает, что в законодательстве субъектов Российской Федерации продублированы нормы Закона о государственной гражданской службе Российской Федерации.
В работе нашел отражение анализ норм законов, регулирующих вопросы денежного содержания государственных гражданских служащих Амурской, Владимирской, Воронежской, Иркутской, Новосибирской, Омской, Пензенской, Пермской, Псковской, Ростовской, Саратовской, Смоленской, Тамбовской, Тульской, Читинской областей, Хабаровского края. В законодательстве субъектов Российской Федерации нет единообразного подхода к вопросу установления должностных окладов государственных служащих. Наиболее целесообразным автору представляется подход к определению должностного оклада государственного служащего через минимальный размер оплаты труда.
Автор отмечает позитивный момент: субъекты Российской Федерации пытаются установить на законодательном уровне показатели, исходя из которых определяются базовые ставки должностных окладов своих государственных служащих, в отличие от федерального центра, который таких попыток даже не предпринимает. Опыт субъектов Российской Федерации, несомненно, нужно использовать и для определения параметров установления должностных окладов федеральным государственным служащим.
В отношении надбавки за особые условия государственной службы отмечено, что большинство субъектов Российской Федерации указали лишь общие нормы о ее выплате. Между тем, поскольку надбавка за особые условия государственной службы относится к основной части денежного содержания государственных служащих, то ее регулирование должно осуществляться в строгом соответствии с нормами федерального законодательства.
В законодательстве субъектов Российской Федерации нет четкого понимания сущности данной надбавки (что же конкретно представляет собой «особенный» характер государственной службы), именно поэтому отсутствуют критерии для установления надбавки за особые условия государственной службы, что позволяет еще раз подчеркнуть необходимость упразднения этой надбавки.
Анализ норм законодательства субъектов РФ о надбавке за квалификационный разряд (классный чин) позволяет сделать вывод о том, что наименования классных чинов (квалификационных разрядов) в различных субъектах Российской Федерации разные, размеры надбавки также не одинаковы. Кроме того, субъекты Российской Федерации по-разному подходят к определению правовой природы надбавки за квалификационный разряд, к способам ее установления и исчисления, что позволяет говорить об отсутствии единообразия в правовом регулировании надбавки за квалификационный разряд. Поскольку надбавка за квалификационный разряд является выплатой, относящейся к основной части денежного содержания, то и регулирование ее должно быть единообразным на всей территории РФ для федеральных государственных гражданских служащих и для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.
Исследование законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего выплату надбавки за выслугу лет на государственной гражданской службе позволяет говорить о том, что в большинстве своем нормативные правовые акты субъектов Федерации не отличаются от федеральных правовых актов, то есть данная надбавка государственным служащим субъектов Российской Федерации выплачивается на тех же условиях, что и федеральным государственным служащим. Автор полагает, что объясняется это тем, что указанная надбавка за выслугу лет существует дольше, чем все остальные элементы денежного содержания, и, в общем, имеет достаточно однозначное содержание. Являясь дополнительной частью денежного содержания государственных гражданских служащих, надбавка за выслугу лет должна быть детализирована более подробно в федеральном законодательстве, а субъекты РФ могут дополнять правила о выплате данной надбавки собственным правовым регулированием (в частности, устанавливать иные размеры надбавки, иные периоды службы, необходимые для ее начисления и др.), исходя из своих финансовых возможностей.
Далее автор предлагает в законах о денежном содержании государственных служащих субъектов Российской Федерации выделить надбавки за совмещение должностей и за выполнение обязанностей временно отсутствующего государственного служащего без освобождения от своей основной работы, чтобы четко определить размер процентов к должностному окладу, который нужно выплачивать гражданскому служащему в качестве указанной надбавки.
Помимо вышеперечисленных надбавок, государственным гражданским служащим некоторых субъектов Российской Федерации региональным законодательством устанавливаются иные надбавки и доплаты, возможность выплаты которых иногда не предусмотрена для федеральных государственных служащих вообще.
Существует мнение о том, что указанные выплаты, не предусмотренные в составе денежного содержания ст. 50 Закона о гражданской службе, являются незаконными. Представляется, что субъекты Российской Федерации имеют право устанавливать такого рода выплаты на основании выдвинутого автором тезиса о самостоятельном регулировании ими дополнительной части денежного содержания, тем более, что ч. 10 ст. 50 Закона о государственной гражданской службе позволяет это делать.
В частности, надбавки за ученую степень, почетные звания субъектов Российской Федерации следует отнести к уровню самостоятельного законотворчества субъектов Российской Федерации, поскольку они являются стимулирующими, отражающими дальнейший профессиональный рост государственного служащего. Вместе с тем, данные надбавки должны быть закреплены и на федеральном уровне, в том числе и для федеральных государственных служащих. Для государственных гражданских служащих субъектов РФ нормы федерального закона, регулирующие надбавки за ученую степень, почетные звания, должны иметь обязательный характер лишь в части условий их выплаты. Определять же размеры надбавок и льготные основания для их установления, по мнению автора, следует предоставить самим субъектам Российской Федерации.
Кроме того, автором исследуются надбавки, не имеющие аналогов в законодательстве Российской Федерации, а также других субъектов, то есть действующие на территории только конкретного субъекта. В частности, надбавка государственным служащим, являющимся членами коллегии администрации Воронежской области, а также надбавка за работу с шифрами, применяемыми в сетях шифровальной связи. В результате делается вывод о необходимости упразднения данных надбавок. Поскольку это компенсационные надбавки, они должны быть отнесены к основной части денежного содержания государственных служащих, а в ее структуре таких выплат нет.
В разделе, посвященном премированию государственных служащих, отмечается, что премия должна рассматриваться в двух вариантах: как составная часть оплаты труда государственных служащих и как мера поощрения. Субъекты Федерации в большинстве своем признают премию мерой поощрения, являющейся частью денежного содержания.
Установлено, что премирование государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации производится, в основном, по результатам работы за месяц с учетом исполнения должностных обязанностей по занимаемой государственной должности гражданской службы. Размеры ежемесячных премий отличаются в различных субъектах Российской Федерации.
Автор считает, что общие условия и базовые величины для определения размеров премирования должны быть прописаны в федеральном законе, а субъектам Российской Федерации необходимо предоставить право утверждать свои правила, детализирующие вопросы выплаты премий, возможность устанавливать иные размеры премий, нежели предусмотренные законом.
Подводя итог, автор отмечает, что в целом законодательство субъектов Российской Федерации о денежном содержании государственных гражданских служащих содержит более прогрессивные нормы, нежели федеральное законодательство. Важно, чтобы при окончательном формировании института оплаты труда государственных гражданских служащих на федеральном уровне был учтен позитивный опыт субъектов Российской Федерации.
Отмечено, что в результате приведения законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством в большинстве случаев произошло полное воспроизведение норм Закона о государственной гражданской службе законами субъектов Российской Федерации, и утрата ранее наработанного позитивного опыта в вопросах регулирования денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации.
Обобщив нормативные правовые акты об оплате труда государственных гражданских служащих, автор делает итоговый вывод о необходимости изменения подхода к денежному содержанию государственных гражданских служащих. Предлагается принять соответствующий закон, в котором, в том числе, была бы четко изложена позиция законодателя о распространении норм Трудового кодекса Российской Федерации о заработной плате работников на денежное содержание государственных гражданских служащих.
В заключении изложены основные выводы, обобщающие итоги диссертационного исследования.
В приложении к работе приводится текст проекта Федерального закона общих принципах организации оплаты труда государственных «Об гражданских служащих Российской Федерации» с учетом высказанных предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Корзова Н. А. Проблемы института заработной платы в свете 1.
нового Трудового кодекса Российской Федерации/Четвертый Трудовой кодекс России. Сб. научных статей/Под редакцией В. Н. Скобелкина. - Омск: Омский гос. Университет, 2002. – 296 с. С. 252-258.
Корзова Н. А. Некоторые аспекты правового регулирования 2.
денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации на примере Читинской области/Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях. Периодический сборник научных трудов.
Выпуск декабрь, Хабаровск: Дальневосточный институт 2, 2002. – менеджмента, бизнеса и права, 2002. – 206 с. С.69-73.
Корзова Н. А. К вопросу о районном регулировании денежного 3.
содержания федеральных государственных служащих (на примере Читинской области)/Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: теория и практика: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (17-18 апреля 2003 года). Часть 2. – Екатеринбург: Издательство УрГЮА, 2004. – 452 с. С. 424-429.
Корзова Н. А. К вопросу об актуальности комплексного 4.
исследования правовых проблем института оплаты труда государственных гражданских служащих Российской Федерации в рамках трудового права/Научно-технические проблемы транспорта, промышленности и образования. Труды региональной научно – технической конференции творческой молодежи. Хабаровск: ГОУ ВПО – «Дальневосточный государственный университет путей сообщения», 2006. – 226 с. С. 81-85.
Корзова Н. А. К вопросу о целесообразности выплаты надбавки за 5.
особые условия государственной гражданской службы федеральным государственным служащим территориальных органов государственной власти//Закон и практика. 2006. № 5. С. 15-18.