Деятельность прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе

На правах рукописи

Мирошниченко Мария Николаевна Деятельность прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе Специальность: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Екатеринбург – 2009 2 Диссертация выполнена на кафедре прокурорской деятельности Уральской государственной юридической академии

Научный консультант: кандидат юридических наук, доцент Ергашев Евгений Рашидович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Шалумов Михаил Славович кандидат юридических наук Туйков Владислав Иванович

Ведущая организация: Южно-Уральский государственный университет

Защита состоится 26 июня 2009 года в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.03 при Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г.Екатеринбург, ул.

Комсомольская, 21, зал заседаний Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии Автореферат разослан « » 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор З.А. Незнамова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В статье 2 Конституции Российской Федерации, принятой по результатам всенародного референдума 12 декабря 1993 года, человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью. Вместе с тем в современных условиях взаимодействия природы и общества, когда экологические требования зачастую игнорируются в угоду экономическим интересам, особую значимость приобретает вопрос о соблюдении одного из основных прав человека – права на благоприятную окружающую среду.

В настоящее время уровень загрязнения окружающей природной среды в стране очень высокий. Основными загрязнителями окружающей природной среды являются промышленные предприятия. В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной указом Президента РФ от 01.04.19961, отмечается, что «социально экономическое развитие общества в ХХ в., в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда природной среде».

В результате работы промышленных предприятий состояние земель в нашей стране продолжает ухудшаться.

Основными видами негативного воздействия на землю являются «загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ;

захламление земель промышленными и бытовыми отходами. Так, более чем в 75 городах содержание тяжелых металлов в почвах значительно превышает допустимый уровень ПДК или фоновый уровень. К опасной или умеренно опасной категории загрязнения такими тяжелыми металлами, как цинк, свинец, кадмий и др. относятся более СЗ РФ. 1996. № 15 Ст.1572.

городов Российской Федерации, в том числе Москва, Нижний Тагил, Череповец». Преодоление негативных явлений в сфере использования и охраны земель в промышленных регионах, возникающих в ходе коренных изменений в экономике и государственном управлении страны, возможно только в условиях обеспечения законности и правопорядка. В связи с этим особую актуальность имеет повышение эффективности работы природоохранительных и правоохранительных органов государства.

Среди них важная роль принадлежит органам прокуратуры, что обусловлено особым местом прокуратуры среди правоохранительных, контрольных и надзорных органов в России, обладающим широкими полномочиями и осуществляющим свои функции независимо от других органов власти.

В связи с этим, возрастает потребность в научном исследовании взаимосвязи состояния законности в сфере использования и охраны земель в промышленных регионах и деятельности органов прокуратуры.

Для повышения эффективности работы органов прокуратуры в целях обеспечения правопорядка в сфере использования и охраны земель в промышленных регионах, необходимо проведение систематического и глубокого научного анализа всей совокупности вопросов, от решения которых зависит улучшение состояния законности в промышленных регионах с высоким уровнем концентрации предприятий «тяжелых» отраслей промышленности, деятельность которых является основным источником ухудшения состояния земель. Эти обстоятельства послужили основанием для выбора данной темы.

Состояние научной разработанности проблемы. В научной юридической литературе различным сторонам прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства уделялось определенное внимание и ранее.

Земельное право: учебник. / Под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева;

А.В. Бабанова (и др).- М.: ТК Велби, Изд во Проспект, 2006. С. 473.

Значительный вклад в развитие данного направления внесли такие авторы как Бринчук М.М., Винокуров Ю.Е., Голиченков А.К., Дубовик О.Л., Ермаков Д.В., Ерофеев Б.В., Жариков Ю.Г., Жевлаков Э.Н., Колбасов О.С., Круглов В.В., Рябцев В.П., Червякова Ю.Г. и другие.

Вместе с тем следует заметить, что в опубликованных на сегодняшний день работах отечественных ученых исследуются в основном проблемы прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства. В условиях действующего земельного и экологического законодательства монографические комплексно-системные исследования проблем организации и осуществления деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, отсутствуют. Актуальность, важность и необходимость научного поиска путей и средств укрепления законности и правопорядка в сфере использования и охраны земель в промышленных регионах в современных условиях, обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования охраны земель в промышленных регионах России.

Предметом исследования является деятельность прокурора, связанная с обеспечением исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, совокупность нормативных актов, составляющих нормативно-правовую основу прокурорской практики в данной сфере.

Цель и задачи настоящего исследования. Целью настоящего исследования является разработка системы теоретических положений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности работы органов прокуратуры в сфере охраны земель в промышленных регионах, устранение нарушений данного законодательства.

Достижение этой цели потребовало решения следующих задач:

- определить понятие правовой охраны земель в промышленном регионе и провести анализ степени эффективности правового регулирования в данной области;

- определить предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе;

- выявить особенности деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, определить роль и значение этой деятельности в обеспечении законности в сфере экологии и соблюдении экологических прав граждан;

- исследовать вопросы организации прокурорских проверок исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе;

- изучить формы прокурорского реагирования на нарушения законодательства об охране земель в промышленном регионе;

- разработать рекомендаций по совершенствованию деятельности прокуратуры, связанной с обеспечением исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе.

Методологической основой исследования являются теоретические положения юридической науки, общенаучный диалектический метод познания, междисциплинарный, региональный и системный подходы.

Применялись также стравнительно-правовой, системно-структурный, статистический, формально-логический и другие методы исследования.

Теоретическая, нормативная и эмпирическая основа исследования. При формулировании теоретических положений и практических рекомендаций автор опирался на труды ведущих российских ученых в области прокурорского надзора, экологического и земельного права: Бессарабова В.Г., Бринчука М.М., Бывальцевой С.Г., Варламова А.А., Винокурова Ю.Е., Гадиятовой М.В., Ергашева Е.Р., Жарикова Ю.Г., Забелышенского А.А., Игнатьевой И.А., Иконицкой И.А., Иосифиди С.Д., Клепоносовой М.В., Кожевникова К.М., Козлова А.Ф., Крассова О.И., Круглова В.В., Мельникова Н.В., Перфильева В.М., Рябцева В.П., Сафонова А.П., Скуратова Ю.И., Спиридонова А.П., Сырых Е.А., Тадевосяна В.С., Халиулина А.Г., Харькова В.Н., Хоткина И.В., Червяковой Ю.Г., Шалумова М.С., Ярандайкина С.Р., Ястребова В.П. и других.

Были изучены относящиеся к теме работы по философии, теории государства и права, конституционному, гражданскому, административному и уголовному праву и другим наукам.

Диссертационное исследование основано на нормах международного права, положениях Конституции Российской Федерации, законов, указов Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, правовых актах иных федеральных органов исполнительной власти, законодательстве субъектов Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации, на разъяснениях норм действующего законодательства в постановлениях Пленумов Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации.

Эмпирическую основу работы составляет практика работы органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, природоохранительных и правоохранительных органов, судебная практика и статистические данные за период с 2002 по 2007 год. В том числе проведен анализ практики работы и осуществления проверок исполнения земельного законодательства ряда районных прокуратур г.Екатеринбурга, а также прокуратуры Свердловской области.

Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований проблем деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, проведенное на основе анализа действующего законодательства и практики его применения.

Кроме того, научную новизну характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:

1. Сформулировано авторское определение понятия правовой охраны земель в промышленном регионе.

2. Предлагается внести изменения в ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации, закрепив в ч.1 данной статьи предложенное понятие правовой охраны земель, а также указав в части 2 ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации не только цели, но и задачи охраны различных категорий земель.

3. Обосновывается необходимость принять Федеральный закон РФ «Об охране земель в промышленных регионах», регулирующего вопросы использования и охраны земель в промышленных регионах с учетом экологических, социально-экономических и иных особенностей данных регионов. Кроме того, предлагается в данный Федеральный закон включить отдельную главу об организации и осуществлении деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об использовании и охране земель в промышленных регионах.

4. Предлагается авторское определение понятия деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе.

5. Делается вывод о том, что деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе является подотраслью прокурорского надзора в рамках надзора за исполнением земельного законодательства, являющегося в данном случае отраслью надзора, и относится к такому направлению деятельности прокуратуры как надзор за исполнением законов.

6. Сформулировано определение понятия предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе.

7. Предлагается в ст. 21 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а также в Федеральном законе РФ «Об охране земель в промышленных регионах» закрепить положение о том, что основанием для проведения проверок исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе является состояние законности в данной сфере, а не только наличие информации о фактах нарушения законодательства.

8. Делается вывод о необходимости в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и в соответствующей главе Федерального закона РФ «Об охране земель в промышленных регионах» закрепить положение о том, что принесение прокурором протеста приостанавливает действие опротестованного правого акта, если он принят в сфере охраны земель от негативного воздействия промышленных предприятий, до рассмотрения протеста.

9. Обосновывается необходимость ввести новые средства прокурорского реагирования в данной сфере: предупреждение прокурора о недопустимости нарушения законодательства об охране земель в промышленном регионе и предписание об устранении нарушений законодательства об охране земель в промышленном регионе, положения о которых предлагается включить в Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а также в Федеральный закон РФ «Об охране земель в промышленных регионах».

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором научные и практические рекомендации вносят определенный вклад в развитие науки прокурорского надзора, а также могут способствовать совершенствованию практической деятельности органов прокуратуры РФ.

Результаты проведенного исследования могут найти применение при преподавании курса «Прокурорский надзор РФ», для повышения квалификации прокурорских работников, подготовки научных работ и учебно-методических материалов по данной теме.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования, сформулированные на их основе выводы и рекомендации прошли обсуждение на кафедре прокурорской деятельности УрГЮА, использовались при подготовке научных публикаций.

Теоретические и прикладные положения диссертации докладывались соискателем на научно-практических конференциях: 3-й международной научно-практической конференции молодых ученых, специалистов и студентов, состоявшейся в Самарском государственном экономическом университете в марте 2006 года, межрегиональной научно-практической конференции студентов, аспирантов, молодых ученых, прошедшей в апреле 2006 года в Саратовской государственной академии права, международной научно-практической конференции, состоявшейся в Башкирском государственном университете в апреле 2007 года.

Основные положения исследования отражены в 5 публикациях, общим объемом 1,6 п.л., в том числе 4 статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах «Экологическое право», «Законность», «Российский юридический журнал», рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований.

Структура диссертационной работы. Структура и объем работы обусловлены актуальностью и целями исследования. Диссертация состоит из введения, 3 глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованных материалов и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется научная разработанность, определяются объект, предмет, цели, задачи и теоретическая и практическая значимость исследования, аргументируется научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, отражены сведения об апробации полученных результатов.

Первая глава «Общая характеристика правового регулирования охраны земель в промышленном регионе» состоит из двух параграфов. В ней исследуется понятие и содержание правовой охраны земель в промышленном регионе, источники правового регулирования охраны земель в промышленном регионе.

В первом параграфе – «Понятие и содержание правовой охраны земель в промышленном регионе» на основе анализа выдвигаемых в отечественной правовой науке понятий правовой охраны земель, а также специфики территорий с высокой концентрацией наиболее опасных для окружающей среды отраслей промышленности, исследуются элементы организационно-правового механизма охраны земель в промышленном регионе, в состав которого включаются правовые нормы, правовые требования и меры по их реализации, а также правоотношения в сфере охраны земель в промышленном регионе.

На основании особенностей элементов, составляющих содержание правовой охраны земель в промышленном регионе, а также целей и задач охраны земель в промышленном регионе диссертантом формулируется понятие правовой охраны земель в промышленном регионе, как совокупности установленных действующим законодательством требований и системы мер организационного, экономического, образовательного и воспитательного характера и юридической ответственности по их реализации, осуществляемых государственными органами, органами местного самоуправления, а также юридическими и физическими лицами на определенной территории, обладающей присущими ей природными, социально-экономическими и иными особенностями в данной сфере, и направленных на обеспечение структурной перестройки промышленного производства, внедрение малоотходных и безотходных технологий, ресурсосберегающей техники в промышленном регионе с целью рационального использования земли, защиты от вредных воздействий, восстановления и улучшения земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям в процессе хозяйственной деятельности, с учетом «триединства» земли как объекта природы, природного ресурса, а также как объекта права собственности и иных прав на землю, в целях реализации экологических прав граждан в интересах настоящих и будущих поколений.

Во втором параграфе «Источники правового регулирования охраны земель в промышленном регионе» проводится анализ законов и иных подзаконных нормативно-правовых актов Российской Федерации и Свердловской области, содержащих правовые нормы об охране земель в промышленном регионе.

По мнению автора, существенным недостатком действующего Земельного Кодекса РФ является отсутствие в нем определения понятия и задач правовой охраны земель, что негативно сказывается на качестве осуществления охраны земель в промышленных регионах страны.

В связи с этим, предлагается внести изменения в ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации, закрепив в ч.1 данной статьи понятие правовой охраны земель, а также указав в части 2 ст. 12 Земельного кодекса Российской Федерации не только цели, но и следующие задачи охраны различных категорий земель: обеспечение рационального использования земель различных категорий, внедрение малоотходных и безотходных технологий производства, ресурсосберегающей техники, перестройка организации промышленного производства с учетом экологических, социально-экономических и иных особенностей регионов, создание механизма учета и контроля за состоянием земель различных категорий, системы экономического стимулирования охраны земель в процессе их использования, защиты прав граждан и юридических лиц на землю, обеспечение участия общественности в мероприятиях по охране земель.

Автор отмечает, что законодательство об охране земель в промышленном регионе имеет ряд недостатков, которые связаны с тем, что большая часть действующих подзаконных нормативно-правовых актов об использовании и охране земель принята до 2000 года во исполнение ранее действовавших основных актов и в современных условиях жизни и хозяйствования является малоэффективной. При этом вопрос о приведении указанных актов в соответствие с принятыми новыми «головными» актами (федеральными законами) решается слабо. Многочисленность данных актов отнюдь не означает системности и полноты регулирования рассматриваемой области правовых отношений. Поэтому серьезную значимость в настоящее время представляет проблема сокращения числа данных актов, их обновление и приведение в соответствие с вновь принятыми нормативно правовыми актами большей юридической силы. При этом роль законов в регулировании отношений по охране земель должна повышаться.

Кроме того, правовые акты, принятые на уровне субъектов Российской Федерации, также имеют ряд недостатков – это недостаточный профессионализм их составления, изобилие норм, носящих отсылочный характер, отсутствие механизмов реализации норм, содержащихся в этих правовых актах, и другое. В связи с чем действующее законодательство об охране земель в промышленном регионе нуждается в обновлении, доработке и систематизации, поскольку не соответствует должному уровню, не обеспечивает достижение целей и задач правового регулирования.

Диссертант полагает, что с учетом неудовлетворительного состояния земель на территории многих промышленных регионов страны, имеется необходимость принять Федеральный закон РФ «Об охране земель в промышленных регионах», регулирующего вопросы использования и охраны земель в промышленных регионах с учетом экологических, социально экономических и иных особенностей данных регионов. Его структура должна содержать общие положение (в том числе понятие, цели, задачи правовой охраны земель в промышленном регионе), управление в области использования и охраны земель в промышленном регионе, права и обязанности промышленных предприятий как землепользователей, возникновение прав предприятий на землю, особенности предоставления земельных участков под промышленные объекты, требования по охране земель при осуществлении хозяйственной деятельности (общие требования, а также требования на отдельных стадиях хозяйственного процесса), экономико-правовые меры по охране земель в промышленном регионе, прекращение и ограничение прав на землю промышленных предприятий, надзор и контроль в области использования и охраны земель, разрешение споров и юридическая ответственность промышленных предприятий и их работников, межрегиональное и международное сотрудничество в данной области.

Глава вторая диссертации – «Деятельность органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе» включает в себя два параграфа. В главе исследуется содержание деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, раскрывается специфика субъектов прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе.

Первый параграф – «Понятие и содержание деятельности органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе» исследуется понятие и сущность деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе.

Деятельность органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе автором рассматривается как особый вид деятельности органов прокуратуры, включающий в себя надзорную и ненадзорную деятельность, осуществляемую на определенной территории и направленную на обеспечение соблюдения Конституции РФ и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, содержащих правовые нормы об охране земель в промышленном регионе и регламентирующих права граждан в указанной сфере, государственными органами исполнительной и представительной (законодательной власти), органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций с целью защиты экологических прав граждан.

Анализируя такие понятия, как функции, направления деятельности прокуратуры, отрасли прокурорского надзора, диссертант приходит к выводу, что прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе является подотраслью прокурорского надзора в рамках надзора за исполнением земельного законодательства, являющегося в данном случае отраслью надзора, и характеризуется наличием специфических особенностей предмета надзора, а также полномочий прокурора и применяемых правовых средств. При этом данная подотрасль относится к такому направлению деятельности прокуратуры, как надзор за исполнением законов.

По мнению автора, под предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе следует понимать соблюдение Конституции РФ и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы об охране земель в промышленном регионе и регламентирующих права граждан в указанной сфере, государственными органами исполнительной и представительной (законодательной власти), органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

На основе анализа выдвигаемых в правовой науке понятий компетенции и полномочий прокурора, а также с учетом особенностей прокурорского надзора в рассматриваемой сфере, дается понятие полномочий прокурора при осуществлении надзорной деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, проводится разделение данных полномочий на группы.

Диссертант разделяет задачи прокурорской деятельности в области использования и охраны земель в промышленном регионе на общие – которые присущи различным видам и направлениям прокурорской деятельности (обеспечение своевременного выявления, устранения нарушений законов, предупреждение нарушений закона), а также на специальные – относящиеся к прокурорской деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе: усиление и совершенствование прокурорской деятельности, направленной на обеспечение исполнения законов об охране земель в промышленном регионе государственными органами исполнительной и представительной власти, органами местного самоуправления, обеспечение правовыми средствами прокуратуры повышения качества и активизация работы органов государственного и муниципального земельного контроля в данной сфере, организация и усиление работы прокуратуры по работе со средствами массовой информации в рассматриваемой области. Кроме того, в качестве одной из важнейших задач прокуратур областного и приравненного к ним уровня, а также вышестоящих прокуратур выделяется совершенствование работы по организации в нижестоящих прокуратурах деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства по охране земель в промышленном регионе.

Проводится мысль, что в прокуратурах субъектов РФ (в тех регионах, где не действуют межрегиональные природоохранные прокуратуры), необходимо создать отделы по осуществлению деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель. При этом обязанности по осуществлению деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе следует закрепить за конкретными работниками данных отделов.

Сделан вывод, что для повышения качества работы органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе необходимо в предложенный Федеральный закон «Об охране земель в промышленных регионах» включить отдельную главу об организации и осуществлении деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение исполнения законодательства об использовании и охране земель в промышленных регионах, в которой закрепить понятие деятельности прокуратуры, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, цели, задачи деятельности прокуратуры в данной сфере, предмет прокурорского надзора в данной области, полномочия прокурора, правовые средства, а также отдельные положения об особенностях осуществления деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель промышленными предприятиями.

Второй параграф – «Субъекты прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе и специфика данных субъектов» на основе обобщения выдвигаемых в юридической литературе подходов к определению понятий «субъект надзорной деятельности» и «субъект прокурорского надзора» делается вывод о том, что в круг субъектов прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе следует включить прокурора, а также государственные органы, органы местного самоуправления, их должностных лиц, а также руководителей предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность в данной области. При этом под объектом прокурорского надзора понимается сфера правовых отношений, сторонами которых являются указанные субъекты, в отношении которых осуществляется надзорная деятельность прокуратуры.

Диссертантом исследуются правовые аспекты статуса и объема полномочий каждого из перечисленных субъектов прокурорского надзора в области участия в отношениях в сфере использования и охраны земель в промышленном регионе, обусловливающие их специфику. В диссертационной работе отмечается, что прокурор является центральным участником отношений по надзору за исполнением законодательства об охране земель в промышленном регионе и обладает не только властными, но и надзорными полномочиями в области исполнения другими субъектами законодательства в указанной сфере. Вместе с тем от качества работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, обладающих властными полномочиями и осуществляющих регулирование общественных отношений в области использования охраны земель в промышленном регионе, напрямую зависит состояние законности в данной сфере. В связи с этим необходимо средствами прокурорского надзора повысить результативность работы этих органов путем обеспечения неукоснительного исполнения данными органами норм действующего законодательства и возложенных на них функций.

Резюмируя сказанное, автор соглашается с Кириченко С.Г. в части необходимости внесения изменений в ст. 22 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации», включив в нее положение о том, что органами прокуратуры проверки исполнения законодательства об охране земель государственными органами, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций должны проводиться систематически. Список проверяемых промышленных предприятий должен формироваться прокуратурами субъектов Федерации (и приравненными к ним прокуратурами) по согласованию с соответствующими органами государственного земельного контроля.3 Кроме того, аналогичное положение следует включить в соответствующую статью предложенного диссертантом Федерального закона «Об охране земель в промышленных регионах», в главе, посвященной организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране земель в промышленных регионах.

Кириченко С.Г. //Кириченко С.Г. Прокурорский надзор за соблюдением природоохранного законодательства. Дис.…канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 13.

Глава третья – «Правовые средства органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе» состоит из четырех параграфов. Данная глава посвящена исследованию правовых средств, применяемых органами прокуратуры при осуществлении надзорной и ненадзорной деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе.

В первом параграфе – «Общая характеристика правовых средств органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе» проводится анализ выдвигаемых в правовой науке понятий «правовые средства прокуратуры» и делается вывод, что правовые средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, обладают не только общими характеристиками правовых средств, но и специфическими особенностями, обусловленными предметом, целями деятельности прокуратуры в области использования и охраны земель в промышленном регионе, а также полномочиями прокурора в данной сфере.

По мнению автора, правовые средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, – это совокупность различных действий, регламентированных действующим законодательством и образующих определенную систему, обусловленных полномочиями прокурора в данной сфере и направленных на достижение целей деятельности прокуратуры в этой области.

В диссертационной работе проводится классификация правовых средств, применяемых органами прокуратуры при осуществлении деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, и разграничение их по видам. Диссертант приходит к выводу, что поскольку надзорная деятельность прокуратуры, направленная на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, отнесена к такому направлению, как надзор за исполнением законов, при осуществлении надзора в указанной сфере должны применяться правовые средства, характерные для надзора за исполнением законов.

Второй параграф – «Понятие и виды прокурорских проверок исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе» посвящен исследованию понятия проверок исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, проводимых органами прокуратуры. Данные проверки рассматриваются, как основное правовое средство, применяемое органами прокуратуры, состоящее в обследовании поднадзорных и неподнадзорных субъектов с целью выявления в их деятельности нарушений Конституции РФ и действующих на территории РФ законов и иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы об охране земель в промышленном регионе и регламентирующих права граждан в указанной сфере, а также с целью установления обстоятельств (причин и условий), способствующих совершению указанных правонарушений, в процессе осуществления которого производится фиксация выявленных нарушений.

На основе обобщения правовых позиций ряда ученых относительно деления прокурорских проверок на виды, делается вывод о том, какие проверки являются наиболее эффективными при осуществлении прокурорской деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе.

Автор приходит к выводу, что в связи с серьезной потенциальной опасностью промышленных предприятий для окружающей среды, основанием для проведения проверок исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе должно являться состояние законности в данной сфере, а не только наличие информации о фактах нарушения законодательства. Это положение предлагается закрепить ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и в предлагаемом Федеральном законе «Об охране земель в промышленных регионах».

В диссертационной работе освещена методика проведения органами прокуратуры проверок исполнения законодательства об охране земель промышленными предприятиями.

В третьем параграфе – «Средства прокурорского реагирования органов прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе» проводится исследование правовых аспектов применения средств прокурорского реагирования при осуществлении деятельности по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе. Диссертантом проводится классификация и разделение на виды средств прокурорского реагирования, применяемых при осуществлении деятельности, направленной на обеспечение исполнения законодательства об охране земель в промышленном регионе, а также выделяются обязательные требования применения данных средств прокурорского реагирования. Отдельно рассматриваются особенности применения в данной сфере таких надзорных средств прокурорского реагирования, как протест прокурора, представление прокурора об устранении нарушений закона, постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона, а также информационных средствах прокурорского реагирования, являющимися ненадзорными средствами прокурорского реагирования.

По мнению автора, в связи с тем, что продолжение действия правового акта, в результате реализации которого происходит порча земель, может привести к необратимым последствиям, необходимо в ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и в соответствующей главе ФЗ РФ «Об охране земель в промышленных регионах» закрепить положение о том, что принесение прокурором протеста приостанавливает действие опротестованного правового акта, если он принят в сфере охраны земель от негативного воздействия промышленных предприятий, до рассмотрения протеста.

Поскольку состояние законности в сфере использования и охраны земель в промышленности является одним из важнейших вопросов для населения промышленных регионов, предлагается в ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и в соответствующей главе ФЗ РФ «Об охране земель в промышленных регионах» закрепить положение о том, что органы прокуратуры систематически информируют население через СМИ о состоянии законности в сфере исполнения законодательства об охране земель в промышленных регионах, если это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.

Диссертант приходит к выводу, что имеющиеся средства прокурорского реагирования (протест, представление об устранении нарушений закона, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона) являются явно недостаточными и не могут в полной мере обеспечить оперативное и качественное устранение нарушений законодательства об охране земель в промышленном регионе, причин и условий, им способствующих, создать реальные условия к устранению нарушений данного законодательства с учетом целей и задач охраны земель.

В целях повышения эффективности работы органов прокуратуры по осуществлению деятельности, направленной на обеспечение исполнения указанного законодательства, обосновывается необходимость ввести новые средства прокурорского реагирования в данной сфере: предупреждение прокурора о недопустимости нарушения законодательства об охране земель в промышленном регионе и предписание об устранении нарушений законодательства об охране земель в промышленном регионе.

В связи с этим в Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», а также в Федеральный закон РФ «Об охране земель в промышленных регионах» предлагается включить следующие положения.

Предупреждение прокурора о недопустимости нарушения законодательства об охране земель в промышленном регионе выносится в адрес руководящего органа или должностного лица промышленного предприятия, в случае выявления фактов, свидетельствующих об осуществлении деятельности с нарушением законодательства об охране земель. Предупреждение выносится в письменной форме и должно содержать указание на конкретные основания его вынесения, в том числе допущенные нарушения, а также указание о необходимости принятия комплекса мер организационного, экономического, образовательного, воспитательного характера и юридической ответственности, направленных на устранение допущенных нарушений законодательства.

В предупреждении устанавливается срок для устранения допущенных нарушений. При этом данный срок должен составлять не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения. По истечении указанного в предупреждении срока о принятых мерах по устранению допущенных нарушений законодательства об охране земель прокурору должно быть сообщено в письменной форме.

Предупреждение о недопустимости нарушения законодательства об охране земель в промышленном регионе выносится в адрес руководящего органа или должностного лица промышленного предприятия Генеральным прокурором Российской Федерации или подчиненным ему соответствующим прокурором.

Предупреждение может быть обжаловано в суд.

Предписание прокурора об устранении нарушений законодательства об охране земель в промышленном регионе выносится в случаях, когда нарушение законодательства об охране земель имеет явный характер и может причинить существенный вред окружающей среде, правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина, если не будет незамедлительно устранено.

Предписание об устранении нарушений законодательства об охране земель в промышленном регионе подлежит немедленному исполнению, о чем должно сообщаться прокурору.

При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд. Однако, в случае обжалования предписания прокурора, до принятия решения вышестоящим прокурором или вынесения решения судом, действие предписания не приостанавливается.

Четвертый параграф – «Ненадзорные правовые средства, применяемые прокурором в гражданском и арбитражном процессе по делам об охране земель в промышленном регионе» посвящен исследованию правовых средств, применяемых прокурором в ходе участия в рассмотрении судами дел о нарушении законодательства об охране земель в промышленном регионе в порядке гражданского и арбитражного судопроизводства. В диссертации отмечается, что поскольку прокурор, реализуя свои законодательно определенные полномочия по участию в рассмотрении дел судами, не осуществляет надзор за деятельностью судов, деятельность прокуратуры по участию в делах о нарушении законодательства об охране земель в промышленном регионе, является ненадзорной. При этом данная деятельность обладает специфическими особенностями, обусловленными кругом правовых актов, регулирующих отношения в указанной области, полномочиями прокурора, а также правовыми средствами, применяемыми прокурорами в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства. Диссертантом проводится классификация и разделение на виды правовых средств, применяемых прокуратурой при осуществлении деятельности по участию в рассмотрении судами дел о нарушении законодательства об охране земель в промышленном регионе в гражданском и арбитражном процессе. Автор соглашается с рядом отечественных ученых, которые к специфическим средствам прокурорского реагирования относят дачу заключений и ходатайств в суде. По мнению диссертанта, законодателем преждевременно ограничены полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд с исковыми заявлениями (заявлениями) исключительно по категории дел, предусмотренных ч. 1 ст. 52 АПК РФ. Автор полагает, что необходимо расширить полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве путем внесения изменений в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, предусмотрев право прокурора на обращение в арбитражный суд не только по категории дел, прямо предусмотренных в данной статье, но в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, неопределенного круга лиц в предпринимательской и иной экономической деятельности.

В заключении излагаются краткие теоретические и практические выводы и предложения.

В приложении представлены проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» и проект Главы «Об организации и осуществлении деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законодательства об охране земель в промышленных регионах» в предложенном Федеральном законе «Об охране земель в промышленных регионах».

По теме исследования опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах, указанных в перечне ВАК:

Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум. 6-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Винокурова Ю.Е. – М.: Издательство «Экзамен», 2004. С. 163.;

Перфильев В.М. Методы и формы прокурорского надзора по выявлению и предупреждению гражданских правонарушений // Сборник аспирантских работ СЮИ.Вып. 1964. С. 144-145;

Эриашвили М.И. Участие прокурора в гражданском процессе. М., 2003. С. 19.

1. Ергашев Е.Р., Мирошниченко М.Н. К вопросу о средствах прокурорского реагирования в сфере экологического законодательства // Экологическое право. – 2007. № 5. – С. 23-26. – 0,4 п.л.

2. Мирошниченко М.Н. Надзор за исполнением земельного законодательства органами местного самоуправления // Законность. – 2008.

№ 8. – С. 20-21. – 0,2 п.л.

3. Мирошниченко М.Н. Надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды в сфере железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта // Законность. – 2008. № 12. – С. 20-22. – 0,3 п.л.

4. Мирошниченко М.Н. Участие органов прокуратуры в охране земель в промышленном регионе // Российский юридический журнал. – 2009. № 1.

– С.226-229. – 0,3 п.л.

В иных изданиях:

5. Мирошниченко М.Н. Уголовная ответственность за нарушение законодательства в сфере использования и охраны земель // Актуальные вопросы государства и гражданского общества на современном этапе.

Материалы Международной научно-практической конференции. – Уфа:

РИЦБашГУ, 2007. – С.159-168. – 0,4 п.л.