Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства в россии

На правах рукописи

Глеба Ольга Владимировна ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ Специальность: 12.00.06 – природоресурсное право;

аграрное право;

экологическое право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2010 1 Диссертация выполнена в секторе сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права Российской академии наук

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор БЕЛЯЕВА Зоя Сергеевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор ПАЛЛАДИНА Мария Ильинична кандидат юридических наук, профессор ВОЛКОВА Наталья Алексеевна

Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится «10» декабря 2010 года в _ часов на заседании Диссертационного совета Д.002.002.01 в Институте государства и права Рос сийской академии наук (119992, Москва, ул. Знаменка, д.10).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук Автореферат разослан « » 2010 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Г.Л. Землякова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России за метно активизировалась деятельность государства по регулированию аграр ной сферы экономики, что сопровождается реформированием аграрного за конодательства, прежде всего в сфере государственной поддержки сельского хозяйства.

Новый этап в развитии сельского хозяйства, обусловленный измене ниями в механизме правового регулирования государственной поддержки, начался в 2006 году и связан с реализацией приоритетного национального проекта «Развитие АПК», принятием Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и последующей разра боткой Государственной программы «Развитие сельского хозяйства и регу лирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольст вия на 2008-2012 годы» (далее - Госпрограмма).

Выбор темы диссертационного исследования обусловлен, прежде все го, тем, что государственная поддержка сельскохозяйственных товаропроиз водителей - это важное направление государственной аграрной политики.

При этом государственная поддержка сельского хозяйства должна являться не только общеэкономической предпосылкой успешного решения большин ства накопленных в отрасли производственных, финансовых, социальных проблем, но и способом сокращения бедности, сохранения сельского образа жизни и культуры, повышения продовольственной безопасности страны, то есть должна обеспечить успешную реализацию всего комплекса целей соци ально-экономического развития сельского хозяйства.

На основе национального проекта «Развитие АПК» и последующего за ним законодательства, направленного на развитие сельского хозяйства, про исходят существенные изменения в правовом регулировании государствен ной поддержки этой отрасли.

Однако при всех преимуществах действующей системы государствен ной поддержки сельского хозяйства, она имеет ряд недостатков. До сих пор не удалось устранить диспаритет цен между сельскохозяйственной и про мышленной продукцией, низкий уровень развития социальной и инженерной инфраструктуры села, решить проблему дефицита у большинства сельскохо зяйственных товаропроизводителей материально-финансовых средств и пр.

В связи с этим возникает потребность проведения научного анализа существующих норм, регулирующих вопросы государственной поддержки сельского хозяйства, взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в данной сфере отношений, выявления основных не достатков правового регулирования государственной поддержки сельского хозяйства и выработки предложений по их устранению.

Проведение такого исследования позволит теоретически обосновать необходимость различных мер государственной поддержки сельского хозяй ства и сформулировать предложения по совершенствованию законодательст ва в этой сфере общественных отношений.

Объектом исследования явились общественные отношения, связан ные с предоставлением сельскохозяйственным товаропроизводителям раз личных мер государственной поддержки. Предметом исследования стали нормативно-правовые акты, регулирующие эти отношения, а также практика их применения.

Необходимо заметить, что при рассмотрении особенностей правового регулирования государственной поддержки, диссертант намеренно остано вилась подробно лишь на некоторых, наиболее важных и востребованных в настоящее время, мерах такой поддержки, включающих договорные меры, в том числе выплату прямых субсидий и компенсаций.

Основная цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основании анализа имеющейся нормативно-правовой базы и прак тики е применения исследовать содержание современного правового регу лирования государственной поддержки сельского хозяйства, а также вырабо тать предложения, касающиеся совершенствования правовых механизмов го сударственной поддержки.

Исходя из поставленной цели, автор ставит следующие задачи:

- изучить нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере государственной поддержки сельского хозяйства, выяс нить недостатки и пробелы в правовом регулировании анализируемых отно шений и определить направления их совершенствования;

- выявить многообразие и характерные особенности мер государствен ной поддержки, провести их классификацию и дать сравнительную характе ристику;

- дать определение понятию государственной поддержки сельского хо зяйства;

- проанализировать практику применения законодательства, связанную с предоставлением сельскохозяйственным товаропроизводителям отдельных мер государственной поддержки и определить возникающие в связи с этим проблемы;

- проанализировать зарубежный опыт в сфере государственной под держки сельского хозяйства;

- выявить и проанализировать особенности взаимодействия федераль ных и региональных органов государственной власти по оказанию сельскому хозяйству государственной поддержки и исследовать отражение этих осо бенностей в нормативно-правовых актах;

- сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования государственной поддержки сельского хозяйства.

Методологические основы исследования. В ходе научного исследо вания использовались две группы методов: общие и специальные. К числу общих относятся диалектический метод как основной способ объективного и всестороннего познания действительности, а также классификационный, ис торический, формально-логический методы, в том числе примы анализа и синтеза, дедукции и индукции, системный подход. Из специальных методов познания применялись формально-юридический, сравнительно-правовой.

Вс это позволило автору комплексно исследовать анализируемые отноше ния в их взаимосвязи и взаимовлиянии.

Нормативную базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Пра вительства РФ, нормативные акты федеральных министерств и ведомств, прежде всего Министерства сельского хозяйства РФ, а также нормативная акты субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирова ния государственной поддержки сельского хозяйства.

Эмпирической базой исследования являются: материалы отечественной и зарубежной печати, научных и научно-практических конференций, стати стическая отчтность, отражающая результаты применения мер государст венной поддержки;

справочно-информационные материалы, материалы су дебной практики. Выводы диссертации опираются на практику осуществле ния государственной поддержки в субъектах Российской Федерации, прежде всего, в Калужской области.

Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу ис следования составляют труды российских учных: С.С. Акманова, Р.Т. Баки ровой, З.С. Беляевой, Г.В. Беспахотного, С.А. Боголюбова, А.И. Бобылва, М.И. Брагинского, И.Н. Буздалова, Г.Е. Быстрова, И.И. Веленто, В.В. Вит рянского, Е.А. Галиновской, В.С. Елисеева, Г.Л. Земляковой, М.И. Козыря, М.М. Коробейникова, Э.Н. Крылатых, В.Н.Кульнева, В.Е. Лукьяненко, В.В.

Милосердова, Е.Л. Мининой, Э.И.Павловой, М.И. Палладиной, А.В. Петри кова, Е.В.Серовой, В.В.Устюковой, И.Г. Ушачева, Н.Ю. Хаманевой, В.Н.

Хлыстуна, Л.Г. Холода, Г.Г. Файзуллина и других.

При исследовании настоящей темы правовые вопросы тесно перепле тались с экономическими и историческими вопросами, поэтому автором бы ли изучены труды: Л.И. Абалкина, О.А. Александровой, А.И. Алтухова, В.Р.

Боева, А.В. Гордеева, Р.Р. Гумерова, Е.А. Кудели, М.Л. Лишанского, О.Г.

Овчинникова, А.Г. Папцова, А.И. Пащенко, В.А. Пешехонова, В.А. Семей кина, А.В. Ткача и других. Эти авторы раскрыли экономическую сущность предоставления государственной поддержки сельскохозяйственным товаро производителям и реформирования законодательства, регулирующего госу дарственную поддержку в нашей стране.

Необходимо признать, что несмотря на большое число выполненных в данной области исследований, многие проблемы еще не нашли своего теоре тического и практического решения: зачастую они рассматривались либо с позиции экономического подхода, отражающего необходимость оказания сельскохозяйственным товаропроизводителям финансовой помощи с указа нием дополнительных источников финансирования, либо раскрывались от дельные направления такой поддержки.

В.Н. Кульневым в 2002 году была защищена кандидатская диссертация на тему «Правовое регулирование государственной поддержки сельскохозяй ственных товаропроизводителей в Российской Федерации». Однако с тех пор в данной сфере общественных отношений произошли значительные измене ния, в результате которых существенно расширился круг сельскохозяйствен ных товаропроизводителей, которым оказывается государственная поддерж ка, направления государственной поддержки, а также изменился порядок е предоставления. Вс это обусловило необходимость проведения специально го комплексного исследования особенностей системы мер государственной поддержки в новых условиях и формулирования на этой основе предложе ний, направленных на е совершенствование. В этом, по мнению автора, и состоит научная новизна исследования.

Теоретическое и практическое значение диссертационного иссле дования. Результаты, полученные в ходе диссертационного исследования, и сформулированные в работе выводы могут быть использованы в правопри менительной практике и законотворческой деятельности различных органов государственной власти при совершенствовании действующего законода тельства, а также в практической деятельности конкретных сельскохозяйст венных товаропроизводителей.

Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе в юридических, экономических и сельскохозяйственных вузах при изучении соответствующих тем учебных курсов «Аграрное право», «Гражданское пра во», «Предпринимательское право», «Договорное право» и других. Кроме то го, материалы диссертации могут послужить основой для дальнейших науч ных исследований и изысканий.

На основании проведнного исследования, на защиту выносятся сле дующие основные положения:

1. Отношения, связанные с предоставлением сельскохозяйственным товаропроизводителям государственной поддержки, являются разновидно стью аграрных отношений. Они регулируются нормами аграрного, граждан ского, земельного, трудового, финансового, бюджетного, налогового, адми нистративного права, на содержание которых существенное влияние оказы вает специфика сельского хозяйства. Совокупность соответствующих норм указанных отраслей права представляет собой комплексный институт аграр ного права – институт государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Комплексность этого института предопределяется сложным составом тесно связанных между собой имущественных, земель ных, трудовых, управленческих отношений, возникающих в сфере матери ально-технического снабжения и обслуживания сельскохозяйственного про изводства, сбыта сельскохозяйственной продукции, в сфере кредитования сельского хозяйства, социальных отношений в деревне и других. Правовое регулирование указанных отношений возможно только в неразрывной связи с остальными. Обеспечить такой подход может аграрное право как ком плексная отрасль российского права.

2. Государственная поддержка сельского хозяйства представляет собой совокупность мер, направленных на оказание сельскому хозяйству за счт бюджетных средств всесторонней помощи как посредством перечисления денежных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизво дителям (предоставление прямых субсидий, некоторых компенсаций, прове дение закупочных интервенций), так и путм финансирования различных ме роприятий по развитию сельской инфраструктуры, подготовке кадров, по вышению занятости и прочее.

Инвестирование бюджетных средств в создание сельской инфраструк туры, подготовку кадров для сельского хозяйства, проведение научно исследовательских и других работ, связанных с внедрением в аграрное про изводство новой техники и передовых технологий, обусловливает формиро вание скрытой (невидимой) части доходов сельскохозяйственных товаропро изводителей. Однако эта скрытая часть доходов оказывает не меньшее влия ние на рост эффективности сельскохозяйственного производства и играет существенную роль в повышении качества жизни сельских тружеников и улучшении их социального обеспечения.

3. В целях совершенствования правового регулирования государствен ной поддержки сельского хозяйства и повышения е эффективности необхо димо в Федеральном Законе «О развитии сельского хозяйства» закрепить ос новные принципы этой поддержки: гарантированность, преемственность, стабильность, взаимодействие Российской Федерации и е субъектов, под держка всех форм хозяйствования.

4. В связи с реализацией национального проекта «Развитие АПК», при нятием Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» и Госпро граммы претерпели существенные изменения направления государственной поддержки сельского хозяйства. В связи с отсутствием в нормативно правовых актах, регулирующих вопросы государственной поддержки сель ского хозяйства, терминологического единства, в диссертации предлагается под направлениями государственной поддержки понимать конкретные сферы деятельности государства– кредитование, страхование урожая, обеспечение материально-техническими ресурсами и т.п., а под мерами – конкретные формы предоставления бюджетных средств, в частности, выплаты субсидий, компенсаций.

5. В общем, концептуальном плане в системе мер государственной поддержки сельского хозяйства можно выделить два взаимосвязанных аспек та: внутренний, связанный с вопросами эффективного развития аграрного сектора экономики внутри страны, и внешний, предусматривающий переход к единым правилам торгово-экономических отношений в рамках требований ВТО. При этом на первом месте должно стоять решение внутренних про блем, связанных с оказанием сельскому хозяйству всесторонней помощи по средством реализации различных мер государственной поддержки, обеспе чивающих непрерывное развитие сельского хозяйства и существенное улуч шение качества жизни на селе.

6. С начала осуществления в России аграрных преобразований в раз личных нормативно-правовых актах закреплялся принцип равнодоступности мер государственной поддержки для всех категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей. Однако на практике этот принцип остатся нереали зованным до сих пор, так как по ряду причин не все крестьянские (фермер ские) и личные подсобные хозяйства могут воспользоваться действующими мерами государственной поддержки. Поэтому для этих категорий сельскохо зяйственных товаропроизводителей в нормативно-правовых актах должны быть предусмотрены более льготные условия получения государственной поддержки, учитывающие специфику их развития, а именно: расширение возможностей сбыта сельскохозяйственной продукции, в частности, предос тавление государственных гарантий в реализации готовой продукции по средством использования целевых государственных заказов на поставку сельскохозяйственной продукции в школы и другим спецпотребителям;

обеспечение сельхозтехникой и племенным скотом по лизингу без уплаты первоначального взноса;

упрощение условий получения субсидий, а также процедуры получения поручительств из гарантийных фондов и др.

7. В настоящее время право на осуществление деятельности по сель скохозяйственному страхованию предоставлено значительному числу стра ховых организаций, которые предлагают такие условия страхования, которые не учитывают особенности сельскохозяйственного производства. В частно сти, в договор сельскохозяйственного страхования включают правило, со гласно которому он вступает в силу не ранее уплаты страхователем страхо вой премии или первого е взноса в размере не менее 50% от общей суммы страховой премии. Однако в период заключения таких договоров у большин ства сельскохозяйственных товаропроизводителей нет свободных денежных средств на уплату страховой премии, что мешает им получить кредиты в банках. Представляется целесообразным отразить в законодательстве осо бенности сельскохозяйственного страхования, оказывающие существенное влияние на заключение и исполнение рассматриваемых договоров.

8. На федеральном уровне порядок предоставления сельскохозяйствен ным товаропроизводителям государственной поддержки прописан лишь час тично, а именно, определны только условия перечисления субсидий из фе дерального бюджета бюджетам субъектов РФ. Порядок и условия перечисле ния бюджетных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропро изводителям определяется региональными органами власти, которые не дос таточно учитывают интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей, ввиду чего у последних возникают трудности с получением субсидий. Это свидетельствует об отсутствии единого концептуального подхода к вопросу получения сельскохозяйственными товаропроизводителями различных мер государственной поддержки и несовершенстве его правового регулирования.

С целью предупреждения и пресечения различных попыток органов власти необоснованно лишить сельскохозяйственных товаропроизводителей их законного права на получение бюджетных средств, порядок предоставле ния субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям должен быть определен постановлением Правительства РФ. В нм должны быть чтко прописаны: круг субъектов, имеющих право на получение субсидий, и усло вия, при которых такое право реализуется, порядок предоставления субсидий по каждому направлению поддержки, перечень оснований предоставления и отказа в предоставлении субсидий, чтобы в случае необоснованного отказа сельскохозяйственный товаропроизводитель смог осуществить защиту своих прав.

9. Практически во всех субъектах РФ принято множество норматив но-правовых актов, регулирующих порядок и условия предоставления субси дий по различным направлениям поддержки сельского хозяйства. Однако та кая множественность актов создат трудности для сельскохозяйственных то варопроизводителей, которым достаточно сложно разобраться, по каким на правлениям государственной поддержки они могут получать субсидии. По этому было бы целесообразно в каждом субъекте РФ все направления бюд жетного финансирования сельского хозяйства объединить в единую регио нальную программу социально-экономического развития сельского хозяйст ва, имеющую долгосрочный характер, например, на период до 2020 года. Это необходимо для создания участникам программных мероприятий стабиль ных гарантий на получение бюджетных средств, так как многие проекты в сельском хозяйстве имеют длительные сроки окупаемости.

Структурно такая программа может иметь четыре раздела. Первый – меры поддержки, направленные на стимулирование развития отрасли (под держка приоритетных отраслей, имеющих существенное значение для регио на). Второй – меры, направленные на поддержку инвестиционных проектов по строительству и приобретению основных фондов. Третий – меры по обес печению жизнедеятельности граждан, проживающих на селе. Четвртый – меры, связанные с поддержкой информационно-консультационных услуг, научно-технических разработок и обучения кадров для работы в сельском хо зяйстве.

10. В соответствии с действующим порядком для получения субсидий из федерального бюджета органам власти субъектов РФ необходимо заключать с Министерством сельского хозяйства РФ соответствующие соглашения. Наряду с этим договоры (соглашения) на получение субсидий заключаются между сельскохозяйственными товаропроизводителями и региональными органами управления сельским хозяйством. Правовая природа таких договоров (согла шений) имеет комплексный характер, поскольку они интегрируют в себе нор мы гражданского и административного права, а также учитывают специфиче ские для сельского хозяйства нормы права. Ввиду того, что посредством за креплнных в таких договорах условий сельскохозяйственным товаропроизво дителям гарантируется право на получение финансовых средств на сво разви тие, их следует рассматривать как важную составную часть правового меха низма реализации мер государственной поддержки сельского хозяйства.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические по ложения и предложения по совершенствованию законодательства, содержа щиеся в диссертации обсуждались на заседании сектора сельскохозяйствен ного и земельного права Института государства и права Российской акаде мии наук. Материалы исследования применялись автором в практической деятельности. Основные выводы диссертации опубликованы в журналах:

«Право и государство», «Аграрное и земельное право».

Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырх глав, списка используемой литературы.

Содержание работы Во введении обосновываются актуальность темы диссертации и пока зывается степень е разработанности, определяются объект, предмет, а также цели, задачи, методология исследования, обосновывается его научная новиз на и практическая значимость, формулируются основные положения, выно симые на защиту.

Глава I «Понятие и общая характеристика мер государственной поддержки сельского хозяйства» состоит из трх параграфов и посвящена исследованию сущности государственной поддержки сельского хозяйства, а также е нормативно-правовой базы.

В § 1 «Понятие и содержание государственной поддержки сельско го хозяйства» на основе анализа различных подходов к содержанию госу дарственной поддержки сельского хозяйства формулируется понятие госу дарственной поддержки сельского хозяйства, а также раскрывается отрасле вая принадлежность норм, регулирующих данную поддержку.

Происходящие в последние годы в России процессы реформирования аграрного законодательства внесли существенные изменения в содержание государственной поддержки сельского хозяйства, которая осуществляется по широкому спектру направлений. Под влиянием этих новшеств трансформи ровалось и само понятие государственной поддержки сельского хозяйства.

Государственная поддержка сельского хозяйства представляет собой сово купность мер, направленных на оказание сельскому хозяйству за счт бюд жетных средств всесторонней помощи как посредством перечисления денеж ных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям, так и путм финансирования различных мероприятий по развитию сельской инфраструктуры, подготовке кадров, повышению занятости и пр. Предлагае мое определение государственной поддержки сельского хозяйства целесооб разно закрепить в Федеральном Законе «О развитии сельского хозяйства».

По существу государственная поддержка сельского хозяйства пред ставляет собой законодательно закреплнный сложный механизм, включаю щий меры воздействия на доходы сельскохозяйственных товаропроизводите лей, структуру и размеры сельскохозяйственного производства, агропродо вольственный рынок, социальную инфраструктуру села посредством выде ления на эти цели из бюджетов различных уровней финансовых средств. По этому определяющим фактором в системе мер государственной поддержки является бюджетная поддержка, направленная на комплексное развитие сельского хозяйства.

Однако одними мерами бюджетной поддержки проблема улучшения социально-экономического положения сельскохозяйственных товаропроиз водителей не может быть решена, так как развитие сельского хозяйства не разрывно связано с общей экономической ситуацией в стране, а именно: про должают сохраняться необъяснимо высокий диспаритет цен на сельскохо зяйственную продукцию и средства производства для сельского хозяйства, чрезмерная монополизация сфер, обеспечивающих продвижение сельскохо зяйственной продукции на рынки, неблагоприятные демографические тен денции на селе, дальнейшая деградация ресурсного потенциала сельского хо зяйства. Поэтому только комплексное решение проблем в сфере сельского хозяйства (где наряду с мерами бюджетной поддержки будет осуществляться регулирование и по другим направлениям развития сельского хозяйства) способно укрепить социальное положение жителей села, поднять престиж сельскохозяйственного труда и сохранить село как основу экономики и куль туры общества. В этой связи важное значение приобретает совершенствова ние правового регулирования в таких сферах, как налоговая система, земель ные отношения, устранение диспаритета цен, списание задолженностей с сельскохозяйственных товаропроизводителей и др.

В § 2 «Субъекты государственной поддержки» проводится критиче ский анализ противоречивого раскрытия в законодательстве понятия «сель скохозяйственный товаропроизводитель». Предлагается в Федеральном За коне «О развитии сельского хозяйства» закрепить следующее определение сельскохозяйственного товаропроизводителя, которое существенно расширя ет круг лиц, имеющих право на государственную поддержку. Сельскохозяй ственными товаропроизводителями признаются организации, индивидуаль ные предприниматели и крестьянские (фермерские) хозяйства, доля дохода которых от реализации произведнной и переработанной сельскохозяйствен ной продукции в общем доходе от реализации продукции (работ, услуг) за предшествующий год составляет не менее чем пятьдесят процентов, а также граждане, ведущие личное подсобное хозяйство. В целях оказания государ ственной поддержки к сельскохозяйственным товаропроизводителям при равниваются сельскохозяйственные потребительские кооперативы, у кото рых доля оказываемых ими услуг сельскохозяйственным товаропроизводите лям в общей выручке от реализации товаров (работ, услуг) составляет не ме нее 50%. При этом нормы других законов, где используется данное понятие, с целью его унификации должны быть приведены в соответствие с Феде ральным Законом «О развитии сельского хозяйства».

Далее в диссертации освещаются вопросы оказания государственной поддержки разным категориям сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе малым формам хозяйствования (крестьянским (фермерским) хо зяйствам (далее – КФХ), личным подсобным хозяйствам (далее – ЛПХ) и об служивающим их кооперативам). Поддержка именно этих форм хозяйство вания стала объектом внимания со стороны государства в ходе реализации национального проекта «Развитие АПК».

В диссертации отмечается, что для создания любого кооператива тре буются значительные материальные и финансовые средства, которые у КФХ и ЛПХ отсутствуют, а привлечение на эти цели субсидированных кредитов сопряжено с определнными проблемами, прежде всего, с невозможностью их возврата в ближайшие пять-десять лет (период освоения). Единственный выход в этой ситуации – государственная поддержка образования и первона чального обустройства сельских потребительских кооперативов. В качестве примера такого решения автор ссылается на опыт США, где на первоначаль ное обустройство кооперативов государством были выделены значительные средства. В результате за короткое время была создана сеть потребительских кооперативов практически во всех сферах агропромышленного комплекса.

В качестве основной меры государственной поддержки сельскохозяй ственных потребительских кооперативов предлагается предусмотреть выде ление бюджетных средств на формирование стартового капитала кооперати вов путм внесения их в паевые фонды кооператива.

Так как важную роль в аграрном секторе экономики играют КФХ, ко торые за двадцатилетний этап своего существования заявили о себе как о ре ально существующей новой форме хозяйствования, то вопросы их государст венной поддержки должны занимать видное место в аграрной политике госу дарства. Пока же государственная поддержка для фермерских хозяйств оста тся труднодоступной, малоэффективной и недостаточной, а потому требует ся совершенствование законодательства в данной сфере отношений. Прежде всего, острой проблемой является несвоевременное перечисление субсидий по кредитам, привлекаемым КФХ и другими малыми формами хозяйствова ния. Решение этого вопроса возможно путм изменения порядка оформления и перечисления субсидий посредством выдачи кредитов по процентным ставкам, уменьшенным на величину причитающихся субсидий, что позволит получать кредиты по более низким процентным ставкам. Необходимо также расширить действующие направления кредитования КФХ, в частности, пре доставлять субсидированные кредиты на приобретение в собственность зе мельных участков, а также построенных ранее и неиспользуемых сельскохо зяйственных объектов, на строительство подъездных путей к объектам не движимости сельскохозяйственного назначения. Так как фермеры несут большие затраты на этапах проектирования на строительство хозяйственных объектов, в том числе на оплату за установленную мощность по электричест ву, то и эти затраты также должны компенсироваться из средств федераль ного и региональных бюджетов. Вс это потребует внесения дополнений в Госпрограмму.

В диссертации подчркивается, что значительно усложняет процесс эффективного развития сельского хозяйства, в том числе и фермерского сек тора, неурегулированность земельных отношений. Назрела необходимость разработки и реализации федеральной целевой программы по упорядочению землеустройства в сельской местности, которая предусматривала бы оформ ление полностью или частично за счет федерального бюджета земельных до лей граждан – от межевания до выдачи свидетельств о праве собственности.

Автором отмечается, что по причине убыточности значительной части сельскохозяйственных товаропроизводителей действующими инструментами бюджетной поддержки могла воспользоваться лишь группа экономически крепких хозяйств, имеющих соответствующий уровень доходности. Поэтому в отношении убыточных хозяйств должны быть приняты дополнительные меры, позволяющие обеспечить им реальный доступ к бюджетным средст вам. Для этого следует, во-первых, в рамках Федерального Закона от 9 июля 2002 года «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроиз водителей» предусмотреть полное списание с них накопленных перед бюд жетом и государственными внебюджетными фондами долгов по налогам и сборам, а не только пеней и штрафов, во-вторых, разработать конкретный механизм дифференцированного подхода к решению этой проблемы с уч том финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей, в третьих, дополнить Госпрограмму такой мерой поддержки, как прямое суб сидирование хозяйств из федерального бюджета в расчте на единицу зе мельной площади. В проекте Федерального закона «О развитии сельского хо зяйства» такая мера поддержки предусматривалась, но в принятый закон она не вошла, хотя призвана доводить бюджетные средства до каждого сельско хозяйственного товаропроизводителя в отдельности.

В диссертации делается вывод, что каждая форма хозяйствования име ет свои специфические особенности, связанные с их экономической приро дой, исторической судьбой возникновения и развития, а также с конкретны ми условиями существования на нынешнем этапе. При этом на все категории хозяйств прямое влияние оказывают общие условия функционирования аг рарного сектора. Поэтому при осуществлении государственной поддержки сельского хозяйства необходимо руководствоваться принципом равнодос тупности мер государственной поддержки, то есть направлением бюджетных средств всем сельскохозяйственным товаропроизводителям (а не только при быльным и перспективным) в целях обеспечения их эффективного развития.

В § 3 «Развитие законодательства, регулирующего государствен ную поддержку сельского хозяйства» на основе анализа действовавших до принятия Федерального Закона «О развитии сельского хозяйства» норматив но-правовых актов, регулирующих вопросы государственной поддержки сельского хозяйства, делается вывод о том, что не все закреплнные в них меры государственной поддержки оказались эффективными. Причиной тому стало несовершенство правового регулирования вопросов государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и невыгодность для большинства из них предлагаемых условий такой поддержки.

Попытка решить основные проблемы и урегулировать актуальные во просы, связанные с развитием сельского хозяйства, была сделана в результа те принятия Федерального Закона «О развитии сельского хозяйства», роль которого заключается в том, что впервые за годы реформ на законодательном уровне были установлены чткие правовые основы реализации государст венной аграрной политики как неотъемлемой составной части социально экономической политики российского государства, а также определены ос новные цели и принципы этой политики, направления государственной под держки и обязанность государства осуществлять финансирование сельского хозяйства за счт средств федерального и региональных бюджетов.

Конкретные механизмы регулирования развития сельского хозяйства методологически определены и закреплены в Госпрограмме, для обеспечения реализации которой была сформирована соответствующая нормативно правовая база. Так, Правительством РФ принят ряд постановлений, в кото рых определены источники средств для государственной поддержки, направ ления их использования, получатели субсидий, порядок расчта размера суб сидий, а также круг уполномоченных органов, на которых возложены функ ции контроля за целевым использованием бюджетных средств.

По мнению автора, принципиальными положениями Госпрограммы яв ляются: значительное расширение круга субъектов - получателей субсидий, в число которых впервые вошли не только сельскохозяйственные товаропро изводители, но и организации, осуществляющие первичную и последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции, но и субъ екты малого сельского бизнеса, развивающие несельскохозяйственные виды деятельности (сельский туризм, народные промыслы и ремесла, заготовка и переработка дикорастущих плодов и ягод и др.), а также расширение перечня объектов, на приобретение которых можно взять субсидированный кредит.

Подытоживая обзор нормативных правовых актов, регулирующих во просы государственной поддержки сельского хозяйства, автор формулирует следующий вывод: в последние годы был принят ряд важных нормативно правовых актов, направленных на решение ряда основных проблем, сущест вующих в сфере развития сельского хозяйства, что дало свои положительные результаты, укрепив социально-экономическое положение сельскохозяйст венных товаропроизводителей. Однако не все меры и принципы государст венной поддержки сельского хозяйства нашли в них отражение.

Глава II «Правовые меры государственной поддержки сельского хозяйства» включает три параграфа.

В § 1 «Классификация мер государственной поддержки сельского хозяйства» приводится обзор имеющихся в литературе многообразных клас сификаций мер государственной поддержки сельского хозяйства, в основу которых положены критерии, отражающие различные подходы авторов к по нятию и, соответственно, содержанию государственной поддержки.

Несомненный интерес, особенно в связи с переговорами о вступлении России во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО), представляет применяемая в рамках данной организации классификация мер государст венной поддержки. Так, Соглашение по сельскому хозяйству обязывает стра ны классифицировать внутренние меры поддержки сельского хозяйства в со ответствии с одной из четырех «корзин», в зависимости от степени их влия ния на объм производства и реализации аграрной продукции.

Правила ВТО требуют обязательного сокращения только определен ных мер государственной поддержки сельского хозяйства, которые стимули руют сельскохозяйственную деятельность а, значит, создают помехи нацио нальному производству остальных стран-участниц ВТО. В диссертации от мечается, что уже сегодня, на этапе переговорных процессов о вступлении России в ВТО, предпринят ряд мер, направленный на повышение правовой защищнности отечественных сельхозтоваропроизводителей. С принятием Федерального Закона «О развитии сельского хозяйства» в российском зако нодательстве появилось достаточное количество мер поддержки сельского хозяйства, отвечающих требованиям ВТО и позволяющим беспрепятственно субсидировать стратегические направления развития сельского хозяйства, – элитное семеноводство, племенное дело, повышение квалификации работни ков отрасли, строительство объектов инфраструктуры (связь, дороги, линии электропередач и пр.), предоставление консультационной помощи и пр.

Автором предложена собственная классификация мер государственной поддержки сельского хозяйства, объединяющая в себе четыре основные группы. В первую группу входят меры, предусматривающие выплаты бюд жетных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводите лям в целях поддержки их доходов. К ним относятся субсидии на реализацию растениеводческой и животноводческой продукции, в том числе некоторые компенсационные платежи (на содержание маточного поголовья сельхозжи вотных, на приобретение элитных семян и племенных сельскохозяйственных животных, минеральных удобрений и средств химизации, на электроэнергию и др.), проведение закупочных интервенций (с установлением предельного уровня минимальных цен на сельскохозяйственную продукцию) и пр. Во вторую группу входят меры, направленные на поддержку инвестиционных проектов по строительству и приобретению основных фондов (например, строительству животноводческих комплексов и ферм, приобретению пле менного скота). К третьей группе относятся меры, направленные на обеспе чение устойчивого развития сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения. И, наконец, к четвртой группе относят ся меры, направленные на финансирование услуг, оказываемых сельскому хозяйству (оказание информационно-консультационной помощи, подготовка и переподготовка кадров и др.). Все перечисленные меры способствуют вос становлению социальной справедливости по отношению к сельскохозяйст венным товаропроизводителям и повышению их доходности.

В диссертации делается вывод, что меры государственной поддержки, входящие в первую группу отличаются значительным многообразием и важ ностью для развития сельского хозяйства, так как позволяют поддерживать определнный уровень доходности сельскохозяйственных товаропроизводи телей и стимулируют их сельскохозяйственную деятельность. Однако при всех преимуществах данной группы мер применение их на практике приво дит к формированию некой зависимости сельскохозяйственных товаропроиз водителей от масштабов финансовой поддержки отрасли со стороны госу дарства (исключение составляют закупочные интервенции). Поэтому важное значение приобретают меры следующих трх групп, которые хотя и не име ют столь ярко выраженный как в случае, например, прямой выплаты денеж ных средств характер выгод, но необходимы сельскому хозяйству для того, чтобы оно могло быть конкурентоспособным. Их отличительной особенно стью является долгосрочный характер. Направленность подобного рода ме роприятий не всегда является строго «аграрной» (например, газификация и строительство дорог в сельской местности, проведение научных исследова ний), но эффект от их реализации соответствует или даже превосходит тако вой от мер прямой поддержки цен и доходов.

Меры государственной поддержки всех четырх групп направлены на эффективное функционирование сельского хозяйства, так как прямо или кос венно стимулируют производственную деятельность и доходность сельско хозяйственного труда. Недооценка роли одной из групп мер государственной поддержки может негативно сказаться и на реализации других.

В § 2 «Договорные меры государственной поддержки» отмечается, что основным способом организации экономических взаимоотношений меж ду сельскохозяйственными товаропроизводителями и другими субъектами хозяйствования, опосредующим предоставление государственной поддерж ки, является договор.

В настоящее время такие договоры применяются в следующих основ ных формах: 1) кредитование за счт средств кредитных организаций с по следующим субсидированием части процентной ставки по договорам креди та (займа);

2) страхование с последующим субсидированием части страховой премии по договору страхования рисков в сельском хозяйстве;

3) осуществ ление лизинговых операций с использованием средств федерального бюдже та;

4) проведение закупочных интервенций посредством биржевых торгов.

Вместе с тем предоставление сельскохозяйственным товаропроизводителям отдельных мер государственной поддержки, например, налоговых и тамо женных льгот, не требует заключения соответствующих договоров.

В параграфе отмечается, что для реализации одних мер государствен ной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей требуется за ключение классических гражданско-правовых договоров (например, получе ние кредита с субсидированием процентной ставки предполагает заключение с банком кредитного договора, который регламентируется Гражданским Ко дексом РФ, а с региональным органом управления сельским хозяйством – до говора (соглашения) о предоставлении субсидий). Иначе оформляются от ношения, связанные с выплатой сельскохозяйственным товаропроизводите лям прямых субсидий и некоторых компенсаций, для получения которых не требуется заключение гражданско-правовых договоров.

Однако в любом случае для получения субсидий сельскохозяйствен ным товаропроизводителям необходимо заключать с региональными орга нами управления сельским хозяйством соответствующие договоры (согла шения, которые обладают некоторыми особенностями, обусловленными спецификой регулируемых общественных отношений, складывающихся в сфере финансового обеспечения деятельности сельскохозяйственных това ропроизводителей с участием органов управления сельским хозяйством.

Далее проводится анализ действующих в настоящее время мер госу дарственной поддержки сельского хозяйства:

1. кредитование с последующим субсидированием процентной ставки.

В настоящее время кредиты (займы) предоставляются на различные цели, связанные как с производством и реализацией сельскохозяйственной продукции (например, строительство и реконструкция животноводческих комплексов и ферм, приобретение племенных сельскохозяйственных живот ных), так и направленные на улучшение жизни на селе (приобретение жилья, развитие несельскохозяйственных видов деятельности и др.).

Активное участие в реализации механизма кредитования сельскохозяй ственных товаропроизводителей принимает ОАО «Россельхозбанк», создан ный специально для этих целей, который разработал ряд программ кредито вания: предоставление кредитов на строительство, реконструкцию и модер низацию животноводческих комплексов и ферм, приобретение племенного молодняка сельскохозяйственных животных под е залог, кредитование лич ных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйствен ных потребительских кооперативов и др.

Всем замщикам – сельскохозяйственным товаропроизводителям за счт бюджетных средств возмещается часть затрат, произведнных в резуль тате уплаты процентных ставок за пользование кредитами, то есть выплачи ваются субсидии. Субсидирование процентных ставок предусматривается Федеральным Законом «О федеральном бюджете» на соответствующий год и Правилами распределения и предоставления в 2009-2011гг. из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на возмеще ние части затрат на уплату процентов по кредитам. Субсидии предоставля ются в размере 80% ставки рефинансирования ЦБ РФ, а по отдельным видам кредитов (это касается инвестиционных проектов по животноводству и про изводству молока) субсидии предоставляются из расчта 100% ставки рефи нансирования ЦБ РФ, действующей на дату заключения договора кредита (займа), но не более их фактических затрат, при условии долевого финанси рования расходов самими субъектами РФ.

Но несмотря на столь тщательное регулирование порядка и условий получения субсидированных кредитов, проводимая Россельхозбанком кре дитная политика имеет ряд существенных недостатков. Например, при за ключении кредитного договора банком не учитываются особенности ведения сельскохозяйственного производства, в частности: сельскохозяйственному товаропроизводителю не предоставляется возможность осуществлять расч ты за кредит в конце года после окончания сельскохозяйственных работ, реа лизации продукции и получения денежных средств.

Важным направлением совершенствования отношений в сфере креди тования сельскохозяйственных товаропроизводителей является развитие сис темы сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативов. Од нако и в этой сфере существует немало проблем, решение которых в рамках Федерального Закона от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной коопера ции» не представляется возможным. Так как капиталы сельской кредитной кооперации пока невелики и увеличиваются медленно, им необходима суще ственная поддержка со стороны государства не только путм предоставления бюджетных средств на формирование их стартового капитала, но и посредст вом создания условий для гарантированного сбыта сельскохозяйственной продукции, обеспечения кооперативов квалифицированными кадрами и пр.

Другим важным направлением совершенствования отношений по кре дитованию сельскохозяйственных товаропроизводителей является организа ция гарантийных фондов, формирующихся за счт средств региональных бюджетов. Гарантийный фонд – это специализированная некоммерческая ор ганизация, основным видом деятельности которой является предоставление поручительств по обязательствам кредитного договора (договора займа, ли зинга). Создание гарантийных фондов повышает заинтересованность кре дитных организаций в кредитовании сельскохозяйственных товаропроизво дителей, прежде всего потому, что средства Фонда защищены соответст вующей статьй регионального бюджета. Поэтому предоставление Фондом гарантий обеспечения возврата кредитных ресурсов, полученных сельскохо зяйственными товаропроизводителями в коммерческих банках, можно рас сматривать в качестве дополнительной меры государственной поддержки.

2. лизинг с участием государства. В современных условиях государст венная поддержка лизинга выражается в следующем: лизинг осуществляется специально уполномоченным Правительством РФ юридическим лицом – ОАО «Росагролизинг»;

на осуществление лизинговых операций выделяются бюджетные средства, которые отражаются в федеральном бюджете и направ ляются на увеличение уставного капитала Росагролизинга;

перечень имуще ства, предоставляемого сельскохозяйственным товаропроизводителям на ус ловиях лизинга, ежегодно утверждается Министерством сельского хозяйства РФ, а установленные льготы делают лизинговые операции для сельскохозяй ственных товаропроизводителей более выгодными в сравнении с другими существующими видами приобретения имущества.

В целях совершенствования лизинговых отношений в сельском хозяй стве целесообразно предусмотреть следующие меры. Во-первых, устранить монополизм ОАО «Росагролизинг» путм передачи части выделяемых из бюджета средств отдельным регионам, которые организовали лизинг за счет собственных средств и имеют нормально функционирующие лизинговые компании. Во-вторых, удешевить стоимость приобретения техники и обору дования посредством взимания платы за использование средств основного капитала ОАО «Росагролизинг» только один раз в первый год. Кроме того, для поддержания поставленной в лизинг техники в технически исправном состоянии необходимо решить вопрос об организации в регионах сети пунк тов сервисного обслуживания, оснащенных необходимым технологическим оборудованием, укомплектованных высокопрофессиональными кадрами, прошедшими обучение на базе заводов – производителей.

3. Страхование, осуществляемое с государственной поддержкой.

Важной составной частью механизма государственной поддержки сельскохо зяйственного страхования является право сельскохозяйственных товаропро изводителей на получение из бюджета субсидий в размере не менее 50% страховой премии, уплаченной по договорам страхования на случай утраты (гибели) или частичной утраты сельскохозяйственной продукции, в том чис ле урожая сельскохозяйственных культур (зерновых, масличных, техниче ских, кормовых, бахчевых культур, картофеля, овощей), урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений (виноградники, плодовые, ягодные, орехоплодные насаждения и пр.) в результате воздействия опасных для производства сельскохозяйственной продукции природных явлений (за суха, заморозки, вымерзание, градобитие, землетрясение, лавина и пр.).

В диссертации на основе анализа договоров, заключаемых сельскохо зяйственными товаропроизводителями со страховыми организациями, дела ется вывод о том, что в них недостаточно учитывается специфика сельскохо зяйственного производства. Например, отмечается не совсем корректное ус ловие договора сельхозстрахования, согласно которому страхователю, нару шающему агротехнику возделывания сельскохозяйственных культур (много летних насаждений), может быть вообще отказано в выплате страхового воз мещения. Во избежание спорных ситуаций в договор следует обязательно включить пункт следующего содержания: в случае нарушения страхователем правил агротехники возделывания сельскохозяйственных культур, многолет них насаждений страховщик имеет право снизить размер страхового возме щения в таком объеме, в каком несоблюдение правил агротехники привело к увеличению убытка в результате снижения урожайности. Для этого потребу ется разработать соответствующие методические указания по расчту разме ра страхового возмещения.

Тема сельскохозяйственного страхования приобретает особую актуаль ность в результате произошедших в 2010 году природных катаклизмов (ано мально холодной зимы, удушливо жаркого лета, засухи и пожаров), послед ствия которых подтверждают необходимость создания эффективной системы страхования сельскохозяйственных товаропроизводителей. В частности, в целях защиты их интересов как более слабой стороны отношений в сфере сельскохозяйственного страхования, Министерству сельского хозяйства РФ необходимо разработать типовой договор страхования с государственной поддержкой, учитывающий особенности сельскохозяйственного производст ва и обязательный для всех страховых компаний.

Предлагается также внести изменения в Правила предоставления в 2009-2011 годах из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, а именно: сельскохозяйственным товаропроизводителям за счт бюджетных средств предоставлять субсидии в размере 100% страхового взноса (а не 50% как сейчас), то есть осуществлять сельскохозяйственное страхование полностью за счт бюджетных средств. Вс это сделает сельско хозяйственное страхование более привлекательным для сельскохозяйствен ных товаропроизводителей.

В диссертации отмечается, что для получения государственной под держки сельскохозяйственным товаропроизводителям необходимо заключать соответствующие договоры не только с хозяйствующими субъектами. Дого ворные формы используются также и во взаимоотношениях по государст венной поддержке с органами управления сельским хозяйством. Такие дого воры рассмотрены в следующем параграфе.

В § 3 «Прямые субсидии и компенсации как разновидность дого ворных форм государственной поддержки» отмечается, что для получения субсидий и компенсаций сельскохозяйственным товаропроизводителям не обходимо заключать с региональными органами управления сельским хозяй ством договоры (соглашения), правовая природа которых имеет комплексный характер: они объединяют в себе нормы гражданского и административного права и учитывают специфику сельского хозяйства.

Административно-правовой характер договора проявляется в следую щем. Во-первых, особый субъектный состав такого договора (соглашения), то есть наличие в качестве одной из его сторон специально уполномоченного органа управления сельским хозяйством;

во-вторых, заключается такой дого вор на основе изданного Правительством РФ нормативно-правового акта (порядок и условия предоставление субсидий по каждому направлению госу дарственной поддержки ежегодно определяются постановлениями Прави тельства РФ);

в-третьих, разрабатывается типовая форма договора, утвер ждаемая Министерством сельского хозяйства, которую нельзя существенно изменить по своему усмотрению и которая призвана унифицировать админи стративно-договорную практику всех участвующих в данных отношениях лиц.

Между тем рассматриваемые договоры имеют характерные черты, при сущие гражданско-правовым договорам. Во-первых, предметом договора яв ляются конкретные виды субсидий, на которые претендует сельскохозяйст венный товаропроизводитель;

во-вторых, участники указанных отношений имеют по отношению друг к другу взаимные права и обязанности;

в-третьих, предоставление субсидий опосредовано взаимным соглашением – волеизъяв лением участников. Например, сельскохозяйственные товаропроизводители могут отказаться от заключения таких договоров, если какие-либо их условия окажутся для них невыгодными. И наконец, за неисполнение или ненадле жащее исполнение обязательств в рамках договора стороны несут ответст венность, предусмотренную гражданским законодательством РФ и соответ ствующим договором.

На основе анализа содержания договоров (соглашений) о предоставле нии субсидий в диссертации делаются следующие выводы: на содержание и исполнение таких договоров существенное влияние оказывает специфика сельского хозяйства, которая в них закреплена. Ввиду того, что посредством закреплнных в таких договорах условий сельскохозяйственным товаропроиз водителям гарантируется право на получение финансовых средств на сво раз витие, их следует рассматривать как важную составную часть правового меха низма реализации мер государственной поддержки сельского хозяйства.

Далее в диссертации раскрывается содержание прямых субсидий и компенсаций как мер, с помощью которых федеральные, региональные и ме стные органы власти поддерживают различные стратегически важные произ водства. Если прямые субсидии предполагают выплаты за единицу произве днной или реализованной продукции, то компенсации - возмещение части произведнных расходов хозяйствующим субъектом. Компенсации по спо собу экономического воздействия на доходы сельскохозяйственных товаро производителей, по порядку выплаты и по характеру выражения в соответст вующих нормативно-правовых актах являются разновидностью прямых суб сидий, предусматривающих выплату бюджетных средств непосредственно сельскохозяйственным товаропроизводителям (например, компенсация за трат на приобретение семян, удобрений, на содержание скота и др.).

На основании анализа нормативно-правовых актов и практики их при менения в субъектах РФ делается вывод, что действующая система выплаты прямых субсидий и компенсаций имеет ряд недостатков. Во-первых, она не позволяет более оперативно выплачивать денежные средства сельскохозяй ственным товаропроизводителям в случаях, если лимит денежных средств окажется недостаточным или если размер субсидии окажется существенно меньше сумм, на которые они ориентировались в момент совершения затрат, а значит, потребуется предоставление дополнительных финансовых средств.

Во-вторых, с сумм полученных сельскохозяйственными товаропроизводите лями субсидий взимаются налоги, так как по своему назначению субсидии предоставляются их получателям на безвозмездной и безвозвратной основе в целях получения дохода. Следовательно, у сельскохозяйственных товаро производителей возникает экономическая выгода (доход), которая подлежит налогообложению в соответствии с положениями Налогового Кодекса РФ.

Однако взимание с сумм субсидий налогов значительно снижает и без того низкий уровень доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Поэтому статьи 251, 346.15 и 217 Налогового кодекса РФ, определяющие до ходы, не подлежащие налогообложению, целесообразно дополнить нормой следующего содержания: «Не подлежат налогообложению (при определении налоговой базы не учитываются) доходы, полученные налогоплательщиками в виде субсидий, предоставляемых для поддержки сельскохозяйственной деятельности».

В главе III «Взаимодействие федеральных и региональных органов власти по вопросам государственной поддержки сельского хозяйства» отмечается, что упорядочению финансовых взаимоотношений бюджетов раз личных уровней по вопросам осуществления государственной поддержки сельского хозяйства способствовало Постановление Правительства РФ от апреля 2005 г. № 190 «Об установлении условий и критериев определения размера субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления государственной под держки в сфере агропромышленного комплекса, и правил их предоставле ния».

В соответствии с действующим законодательством выделение субси дий происходит по следующей схеме. Субсидии из федерального бюджета предоставляются бюджетам субъектов РФ на основании соответствующих Постановлений Правительства РФ и соглашений о предоставлении субсидии, заключаемых Министерством сельского хозяйства РФ с органами, уполно моченными высшим исполнительным органом государственной власти субъ екта Российской Федерации на его реализацию. Следующим этапом является непосредственное распределение выделенного субъекту объема субсидий между сельскохозяйственными товаропроизводителями, которое осуществ ляется специально уполномоченным органом власти субъекта РФ с учтом правил и нормативов, установленных Правительством РФ.

В диссертации отмечается, что на федеральном уровне отсутствует нормативно-правовой акт, который должен определять условия получения субсидий непосредственно сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Сейчас этот порядок, включая категории лиц - получателей государственной поддержки, определяется каждым субъектом РФ самостоятельно в утвер ждаемом им нормативно-правовом акте (законе, постановлении Правитель ства субъекта РФ и пр.), который зачастую не гарантирует сельскохозяйст венным товаропроизводителям право на получение государственной под держки. В частности, ввиду того, что закреплнное в ст. 3 Федерального За кона «О развитии сельского хозяйства» понятие сельскохозяйственный това ропроизводитель применяется исключительно в интересах данного Закона, то субъекты РФ стали устанавливать в своих нормативных актах существенно отличающийся от указанного Закона круг лиц, включаемых в понятие сель скохозяйственный товаропроизводитель. В этом видится один из главных не достатков действующего регионального законодательства по вопросам госу дарственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В этой связи предлагается закрепить порядок предоставления субси дий в постановлении Правительства РФ, где должны быть чтко прописаны:

категории лиц, имеющих право на получение субсидий, а также перечень ос нований отказа в предоставлении субсидий, чтобы в случае необоснованного отказа сельскохозяйственный товаропроизводитель смог осуществить защиту своих прав.

В диссертации делается вывод, что механизм взаимодействия феде ральных и региональных органов власти по вопросам оказания сельскохозяй ственным товаропроизводителям государственной поддержки в последние годы существенно изменн: во-первых, определн порядок действий по ре шению региональными органами власти конкретных задач в области под держки сельского хозяйства;

во-вторых, установлены взаимные обязательст ва и ответственность государственных органов, позволяющие скоординиро вать их действия в процессе осуществления государственной поддержки сельского хозяйства;

в-третьих, реализуется механизм предоставления субъ ектам РФ субсидий с учтом уровня их бюджетной обеспеченности, что должно обеспечить равнодоступность мер государственной поддержки для сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В главе IV «Юридическая ответственность за нарушение законо дательства о государственной поддержке сельского хозяйства» анализи руются наиболее распространнные нарушения законодательства о государ ственной поддержке сельского хозяйства: отказ получателям в предоставле нии субсидий без должных оснований, задержка с предоставлением субси дий, нецелевое использование бюджетных средств.

Отмечается, что несмотря на то, что сельскохозяйственные товаропро изводители не всегда получают предусмотренные законодательством бюд жетные средства, они, как правило, не обращаются в суд с соответствующи ми исками о взыскании с органов власти предназначенных им денежных средств.

Объясняется это, прежде всего, тем, что в Федеральном законе «О раз витии сельского хозяйства» нормы, гарантирующие сельскохозяйственным товаропроизводителям право на получение субсидий, сформулированы не достаточно чтко, что позволяет заключить, что права сельскохозяйственных товаропроизводителей на получение государственной поддержки защищены законодательными мерами слабо.

В диссертации анализируется вопрос об ответственности органов вла сти и должностных лиц за неперечисление бюджетных средств их получате лям, перечисление бюджетных средств в меньшем объме, чем предусмотре но уведомлением о бюджетных ассигнованиях, либо несвоевременное пере числение бюджетных средств их получателям (ст. 293 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ)). Мерами ответственности в данном случае могут быть выплата компенсации получателю бюджетных средств в размере недофинан сирования, а при наличии состава преступления – уголовные наказания, пре дусмотренные Уголовным Кодексом РФ. Однако механизм выплаты компен сации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования с января 2008 года не применяется в связи с утратой силы нормы ст. 238 БК РФ, посвящнной праву получателя бюджетных средств на получение в су дебном порядке указанной компенсации. Однако и до отмены данной нормы механизм взыскания компенсации в размере недофинансирования не рабо тал. В связи с этим предлагается из статьи 293 БК РФ «неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств» исключить слова «выплату компенсации в размере недофинансиро вания».

В отношении такой меры административной ответственности как на ложение штрафов на руководителей государственных органов, органов мест ного самоуправления в действующем КоАП РФ имеется прямая отсылка на санкции, установленные прежним КоАП РСФСР, применить которые в на стоящий момент невозможно в связи с тем, что он утратил силу ввиду вступ ления в силу (с 1 июля 2002 года) Кодекса Российской Федерации об адми нистративных правонарушениях, где не предусмотрена ответственность за подобные правонарушения. Таким образом, ответственность, установленная БК РФ в виде наложения штрафа на должностное лицо, сегодня вообще не может быть применена, что создат препятствия для реализации права сель скохозяйственных товаропроизводителей на защиту от незаконных действий органов власти. Поэтому в действующий КоАП РФ следует включить статью, предусматривающую привлечение должностных лиц органов власти к адми нистративной ответственности за неперечисление либо несвоевременное пе речисление бюджетных средств их получателям, а также перечисление бюд жетных средств в меньшем объме.

Одним из эффективных способов защиты прав сельскохозяйственных товаропроизводителей в случае отказа в предоставлении субсидий может стать требование к органам власти о возмещении причиннных им убытков.

Например, в результате неполучения субсидий на содержание племен ного скота или на компенсацию затрат на приобретение кормов, сельскохо зяйственный товаропроизводитель не сможет должным образом содержать животных, поэтому не получит достаточное количество сельскохозяйствен ной продукции. Это следует считать упущенной выгодой. Если же он не ку пит корма и в результате понест потери в животноводстве, то это следует уже рассматривать как реальный ущерб.

В случае удовлетворения требования о возмещении вреда в соответст вии со статьей 1082 Гражданского кодекса РФ, суд в зависимости от обстоя тельств дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки.

В настоящее время в арбитражной практике довольно редко встреча ются случаи, когда сельскохозяйственные товаропроизводители обращаются в суд за таким возмещением.

Отмечается, что со стороны сельскохозяйственных товаропроизводите лей основным нарушением порядка предоставления субсидий является их нецелевое использование. На основании обобщения арбитражной практики, автор присоединяется к мнению М.Ю. Евтеевой, что наказуемым должно яв ляться недостижение цели, для реализации которой выделялись бюджетные средства. Если же цель достигнута, но эта деятельность сопровождалась не правомерными действиями, то «подобные случаи не могут свидетельствовать о нецелевом характере использования денежных средств». Например, если замщик взял кредит на покупку племенных сельскохозяйственных живот ных, но часть средств пошла на проведение их вакцинации, то недопустимо считать эти средства нецелевым использованием, а значит, отказывать сель скохозяйственным товаропроизводителям в последующей выплате субсидий.

Основные положения диссертации опубликованы в работах:

Публикации в изданиях, рекомендуемых ВАК:

1. Глеба О.В. Направления совершенствования правового регулирова ния государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводите лей // Право и государство. 2009. №10 (58). С. 60-62. - 0,35 п.л.

2. Глеба О.В. Понятие и содержание государственной поддержки сель скохозяйственных товаропроизводителей в России// Право и государство.

2010. №3 (63). С. 81-86. - 0,43 п.л.

Публикации в иных изданиях:

1. Глеба О.В. Государственная поддержка крестьянских (фермерских) хозяйств в России // Аграрное и земельное право. 2008. № 5. С. 42-57. - 0, п.л.

2. Глеба О.В. Государственная поддержка личных подсобных хозяйств граждан// Аграрное и земельное право. 2008. № 8. С.29-43 (0,7 п.л.) 3. Глеба О.В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства России на современном этапе// Аграрное и земельное право. 2009. №12. С. 56-67. - 0,85 п.л.