Административно-правовое регулирование в области охраны права собственности на жилые помещения по законодательству россии
На правах рукописи
Позднякова Радмила Борисовна АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИИ Специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, ин формационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва — 2008 2 Диссертация выполнена на кафедре международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета.
доктор юридических наук, Научный руководитель доктор исторических наук, профессор Чернов Сергей Николаевич доктор юридических наук, Официальные оппоненты профессор, заслуженный юрист РФ Дугенец Александр Сергеевич, ВНИИ МВД России кандидат юридических наук, профессор Побежимова Нэлли Ивановна, МГСУ Москва Российская академия правосудия МЮ РФ Ведущая организация
Защита состоится 15 октября 2008 г. в 15.00 часов на заседании диссерта ционного совета Д 212.203.29 при Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, ауд. 347.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо Маклая, д. 6.
Автореферат разослан «_» _ 2008 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент И.Н. Шумский I.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федера ции провозгласила права и свободы человека высшей ценностью. Их реализа ция гражданином призвана определять смысл, содержание и эффективность применения законов Российского государства, ибо признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина — обязанность государства. Неотъемлемым правом гражданина среди других прав и свобод является право на жилище Переоценить значение жилищных условий для жизни и развития чело века практически невозможно: жилье является важнейшим благом, обеспечи вающим его достойное существование. Важно отметить, что стремление иметь достойное жилье является одним из основных мотивов экономической активности большей части населения страны. Жилое помещение, его качество оказывают непосредственное влияние на тенденцию роста потребления това ров длительного пользования, структуру потребительского спроса и развитие экономики.
Россия, как страна с высоким уровнем урбанизации, имеет жилищный фонд, который по своему масштабу составляет весомую долю в национальном богатстве страны. Тем самым состояние жилищного фонда, качество жилищ ных услуг и развитость рынка жилья оказывают далеко не последнее влияние на инвестиционный климат. С жилыми помещениями непосредственно связа ны такие важные функции управления, как: планирование территорий;
зони рование;
правовая оценка жилищного фонда;
правовое оформление движения жилищного фонда;
обеспечение коммунальными услугами;
защита от право нарушений, стихийных бедствий и др. Следует подчеркнуть, что особенно остро жилищная проблема влияет на демографическую ситуацию в стране.
В связи с законодательным закреплением права частной собственности, провозглашением права каждого на жилище и невозможности его произвольно го лишения, актуальной является проблема административно-правового регу лирования охраны права собственности на жилые помещения. Высокая практи ческая значимость указанной проблемы обосновывается, прежде всего, выяв ленной социальной составляющей права собственности на жилые помещения и как следствие необходимостью создания системы административно-правовой охраны исследуемого права.
Административно-правовое регулирование охраны права собственно сти на жилые помещения в условиях разделения властей, изменившейся роли органов исполнительной власти, функционирования быстро развивающейся частной собственности на фоне резкого уменьшения доли государственного имущества, самостоятельности органов местного самоуправления, а также после принятия Кодекса Российской Федерации об административных право нарушениях научному анализу практически не подвергалась. Более того, по сле введения в действие Жилищного кодекса РФ обозначилась тенденция не обоснованного ограничения административно-правового регулирования в сфе ре жилищных правоотношений. Тогда как, существующая традиция охраны права собственности только гражданско-правовыми средствами на сегодняш ний день уже не актуальна. Необходим поиск оптимальной модели соотноше ния частноправовых и публично-правовых элементов в области охраны права собственности на жилые помещения.
Научные исследования по вопросам охраны права собственности на жи лые помещения в рамках права проводились, однако, целостного юридического анализа административно-правовых основ в сфере охраны права собственности на жилые помещения в науке административного права не было. Этим также обусловливается актуальность проведенного диссертационного исследования.
Подготовленное автором исследование ставит своей задачей восполнить этот пробел путем анализа теоретических работ, действующих нормативно правовых актов, а также посредством сделанных на основе этого выводов и предложений.
Состояние научной разработанности темы. В современной юридиче ской литературе и в сложившейся практике наблюдается явная недооценка зна чения и роли механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, как одной из важнейших гарантий государства в реализации конституционных прав. Количество работ в данной области, по сравнению с другими направлениями научных исследований, не значительно. В связи с этим, возникла необходимость обобщить на научном уровне нормативно-правовые основы, теорию и практику в данной области.
Правовые проблемы охраны права собственности на жилые помещения с точки зрения административно-правового регулирования поднимаются крайне редко, чаще обсуждаются проблемы реализации конституционного права граждан на жилище — Г. Гаджиев, М.Б. Баглай, С.Б. Глушаченко, П.П. Глущенко, С. Хед лунд, В.П. Шкредов. На теоретическом уровне раскрытию общих вопросов ад министративно-правового регулирования посвящены работы Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, Н.Г. Салищевой, М.С. Сту деникной, Ю.М. Козлова, а также других ученых административистов;
в облас ти общей проблематики охраны прав и свобод человека и гражданина — О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.Н. Литовкина и др.;
в сфере административно правовой охраны — В.Д. Резвых, Т.К. Зарубицкого, И.А. Склярова, В.В. Черни кова, Г.А. Караваева;
в области права собственности — Е.А. Суханова, П.В. Крашенинникова;
права на жилище — Е.В. Богданов, Г.И. Седугин, Л.М. Пчелинцева, А.В. Халдеев, Л.Ю. Грудцына и др.
За последние годы, проблеме административно-правового регулирования в сфере недвижимости в Российской Федерации посвящен ряд кандидатских диссертаций. В частности, необходимо отметить работы, посвященные админи стративно-правовому регулированию при регистрации недвижимости (А.А. Майдыков1, М.Е. Игнатова2, А.Я. Яковлев3, В.В. Михольская4);
исследо вания в области осуществления охраны права собственности (Г.А. Караваева5, Н.Ю. Колчевская6), в сфере осуществления права на жилище (И.Л. Черкашина7, Б.Е. Стрелицын8). Указанные авторы рассматривали проблему охраны права собственности на жилые помещения в той или иной плоскости, не проводя це лостного анализа административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения.
Несмотря на проведенные исследования, остался несформированным и недостаточно разработанным понятийный аппарат в исследуемой сфере. При менение различной терминологии для обозначения одного и того же понятия и нечеткость формулировок создают дополнительные сложности, как для право применительной практики, так и для формирования единых правовых основ в сфере охраны права собственности на жилые помещения. Следует отметить от сутствие научных разработок, касающихся трактовок понятия «механизм адми нистративно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения», его правовой природы, сущности и значения. До настоящего вре мени, не проведена классификация нормативно-правовых актов в исследуемой Майдыков А.А. Административно-правовое регулирование процесса перехода права собственности на жилые помещения. Канд. дис. — М., 1998. — 193 с.
Игнатова М.Е. Административно-правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Канд. дис. — Челябинск, 2007. — 200 с.
Яковлев А.Я. Административно-правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации. Канд. дис. — М., 2006. — 178 с.
Михольская В.В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации недвижимости. Канд.
дис. — М., 2002 — 206с.
Караваева Г.А. Государственно-правовая охрана собственности в Российской Федерации (общетеоретические вопросы). Канд. дис. — М., 2004. — 182 с.
Колчевская Н.Ю. Административные правонарушения в области охраны собственности и деятельность ОВД по борьбе с ними. Канд. дис. — М., 2004. — 170 с.
Черкашина И.Л. Проблемы судебной защиты конституционного права на жилище граждан Российской Феде рации. Канд. дис. — М., 2004. — 199 с.
Стрелицын Б.Е. Проблемы реализации и защиты конституционного права на жилище в Российской Федера ции. Канд. дис. — СПб, 2004. — 177с.
области. Таким образом, даже совокупный взгляд всех указанных выше иссле дований не исчерпывает всей проблематики в области охраны права собствен ности на жилые помещения, создавая лишь методологические основы для ее изучения и ставя перед наукой административного права новые проблемы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные от ношения, складывающихся в процессе охраны права собственности на жилые помещения.
Предметом исследования являются научно-теоретический и норматив но-правовой аспекты административно-правового регулирования в области ох раны права собственности на жилые помещения;
деятельность органов испол нительной власти, осуществляющих охрану права собственности на жилые по мещения.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего законодательства и практики провес ти комплексное исследование проблем административно-правового регулиро вания охраны права собственности на жилые помещения, разработать и сфор мулировать предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов в рассматриваемой сфере.
Цель диссертации достигается путем решения следующих основных за дач:
(1) исследовать правовую природу охраны права собственности на жи лые помещения как объекты недвижимости и выявить ее административно правовую составляющую;
(2) рассмотреть специфику административно-правовой охраны права собственности на жилые помещения;
(3) раскрыть значение институтов административного права в регули ровании охраны права собственности на жилые помещения;
(4) исследовать и обосновать возможности и пределы административ но-правового регулирования права собственности на жилые помещения;
(5) сформулировать понятие механизма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения;
обосновать его социальную ценность как правовой категории, содержание и значение для субъектов указанного механизма и общества в целом;
(6) определить и исследовать основные направления совершенствова ния механизма административно-правового регулирования охраны права соб ственности на жилые помещения, а также обосновать предложения по совер шенствованию законодательства.
Методологическую основу исследования административно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения со ставили: системный, структурно-функциональный, диалектический, формаль но-юридический, исторический, сравнительно-правовой и другие методы по знания правовых явлений. Автор предлагает определение понятий «админист ративно-правовая охрана права собственности на жилые помещения», «меха низма административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения» и обосновывает необходимость нового взгляда на поня тие собственность с точки зрения институтов административного права.
Теоретическая и эмпирическая основы диссертации. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обратиться к обширному кругу работ по административному праву и к литературным источникам по проблемам иных отраслей науки. Изучена научная литература в области фило софии, теории государства и права, конституционного, административного и жилищного права. При этом использовались труды: Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козло ва, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А.Б. Зеленцова, М.С. Студеникиной, Н.Г. Са лищевой, Ю.А. Тихомирова и др., а также многочисленные статистические, на учно-правовые и публицистические работы.
В ходе работы над диссертацией были проанализированы: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество», Федеральный закон «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о вне сении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики», Жилищный кодекс Российской Федерации, а также Кодекс Российской Федерации об администра тивных правоотношениях и др. Кроме того, были проанализированы правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, ведомственные нормативные акты органов исполнительной власти, осуществляющих свои полномочия в области охраны права собственности на жилые помещения, а также судебная и админи стративная правоприменительная практика.
Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного ис следования определяется тем, что в данной работе впервые предпринята по пытка комплексно исследовать проблемы административно-правового регули рования в области охраны права собственности на жилые помещения.
В работе с новых методологических позиций раскрыты социальная сущ ность и содержание права собственности на жилые помещения, проведен ана лиз природы, значения и перспектив административно-правового регулирова ния в сфере охраны права собственности на жилые помещения, проанализиро ваны полномочия и функции органов исполнительной власти по осуществле нию такой охраны;
а также рассмотрены вопросы применения административ ной ответственности за нарушения в области охраны права собственности на жилые помещения. Прикладной аспект исследования характеризуется разрабо танными автором предложениями по совершенствованию действующего зако нодательства в области охраны права собственности на жилые помещения.
На защиту выносятся следующие новые или отличающиеся новизной положения и выводы:
1. Обосновывается необходимость поиска оптимальной модели соотно шения частноправовых и публично-правовых начал правового регулирования в жилищной сфере. С введением в действие Жилищного кодекса РФ обозначи лась тенденция необоснованного ограничения административно-правового ре гулирования в жилищной сфере, испытывающей в настоящее время необходи мость комплексного правового регулирования.
2. Административно-правовая охрана права собственности на жилые по мещения является одним из методов государственного воздействия на рынок жилья с целью обеспечения его цивилизованности, безопасности и развития в правовом поле. Государство, в лице органов исполнительной власти, использу ет в этой сфере определенную систему мер административно-правового ха рактера, применяемых в целях: обеспечения беспрепятственного осуществле ния права собственности на жилые помещения;
привлечения к администра тивной ответственности виновных физических и юридических лиц за совер шение административных правонарушений посягающих на право собствен ности;
восстановления нарушенного права.
3. В динамично развивающейся системе современного административно го права, административно-правовую охрану права собственности на жилые помещения следует рассматривать в качестве самостоятельного института, ко торый имеет свои нормативно-правовые источники, субъекты и объекты право отношений. Данный институт призван регламентировать общественные отно шения, связанные с охраной права собственности на жилые помещения.
4. Административно-правовая охрана права собственности на жилые по мещения представляет собой: нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необ ходимых средств, гарантирующих гражданам осуществление права собствен ности на жилые помещения;
деятельность уполномоченных субъектов по рас смотрению в административном порядке жалоб на действия (бездействия) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающих право собственности на жи лые помещения;
деятельность уполномоченных субъектов по привлечению фи зических и юридических лиц к административной ответственности за соверше ние правонарушений, посягающих на право собственности на жилые помеще ния.
5. Механизм административно-правового регулирования охраны права соб ственности на жилые помещения представляет собой устойчивую систему, состоя щую из следующих элементов: нормы административного права, гарантирующие осуществление права собственности на жилые помещения;
административно правовые отношения, складывающиеся по поводу осуществления права собственно сти на жилые помещения;
акты применения норм права, принимаемые в целях охраны права собственности на жилые помещения;
объект охраны — право собственности на жилые помещения;
субъекты — органы исполнительной власти, физические и юри дические лица.
6. В процессе охраны права собственности на жилые помещения ее субъ ектами осуществляются непрерывные и дискретные (прерываемые) правоохрани тельные функции. Органы исполнительной власти являются носителями непре рывных функций, поскольку в рассматриваемых правоотношениях они одновре менно могут выступать в роли непосредственных собственников с соответствую щими полномочиями, и субъектами, обеспечивающими государственное регули рование и контроль в сфере жилищных правоотношений. В свою очередь физиче ские и юридические лица в сфере охраны права собственности на жилые помеще ния являются носителями дискретных функций, так как исполнение этих функций ставится в прямую зависимость от обладания правом собственности.
7. На базе концепции административных процедур и принимая во внимание установленные объемы правомочий собственника в исследуемой сфере, предла гается выделить следующие административные процедуры: государственной регистрации права собственности на жилое помещение;
перевода жилого по мещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение;
со гласования переустройства и перепланировки жилого помещения;
определения последствий самовольного переустройства и (или) перепланировки жилого по мещения;
проведения открытого конкурса по отбору управляющей организа ции.
8. В настоящее время главными направлениями развития администра тивно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения следует рассматривать развитие договорных отношений и совершенствование форм и методов государственного контроля в жилищной сфере. В этом контексте обосновывается необходимость принятия Федераль ных законов «Об административных договорах», «О государственном контроле в жилищной сфере» и соответствующего административного регламента по ис полнению государственных функций в сфере охраны права собственности на жилые помещения.
9. Диссертант вносит ряд конкретных предложений по совершенствова нию действующих нормативно-правовых актов, которыми определяются юри дические основания и порядок охраны права собственности на жилые помеще ния. В частности, предлагается разграничить объекты и субъекты посяга тельств, предусмотренные статьями 7.21, 7.22, 7.23 Кодекса Российской Феде рации об административных правонарушениях. Обосновывается целесообраз ность внесения соответствующих изменений в Жилищный кодекс РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного иссле дования. Настоящее исследование содержит концептуальные положения, ка сающиеся нормативно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения. Автором обоснованы и сформулированы такие теорети ческие понятия как «административно-правовая охрана права собственности на жилые помещения», «механизм административно-правового регулирования ох раны права собственности на жилые помещения», которые могут быть положе ны в основу дальнейших научных исследований в данной сфере. В работе про анализированы и классифицированы конкретные составы административных правонарушений.
Теоретическое значение диссертации заключается в разработке научно обоснованной концепции административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, основные положения которой отра жены в положениях выносимых на защиту. Теоретические положения исследо вания вносят вклад в науку административного права, посредством дополнения отрасли знания новыми научными положениями об административном регули ровании процесса охраны права собственности на жилые помещения в связи с введением в России новых форм собственности.
Теоретические положения и анализ практики могут оказать помощь в подготовке учебной литературы, в научно-исследовательской работе при ана лизе актуальных проблем не только административного, но и гражданского права. Выводы и положения могут быть применены в учебном процессе, а так же в деятельности органов исполнительной власти, и законодательных органов при принятии законов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на ка федре международного и конституционного права Петрозаводского государст венного университета и рекомендована к защите на кафедре административно го и финансового права Российского университета дружбы народов. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в пуб ликациях автора. Результаты исследования применялись при проведении лек ционных и семинарских занятий со студентами юридического факультета Мурманского гуманитарного института (дисциплины «Административное пра во», «Жилищное право»), в практической работе — в процессе подготовки ме тодических рекомендаций для сотрудников комитета по развитию городского хозяйства и государственной жилищной инспекции по Мурманской области, а также в выступлениях автора на международных, всероссийских и межвузов ских научных и научно-практических конференциях (Всероссийская научно техническая конференция «Наука и образование», Мурманск. МГТУ. 2002;
на учно-практическая конференция профессорско-преподавательского состава «Гуманитарный ВУЗ в начале XXI века: исследовательские и прикладные ас пекты деятельности высшего учебного заведения», Мурманск. МГИ. 2003;
межвузовская научная конференция «Актуальные проблемы современного пра ва», Петрозаводск. ПетрГУ. 2003;
научно-практическая конференция «Пробле мы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов».
Петрозаводск. ПетрГУ. 2007;
международная научно-практическая конферен ция «Проблемы российского федерализма: региональный аспект». Петроза водск. ПетрГУ. 2007).
Структура диссертации определяется целью и задачами диссертацион ного исследования и состоит из введения, двух глав, включающих пять пара графов, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, состояние научной раз работанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи иссле дования, раскрываются теоретическая и методологическая основы исследова ния, отмечается теоретическая и практическая значимость диссертации и ее на учная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается информация по апробации результатов исследования.
В первой главе — «Административно-правовые аспекты охраны права собственности на жилые помещения» определены сущность и значе ние обеспечения нормами административного права охраны права собствен ности на жилые помещения (в контексте охраны субъективного публичного права).
В первом параграфе первой главы — «Право собственности на жи лые помещения как объект административно-правовой охраны» — автор обращает внимание на то, что неотъемлемым правом гражданина среди дру гих прав и свобод, провозглашенных Конституцией Российской Федерации, является право на жилище. Однако законодатель не раскрывает его содержа ния, в отличие от некоторых других конституционных прав и свобод, таких, как право на труд, образование, охрану частной собственности, доступ к пра восудию (ст.ст. 37, 43, 35, 47 Конституции РФ) и др. Соискатель поддержива ет мнения ученых, которые рассматривают право на жилище как субъектив ное публичное право.
На основе анализа доктринальных источников, посвященных пробле мам осуществления права на жилище, а также выявления его социальной со ставляющей, автором определяются шесть основных возможностей осущест вления данного права. Среди них, в качестве наиболее содержательной и обеспечивающей потребности человека, в диссертации рассматривается воз можность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья.
Данная возможность, как «потенциальная действительность» осуществляется через непосредственную реализацию такого важнейшего права человека и гражданина, как право частной собственности.
В работе обосновывается необходимость обязательного анализа сущно сти, содержания и соотношения таких правовых категорий как «жилище» и «жилое помещение». Высказывается точка зрения, согласно которой категория «жилище» в силу своей правовой природы и применительно к целям жилищно го или административного правового регулирования оказывается слишком об щей и неопределенной. В целях определения административно-правовой охра ны права собственности на жилые помещения, исследуется специфический правовой режим жилых помещений как объектов права собственности. Данный правовой режим включает в себя: строгое соблюдение целевого назначения жи лого помещения при осуществлении прав собственника;
наличие в жилом по мещении определенного минимального набора обязательных элементов (норма тивов и требований);
основания возникновения права пользования жилым поме щением и порядок приобретения права собственности (государственная регистра ция права);
четкое определение правового статуса собственника;
административ но-правовой порядок управления многоквартирным домом (в случае приоритета государственной или муниципальной собственности);
применение администра тивного порядка охраны (защиты) права собственности на жилые помещения. Ав тор отмечает дифференциацию и интеграцию соотношения частного и публично го права. В результате этого одни и те же общественные отношения оказываются вовлеченными в сферу как частно-, так и публично-правового регулирования, только непосредственно или опосредованно. При этом преимущественно частно правовые отношения оказываются вовлеченными в сферу публично-правовых.
Комплексный анализ нормативно-правовых актов направленных на осуще ствление и охрану права собственности на жилые помещения, позволил автору выявить направления и особенности административно-правового регулирования в исследуемой сфере. Соискатель приходит к выводу, что система административ но-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения предполагает совокупность взаимосвязанных субъектов, которая включает в себя органы исполнительной власти, администрацию государственных и негосударст венных организаций и их должностных лиц, граждан и их объединений, осущест вляющих деятельность по обеспечению охраны права собственности на жилые помещения от противоправных посягательств в пределах их компетенции В работе обосновывается положение о том, что административно правовую охрану права собственности на жилые помещения следует рассмат ривать в качестве самостоятельного института, который имеет свои норматив но-правовые источники, субъекты и объекты правоотношений. Данный инсти тут призван регламентировать общественные отношения, связанные с охраной права собственности на жилые помещения.
Во втором параграфе первой главы «Содержание административно правовой охраны права собственности на жилые помещения» — обосновы вается необходимость соответствующего анализа соотношения понятий «охра на» и «защита». Несмотря на имеющиеся между ними различия, можно гово рить об известном тождестве функций охраны и защиты собственности и рас сматривать эти понятия как синонимы, поскольку и наделение правом, и вос становление нарушенного права собственности имеют общую цель — охрану отношений собственности от потенциального или действительного нарушения.
Вместе с тем, автор аргументирует вывод, что охрана — понятие более широ кое, нежели защита. Оно предусматривает общее регулирование и закрепление отношений собственности в нормах объективного права, включая их защиту.
Охрана прав существует постоянно, предупреждает, не допускает их наруше ния. Защита имеет место тогда, когда субъективное право нарушено или созда лась угроза его нарушения Административно-правовая охрана права собственности на жилые поме щения является одним из методов государственного воздействия на рынок жи лья с целью обеспечения его цивилизованности, безопасности и развития в пра вовом поле. Это обусловлено тем, что административно-правовая охрана пред ставляет собой определенную систему мер административно-правового харак тера, осуществляемых органами исполнительной власти по охране прав собст венников жилых помещений. Автор обращает внимание на то, что охрану права собственности нельзя обеспечить только посредством юрисдикционной дея тельности. Отмечается, что важное значение в определении содержания адми нистративно-правовой (внесудебной) охраны права собственности на жилые помещения, имеет процессуальный порядок реализации норм права об охране права собственности от противоправных посягательств. Содержание админист ративно-правовых мер в исследуемой сфере проявляется в следующем: утвер ждение конкретных (адресных) заданий (например, комплексный капитальный ремонт и модернизация многоквартирных домов);
выдача предписаний о со вершении определенных действий, удовлетворении законных притязаний уча стников регулируемых отношений;
запрещение определенных действий (отказ в осуществлении перевода жилого помещения в нежилое или нежилого поме щения в жилое);
выдача разрешений (согласований) различного рода (согласо вание переустройства и перепланировки жилого помещения);
осуществление регистрации прав собственников жилья;
осуществление контроля и надзора за правильным использованием жилого помещения (соблюдение правил пользо вания жилым помещением);
разрешение споров между участниками (субъекта ми) процесса охраны права собственности на жилые помещения;
применение административно-принудительных мер.
В работе исследуется реально существующий и возможный объем админи стративной компетенции в области охраны права собственности на жилые поме щения. Подробно рассматривается система органов исполнительной власти, кото рые обеспечивают данную административно-правовую охрану. Автор приходит к выводу, что деятельность названных органов в сфере охраны права собственности на жилые помещения сложна и многоаспектна. Прежде всего, это связано с осо бой ролью органов исполнительной власти в системе разделения властей: они не только реализуют законы и подзаконные акты в сфере охраны права собственно сти, но и своим правотворчеством способны ликвидировать пробелы в правовом регулировании исследуемых отношений. Более того, от их позиции, целенаправ ленной деятельности во многом зависит создание и реализация в стране единой концепции охраны права собственности в исследуемой сфере.
В исследовании предлагается авторское понятие «административно правовой охраны права собственности на жилые помещения», которая пред ставляет собой: нормотворческую деятельность уполномоченных субъектов, направленную на создание оптимальных условий и выработку необходимых средств, гарантирующих гражданам реализацию права собственности на жилые помещения;
деятельность уполномоченных субъектов по рассмотрению в ад министративном порядке жалоб на действия (бездействия) и решения органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц данных органов, нарушающих право собственности на жилые помещения;
дея тельность уполномоченных субъектов по привлечению физических и юридиче ских лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, посягающих на право собственности на жилые помещения.
Во второй главе — «Механизм административно-правового регули рования охраны права собственности на жилые помещения» автор исследу ет структуру данного механизма, а также основные направления, проблемы и перспективы его развития.
В первом параграфе второй главы — «Понятие механизма админи стративно-правового регулирования охраны права собственности на жи лые помещения» автором предпринята попытка сформулировать определение исследуемого механизма. Механизм административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, представляет собой устойчивую систему, состоящую из следующих элементов: нормы административного права, га рантирующие осуществление права собственности на жилые помещения;
админист ративно-правовые отношения, складывающихся по поводу осуществления права соб ственности на жилые помещения;
акты применения норм права, принимаемые в целях охраны права собственности на жилые помещения;
объект охраны — право собствен ности на жилые помещения;
субъекты — органы исполнительной власти, физические и юридические лица.
Соискатель подробно раскрывает элементы механизма административно правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения.
Отмечает специфику административно-правовых отношений, складывающихся по поводу осуществления права собственности на жилые помещения (второй элемент механизма), которая заключается в оптимальном соотношении частно правовых и публично-правовых элементов. Субъектами исследуемого механизма названы органы исполнительной власти, а также физические и юридические ли ца. По своему содержанию действия участников процесса охраны права собст венности на жилые помещения направлены непосредственно на обеспечение (реализацию) самого права собственности. Эти действия не носят единого харак тера и различаются с учетом вида собственности (государственной, муници пальной, частной), а также по ее относимости к физическим и юридическим лицам. Высказывается точка зрения, что обязательным и основным субъектом являются именно органы исполнительной власти.
Органы исполнительной власти обязаны с позиций государства обеспечи вать и осуществлять охрану права собственности на жилые помещения. В со держание этой охраны со стороны указанных субъектов необходимо включить следующие действия: признание и подтверждение перехода прав собственности на жилые помещения (регистрация прав);
решение вопроса о возможности пере вода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение;
согласование переустройства и перепланировки жилого помеще ния;
проведение открытого конкурса по отбору управляющей организации;
признание жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащем сносу или реконструкции;
согласование с собственниками помещений в многоквартирном доме вопросов, относящихся к реализации права собственности на жилые помещения;
опреде ление состава общего имущества в многоквартирном доме. По мнению автора, в целях необходимого совершенствования правового регулирования, к содер жанию охраны права собственности на жилые помещения должны быть отне сены также такие действия органов исполнительной власти как: информирова ние собственников жилых помещений о дате проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации;
сотрудничество (взаимодействие) с соб ственниками жилья и их объединениями. В свою очередь, собственники жилых помещений — физические и юридические лица как субъекты механизма, должны своевременно и в полном объеме представлять уполномоченным на то органам, в соответствии с законом, необходимую документацию (информацию);
соблю дать установленные в исследуемой сфере правила.
Автор высказывает позицию, согласно которой обязанность по сохранности жилого помещения должна включать: своевременное выявление несоответствия жилого помещения требованиям законодательства РФ (непосредственная связь с категорией «пригодность жилого помещения для проживания»);
своевременное информирование соответствующих органов и (или) организаций о действиях предпринимаемых в процессе осуществления права собственности на жилое по мещение (например, о перепланировке и (или) переустройстве);
выполнение в жилом помещении работ или совершение других действий, которые не должны привести к его порче (данный элемент установлен как обязанность нанимателя жилого помещения1, у собственника подобной обязанности нет);
содержание об щего имущества многоквартирного дома.
На основе анализа законодательных источников, отмечается разрозненное понимание функций субъектов исследуемого механизма. Основной причиной этого, по мнению автора, является установление различных видов собственно сти на жилье. Так, например, Российская Федерация, субъекты Российской Фе дерации в лице органов государственной власти являются собственниками оп ределенной доли жилых помещений, совокупность которых составляет госу дарственный жилищный фонд. Следовательно, статус собственника жилых по мещений возлагает на соответствующие органы исполнительной власти обя занность по соблюдению установленных правил. В то же время за государством сохраняется обязанность обеспечения государственного регулирования и кон троля за правоотношениями в жилищной сфере.
Сформулирован вывод о том, что между субъектами исследуемого процес са, правоохранительные функции должны распределяться как непрерывные и дискретные (прерываемые). Органы исполнительной власти являются носителями непрерывных функций, поскольку в рассматриваемых правоотношениях они од новременно являются непосредственными собственниками с соответствующими полномочиями, и субъектами, обеспечивающими государственное регулирование и контроль за жилищными правоотношениями. Исполнение данной функции не зависит от уменьшения или увеличения доли государственного жилищного фон да. В свою очередь — физические и юридические лица — в сфере охраны права собственности на жилые помещения являются носителями дискретных функций, так как исполнение этих функций ставится в прямую зависимость от обладания правом собственности.
Об утверждении правил пользования жилыми помещениями: постановление Правительства Российской Феде рации от 21 января 2006 № 25 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2006. — № 5. — Ст.
546.
Во втором параграфе второй главы — «Административные процеду ры при реализации права собственности на жилые помещения» отмечается, что значительную роль в формировании демократических принципов отноше ний частных лиц и исполнительных органов играют административные проце дуры и административные производства, являющиеся бесспорными состав ляющими структуры административного процесса. Роль административных процедур в области охраны права собственности на жилые помещения опреде ляется автором, как гарантия полноты, всесторонности и объективности анали за информации, необходимой для принятия решений, правильного и справед ливого применения норм материального права.
В исследовании предпринимается попытка анализа административных процедур, используемых в процессе охраны права собственности на жилые по мещения, с позиций обеспечения реальных, равных возможностей для граждан в сфере охраны провозглашенных прав.
Автор констатирует, что в настоящее время в российском праве, как в це лом, так и в сфере охраны права собственности на жилые помещения существу ет проблема недостаточной разработанности административно-процедурных правил. Однако данный факт не позволяет соискателю утверждать о полном от сутствии регламентации данного института в отечественном законодательстве.
Ведется речь лишь о частичной регламентации тех или иных управленческих действий, разных по своему назначению и юридическому содержанию.
Принимая во внимание установленные объемы правомочий собственника, а также на базе концепции административных процедур, автором в процессе охраны права собственности на жилые помещения определены следующие ад министративные процедуры: государственной регистрации права собственно сти на жилое помещение;
перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение;
согласования переустройства и пе репланировки жилого помещения;
определения последствий самовольного пе реустройства и (или) перепланировки жилого помещения;
проведения открыто го конкурса по отбору управляющей организации.
Отмечается, что правовое регулирование установленных административ ных процедур в исследуемой сфере нуждается в совершенствовании. Автором сформулированы соответствующие рекомендации. А именно: обосновывается необходимость внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Соискатель, также предлагает в Жилищном кодексе Российской Федера ции: определить понятие объединения собственников помещений в многоквар тирном доме, а также установить форму выражения их (собственников) волеизъ явления;
установить обязанность органов местного самоуправления в отношении информирования собственников жилых помещений о дате проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации;
определить правовую возмож ность для органов местного самоуправления быть организаторами проведения от крытого конкурса и в тех случаях, когда названный орган не является собственни ком помещений многоквартирного дома;
определить механизм взаимодействия собственников жилья и их объединений, органов местного самоуправления, госу дарства по вопросам управления многоквартирным домом.
В работе аргументируется предложение о необходимости принятия на фе деральном уровне специального федерального закона «Об административных процедурах». Также автор считает целесообразным принятие соответствующе го административного регламента по исполнению государственных функций в сфере охраны права собственности на жилые помещения. Развитие законода тельства об административных процедурах в исследуемой сфере позволит обеспечить: эффективную охрану права собственности на жилые помещения;
установить гарантии охраны исследуемого права;
создать условия для рацио нальной и эффективной работы органов исполнительной власти в сфере охраны права собственности на жилые помещения.
В третьем параграфе второй главы — «Состояние и перспективы административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения» автор особо отмечает, что именно должное админист ративно-правовое регулирование призвано нормативно закрепить соблюдение жизненно важного интереса личности, общества и государства, каким является собственность. В исследовании предпринята попытка обосновать необходи мость нового взгляда на понятие собственность, которое, прежде всего, следует рассматривать с позиции приоритета общечеловеческих ценностей, а не с част ноправовой точки зрения.
Несмотря на то, что, по мнению автора, принятие Жилищного кодекса РФ явилось позитивным шагом к формированию правового регулирования в сфере охраны права собственности на жилые помещения, соискатель отмечает сле дующее. Принятие ЖК РФ ознаменовалось тенденцией необоснованного огра ничения административно-правового регулирования в сфере жилищных право отношений. Жилищная сфера — сфера комплексного правового регулирования и должна сочетать как частноправовые, так и публично-правовые элементы. В связи с этим, соискатель отмечает отсутствие в ЖК РФ правового регулирова ния следующих важных аспектов: природы общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме;
вопрос о надлежащем субъекте, на кото рого должна быть возложена обязанность предоставлять сведения о площади всех самостоятельных помещений многоквартирного дома (для определения доли каждого собственника такого помещения в общем имуществе);
обязан ность органов местного самоуправления об информировании собственников жилых помещений о дате проведения открытого конкурса по отбору управ ляющей организации;
процедуры определения собственниками жилых помеще ний состава общего имущества многоквартирного дома;
формы документа тех нического учета общего имущества собственников.
В процессе исследования выявлены противоречия норм Кодекса Россий ской Федерации об административных правонарушениях и Жилищного кодекса Российской Федерации. Например, отсутствует единство терминологии, а так же не урегулирован вопрос о возложении ответственности при осуществлении установленных видов управления. Это, в свою очередь, предполагает приведе ние правовых актов в соответствие между собой. Рассмотрен определенный круг теоретических споров касающихся сферы действия названных правовых актов, в частности спор об определении объектов правонарушений в составах предусмотренных ст.ст. 7.21-7.23 КоАП РФ.
Диссертант исследует административную ответственность за админист ративные правонарушения в сфере права собственности на жилые помещения и отмечает ряд обозначившихся проблем. Одним из важнейших направлений за конотворческой деятельности в области административно-правового регулиро вания охраны права собственности на жилые помещения, следует считать со вершенствование действующего законодательства об административных пра вонарушениях. В частности, разнообразие составов административных право нарушений в рассматриваемой сфере (глава 7 КоАП РФ) не всегда дает воз можность правильно определить основной объект правонарушения. Так, статьи 7.21 и 7.22 КоАП РФ претендуют на сложный объектный состав. Более того, охрана (защита) права собственности в статьях 7.21, 7.22, 7.23 Кодекса про сматривается факультативно. Автором также обращается внимание и на ряд иных противоречий в кодифицированном акте. В свете вышесказанного автор обосновывает необходимость внесения соответствующих изменений в нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Автор акцентирует внимание на том, что с изменением роли исполни тельной власти в обществе в административную деятельность активно внедря ются такие способы воздействия, как договоры, лицензирование, рекоменда ции, регистрационно-разрешительные и др. По мнению автора, использование административного договора обеспечивает органу власти выбор наиболее при емлемого для каждого конкретного случая способа осуществления управленче ской деятельности. Посредством административных договоров орган исполни тельной власти, и особенно местная администрация более эффективно могут реализовать часть своих функций и полномочий, которые связаны с охраной права собственности на жилые помещения. К таким административным дого ворам, автор считает возможным отнести: соглашения о взаимодействии ис полнительных органов государственной власти;
договоры городской админист рации с юридическими лицами на предмет ремонта жилищного фонда;
догово ры, заключаемые органами исполнительной власти (местной администрацией) с предприятиями — поставщиками различных видов услуг (продукции);
договор между собственником жилищного фонда — муниципальным образованием в лице органа местного самоуправления и нанимателем жилого помещения. Од нако не следует забывать, что данный институт не имеет четкой нормативной регламентации. В связи с этим, актуальной является проблема разработки и принятия закона об административных договорах.
Также актуальным на сегодняшний день, по мнению автора, является та кое направление развития административно-правового регулирования охраны права собственности на жилые помещения, как совершенствование государст венного контроля в жилищной сфере. Необходимость законодательного регу лирования государственного контроля за использованием и сохранностью жи лищного фонда независимо от его принадлежности, обосновывается соискате лем, прежде всего, на основании установления различных видов собственности на жилые помещения. В исследовании аргументируется предложение о необхо димости принятия Федерального закона «О государственном контроле в жи лищной сфере». Данный нормативный акт будет являться достойным дополне нием определенной автором системы механизма административно-правового регулирования охраны прав собственности на жилые помещения.
Отмечается, что развитие административно-правового регулирования в сфере охраны права собственности на жилые помещения, по рассматриваемым в диссертации направлениям, призвано нормативно закрепить соблюдение и охрану права собственности на жилые помещения как жизненно важного инте реса личности, общества и государства.
В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации, логично вытекающие из диссертационного исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:
1. Публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях и журна лах 1. Позднякова Р.Б., Гомонов Н.Д. Порядок и условия обжалования в суде постановлений по делам об административных правонарушениях // Вестник Мурманского государственного технического университета — Мурманск, 2004, № 1, том 7 — с. 143-148.
2. Позднякова Р.Б. Триада правомочий собственника // История государ ства и права — М. 2006, № 1 — с. 9-11.
2. Публикации в других научных изданиях и журналах 1. Позднякова Р.Б. Деятельность Государственной жилищной инспекции в области охраны собственности на жилые помещения (на примере Мурман ской области) // Материалы межвузовской научной конференции «Актуальные проблемы современного права» — Петрозаводск, 2003 — с. 146-150.
2. Позднякова Р.Б. Исследование института жалобы в процессе изучения административного права // Материалы научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава «Гуманитарный ВУЗ В начале XXI века: исследовательские и прикладные аспекты деятельности высшего учебного заведения» — Мурманск, 2003 — с. 17-21.
3. Позднякова Р.Б. Административно-правовой механизм охраны права собственности // Вопросы гуманитарных наук — М. 2007, № 2 (29) — с. 221 225.
4. Позднякова Р.Б. Административно-правовое регулирование в системе административно-правовой защиты // Юридические науки — М. 2007, № 2 (24) — с. 205-208.
5. Позднякова Р.Б. К вопросу о стандартах качества в жилищной сфере // Современные гуманитарные исследования — М. 2007, № 4 (17) — с. 34-35.
6. Позднякова Р.Б. Административно-правовая природа права собствен ности на жилые помещения // Вестник Архангельского государственного тех нического университета. Серия «Право». Выпуск 71. 2007. С.96-109.
7. Позднякова Р.Б. Роль института собственности в развитии федератив ных отношений // Материалы международной научно-практической конферен ции «Проблемы российского федерализма: региональный аспект» — Петроза водск, 2007 — с. 133-136.
Позднякова Радмила Борисовна АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ Диссертационное исследование посвящено комплексному анализу адми нистративно-правового регулирования в области охраны права собственности на жилые помещения.
В работе рассматриваются вопросы: о пределах административно правового регулирования права собственности на жилые помещения и его спе цифике;
значении институтов административного права в регулировании ис следуемого процесса;
развитии административно-правового регулирования в рассматриваемой сфере.
В диссертационном исследовании сформулированы предложения по со вершенствованию действующего законодательства.
Результаты исследования могут быть использованы в нормотворчестве, правоприменительной деятельности и учебном процессе.
Pozdnyakova Radmila Borisovna ADMINISTRATIVELY LEGAL REGULATION IN THE FIELD OF PROTECTION OF THE PROPERTY RIGHT TO PREMISES Dissertational research is devoted to the complex analysis of the administrative legal regulation in the field of protection of the property right to premises.
The following issues are reasoned in the thesis: the limits of administrative legal regulation of the property right to premises and its specificity;
value of institutes of administrative law in regulation of investigated process;
development of administrative legal regulation in considered sphere.
The suggestions on upgrading the legislation are formed in the thesis.
The conclusions can be used in legislative and legal practice as well as educational process.