Конституционные основы государственной собственности в российской федерации
На правах рукописи
ГОРЧАКОВА ИРИНА ЮРЬЕВНА КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Владикавказ 2011
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального пра ва ГОУ ВПО «Московский государственный открытый университет» фили ал в г.Кропоткине
Научный консультант: доктор юридических наук, доцент Маргиев Владимир Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук‚ профессор Денисенко Виктор Васильевич;
кандидат юридических наук‚ доцент Басиев Марат Сосланбекович
Ведущая организация: ФГОУ ВПО Волгоградская академия государственной службы
Защита состоится «9» июля 2011 г. в 16 00 час. на заседании объеди ненного диссертационного совета ДМ 212.248.05 при ГОУ ВПО «Северо Осетинский государственный университет им. К.Л.Хетагурова» по адресу:
362025 РСО-Алания, г. Владикавказ, ул. Ватутина,
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Северо Осетинский государственный университет им. К.Л.Хетагурова», РСО-Алания, г. Владикавказ, ул. Ватутина,
Автореферат разослан « » июня 2011 г.
Ученый секретарь объединенного диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент А.Э. Колиева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституцион ные основы государственной собственности являются основополагающим фактором укрепления Российской Федерации, который воплощает, прежде всего, экономические, организационно-правовые отношения институтов де мократического правового государства и гражданского общества. При этом главной целью реализации права государственной собственности является обеспечение возможно более сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации как единого целого организма.
В современном мире социально-политические факторы, особенно госу дарственное воздействие на те или иные сферы общественной жизни, стали общепризнанными и необходимыми элементами. Совершенно очевидно, что для эффективного функционирования экономического хозяйства большое значение имеет государственное обеспечение беспрепятственной реализа ции его принципов.
Государственное регулирование экономических процессов вытекает из самой сущности государства. Государство с момента возникновения в силу своего предназначения как института, призванного выражать и реализовы вать всеобщую волю всего населения и его интересы, наряду с комплексом других функций, выполняет ряд экономических функций. Существование го сударственной собственности, соответственно, обусловлено, прежде всего, публичными функциями и должно быть увязано с их осуществлением. Это означает, во-первых, что большая часть имущества, находящегося в государ ственной собственности, должна быть предназначена прямо для осуществле ния публичных функций и, во-вторых, что оно должно иметь такой правовой статус, который исключал бы любое его ограничение и изъятие в ущерб этой публичной функции. Таким образом, государственная собственность как особая форма собственности непосредственно связана с государством, суще ствование которого обусловлено реализацией его публичных функций.
Соответственно, актуальность темы исследования обусловлена тео ретической и практической значимостью вопросов, касающихся основ конституционно-правового регулирования государственной собственности Российской Федерации в процессе экономической деятельности государ ства в целях обеспечения эффективной реализации его публично-правовых функций.
Особенно велика роль государства в периоды глубоких социально экономических и политических трансформаций как, например, в Российской Федерации. Естественно, государство не может оставаться в стороне от ши рокомасштабных процессов, происходящих во всех сферах общественной жизни. Другое дело, что роль государственных институтов на всех уровнях как на федеральном, так и на региональном, формы и методы реализации ими своих экономических и социальных функций должны претерпеть каче ственные изменения.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Пре зидент России Д.А. Медведев обратил внимание на важность вопроса дости жения баланса разграничения полномочий между федерацией и регионами.
Он отметил масштабность проведенной работы, но несмотря на это указал, что «мы все равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изменения в перечни имущества, необходимого для федераль ного, регионального уровня, для того, чтобы полноценно исполнять свои функции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, опреде литься, сколько и какого имущества надо регионам»1.
С учетом этого возрастает значимость совершенствования правового ме ханизма разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.
В современных условиях, как неоднократно отмечалось в выступлениях общественных и государственных деятелей, обостряется необходимость, с одной стороны, всемерного укрепления властной вертикали и в целом, по вышения вертикальной управляемости государства, с другой стороны, ука занные задачи, реализуемые в процессе продолжающейся административной реформы, сопряжены, с необходимостью дальнейшего развития конституци онных основ государственной собственности.
Следует, однако, отметить, что в российской юридической науке государ ственная собственность исследована в основном только с позиции граждан ского права. Накопленный к сегодняшнему дню теоретический массив ин формации позволяет исследовать институт государственной собственности как имеющий межотраслевой, комплексный характер, т.к. отношения госу дарственной собственности в современной России по своему характеру яв ляются разнородными, регулируются различными отраслями права: консти туционным, административным, гражданским, трудовым, земельным и т.д.
И есть основания считать, что отношения государственной собственности становятся предметом конституционно-правовых исследований. Это обу словлено, прежде всего, тем, что в отношениях государственной собствен ности воплощаются весьма существенные социальные, экономические и по литические процессы.
Это диктует необходимость именно конституционно-правовых обобще ний и выявления общих закономерностей, присущих развитию конституци онных основ государственной собственности в условиях развития россий ской правовой государственности на современном этапе.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 05.11.2008 г. // Российская газета. – 06 ноября. 2008.
Это, в свою очередь, требует дальнейшего теоретического осмысле ния понятия государственной собственности, специфики ее формирования, управления и развития как экономической основы.
В связи с изложенным, анализ конституционно-правовых основ государ ственной собственности, а также выработка его понятийного и концептуаль ного аспектов представляются важными и актуальными.
Степень научной разработанности темы.
Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть рас крыты без обращения к истории исследования вопросов собственности. Сре ди дореволюционных ученых проблемой собственности занимались такие известные юристы и философы, как К.И. Аненков, Н.А. Бердяев, Е.В. Вась ковский, М.Ф. Владимирский-Буданов, С.Ю. Витте, Ю.С. Гамбаров, С.Е.
Десницкий, И.А. Ильин, О.С. Иоффе, Н.М. Коркунов, Д.И. Мейер, И.А. По кровский, А.Н. Радищев, П.Б. Струве, Г.Ф. Шершеневич и др.
Виды и формы осуществления управления государственной собственно стью в дореволюционной России были рассмотрены в трудах И.Е. Андреев ского, С.И. Иловайского, В.А. Лебедева, И.Х. Озерова, М.М. Сперанского, Д.А. Толстого и др.
Взаимосвязи и взаимодействия государственной и иных форм собствен ности рассмотрены в зарубежной литературе. Кроме общих оснований, пред ставленных в теории благосостояния А. Пигу, теориях занятости Дж. Кейн са, экономики государственного сектора Дж.Ю. Стиглица, экономического развития Микаэля П. Тодаро, много внимания вопросам права, управления, экономики уделили наши соотечественники Л.В. Велихов, Н.Д. Кондратьев, В.В. Новожилов, А.В. Чаянов, Г.Ф. Шершеневич и другие, а также экономи сты нашего времени Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, А.М. Емельянов и др.
Более конкретным проблемам собственности посвящены работы как ученых-юристов (Н.С. Бондарь, С.А. Зинченко, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев), так и экономистов (В.О. Гневко, С.Н. Игнатова, Т.В. Игнатова, А.Г. Коби лев, А.Е. Когут, А.Л. Кочергин, В.Н. Лескин, В.О. Максимов, А.Н. Рябцев).
При этом все они опираются, в той или иной мере, на общеконцептуальные подходы к проблемам собственности, которые представлены трудами В.П.
Мозолина, В.С. Нерсесянца, С.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева и других ученых.
В настоящее время место и значение государственной собственности в современной России активно переосмысливаются. Решающую роль в этом сыграло принятие Конституции Российской Федерации от 12 декабря года, в соответствии с которой менялось текущее законодательство по во просам собственности, а также заключались внутригосударственные дого воры и соглашения. Среди последних исследований, затрагивающих те или иные аспекты поставленной проблемы, отметим работы В.К. Андреева, М.И.
Брагинского, Г.А. Гаджиева, В.В. Гребенникова, В.А. Дозорцева, Л.А. Моро зовой, В.А. Рахмиловича, К.И. Скловского, С. А. Сосны, Е.А. Суханова, Б.Б.
Хангельдыева, В.В. Чубарова и др.
Необходимо отметить, что комплексных исследований права государ ственной собственности еще не достаточно. В последнее время следует от метить возрастание интереса к рассматриваемой сфере и появление научных исследований в конституционном праве в свете права на отдельные виды го сударственной собственности, правомочий по управлению государственной собственностью или вопросов ее защиты. В качестве таковых можно указать следующие работы: Егорова М. Б. Конституционные основы права государ ственной собственности на природные ресурсы: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2003;
Лепехин А.А. Конституционно-правовые основы управления госу дарственной собственностью в Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид.
наук. – М., 2002;
Размыслович С.В. Конституционно-правовые проблемы защиты государственной собственности в Российской Федерации: Дисс....
канд. юрид. наук. - М., 2002.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникаю щие в связи с формированием и управлением собственностью, правовой ре гламентацией и реализацией права собственности.
Предметом исследования выступают вопросы конституционных основ государственной собственности и ее понятия как особой формы собствен ности в Российской Федерации через осмысление положений конституци онной концепции государственной собственности, а также проблемы тео рии и практики реализации права государственной собственности на основе конституционно-правового режима.
Цель диссертационного исследования заключается в конституционно правовом комплексном анализе проблем, связанных с научным осмыслением конституционных основ государственной собственности в контексте процес са развития конституционной концепции государственной собственности как особой формы собственности в Российской Федерации, практики функциони рования конституционно-правового режима государственной собственности и механизма ее разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
• дать ретроисторический анализ становления учения о государственной собственности;
• изучить процесс формирования советской конституционной концепции государственной собственности и раскрыть ее содержание;
• рассмотреть особенности конституционного института государствен ной собственности в советский период и в период становления конституци онного строя в Российской Федерации;
• выявить специфику государственной собственности как особой формы собственности в Российской Федерации;
• раскрыть особенности субъектов, объектов и содержания права госу дарственной собственности с учетом современных условий развития россий ского законодательства;
• определить понятие конституционно-правового режима государствен ной собственности и обосновать необходимость эффективного его функцио нирования;
• дать общую характеристику конституционно-правового механизма раз граничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами;
• выработать практические рекомендации и предложения по совершен ствованию конституционно-правового режима государственной собственно сти и механизма ее разграничения.
Методологическая основа исследования обусловлена его предметом и предопределена общеметодологическими позициями современной демокра тической юриспруденции, а равно философской и экономической мысли.
Исследование производилось на основе диалектического метода познания с использованием исторического, формально-юридического, сравнительно правового и системно-структурного методов анализа правовых и социаль ных явлений и др. В ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики конституционно-правового режима государственной соб ственности использовался также теоретико-прогностический метод.
Применение диалектического метода познания, относимого в юриди ческой науке к категории всеобщего, стало методологической основой для раскрытия предмета исследования, достижения его цели и решения постав ленных задач. Историко-правовой анализ дал возможность осмыслить суть становления и развития государственной собственности и конституционно правового механизма разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.
Применение вышеперечисленных методов обеспечило основу для теоре тических выводов, содержащихся в диссертации относительно конституци онной концепции государственной собственности, что в итоге дало возмож ность решить поставленные задачи исследования.
Теоретической основой исследования явились социально-правовые концепции прошлого и современности, достижения конституционного, гражданского и административного права и других юридических наук‚ про грессивные научные воззрения, отраженные в работах видных российских и зарубежных ученых прошлых лет и настоящего времени.
Нормативно-правовую базу исследования составили международно правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральное законо дательство и законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты в области государственной собственности, правовые источники до революционной России, законодательные акты бывших СССР и РСФСР, а также зарубежное законодательство, касающееся вопросов государственной собственности.
Эмпирическую базу исследования составил опыт становления и разви тия конституционных основ государственной собственности, практика реа лизации права государственной собственности на различных этапах преоб разований и реформ конституционного строя России, а также решение этого вопроса в ряде зарубежных государств.
Научная новизна диссертации определяется как выбором темы, так и подходом к ее освещению. С современных социально-экономических позиций в отечественной юриспруденции предпринято комплексное конституционно правовое исследование становления и развития конституционных основ го сударственной собственности в России на основе изучения вопросов форми рования и развития конституционно концепции государственной собственно сти, а также научного осмысления понятия государственной собственности и ее юридической природы как особой формы собственности в Российской Фе дерации с учетом функционирования ее конституционно-правового режима.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следую щие основные положения:
1. В процессе становления учения о государственной собственности было признано, что государственная собственность должна рассматриваться как самостоятельное социально-правовое явление, имеющее собственную исто рию происхождения и развития, чья природа как правило раскрывается в со отношении публичной и частной собственности, предопределенном пробле мой деления права на частное и публичное.
Ретроисторическое обращение к вопросу, связанному с выявлением право вой природы отношений собственности, с характеристикой собственности как определенного юридического института, позволяет отметить, что общетеоре тические трактовки природы собственности создавали фундамент для при кладных интерпретаций понятия государственной собственности как в аспекте формирования конституционной концепции государственной собственности, так и в контексте реформирования действующего законодательства.
2. В результате принятия Конституции РФ 1993 г. конституционно правовая концепция государственной собственности в России приобрела свое иное содержание и оформление. Вместе с тем ее общая характеристика не может быть понята без знания историко-правовых аспектов процесса ста новления и развития советского конституционно-правового института госу дарственной собственности.
Историческая новизна государственной собственности в РСФСР и СССР, полная несовместимость укоренившихся представлений о собственностью такого типа требовали в ходе ее исследования новых понятий и разработ ки адекватных ей специальных юридических конструкций, приведших впо следствии к созданию такого учения о праве государственной собственности, которое, заняв господствующие позиции в науке, получило затем и конститу ционное признание.
3. Советский конституционно-правовой институт государственной соб ственности характеризуется тем, что начало социалистического конститу ционного регулирования государственной собственности было положено Конституцией РСФСР 1918 г. В рамках развития данного института Консти туция СССР 1936 г. определила государственную собственность уже в каче стве основной формы социалистической собственности на орудия и средства производства, утвердившуюся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства про изводства и уничтожения эксплуатации человека человеком и определенную в качестве экономической основы СССР. В свою очередь, Конституция СССР 1977 г. признала, что государственная собственность — общее достояние всего советского народа.
Однако в процессе реформ конституционного строя Закон СССР «О соб ственности в СССР» впервые в отечественном законодательстве установил многоуровневый характер государственной собственности.
4. Государственная собственность как особая форма собственности в Российской Федерации характеризуется следующими признаками: 1) госу дарственная собственность обеспечивает реализацию публичных (государ ственных) интересов;
2) государственная собственность осуществляется в границах территории федеративного государства и(или) субъекта федерации;
3) федеративное государство и субъекты федерации от имени народа непо средственно осуществляют право государственного собственника, которые как специфические собственники объединяют качества традиционного соб ственника и управляющего всем комплексом государственного имущества;
4) наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения вла сти народа, суверенности федеративного государства и самостоятельности власти субъекта федерации выступают в качестве объектов государственной собственности.
5. Конституционно-правовой аспект государственной собственности тре бует признания качества самостоятельных субъектов права государственной собственности таких социальных общностей, как народ;
нация;
народы, про живающие на территории России и субъектов Российской Федерации;
мало численные народы и т.д., без наделения их гражданско-правовым статусом.
Одновременно с этим часть объектов государственной собственности об ладает особыми свойствами и не входит в традиционные рамки регулиро вания институтом собственности гражданского права, а с конституционно правовой точки зрения совокупность государственного имущества следует рассматривать как единый комплекс, который вовне представляется совокуп ностью взаимосвязанных объектов государственной собственности.
6. Конституционно-правовой режим государственной собственности – это система норм, устанавливающая специфику предмета правовых отношений субъектов права с учетом публичного, государственного интереса к целям, порядку и последствиям владения, пользования, распоряжения и управления объектами государственной собственности.
Конституционно-правовой режим государственной собственности мо жет быть рассмотрен на двух уровнях: институциональном (как особое со четание юридических средств и приемов регулирования) и государственно управленческом (как особый порядок деятельности государственных орга нов, призванный обеспечить соблюдение установленных правил).
7. Разграничение государственной собственности можно рассматривать как конституционно определенный предмет совместного ведения, реализа ция которого происходит на основе закона с использованием механизмов конституционно-правового режима государственной собственности, в соот ветствии с принципами: пообъектного разграничения государственной соб ственности;
общности критериев разграничения государственной собствен ности;
реестрового оформление объектов.
В отсутствие специального федерального закона, значение основного акта, регламентирующего процесс разграничения государственной собственности в России, до сих пор сохраняет Постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.91 г. №3020-1, что подтверждает неудовлетворительную оценку су ществующей нормативно-правовой основы разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.
8. Дальнейшее развитие конституционных основ государственной соб ственности предполагает совершенствование действующего законодатель ства, связанного с конституционно-правовой регламентацией государственно правовой охраны и защиты государственной собственности. В этой связи требуют поддержки и рассмотрения законодательные инициативы, которые могут, в первую очередь, послужить укреплению соответствующего статуса государственной собственности, эффективности конституционно-правового режима государственной собственности, а также будут способствовать укре плению гарантий законности процедур разграничения и изменения государ ственной собственности.
Прежде всего, в качестве эффективной меры правовой защиты государ ственной собственности могут выступать разработка и принятие универсаль ного комплексного Федерального конституционного закона «О государствен ной собственности в Российской Федерации».
Теоретическая значимость проведенного диссертационного исследова ния состоит в том, что в диссертации содержится системный анализ катего рии «государственная собственность». Собранный и обобщенный материал дает возможность проследить и оценить процесс становления и развития го сударственной собственности в России, выявить характер и направленность основных тенденций этого развития. Материал, представленный в диссер тации, позволяет глубже понять место и роль отношений государственной собственности в системе общественных отношений. Он может быть исполь зован при дальнейшем исследовании данной проблемы.
Значимость исследования определяется и тем, что оно вносит вклад в развитие научного направления, связанного с обоснованием и развитием конституционной концепции права государственной собственности. Опре деленной научной новизной обладают положения и выводы, включающие рассмотрение сущности государственной собственности, как особой формы собственности в Российской Федерации и реализации права государствен ной собственности в соответствии с функционированием особого правового режима.
Кроме того, теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно позволяет проследить и оценить процесс создания, законодательного оформления и реализации права государственной соб ственности на различных исторических этапах конституционного развития России. Это дает возможность существенно расширить социально-правовую характеристику рассматриваемой проблемы.
Результаты и выводы, содержащиеся в работе, могут сыграть определен ную роль в разработке теоретически обоснованной и практически действен ной конституционной концепции государственной собственности.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования его результатов в процессе совершенствования законодатель ства, обеспечивающего реализацию права государственной собственности.
Рекомендации и предложения диссертации могут быть использованы не посредственно в правоприменительной практике;
в процессе распоряжения и управления государственной собственностью. Так, результаты исследования могут быть полезны непосредственно для совершенствования деятельности государственных органов Российской Федерации и ее субъектов.
Материалы исследования могут применяться в процессе преподавания курсов конституционного, гражданского, административного права и других юридических дисциплин, спецкурсов, посвященных теории государственной собственности и экономическим основам конституционного строя России, а также дальнейшего углубленного изучения феномена государственной соб ственности правоведами, экономистами, социологами.
Апробация результатов исследования. Автором по теме диссертации опубликовано 6 научных статей, одна из которых опубликованы в ведущих рецензируемых журналах ВАК. Основные положения докладывались на за седании кафедры, излагались на различного рода научно-практических кон ференциях и семинарах, проходивших в Ростове на Дону, Краснодаре.
Структура диссертации определена характером и объемом научного ис следования и включает в себя введение, две главы, объединяющие пять пара графов, заключение и список использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, показывается степень её разработанности, обозначаются объект, предмет, цель, задачи, научная но визна, методологическая и эмпирическая основы исследования, указывается его теоретическая и практическая значимость, формулируются выносимые на защиту основные положения и выводы.
Первая глава «Формирование конституционно-правовой концепции государственной собственности в Российской Федерации» включает в себя два параграфа.
В первом параграфе акцентируется внимание на ряде фундаментальных, общих положений учения о собственности и исторических аспектов станов ления конституционно-правовой концепции государственной собственности.
Обозначены некоторые научно-дискуссионные позиции, в том числе принци пиального толка.
В контексте исследования вопросов формирования учения о государствен ной собственности автор отмечает, что как центральный институт правовой системы в целом право собственности сосредоточивает на себе внимание от ражающей эту систему юридической доктрины уже со времени ее зарожде ния. Подчеркивается, что еще основатели правовых учений древнего мира пытались понять суть вопроса о собственности.
При этом диссертанту представляется важным, что государственная соб ственность должна рассматриваться как самостоятельное социально-правовое явление, имеющее собственную историю происхождения и развития.
По мнению автора, в этом качестве государственная собственность не может расцениваться как политический противовес частной собственности.
Одновременно с этим необходимо учитывать, что природа государственной собственности (как правило) раскрывается в соотношении публичной и част ной собственности.
Диссертант на основании углубленного анализа научной литературы по данной проблематике приходит к пониманию исследовательской ситуации, которая определяется тем, что характер рассматриваемого соотношения пре допределяется проблемой деления права на частное и публичное.
В ходе диссертационного исследования показано, что вопрос о соотноше нии частной и публичной форм собственности предусматривает ряд позиций по диалектике этих категорий в экономической и правовой системе обще ства, которые представлены в исследовательской работе.
Диссертант придерживается мнения, что к крайне радикальным подходам следует отнести те из них, которые, с одной стороны, отрицают самостоя тельность природы и места публичной собственности при явном приоритете частной собственности (классический либеральный вариант);
с другой сто роны, абсолютизируют публичную собственность при подавлении частной формы (социалистический, или советский, вариант).
Отмечено, что практически все представители социалистической идеи видели источник социальных бед в частной собственности, связывая надеж ды на переустройство общества с переходом к собственности общественной.
Автор считает, что при всем своем неприятии современными юристами марк систской теории о собственности она все-таки внесла определенный вклад в современную науку и заслуживает внимания.
Анализируя фундаментальные работы, посвященные проблемам ис следования, автор приходит к выводу, что для понимания государственной собственности необходимо обратиться также к вопросу, связанному с вы явлением правовой природы отношений собственности, с характеристикой собственности как определенного юридического института.
В рамках ретроисторического исследования диссертант констатирует, что в законодательстве, относящемся к началу XIX в., например, во французском гражданском кодексе, право собственности по образцу римских источников определялось как наиболее полное господство лица над вещью (plena in re potestas). Такими же долгое время были и наиболее распространенные кон струкции права собственности, выдвигавшиеся цивилистической доктриной.
Их разрабатывали и отстаивали: во Франции - Потье, Бодри-Лакантинери, Шово, Ро, Колен, Капитан и др.;
в Германии - Савиньи, Регельсбергер, Кунт це, Дернбург, Тур и др.;
в России - Победоносцев, Голевинский, Мейер, Тре пицын и др. Эти конструкции преследовали цели двоякого рода.
Одновременно с этим зарождался и постепенно привлекал все большее число сторонников иной взгляд на право собственности, усматривающий в нем не отношение лица к вещи, а отношение между самими людьми. Сто ронниками этого взгляда были: Ортолан, Глассон, Демог, Планиоль и др. во Франции;
Виндшейд, Штаммлер и др. в Германии;
Шершеневич, Коркунов, Синайский и др. в России.
В диссертации показано, что содержание субъективного права собственно сти принято было характеризовать через составляющие его правомочия: вла дение, пользование и распоряжение определенными социальными благами.
Впервые в российском законодательстве названная «триада» получила закре пление в 1832 г. в Своде Законов Российской Империи (ст. 420 т. X, ч. 1).
Наряду с этим, статья 406 Т. X Свода гражданского законодательства определила понятие государственной собственности следующим образом:
«все имущества, не принадлежащие никому в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни уделам, ни установ лениям, принадлежат к составу имуществ государственных».
Обобщая результаты исследования исторических аспектов становления учения о государственной собственности, автор делает вывод, что общетео ретические трактовки природы собственности создавали своего рода фун дамент для прикладных интерпретаций понятия государственной собствен ности как в аспекте реформирования действующего законодательства, так и с учетом возможной перспективы. На этой основе было создано достаточно интересных учений о собственности в теории и философии права, включая конституционную концепцию государственной собственности.
Основные задачи
второго параграфа заключаются в изучении процесса формирования конституционной концепции государственной собственности и в раскрытии ее содержания, а также в рассмотрении особенностей консти туционного института государственной собственности в советский период и в период становления конституционного строя в Российской Федерации.
Автор констатирует, что в первой половине XX века начала формиро ваться теория социалистической конституции с характерным для нее своео бразным регулированием отношений собственности и подходом к объектам собственности. Так, начало социалистического конституционного регулиро вания государственной собственности было положено Конституцией РСФСР 1918 г., в которой была поставлена задача по «уничтожению эксплуатации человека человеком и водворению социализма» (ст. 3, ст. 9) и раскрыты сред ства решения этой задачи.
Следует признать, что в первые годы после победы Октябрьской револю ции юридическая доктрина сосредоточивается не столько на правовой разра ботке права собственности, диссонировавшей с самим фактом замены част нокапиталистической собственности ее историческим антиподом, сколько на выявлении особенностей, характеризующих специальные меры по созданию нового строя экономических отношений.
Было безоговорочно признано, что единым и единственным носителем права собственности на государственное имущество является весь советский народ в лице социалистического государства и что это право не принадлежит и не может принадлежать отдельным государственным органам.
Рассматривая исторические аспекты формирования конституционно правовой концепции и конституционно-правового института государствен ной собственности в России, автор отмечает, что в Конституции СССР 1977 г.
(ст. 11) было указано, что государственная собственность — общее достоя ние всего советского народа. Это означало, что ее субъектом является совет ский народ в лице своего государства.
Так, являясь всенародным достоянием, государственная социалистиче ская собственность составляла единый фонд, находящийся в распоряжении всего общества. Единство фонда государственной социалистической соб ственности, ее определение Конституцией СССР 1977 г. в качестве всенарод ного достояния давало основание сделать вывод о том, что государственная социалистическая собственность неделима, что единым ее субъектом являет ся Союз ССР, который располагает соответствующими правомочиями владе ния, пользования и распоряжения ею.
В ходе дальнейшего исследования показано, что в процессе реформ кон ституционного строя Закон СССР «О собственности в СССР» (1990) впер вые в отечественном законодательстве установил многоуровневый характер государственной собственности, которая включала в себя: 1) собственность СССР;
2) собственность республик;
3) собственность автономных областей, автономных округов;
4) собственность административно-территориальных образований (коммунальную).
В контексте предмета исследования отмечается, что в последнюю Кон ституцию СССР в 1990 году были внесены изменения, предусматривающие разграничения государственной собственности на общесоюзную собствен ность, собственность автономных республик, автономных областей, автоном ных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность) (ст. 13).
С учетом изменения действующего законодательства 15 декабря 1990 г.
была предложена и новая редакция Конституции РСФСР.
Исходя из результатов ретроисторического анализа источников конститу ционного права, автор утверждает, что в результате принятия Конституции РФ 1993 г. конституционно-правовая концепция государственной собственности в России приобрела свое иное содержание и оформление. Вместе с тем ее общая характеристика не может быть понята без знания историко-правовых аспектов процесса становления и развития советского конституционно правового института государственной собственности.
Вторая глава «Общая характеристика конституционных основ го сударственной собственности в Российской Федерации» включает в себя три параграфа.
В первом параграфе выявляется специфика государственной собствен ности как особой формы собственности в Российской Федерации, а также раскрываются особенности субъектов, объектов и содержания права государ ственной собственности с учетом современных условий развития российско го законодательства.
Диссертант придерживается взглядов, что форма собственности, пред ставленная способом организации отношений собственности, как экономиче ская категория не совпадает с формой собственности как способом осущест вления права собственности. В этом смысле форма собственности предстает в качестве формы права собственности — совокупности правовых норм, за крепляющих принадлежность материальных благ определенным субъектам и устанавливающих правовой режим соответствующего имущества.
Автор солидаризуется с мнением, что категория «форма собственности позволяет выделить и обеспечить определенную правовую поддержку тем основным формам собственности как способам экономической деятельно сти, которые наиболее полно соответствуют социальной природе россий ского государства и перспективному направлению экономического развития страны.
Кроме того, в диссертации подчеркивается, что для всей системы право вого регулирования в нашей стране в современный период приобрело ре шающее значение конституционное закрепление принципа экономического многообразия форм собственности в качестве конституционной основы рос сийского общества и государства. Согласно ст. 8 Конституции РФ в Россий ской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, госу дарственная, муниципальная и иные формы собственности.
Диссертант поддерживает точку зрения тех ученых, которые считают, что игнорирование конституционно-признанных форм собственности как само стоятельных социально-экономических и правовых категорий фактически на правлено на абсолютизацию частной собственности как основы нового строя.
Автор обосновывает и аргументирует положение, согласно которому пра во государственной собственности в объективном смысле — это совокуп ность правовых норм, регулирующих общественные отношения по владе нию, пользованию и распоряжению государственной собственностью, пред ставленная как осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований) волевые отношения господства над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, насе ления субъектов федерации.
В ходе всестороннего анализа субъектов, объектов и содержания государ ственной собственности с учетом современных условий развития россий ского законодательства диссертант признает, что в качестве признаков госу дарственной собственности как особой формы собственности в Российской Федерации выступают: 1) цель: обеспечивает реализацию публичных (госу дарственных) интересов;
2) территориальность: осуществляется в границах территории федеративного государства и(или) субъекта федерации;
3) осо бенность субъектов: от имени народа непосредственно осуществляют право государственного собственника федеративное государство и субъекты феде рации, которые как специфические собственники объединяют качества тра диционного собственника и управляющего всем комплексом государствен ного имущества;
4) особенность объектов: наиболее значимые, уникальные ресурсы с точки зрения обеспечения власти народа, суверенности государ ства и самостоятельности власти государственных образований выступают в качестве объектов государственной собственности.
Наряду с этим, диссертант считает, что с конституционно-правовой точ ки зрения совокупность государственного имущества следует рассматривать как единый комплекс, который вовне представляется совокупностью взаи мосвязанных объектов государственной собственности.
При этом в качестве особой категории государственного имущества долж но выделяться национальное достояние. Эта совокупность материальных и нематериальных объектов наиболее тесно связана с понятиями обществен ного блага многонационального народа, т.к. обусловливает и обеспечивает уникальность развития этой конституционной категории.
В развитии проблемы автор обосновывает положение, что государствен ной форме собственности присущ еще ряд особенностей:
- Российская Федерация в лице органов власти в законодательном поряд ке сама устанавливает законодательство о праве собственности;
- государство, как официальный представитель общества, способно вы рабатывать и приводить в жизнь определенную экономическую политику в масштабах всей страны;
- государственная собственность имеет особый правовой режим;
- государство располагает специальным аппаратом охраны и защиты ин ститута собственности, обладает монополией на осуществление принужде ния в этих целях.
Во втором параграфе определяется понятие конституционно-правового режима государственной собственности и обосновывается необходимость его эффективного функционирования.
В работе подчеркивается, что в системе российского права для исследо вания содержания проблем государственной собственности важное значение имеет институт правового режима, который разрабатывается в теории права, в административном, в международном и других отраслях права.
В ходе исследования показано, что понятие «правовой режим» во всей совокупности всех признаков позволяет более глубоко и полно раскрыть со стояние современного общества и государства.
Автор отмечает, что в юридической науке была предпринята попытка вы делить также признаки, присущие правовым режимам: 1) устанавливаются законодательством и обеспечиваются принудительной силой государством, 2) особым образом регламентируют конкретные сферы общественных отно шений, 3) представляют специфический порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием, 4) наиболее устойчивым и определяющим, в их содержании, является общее юридическое положение субъектов права, в котором концентрируются все особенности правового режима в целом, 5) вы ступают как конечный результат, правовой климат, сложившийся в обществе в результате использования правовой формы регулирования общественных отношений.
Диссертант считает, что действующее российское законодательство, при знавая общий принцип равенства всех форм собственности, достаточно широко использует институт правового режима отдельных объектов государственной собственности. Примером могут быть режимы «исторического и культурного наследия», «памятников истории и культуры», «особо ценных объектов куль турного наследия», применяемые в законодательстве о библиотечном деле, об архивном фонде и архивах Российской Федерации, о культуре.
В итоге научное обоснование получает вывод, согласно которому конституционно-правовой режим в сфере права государственной собствен ности – это система норм, устанавливающая специфику предмета правовых отношений субъектов права с учетом публичного, государственного интере са к целям, порядку и последствиям владения, пользования, распоряжения и управления объектами государственной собственности.
Автор обращает внимание, что при этом государственный интерес всег да является публичным, который выражает конституционно оформленные и имеющие установленные формы правового признания потребности госу дарственно оформленного общества (народа, нации), а также потребности гражданского общества.
По мнению диссертанта, основная сложность в реализации различных ин тересов разных уровней заключается в их соотношении, расстановке приори тетов. В одних случаях безусловный приоритет имеет общенациональный публичный интерес, в других — публичный интерес населения региона, осо бенно в тех случаях, когда приоритет этого интереса предусмотрен Консти туцией РФ, например в ст. 73 (исключительные полномочия субъекта РФ).
Рассматривая институционально-правовой уровень конституционно правового режима государственной собственности, диссертант указывает, что он закрепляется в нормативных актах при помощи императивных запре тительных, ограничительных и обязывающих норм, способов и типов право вого регулирования и характеризует юридическое положение субъектов и объектов государственной собственности, порядок и основание приобрете ния и прекращения права государственной собственности, а также особен ности юридического статуса носителя режима.
Автор аргументирует положение, что конституционно-правовой режим государственной собственности будет проявляться в установлении предпи сывающих, императивных норм относительно: а) свойств определенных объ ектов государственной собственности;
б) особых предписаний субъектам, которые вступают в правоотношения относительно этих объектов;
в) процес суального порядка установления исключений из общих правил института го сударственной собственности;
г) обязательности применения и соблюдения норм установленного государством правового режима всеми субъектами.
Наряду с этим, представляется, что конструирование понятия правового процесса управления государственной собственностью предполагает уста новление его соотношения не только с конституционным правом и конститу ционным процессом. Решение этой задачи имеет и другую не менее важную сторону - оно позволяет определять сферу действия процессуальных норм, регулирующих деятельность государственных органов в сфере отношений государственной собственности, что имеет прямое отношение и к вопросу о месте конституционного процесса в правовой системе в целом и в правовом механизме управления собственностью, в частности. Связь правового про цесса регулирования отношений государственной собственности с конститу ционным правом выражается главным образом в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм в сфере государственной собственности.
При этом автор считает, что правовой процесс управления государствен ной собственностью и конституционный процесс - понятия юридические, потому что осуществляются по правилам, установленным правовой систе мой в целом в соответствии с определенными методами регулирования в об ласти управления государственной собственности.
Третий параграф посвящен общей характеристике конституционно правового механизма разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и ее субъектами.
По мнению автора, для конституционно-правового режима государствен но собственности важное значение имеет правовой механизм разграничения форм собственности. При этом разграничение государственной собственно сти в Российской Федерации представляет собой конкретный (частный) слу чай реализации института разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Диссертант отмечает, что разграничение государственной собственности в равной мере затрагивает как деятельность законодательных органов двух уровней, так и исполнитель ных органов.
Следует напомнить, что принцип разграничения государственной соб ственности между различными уровнями государственной власти закреплен в п. «г» ст. 72 Конституции РФ, где разграничение государственной собствен ности закреплено в качестве важнейшего предмета совместного ведения Рос сийской Федерации и субъектов Российской Федерации. Данная конституци онная формула предполагает установление определенного механизма разгра ничения государственной собственности с непосредственным участием всех заинтересованных субъектов Федерации.
Все изложенное, с точки зрения диссертанта, позволяет рассматривать разграничение государственной собственности как конституционно опреде ленный предмет совместного ведения, реализация которого происходит на основе закона с использованием механизмов конституционно-правового ре жима государственной собственности.
Диссертант признает, что основным актом, регламентирующим процесс разграничения государственной собственности в России, является Постанов ление Верховного Совета РСФСР от 27.12.91 г. №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Россий ской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».
Данный акт впервые четко дал критерии пообъектного разграничения едино го массива государственного имущества.
Вместе с тем в Приложении № 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР № 3020-1 был расширен перечень исключительных объектов феде ральной собственности, и тем самым законодатель взял на себя дополнитель ные обязательства по отношению к этим объектам.
Однако в перечне объектов, относящихся к федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Федерации, закрепленных в Приложении № 2 к Постановлению Верховного Совета РСФСР, по мнению автора, трудно определить критерии отнесения данных объектов к названной категории.
Диссертант обращает внимание и считает важным моментом тот факт, что объекты государственной собственности, не указанные в приложениях 1 и 2, а также не относящиеся к объектам муниципальной собственности (приложение 3), независимо от того, на чьем балансе они находятся, и от ве домственной подчиненности, передаются в государственную собственность субъектов РФ. До момента определения собственников соответствующих объектов они относятся к федеральной собственности (п. 3 Постановления № 3020-1).
В работе показано, что в приватизационном законодательстве получают развитие и закрепление критерии оценки объектов имущества с точки зрения государственной и общественной значимости, которые обусловливают раз граничение объектов собственности и их дальнейшее отнесение к определен ному виду и уровню с установлением соответствующего правового режима.
На основе дальнейшего анализа законодательной основы государствен ной собственности обосновывается положение, что особой правовой базой регулирования вопросов разграничения, отнесения различных объектов иму щества к соответствующим уровням государственной собственности следу ет считать отраслевое законодательство. Это необходимо учитывать с точки зрения особых объектов собственности.
При этом анализ правовой регламентации механизма разграничения го сударственной собственности получил широкое освещение в ходе диссерта ционного исследования. Наряду с этим, автор указывает, что в юридической литературе преобладает неудовлетворительная оценка существующей нор мативной базы правовой основы разграничения государственной собствен ности.
В контексте исследования сделан обобщающий вывод о том, что дальней шее развитие конституционных основ государственной собственности пред полагает совершенствование действующего законодательства, связанного с конституционно-правовой регламентацией государственно-правовой охраны и защиты государственной собственности.
По мнению автора, в этой связи требуют поддержки и рассмотрения за конодательные инициативы, которые могут, в первую очередь, послужить укреплению соответствующего статуса государственной собственности, эф фективности конституционно-правового режима государственной собствен ности, а также будут способствовать укреплению гарантий законности про цедур разграничения и изменения государственной собственности.
Прежде всего, в качестве эффективной меры правовой защиты государ ственной собственности могут выступать разработка и принятие универсаль ного комплексного Федерального конституционного закона «О государствен ной собственности в Российской Федерации».
В заключении диссертации отражаются итоги предпринятого исследова ния‚ излагаются основные выводы и предложения‚ направленные на совер шенствование правовой регламентации и реализации права государственной собственности и механизма ее разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Статьи в ведущем рецензируемом научном журнале, рекомендован ном ВАК России:
1. Горчакова И. Ю. Становление учения о государственной собственно сти//Пробелы в Российском законодательстве.-М.-2009.-№1.-0.5 п.л.
Иные материалы:
2. Горчакова И. Ю. Государственная собственность как особая форма собственности в Российской Федерации//Ученые записки. Вып.6. Сборник статей ученых и аспирантов Адыгейского филиала Московской открытой со циальной академии.- Краснодар, 2008.-0.5 п.л.
3. Горчакова И.Ю. Особенности конституционно-правового режима го сударственной собственности в Российской Федерации//Ученые записки.
Вып.6. Сборник статей ученых и аспирантов Адыгейского филиала Москов ской открытой социальной академии.- Краснодар, 2008.-0.6 п.л.
4. Горчакова И. Ю. Конституционно-правовой механизм разграничения государственной собственности в Российской Федерации//Право и практи ка.- 2009.- №1-0.4 п.л.
5. Горчакова И. Ю. Историко-правовые аспекты становления и развития конституционно-правового института государственной собственности//Тео рия и практика административного права и процесса: Материалы пятой Все российской научно-практической конференции.- Ростов-на-Дону, 2010.- 0, п.л.
6.Горчакова И.Ю. Характеристика конституционных основ государствен ной собственности в Российской Федерации//Бюллетень Владикавказского Института Управления.-2010.-№32.
Подписано в печать 03.06.2011. Усл. п.-л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ № 120.
Издательство Северо-Осетинского государственного университета имени К. Л. Хетагурова, 362025, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46.