Оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований в российской федерации

На правах рукописи

СУШКО РОМАН ВЯЧЕСЛАВОВИЧ ОПТИМИЗАЦИЯ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право.

Специальность 12.00.14 – административное право;

финансовое право;

информационное право.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва, 2010

Работа выполнена в секторе муниципального права Учреждения Российской академии наук Институт государства и права Российской академии наук.

Научный консультант: Кандидат юридических наук, доцент Ревенко Л.А.

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, профессор, Овчинников И.И.

Кандидат юридических наук, Узденов Ш.Ш.

Ведущая организация: Московская академия экономики и права (МАЭП)

Защита состоится 27 января 2011 года в 14 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 в Учреждении Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу: 119991, г. Москва, ул.

Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу:

119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.

Автореферат разослан «_» декабря 2010 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук Понизова Е.В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, тем, что выход из финансово-экономического кризиса невозможен без использования современных рыночных механизмов. Развитие российских муниципальных образований в современной России невозможно без надлежащего правового регулирования их финансовой деятельности. В настоящее время, с учетом таких вызовов как финансово-экономический кризис, значимость данного вопроса возрастает. В связи с этим возникает необходимость совершенствования основных подходов к управлению финансами муниципальных образований и учрежденных ими предприятий, использование новых финансовых инструментов, которые постепенно воспроизводят в России передовой западный опыт.

Очевидно, что финансово-экономический кризис 2008-2010 годов резко снизил уровень доходов и увеличил финансовую нагрузку на местные бюджеты. При этом передаваемые на местный уровень полномочия, как правило, не сопровождаются передачей соответствующих доходных источников. В настоящее время практически отсутствуют налогово бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, и как следствие, стимулы для создания благоприятных условий экономического развития и привлечения инвестиций. По мнению многих наблюдателей в финансовой несостоятельности муниципалитетов и созданных ими предприятий и учреждений велика коррупционная составляющая использования и распределения местных финансов.

В работе рассмотрены нормы права, которые препятствуют или затрудняют развитие финансовой базы местного самоуправления, рассмотрены пути оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований и способы совершенствования действующего законодательства России о рыночных финансовых инструментах, рассматриваемых в работе.

Поскольку тема оптимизации является многофакторной и «необъятной», представляется необходимым ограничить понятие оптимизации финансовой деятельности местного самоуправления лишь некоторыми аспектами. В частности, аспектом использования в деятельности муниципальных образований и созданных ими предприятий и организаций таких финансовых инструментов как облигационные займы, структурное финансирование (секьюритизация активов), факторинг и производные финансовые инструменты.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Организационные и финансово-экономические основы формирования и развития муниципального образования рассматриваются в трудах многих отечественных и зарубежных ученых. При написании диссертационной работы использованы труды наиболее известных специалистов, в разные годы занимавшихся исследованиями в области конституционного и муниципального права: Авакяна С.А., Азовкина И.А., Бабича A.M., Барабашева Г.В., Баринова В.Т., Богдановой Н.А., Бондарь Н.С.

Васильева В.И., Веденеева Ю.А., Велихова Л.А., Гошуляк В.В, Карпикова Е.И., Коркунова Н.М., Кутафина О.Е., Лебедева А.Н., Лексина В.Н., Лысенко В.И., Овчинникова И.И., Павловой Л.П., Ревенко Л.А., Родионовой В.М., Тарачева В.А., Твердохлебова В.Н., Фадеева В.И., Чиркина В.Е., Швецова А.Н., Шеремета К.Ф., Шульженко Ю.Л. и др.

Большое внимание было уделено публикациям авторов, непосредственно занимающихся вопросами финансового права и его развития: Аврамова С.В, Бурковой А.Ю., Викулина А.Ю., Востриковой Л.Г., Данкова А.Н., Довбни С.В., Иванова О.М., Костикова И.В., Новикова А.В., Тосуняна Г.А., Тышкевича Е.В., Узденова Ш.Ш., Шадрина А.Е., Ячника О.Е. и др.

Были изучены работы юристов-цивилистов, которые внесли значительный вклад в области гражданского права: Бараненкова В.В., Брагинского М.И, Братусь С.Н., Витрянского В.В., Ефимовой Л.Г., Иоффе О.С., Новоселовой Л.А., Садикова О.Н., Суханова Е.А. и др.

При исследовании опыта развитых стран были изучены труды зарубежных авторов, занимавшихся вопросами рынка муниципальных ценных бумаг и секьюритизации активов: Fabozzi F.J., Fabozzi T.D., Feldstein S.G., Marshall A.H., Scott D.L., Sundaresan S.M. Andreas Shmidt, Tim Nokolle, Fredric Ergich и др. В качестве источников статистической информации были использованы данные Министерства финансов Российской Федерации и Банка России.

Однако в перечисленных выше трудах не было уделено достаточного внимания проблемам оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований через использование финансовых инструментов. Кроме того, не до конца изучены различные подходы к повышению эффективности деятельности в области муниципальных финансов посредством использования инструментов финансового рынка.

Этим обусловлен выбор темы диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является обобщение и анализ правового регулирования и практики финансово-экономической деятельности местных органов власти на современном этапе развития рыночных отношений, разработка обоснованных рекомендаций по оптимизации финансовой деятельности в муниципальных образованиях посредством использования финансовых инструментов.

Для достижения указанной цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:

• критический анализ правового регулирования финансовой деятельности муниципальных образований;

• выявление динамики изменений в правовом регулировании финансовых процессов в рамках реформирования муниципальных финансов;

• анализ финансовой базы местного самоуправления и путей ее укрепления;

• выявление механизма финансово-экономического развития муниципальных образований на основе эффективного использования муниципальной собственности;

• анализ действующего законодательства в отношении финансовых инструментов, используемых в банковской деятельности, в контексте их применения в отношении муниципальных образований и созданных ими предприятий и организаций;

• выработка рекомендаций по оптимизации финансовой деятельности местного самоуправления посредством использования рыночных финансовых инструментов;

• выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в отношении муниципальных заимствований в банковском и корпоративном секторах экономики, рефинансирования долга муниципальных предприятий и организаций, а также применения ими производных финансовых инструментов для управления финансовыми рисками.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили научные методы познания общественных процессов, сочетание системно структурного, сравнительно-правового и историко-правового подходов.

Также применен комплексный подход к изучению законодательства, регулирующего финансово-экономические процессы в системе «федеральная власть - субъект федерации - муниципальное образование», основанный на изучении теоретических, нормативно-правовых материалов и самостоятельных исследованиях автора. Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

При написании диссертационной работы использованы формально юридический, лингвистический, статистический и другие методы исследования. Также применялись общенаучные методы познания:

системный подход, диалектический метод изучения юридической и экономической сущности предмета исследования и форм ее проявления, логический анализ, обобщения.

Объектом исследования выступают правовые основы финансово экономических отношений муниципальных образований, формируемые в процессе реформирования местного самоуправления.

Предметом исследования является оптимизация деятельности муниципальных образований через использование финансовых инструментов, нормативное регулирование деятельности органов местного самоуправления по применению финансовых инструментов, а также совершенствование этого нормативного регулирования. Под «финансовыми инструментами» для целей предмета исследования понимаются:

облигационные займы (и негосударственные заимствования в иных формах), факторинговые операции, структурное финансирование (секьюритизация активов) и производные финансовые инструменты.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет специализированное комплексное исследование проблем, касающихся оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований: повышение качества управления финансами, снижение коррупционных и репутационных рисков, управление финансовыми рисками, использование привлеченного финансирования и производных финансовых инструментов, рефинансирование задолженности через факторинг и секьюритизацию активов.

В условиях снижения уровня государственного финансирования в силу сокращения ресурсов бюджетной системы Российской Федерации, исключительное использование только методов межбюджетного выравнивания и иных, установленных в законодательстве, способов бюджетного финансирования, организации закупок для муниципальных нужд через публичное предложение, реализации имущества в порядке приватизации, не в полной мере способствуют повышению эффективности финансовой деятельности муниципальных образований.

Научная новизна исследования выражается в первую очередь в предложениях о дополнении установленных законодательством способов управления местными финансами рыночными финансовыми инструментами.

Именно рыночные инструменты и их внедрение в практику работы муниципальных образований представляется необходимым условием для оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований, особенно в условиях финансово-экономического кризиса и преодоления его негативных последствий.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1. Решение проблемы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований во многом зависит от рефинансирования существующей задолженности перед муниципальными образованиями и созданными ими предприятиями и организациями. Существующая практика рефинансирования идет по пути зачетов и вексельных схем. Однако, как выяснилось в процессе исследования, такие схемы обременены рисками коррупционности, утраты имущественных прав и репутационными рисками.

В проведенном исследовании обосновывается вывод о том, что для целей рефинансирования целесообразно использовать факторинг и секьюритизацию активов, предоставляемых финансово надежными кредитными организациями. Данные финансовые инструменты и механизмы позволяют привлечь долгосрочное финансирование, не используя, при этом, средства бюджетной системы РФ, и не уделяя особого внимания каждому конкретному должнику и специфике взаимоотношений с ним в отношении тех или иных муниципальных услуг, право требования по оплате которых, обеспечивает такое финансирование. Предлагается использовать факторинг и секьюритизацию активов в качестве способа рефинансирования как местных бюджетов, так и задолженностей созданных ими предприятий и организаций.

2. Оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований предполагает оптимизацию управления финансами. Особую роль в управлении финансами муниципального образования в период кризиса приобретает управление рисками, как самого муниципального образования, так и созданных им предприятий и организаций. Речь в первую очередь идет о возможности снижения неблагоприятных последствий от изменений, происходящих, к примеру, на финансовых и валютных рынках.

Управляя этими рисками, можно в значительной степени снизить расходы предприятий и организаций, созданных местными органами власти, что повлечет за собой оптимизацию расходов и местных бюджетов, учитывая, что прибыль таких предприятий и организаций может быть использована муниципальными образованиями на локальные нужды. В результате исследования предлагается использовать производные финансовые инструменты в виде форвардных договоров, опционов и своп договоров (контрактов).

3. В работе обосновывается вывод о том, что в настоящее время в управлении муниципальными финансами преобладает государственно правовое регулирование, государственное межбюджетное выравнивание, распределение доходов от приватизации, государственные трансферты и бюджетные кредиты. Однако, в условиях финансового кризиса, этих методов не достаточно для эффективной финансовой деятельности муниципальных образований. Предлагается дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами (секьюритизация активов, факторинг, производные финансовые инструменты), с успехом применяемыми в международной банковской практике, что приведет к оптимизации муниципальных финансов.

4. Немаловажное значение для целей оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований имеют способы и методы финансового контроля. В результате исследования обосновывается вывод о том, что использование привлеченного финансирования муниципальными образованиями дает возможность повысить интенсивность управления финансами и, посредством вовлечения институциональных инвесторов, позволяет сделать финансовую систему муниципальных образований более прозрачной. Контроль инвесторов за предоставляемым финансированием решает вопрос сокращения коррупционного потенциала. Предлагается использовать внебюджетное финансирование для снижения коррупционности финансовой деятельности муниципальных образований.

5. Финансовое состояние муниципальных образований во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие. Основная часть собственных средств местных бюджетов используется на текущие ежедневные нужды. Установлено, что назрела необходимость в стратегических долгосрочных инвестициях. Для решения задачи долгосрочного финансирования и развития территорий предложено использовать муниципальные заимствования в виде долгосрочных облигационных займов и рефинансирование задолженности в виде секьюритизации активов и факторинга.

6. Одним из способов оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований является привлечение дополнительных средств в местные бюджеты. Решение этой проблемы – многофакторная задача. Она может быть решена, как за счет увеличения доходов бюджетов муниципальных образований, так и за счет сокращения их расходов. В результате исследования удалось выявить, что наиболее оптимальным способом решения этой задачи можно считать использование нереализованного потенциала негосударственных муниципальных заимствований как в виде кредитов коммерческих банков, так и в виде облигационных займов. Заимствования в виде облигационных займов представляются более выгодными и публичными, поэтому предлагается использовать облигационные займы как один из способов привлечения средств в бюджеты муниципальных образований.

7. В работе предлагаются пути законодательного обеспечения облигационных займов и секьюритизации, совершенствования правового регулирования статуса их субъектов. Предлагается для защиты прав инвесторов (владельцев облигаций) ввести институт представителя облигационеров и институт общего собрания владельцев облигаций, законодательно закрепить статус этих субъектов.

8. Использование потенциала муниципальных заимствований и производных финансовых инструментов ограничено в существенной степени бюджетным и налоговым законодательством. Предлагается внести соответствующие изменения в бюджетное законодательство и увеличить предельные размеры муниципальных заимствований, муниципального долга, расходов на обслуживание муниципального долга и дефицита муниципального бюджета, а также внести изменения в налоговое законодательство и освободить от налога на процентный доход операции с муниципальными облигациями. Кроме того, представляется необходимым внести изменения в бюджетное законодательство и законодательство о рынке ценных бумаг, прямо предусматривающие возможность непосредственного использования муниципальными образованиями производных финансовых инструментов.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней теоретические положения, выводы развивают и дополняют существующие бюджетные способы оптимизации финансовой системы муниципальных образований рыночными механизмами, что вносит свой вклад в развитие местного самоуправления.

Практическая значимость исследования. Положения и выводы работы могут быть использованы в научно-исследовательской, законодательной, правоприменительной работе, в учебном процессе по муниципальному, финансовому и гражданскому праву.

Выводы по работе могут представлять интерес для муниципальных образований, а также для предприятий и организаций, вовлеченных в процесс решения задач местного значения. Рекомендации, сформулированные в диссертации, касающиеся правоустанавливающей и правоприменительной деятельности могут быть использованы при разработке и дополнении нормативных актов по исследуемой проблематике.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в секторе муниципального права Института государства и права РАН.

Основные положения диссертации нашли свое отражение в четырех авторских публикациях. Положения диссертации и опубликованных работ используются в практической деятельности.

Положения, рассматриваемые в данной работе в отношении секьюритизации, выносились на обсуждение в ходе работы экспертного комитета под эгидой Ассоциации региональных банков «Россия» и международной юридической фирмы Baker & McKenzie по изменению действующего законодательства России в области секьюритизации активов в 2008 – 2009 годах.

Кроме того, положения, рассматриваемые в данной работе, выносились диссертантом на обсуждение в рамках разработки международной юридической фирмой Freshfields Bruckhaus Deringer LLP стандартной документации для российского рынка производных финансовых инструментов, инициированной в 2008 году тремя российскими ассоциациями: Национальной ассоциацией участников фондового рынка (НАУФОР), Ассоциацией российских банков (АРБ) и Национальной валютной ассоциацией (НВА) при участии российского банковского сообщества и нескольких известных юридических фирм (таких как: Allen & Overy, Linklaters и др.). В рамках экспертного совета были внесены предложения по совершенствованию данной стандартной документации, а также действующего законодательства РФ, регулирующего производные финансовые инструменты.

Выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании и опубликованные работы используются автором в практической деятельности, а именно: в разработке и совершенствовании механизмов применения финансовых инструментов на безе Национальной валютной ассоциации (НВА) и Национальной ассоциации участников фондового рынка (НАУФОР), а также в подготовке договорной документации в коммерческом банке с иностранными инвестициями «ПНБ ПАРИБА» ЗАО.

Структура работы отражает логику, цель и задачи исследования.

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения, а также библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи предпринимаемого исследования, формулируются методологические и теоретические основы исследования, научная новизна, практическая ценность исследования, выделяются основные положения, выносимые на защиту, приводится информация об апробации полученных в его ходе результатов.

В первой главе «Ключевые элементы финансовой системы муниципальных образований, требующие оптимизации» исследуются проблемы государственно-правового регулирования местных финансов в финансово-бюджетной системе России, оптимизации финансовой деятельности, связанные с бюджетами муниципальных образований, рассматриваются современные механизмы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований и определяются ключевые элементы финансовой системы муниципальных образований, требующие оптимизации.

В первом параграфе «Государственно-правовое регулирование местных финансов в финансово-бюджетной системе России» определяется нормативно - правовая основа местных финансов, их роль в общероссийской финансово - бюджетной системе.

Также для целей диссертационного исследования приводится понятийный аппарат диссертационного исследования, дается определение ключевым терминам, используемым в исследовании таким как: «финансы», «муниципальные финансы», «финансовая деятельность муниципальных образований», «финансовый инструмент», «бюджетная услуга», «финансовая система муниципальных образований» и ее «ключевые элементы».

Отмечается, что добросовестно реализуемые на практике принципы общероссийской бюджетной системы, такие как: самостоятельность местного бюджета, равенства бюджетных прав муниципального образования и субъекта РФ, на территории которого оно расположено;

эффективность использования бюджетных средств;

сбалансированность местного бюджета (реальное соответствие поставленных перед муниципальным образованием задач и имеющихся в его распоряжении финансовых ресурсов) и являются ключевыми условиями успешного социально-экономического развития территории и достойного качества жизни населяющих ее людей. Данные условия для целей диссертационного исследования рассматриваются в качестве ключевых элементов финансовой системы муниципальных образований с учетом специфики местных финансов и опыта ведущих западных стран.

Определяется, что местные финансы в основном сосредоточены в бюджетах муниципальных образований, которые, в свою очередь, согласно бюджетного законодательства, входят в единую бюджетную систему Российской Федерации1.

Причины оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований рассматриваются с точки зрения реализации принципов общероссийской бюджетной системы, содержащихся в Бюджетном кодексе Российской Федерации. Особое внимание уделяется таким принципам, как самостоятельность местных бюджетов, равенство бюджетных прав субъектов См. ст. 10 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации - 1998 г. - 03 августа - № 31 - С. 3823.

РФ, муниципальных образований;

эффективность использования бюджетных средств. В данном параграфе рассмотрены предварительные результаты реформы местного самоуправления с точки зрения влияния данной реформы на финансовое состояние муниципальных образований.

В результате исследования становится очевидным, что реформа местного самоуправления не привела к каким-либо существенным результатам для оптимизации местных финансов. По итогам реформы, муниципальные образования лишились многих финансовых источников и без поддержки вышестоящих бюджетов бюджетной системы России оказались неспособны решить вопросы местного значения. Особенно это стало очевидным в условиях последнего финансового кризиса 2008 – 2010 годов.

В ходе реформы не была окончательно решена задача упразднения нефинансируемых мандатов высших уровней публичной власти. Также не решенным остается вопрос разграничения расходных обязательств, как по уровням публичной власти, так и по типам муниципальных образований.

Проблема отсутствия финансовых средств в бюджетах муниципальных образований, в том числе и для целей развития территории, в полном объеме не может быть решена исключительно за счет системы финансового выравнивания и перераспределения средств, сконцентрированных в вышестоящих бюджетах. Такое перераспределение лишает самостоятельности органы местного самоуправления и не дает стимула к развитию муниципальными образованиями и учрежденными ими предприятиями рыночных механизмов воспроизводства местных финансов.

См. ст. 28 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации - 1998 г. - 03 августа - № 31 - С. 3823.

Делается вывод о том, что финансовое состояние муниципальных образований во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие. Основная часть собственных средств местных бюджетов используется на текущие ежедневные нужды. Установлено, что назрела необходимость в стратегических долгосрочных инвестициях. Для решения задачи долгосрочного финансирования и развития территорий предложено использовать муниципальные заимствования в виде долгосрочных облигационных займов и рефинансирование задолженности в виде секьюритизации активов и факторинга.

Второй параграф «Проблемы оптимизации финансовой деятельности, связанные с бюджетами муниципальных образований» содержит в себе описание правового регулирования местных бюджетов, а также описание проблем оптимизации финансовой деятельности, связанных с местными бюджетами.

В данном параграфе делается вывод о том, что в настоящее время в управлении муниципальными финансами преобладает государственно правовое регулирование, государственное межбюджетное выравнивание, распределение доходов от приватизации, государственные трансферты и бюджетные кредиты. Однако, в условиях финансового кризиса, этих методов не достаточно для эффективной финансовой деятельности муниципальных образований. Предлагается дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами (секьюритизация активов, факторинг, производные финансовые инструменты), с успехом применяемыми в международной банковской практике, что приведет к оптимизации муниципальных финансов.

Одной из важных проблем, рассмотренной в данном параграфе, является низкое качество управленческих решений при расходовании средств местных бюджетов.

Делается вывод о том, что использование муниципальными образованиями привлеченного финансирования помимо того, что дает возможность повысить интенсивность управления финансами, но и посредством вовлечения институциональных инвесторов, позволяет также сделать финансовую систему муниципальных образований более прозрачной за счет контроля инвесторами за предоставляемыми ими финансовыми ресурсами. Тем самым решается вопрос сокращения коррупционного потенциала. Предлагается использование внебюджетного финансирования для снижения коррупционности финансовой деятельности муниципальных образований.

В данном параграфе также рассмотрены вопросы совершенствования механизмов организации закупок и оказания услуг для муниципальных нужд, ответственности должностных лиц муниципального образования за нарушение в данной сфере. Предлагаются пути совершенствования механизмов правового регулирования этих вопросов.

Представляется, что одним из способов оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований является привлечение дополнительных средств в местные бюджеты. Решение этой проблемы – многофакторная задача. Она может быть решена, как за счет увеличения доходов бюджетов муниципальных образований, так и за счет сокращения их расходов. В результате исследования удалось выявить, что наиболее оптимальным способом решения этой задачи можно считать использование нереализованного потенциала негосударственных муниципальных заимствований как в виде кредитов коммерческих банков, так и в виде облигационных займов. Заимствования в виде облигационных займов представляются более выгодными и публичными, поэтому предлагается использовать облигационные займы как один из способов привлечения средств в бюджеты муниципальных образований.

Третий параграф «Современные механизмы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований» содержит описание и правовое регулирование механизмов, используемых для оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований в дополнение к финансированию в рамках бюджетной системы России.

Отмечается, что наибольшее распространение приобретают механизмы частно-государственного партнерства в форме концессий и вовлечения частного бизнеса в капитал и управление предприятиями, учрежденными муниципальными образованиями, а также создание автономных учреждений.

Оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований реализуется также через регламентацию осуществления закупок для муниципальных нужд и повышение прозрачности оказания муниципальных услуг населению.

В данном параграфе рассмотрены вопросы «акционирования» муниципальных предприятий и вхождения частного бизнеса в состав их акционеров для оптимизации деятельности муниципальных образований как с точки зрения привлечения внебюджетного финансирования, так и с точки зрения совершенствования управления муниципальными предприятиями.

Однако, применение при приватизации таких обременений как «золотая акция» не способствует привлечению частного инвестиционного и управленческого потенциала.

Также рассмотрены проблемы концессионных соглашений, приведено их правовое регулирование. Практическая реализация такого вида частно государственного партнерства обременена тем, что гарантии прав концессионера (частного бизнеса) остаются неоправданно низкими. Объекты концессии остаются в государственной или муниципальной собственности, а все финансовые риски несет частная компания.

Отсутствие в настоящее время таких гарантий, а также довольно узкий спектр возможных взаимоотношений частного бизнеса с государством, не создают для частного бизнеса предпочтений в организации с органами местного самоуправления совместных проектов в рамках концессионных соглашений. Практика показывает, что частный бизнес более заинтересован в настоящих партнерских отношениях с публично-правовыми институтами и учрежденными ими предприятиями. Такие партнерские отношения могут происходить из гражданско-правовых сделок, которыми могут являться и финансовые инструменты, являющиеся предметом исследования данной работы.

В данном параграфе приведено правовое регулирование автономных учреждений. Необходимо учитывать, что создание автономных учреждений как приоритетная форма реструктуризации бюджетного сектора нашло свое отражение во многих директивных документах федерального уровня. Данный механизм некоторым образом снижает юридические риски муниципальных образований, которые возникают в отношении бюджетных учреждений и предприятий в случае их банкротства, тем самым, создавая предпосылки для оптимизации управления финансовыми рисками муниципальных образований. Вместе с тем, положительные результаты См. например п. 7 ст. 5 Бюджетного послания Президента РФ Д.А. Медведева от 25 мая 2009 г. "О бюджетной политике в 2010-2012 годах" // Парламентская газета - 2009 - 29 мая № 28.

деятельности данного механизма напрямую не улучшают финансовые показатели муниципальных образований.

В данном параграфе рассмотрен дополнительный элемент оптимизации расходов муниципального образования и повышения его управленческой эффективности – создание многофункциональных центров в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 гг.)", утвержденной Правительством РФ4. Очевидно, что многофункциональные центры, созданные по принципу «одного окна» в случае эффективной работы могут снизить уровень расходов, связанный с оказанием муниципальных услуг, однако не смогут значительным образом повлиять на муниципальный бюджет, особенно в части капитальных расходов.

К сожалению, ни один из имеющихся в практическом использовании местными органами власти способов повышения эффективности финансовой деятельности муниципальных образований не является достаточным. Как видно из практики, органы местного самоуправления в первую очередь полагаются на платежи из более высоких по своему уровню бюджетов, от которых они в полной степени зависят.

Представляется, что для целей реализации принципа независимости местного бюджета, оптимизации деятельности муниципальных образований и созданных ими предприятий и организаций, необходимо использовать финансовые инструменты, хорошо известные в банковском сообществе, но не применяемые в практике органов местного самоуправления. Этот опыт полезен еще и потому, что банки, как и муниципальные образования сталкиваются в своей работе со схожими проблемами: как получить и О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)”:

постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // Собрание законодательства Российской Федерации - 2002 г. - 04 февраля - № 5, ст. эффективно использовать денежные средства, не допустить уменьшения их объема вследствие возникновения каких-либо обстоятельств, как правильно инвестировать их для целей воспроизводства. Для этих целей банки используют такие финансовые инструменты как секьюритизация активов (структурное финансирование), факторинг и производные финансовые инструменты.

Во второй главе «Правовые аспекты и способы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований посредством использования финансовых инструментов» рассмотрены правовые аспекты и способы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований посредством использования финансовых инструментов, рассмотрены вопросы оптимизации потенциала муниципальных заимствований, факторинга и секьюритизации для рефинансирования долга, определены правовые аспекты использования производных финансовых инструментов для обеспечения оптимизации и предсказуемости расходов муниципальных образований, а также созданных ими предприятий и организаций.

Первый параграф «Оптимизация использования потенциала муниципальных заимствований, факторинга и секьюритизации для целей рефинансирования долга» содержит правовое толкование понятия «заимствование». Определяется, что с точки зрения бюджетного законодательства, муниципальные заимствования могут осуществляться как в форме кредитов, привлекаемых в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, так и путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования.

Понятие «факторинг» определено через толкование договора финансирования под уступку денежного требования, содержащееся в Гражданском кодексе РФ. Определяется, что понятие «секьюритизация», в свою очередь в российском законодательстве в настоящее время не находит своей буквальной интерпретации. Секьюритизацию как финансовый инструмент принято понимать в двух смыслах: широком и узком. Широкий смысл секьюритизации заключается в заемном финансировании не с помощью банковских кредитов, а посредством эмиссии ценных бумаг. Таким образом, секьюритизация в широком смысле полностью вписывается в рамки действующего законодательства. Вместе с тем основной смысл секьюритизации раскрывается в «узком смысле», или через понятие «секьюритизация активов», как способ, позволяющий рефинансировать неликвидные активы (дебиторскую задолженность) и даже будущие доходы путем эмиссии ценных бумаг.

Представляется, что общим элементом корпоративных заимствований, факторинга и секьюритизации, с точки зрения возможности их применения муниципальными образованиями, созданными ими предприятиями и организациями, является привлечение внебюджетного финансирования под нереализованные права требования к третьим лицам.

В данном параграфе делается вывод о том, что решение проблемы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований во многом зависит от рефинансирования существующей задолженности перед муниципальными образованиями и созданными ими предприятиями и организациями. Существующая практика рефинансирования идет по пути вексельных схем. Однако, как выяснилось в процессе исследования, такие См. ст. 824 главы 43 части второй Гражданского кодекса Российской Федерации от января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрании законодательства Российской Федерации - 1996 г. - января - № 5, ст. схемы обременены рисками коррупционности, утраты имущественных прав муниципального образования и репутационными рисками. В проведенном исследовании обосновывается вывод о том, что для целей рефинансирования целесообразно использовать факторинг и секьюритизацию активов, предоставляемых финансово надежными кредитными организациями.

Данные финансовые инструменты и механизмы позволяют привлечь долгосрочное финансирование, не используя, при этом, средства бюджетной системы РФ, и не уделяя особого внимания каждому конкретному должнику и специфике взаимоотношений с ним в отношении тех или иных муниципальных услуг, право требования по оплате которых, обеспечивает такое финансирование. Предлагается использовать факторинг и секьюритизацию активов в качестве способа рефинансирования как местных бюджетов, так и задолженностей созданных ими предприятий и организаций.

В данном параграфе предлагаются пути законодательного обеспечения облигационных займов и секьюритизации, совершенствования правового регулирования статуса их субъектов. Предлагается для защиты прав инвесторов (владельцев облигаций) ввести институт представителя облигационеров и институт общего собрания владельцев облигаций, законодательно закрепить статус этих субъектов.

Представляется, что использование потенциала муниципальных заимствований ограничено в существенной степени бюджетным и налоговым законодательством. Предлагается увеличить допустимый размер финансирования расходов местных бюджетов и освободить от налога на процентный доход операции с муниципальными облигациями.

Во втором параграфе «Правовые аспекты использования производных финансовых инструментов для целей оптимизации и предсказуемости расходов» дается определение понятия «производный финансовый инструмент», также приводится как ограниченный, так и расширенный состав данных инструментов для управления рисками муниципальных образований, а также созданных ими предприятий предприятий и организаций. Приводится опыт использования данных инструментов в мировой практике.

Подчеркивается особая важность использования производных финансовых инструментов для целей управления рисками, если речь идет об инвестиционных программах муниципальных образований.

Представляется, что для более эффективного использования производных финансовых инструментов также требуется введение в гражданское законодательство института ликвидационного неттинга, внесение изменений в регулировании валютных и банковских операций, а также приведение ст.1062 ГК РФ в терминологическое соответствие с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг».

В данном параграфе делается вывод о том, что оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований предполагает оптимизацию управления финансами. Особую роль в управлении финансами муниципального образования в период выхода из кризиса приобретает управление рисками, как самого муниципального образования, так и созданных им предприятий и организаций. Речь, в первую очередь, идет о возможности снижения неблагоприятных последствий от изменений, происходящих, к примеру, на финансовых и валютных рынках. Управляя этими рисками, можно в значительной степени снизить расходы предприятий и организаций, созданных местными органами власти, что повлечет за собой оптимизацию расходов и местных бюджетов, учитывая, что прибыль таких предприятий и организаций может быть использована муниципальными образованиями на локальные нужды. В результате исследования предлагается использовать производные финансовые инструменты в виде форвардных договоров, опционов и своп договоров (контрактов).

В заключении представлены выводы и предложения, сделанные в результате диссертационного исследования, определены перспективы дальнейшего изучения поставленных проблем.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих опубликованных работах автора:

Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России:

1. Сушко Р.В. Срочные сделки на службе у муниципальных унитарных предприятий при исполнении трансграничных контрактов // Труды Института государства и права РАН - 2010 – № 1 - (0,5 п.л.).

2. Сушко Р.В. Хеджирование процентных и валютных рисков в рамках секьюритизации // Закон - 2008 – № 11 - (0,5 п.л.).

3. Сушко Р.В. Производные финансовые инструменты: о некоторых изменениях законодательства РФ // Закон - 2010 – № 1 - (0,5 п.л.).

4. Сушко Р.В. Преимущественное право субъектов малого и среднего предпринимательства на приватизацию арендуемого недвижимого имущества: некоторые правовые аспекты // Закон - 2010 – № 5 - (0,5 п.л.).