Координация как функция в деятельности администрации субъекта российской федерации
На правах рукописи
ШИЛИН ГЛЕБ ВЯЧЕСЛАВОВИЧ Координация как функция в деятельности администрации субъекта Российской Федерации Специальность 12.00.14 - Административное право;
финансовое право;
информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Томск – 2002 Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права, администра тивного права Юридического института Томского государственного университета.
Научный консультант: Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Волович Владимир Фёдорович Научный консультант: Доктор юридических наук Плесовских Виктор Данилович
Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Бахрах Демьян Николаевич Кандидат юридических наук, доцент Капитонов Сергей Анатольевич
Ведущая организация: Сургутский государственный университет
Защита состоится “15” декабря 2002 года в 15 часов на заседании Диссертационного со вета Д 212.274.06 в Тюменском государственном университете по адресу: 625003, г.Тюмень, ул.Ленина, 38, зал заседаний совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного уни верситета.
Автореферат разослан “_” ноября 2002 года.
Ученый секретарь диссертационного совета В.Д.Плесовских доктор юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы принципиально меняется деятельность Российского государства во всех сферах государственного управления, продолжается движение к построению демократического федеративного правового государст ва, остро требуется организующее государственное воздействие на общественные отношения.
В соответствии со ст.10 Конституции Российской Федерации исполнительная власть явля ется одной из самостоятельных ветвей единой государственной власти. Её назначение – орга низовать претворение в жизнь требований законов и подзаконных правовых актов, контроль их исполнения. Потребность государственного присутствия предопределяет существование целостной системы органов исполнительной власти – специальных субъектов, наделенных оп ределённой компетенцией и несущих бремя юридической ответственности за преобразова тельные воздействия на общественную жизнь. Значительное количество субъектов исполни тельной власти является объективной предпосылкой координации, согласования их деятельно сти. Координация осуществляется органами общей компетенции в масштабах Российской Фе дерации и субъектов Российской Федерации, а также на межотраслевом и отраслевом уровнях министерствами и государственными комитетами, федеральными комиссиями, органами испол нительной власти субъектов Российской Федерации. Практическая координационная деятель ность нуждается в теоретическом обобщении с точки зрения содержания, форм и методов осу ществления.
Исследование практики реализации функций управления, координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации актуально в связи с закреплением в качестве конституционных принципов определённой самостоятельно сти органов исполнительной власти, единства системы исполнительной власти, федерализма, конституционным регулированием вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Фе дерации. Значимо право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать сис тему органов государственной власти. Реализация этого права должна соответствовать осно вам конституционного строя России, общим принципам организации исполнительной власти и требованию обеспечения единства системы исполнительной власти в установленных Консти туцией Российской Федерации пределах. Координация деятельности органов исполнительной власти требуется при реализации их полномочий в пределах предметов ведения на соответствующем уровне и на разных уровнях.
Исследование взаимодействия органов исполнительной власти - одного из направлений совершенствования управления на пути к усилению стабильности и обеспечению поступа тельного развития в обществе, достижению высокой эффективности экономики на базе научно обоснованной рациональности актуально и в связи с практическими проблемами государст венного управления, являющегося организационно-правовым выражением исполнительной власти.
На содержании этих проблем в ежегодном послании к Федеральному Собранию Россий ской Федерации Президент России акцентировал внимание. Так, в 1997 году подчеркивалась важность взаимодействия территориальных структур федеральных органов с региональными органами при соблюдении их компетенции и полномочий, а в 1998 - констатировалась невоз можность стратегического подъема без теснейшего взаимодействия федеральных, региональ ных органов власти и органов местного самоуправления. В 1999 году прямо указывается на потерю взаимодействия с органами государственной власти в регионах, отсутствие необходи мой координации между территориальными подразделениями федеральных министерств и ве домств. Необходимость формирования целостной системы государственного регулирования экономики и социальной сферы, превращения государства в эффективного координатора эко номических и социальных сил подчёркивалась Президентом Российской Федерации В.В.Путиным в период осуществления им полномочий Председателя Правительства Россий ской Федерации. В 2000 году Президент Российской Федерации вновь указал на отсутствие эффективного взаимодействия между разными уровнями власти. Одновременно высшими ру ководителями государства ставились задачи по координации органов исполнительной власти в Российской Федерации. Одним из путей решения проблем укрепления российской государст венности является введение системы федеральных округов и института полномочных предста вителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Примером повышения роли координационной функции в деятельности государства служит координация с ноября 2000 года Министром Российской Федерации деятельности федеральных органов исполни тельной власти по восстановлению экономики, организации жизнеобеспечения населения Че ченской республики.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе дерации 2001 года констатируется, что укрепление государства, всей политической системы, позиций страны остаётся стратегической задачей. Консолидированная и эффективная государ ственная власть, налаженное взаимодействие между уровнями власти являются обязательным условием успеха проводимых преобразований, решения социально-экономических проблем, задач в сфере безопасности государства, защиты прав и интересов личности. Превращение го сударственного аппарата в эффективный, компактный и работающий механизм остаётся и среди основных направлений внутренней политики государства на 2002 год. Начало фактиче ской деятельности по разрешению существующих проблем координации, постепенное перене сение некоторых федеральных функций на уровень федеральных округов также указывает на актуальность исследования координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы. Проблема координации в государственном управлении представляла неизменный научный интерес в 60-80-х г.г. XX века. О сущности координации, её месте и роли в государственном управлении создавались монографии или от дельные главы в них, научные статьи, выполнялись диссертационные исследования (А.И.Казанник, Ю.М.Козлов, А.Е.Лунёв, С.Д.Могилевский, А.И.Недогреева и другие авторы).
К концу XX в. интерес к этой проблеме ослабел, что может быть, отчасти, объяснено общим снижением влияния государства на происходящие в обществе процессы, усилением частно правовых начал. В условиях кардинального изменения правовой системы России почти нет на учных исследований феномена координации в деятельности органов исполнительной власти, в том числе проявления её в государственном управлении как функции или как метода государст венного управления, всеобщего свойства управления, принципа государственного управления.
Объект исследования - общественные управленческие координационные правоотноше ния, складывающиеся в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования – научный анализ проблем теории и практики правового регули рования и практической реализации координационной функции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском регионе, в том числе её форм и обеспе чения эффективности.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования – установление со держания и практического проявления координации в качестве функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти) в деятельности органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации Сибир ского региона.
Для достижения цели исследования потребовалось решение ряда задач:
- установить соотношение содержания понятия координации с содержанием таких катего рий, как «государственное управление», «функция государственного управления» и «функция органа государственного управления»;
- исходя из природы формы государственного управления, выявить возможные варианты форм реализации координационной функции органами исполнительной власти субъекта Рос сийской Федерации, в том числе организационно-правовых форм;
- на базе теоретических исследований уточнить содержание понятий «условие» и «крите рий» эффективности реализации координационной функции;
- проанализировать сущность феномена координации и определить его функциональное содержание в государственном управлении;
- провести анализ правового регулирования координационной функции, реализуемой в деятельности администрации субъекта Российской Федерации;
- рассмотреть организационно-правовые и непосредственные формы реализации коорди национной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- определить роль Межрегиональной Ассоциации “Сибирское соглашение” в реализации администрациями субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа коорди национной функции;
- с точки зрения соблюдения условий эффективности проанализировать практическую реализацию координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъ ектов Российской Федерации в Сибирском регионе на примере отдельных координационных органов.
Теоретическая и эмпирическая база исследования. В ходе исследования автор опирался на опубликованные результаты изучения различных аспектов координации в государственном управлении. Исследование базируется на обширном теоретическом материале научных трудов по проблемам общей теории права, конституционного права, административного права, муни ципального права, теории управления и теории государственного управления, экономики. Со держательная сторона проблем рассматривалась с использованием работ таких учёных, как С.А.Авакьян, В.Б.Аверьянов, А.Б.Агапов, С.С.Алексеев, А.П.Алёхин, Г.В.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, Р.Ф.Васильев, В.Г.Вишняков, В.Ф.Волович, Б.Н.Габричидзе, Б.В.Дрейшев, И.Я.Дюрягин, В.Б.Евдокимов, В.В.Игнатенко, А.И.Казанник, М.И.Клеандров, Ю.М.Козлов, А.Н.Кокотов, Н.М.Конин, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунёв, С.А.Маевский, В.И.Майоров, В.М.Манохин, С.Ю.Марочкин, Б.З.Мильнер, В.В.Невинский, В.А.Никонов, В.И.Новосёлов, А.М.Омаров, В.С.Основин, А.С.Пашков, Г.И.Петров, М.И.Пискотин, В.Д.Плесовских, Л.Л.Попов, В.С.Пронина, В.А.Рахмилович, В.Д.Свинцов, В.Е.Севрюгин, М.И.Сетров, Л.А.Симонян, Б.В.Смирнов, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, А.П.Сунцов, Ю.А.Тихомиров, Я.Улицкий, А.В.Ушаков, В.В.Цветков, Г.Н.Чеботарёв, В.А.Юсупов, Л.С.Явич, О.М.Якуба, Ц.А.Ямпольская. Применя лись и труды зарубежных ученых - Г.Брэбана, Р.Драго, Е.Старосьцяка, А.Файоля. В работе от ражено творчество российских государствоведов конца XIX – начала XX века:
А.И.Андреевский, В.М.Гессен, В.Ф.Дерюжинский, А.И.Елистратов, Н.И.Лазаревский.
В связи с конституционным закреплением федеративного государственного устройства Российской Федерации, выбор эмпирической базы исследования – деятельности органов ис полнительной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона, осуществлён на основе нескольких посылок. Прежде всего, это различия в правовом статусе субъектов Рос сийской Федерации разных видов. В современной научной литературе об их содержании вы сказываются мнения, находящие правовое обоснование в части 5 статьи 66 Конституции Рос сийской Федерации. Существенную роль сыграла близость правового статуса края и области как наиболее типичных субъектов Российской Федерации (54 из 89) и Сибирского региона ( из 19). Принято во внимание понимание государственной администрации как механизма ис полнительной власти, реализующего её в масштабе Российской Федерации и субъектов Рос сийской Федерации, позволяющее рассматривать в качестве администрации субъекта Россий ской Федерации не только собственно администрацию края, области, но и правительство рес публики, автономного округа в составе России. Учтён территориально-экономический фактор – близость географических условий, территориальная и экономическая целостность, наличие между хозяйствующими субъектами устойчивых и интенсивных производственных связей, воз можности стратегического развития, вхождение органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации Сибирского региона в Межрегиональную Ассоциацию “Сибирское согла шение”, отнесение их территорий в основном к Сибирскому федеральному округу. Наибольшее внимание уделено субъектам Российской Федерации Западно-Сибирского экономического рай она (региона). Исследовался официально опубликованный правовой материал, а также получен ный по официальной рассылке или включённый в состав электронных баз данных.
Западно-Сибирский экономический район (регион) включает субъекты Российской Феде рации, расположенные на Западно-Сибирской равнине и части гор Южной Сибири – Респуб лика Алтай, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская и Тюменская об ласти, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Практика координационной деятельности в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных окру гов исследовалось несмотря на отнесение их к Уральскому федеральному округу, поскольку они являются частью Западной Сибири, а не Уральского региона, хотя в 1944 году Тюменская область образована из территорий Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого национальных окру гов и части территорий Омской и Курганской областей, выведенных в 1934 году из состава Че лябинской области. Развёрнутая характеристика Западной Сибири, особенности и общие на правления развития расположенных в её пределах субъектов Российской Федерации изложены в специальной литературе.
Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на основе диалектико-материалистического метода познания в сочетании с методами анализа и синтеза, логического, формально-юридического, сравнительно-правового, системного и структурного, исторического и других методов.
Научная новизна исследования. Состояние научной литературы о координации позволяет утверждать недостаточную исследованность этого феномена.
Проведённое исследование координации в деятельности органов исполнительной власти относительно обособленной группы субъектов Российской Федерации возможно обозначить как первое диссертационное исследование после начала коренных преобразований основ кон ституционного строя и правовой системы российского государства. О научной новизне свиде тельствует отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации упоминания о государст венном управлении, органах государственного управления и введение в правовую практику понятия «орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти)», а также наличие субъектов Российской Федерации как государственных образований, обяза тельность создания их органов исполнительной власти.
В ходе исследования проанализирована научная литература применительно к условиям со временной правовой действительности, рассмотрены отдельные дискуссионные вопросы, изу чены положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и зако нодательства субъектов Российской Федерации, обобщены результаты практической координа ционной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Координацию в функциональном аспекте следует рассматривать во взаимной связи с ка тегориями “государственное управление”, “функция государственного управления” и “функ ция органа государственного управления”. Она сохраняет властный и юридический характер государственного управления, отражает его динамический характер, а также специфику функ ции государственного управления и функции органа государственного управления (органа ис полнительной власти).
2. Реализация координации, закреплённой в государственно-властных полномочиях в ка честве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управления, распространяется не только на управляющую подсистему и предполагает согла сование действий не только органов исполнительной власти при решении общих задач, а так же и иных субъектов права в той или иной сфере государственного управления.
3. Координационная функция является одним из неотъемлемых качеств осуществляемого администрацией субъекта Российской Федерации государственного управления или одним из видов деятельности, юридически обязательным для неё как органа исполнительной власти.
4. Сформулированы дефиниции «функция государственного управления», «функция орга на государственного управления», «координация – функция государственного управления», «координация – функция органа государственного управления», «форма государственного управления», «эффективность управления», «критерий эффективности» и «условие эффектив ности» осуществления координационной функции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5. Предложен и обоснован, в том числе практическим применением, перечень условий эф фективности реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации, относящихся как к содержанию координационного управленческого воздействия, так и к его форме. В их числе: тщательный подбор кадров для руководства рабо той координационного органа;
создание координационных органов только при наличии реаль ных жизненных проблем и после серьёзного изучения складывающейся ситуации;
осуществ ление мониторинга работы специальных координационных органов и исполнения координа ционной функции иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации с подготовкой предложений о совершенствовании их деятельности;
ведение реестра созданных в каждом субъекте Российской Федерации специальных координационных органов.
6. Выявлено различие в правовом регулировании координации как функции государствен ного управления и как функции органа государственного управления. В качестве функции го сударственного управления координация осуществляется администрацией в силу статуса ор гана исполнительной власти и закрепления за субъектом Российской Федерации определённых предметов ведения, полномочий по предметам совместного ведения, а в качестве функции ор гана государственного управления – в соответствии с достаточно конкретными предписания ми правовых актов.
7. Предложены перечень и основные характерные признаки организационно-правовых форм координации – собственно администрация края, области (правительство республики, ав тономного округа);
должность главы администрации (Губернатора) края, области, главы рес публики, губернатора автономного округа;
иные органы исполнительной власти субъекта Рос сийской Федерации;
специальные координационные органы и отдельные должности. Опреде лена сравнительная степень эффективности реализации координационной функции в различ ных организационно-правовых формах.
8. Предложена классификация правовых форм непосредственной реализации координаци онной функции – правовой акт (нормативный или индивидуальный);
административный дого вор;
иные юридически значимые действия.
9. Выдвинуто обоснование правовой природы Межрегиональной ассоциации экономиче ского взаимодействия “Сибирское соглашение” как организационно-правовой формы коорди нации, осуществляемой на «межсубъектном» уровне не только органами исполнительной, но и законодательной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона. Учреждение данной ассоциации, её деятельность, введение и успешное начало функционирования системы федеральных округов создают условия для юридического объединения субъектов Российской Федерации и сокращения их общего числа, то есть практической реализации интеграционного аспекта координации, выражающего её глубинную сущность.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, полученные в ре зультате исследования, могут быть востребованы исполнительными и законодательными ор ганами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при определении координационной компетенции органов исполнительной власти, организа ции работы по обеспечению эффективности их деятельности. Также они могут быть приняты во внимание при фактическом осуществлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах координационной функции. Применение результатов исследования возможно при дальнейшем изучении правовых проблем организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания учебного курса “Административное право Российской Федерации” студентам юридических факультетов высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликова ны. Практическое применение полученных выводов проводилось при правовой поддержке за конодательной и исполнительно-распорядительной деятельности Главы Администрации Но восибирской области, правовом сопровождении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, проведении учебных занятий по курсу “Административное право Российской Федерации” со студентами Новоси бирского юридического института (филиала) Томского государственного университета. О важнейших научных и практических итогах диссертационного исследования сообщено на на учных конференциях в Томском государственном университете (1997, 1998, 2000, 2001г.г.), Алтайском государственном университете (1997г.), Новосибирском юридическом институте (филиале) Томского государственного университета (1996, 1999г.г.).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется его цель и задачи, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обо значается практическая значимость результатов.
В первом параграфе главы первой - “Сущность координации и её правовое регулирова ние”, координация в её функциональном аспекте рассматривается в системной связи с базовы ми категориями науки - “государственное управление”, “функция государственного управле ния”, “функция органа государственного управления”.
Государственное управление – один из видов социального управления, определяется дис сертантом как государственно-властная исполнительно-распорядительная непосредственно организующая деятельность органов исполнительной власти по обеспечению сохранения, вос производства и развития экономической, социально-культурной и административно политической сфер управления, осуществляемая в соответствии с требованиями правовых норм. Такая позиция базируется на обобщении результатов научных исследований о понимании государственного управления, выявивших достаточно стабильный перечень его признаков. Пред ложенная формулировка позволяет сблизить понимание сущности государственного управления в российской правовой науке с выводами российских дореволюционных и современных зарубеж ных исследований.
Понятие функции государственного управления исследовано исходя из принципиального единства существа функций социального и государственного управления. Проанализированы достижения современной науки, проведено сравнение качеств управления и перечня функций государственного управления. В качестве функции государственного управления предлагается понимать выражающую одно из объективно присущих государственному управлению как ис полнительно-распорядительной деятельности качеств группу однородных повторяющихся единичных государственно-властных предписаний органа исполнительной власти. Важней шим признаком функции государственного управления диссертант находит выражение ею од ного из качеств, неотъемлемо присущих государственному управлению как властной деятель ности. К ним относятся прогнозирование, планирование, организация, координация, контроль.
Функции управления практически выражаются в содержании конкретных управленческих ре шений, принимаемых в целях реализации функций органов исполнительной власти.
По мнению автора, функция администрации субъекта Российской Федерации как органа исполнительной власти (органа государственного управления) представляет совокупность единичных государственно-властных предписаний администрации, выражающих осуществле ние одного из обязательных в силу того или иного правового акта видов её деятельности. Вы ражено согласие с точкой зрения о понимании функции органа управления как определенной части или направления его деятельности, недопустимости смешения функций управления и функций органа управления. Функция органа государственного управления характеризует конкретный орган государственного управления с точки зрения содержания его управленче ской деятельности, в отличие от функции государственного управления, характеризующей са мо государственное управление. Функции органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации закрепляются в правовых актах и могут перераспределяться между ними в за висимости от соответствующей схемы управления.
Особенностью функции государственного управления и функции органа государственного управления является возможность их осуществления на любой стадии управленческого цикла.
Диссертант поддерживает высказанное в литературе мнение о недопустимости установления соответствия между действиями субъекта управления и стадиями управленческого цикла в ка честве основного признака функции государственного управления или органа государственно го управления и приводит примеры осуществления координационной функции в обоих её ас пектах на разных стадиях управленческого цикла.
Исходя из тезиса об отсутствии организационных форм координации, отличных от сло жившихся организационных форм государственного управления, на основе анализа научной литературы и действующего законодательства, диссертант предлагает понимать в качестве формы государственного управления совокупность признаков, вытекающую из требований норм права и выражающую осуществление государственного управления очевидным для не властного субъекта государственно-управленческого отношения образом.
Классификация видов форм государственного управления осуществляется в литературе в основном исходя из тождественности форм управления (государственного управления) и форм управленческой деятельности, управленческих действий и затрагивает лишь возможные вариан ты их непосредственного выражения. Структурные (организационно-правовые) и процедурные (процессуальные) формы государственного управления при этом не рассматриваются, предла гаемые виды форм государственного управления в значительной степени совпадают с видами форм управленческих действий, и, по мнению диссертанта, происходит ограничение классифи кации форм государственного управления классификацией форм непосредственных управлен ческих действий. Наиболее распространенная в литературе классификация форм управленче ской деятельности (управленческих действий) включает издание нормативных и ненормативных актов управления, осуществление иных юридически значимых действий, проведение организа ционных мероприятий, совершение материально-технических действий. Опираясь на троякое понимание формы государственного управления (организационно-правовые, процедурные и не посредственные формы управленческих действий), обосновывается ограничение исследования организационно-правовыми и непосредственными формами реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации.
Применительно к проблеме эффективности государственного управления, диссертант вы сказывает мнение о недостаточности определения её понимания как соотношения произведен ных для осуществления управленческого воздействия затрат и полученного результата и со глашается с позицией о необходимости комплексной оценки эффективности любого вида управленческой деятельности с политической, экономической, научно-технической, организа ционной, социально-психологической точек зрения. Содержание понятия эффективности го сударственного управления должно отражать его состояние, характеризуемое определенной степенью полезности для общества как прямых, так и побочных результатов управленческих воздействий в их совокупности.
Исследуя критерий эффективности государственного управления как один из аспектов проблемы эффективности, автор отмечает сложившуюся в науке неопределенность и основы вается на понимании его сущности как мерила оценки. Среди элементов критерия эффектив ности выделяется существование в объективной реальности, способность комплексно и доста точно точно оценивать результаты государственного управления с политической, экономиче ской, научно-технической, организационной, социально-психологической точек зрения, учи тывать влияние зависящих и независящих от системы управления факторов, множественность критериев, их относимость к содержанию и форме государственного управления.
Существенное влияние государства на жизнь каждого человека и общество в целом делает важной задачу изучения условий эффективности государственного управления. Исходя из от носительного единства предлагаемых в литературе условий, от учета которых зависит эффек тивность государственного управления, диссертантом сформирован их перечень примени тельно к содержанию и к форме государственного управления.
Во втором параграфе, среди результатов научных обобщений о координации в государст венном управлении упоминается о ней как элементе управления, самостоятельной функции управления, элементе любой функции управления или не являющейся самостоятельной функ цией управления, функции управления как процесса и деятельности аппарата управления, фе номена, составляющего содержание управления или его цель, согласованности действий толь ко объектов управления или несоподчиненных сторон, участвующих в процессе управления, метода управления. Диссертант придерживается точки зрения о сущности координации – ус тановление согласованности деятельности органов государственного управления для достиже ния определенных, общих для них целей. Одновременно предложено не ограничивать только органами исполнительной власти круг субъектов, деятельности которых придаётся согласо ванный характер. Сущность координации состоит в обеспечении на всех этапах управленче ского цикла согласованности действий определенного круга субъектов, к числу которых отно сятся и иные субъекты права, функционирующие в соответствующей сфере государственного управления.
По мнению диссертанта, основанному на анализе проявления координационной функции государственного управления в деятельности администраций субъектов Российской Федерации Сибирского региона, соответствующей научной литературы, координация в качестве функции государственного управления является группой однородных, осуществляемых органом испол нительной власти в силу его статуса на любой стадии управленческого цикла государственно властных предписаний, обеспечивающих единство и гармоничное сочетание действий субъек тов государственного управления в процессе исполнения возложенных на них государственно управленческих обязанностей, а также иных субъектов права в той или иной сфере государст венного управления.
Современные условия деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их изменившийся правовой статус, требуют не ограничивать сферу реализации координационной функции только комплексным социально-экономическим развитием терри тории, согласованием действий неподчиненных предприятий, органов при решении террито риальных, вневедомственных и межотраслевых проблем. Руководствуясь пониманием функ ции органа государственного управления, сущности координации в государственном управле нии, диссертант предлагает определять координацию в качестве функции администрации субъекта Российской Федерации как совокупность осуществляемых ею в силу указания право вого акта единичных государственно-властных предписаний, направленных на обеспечение единства и гармоничного сочетания действий определенного круга субъектов. Особо подчер кивается признак основанной на указании правового акта обязательности совершения власт ных воздействий, поскольку реализуемые без такого указания координационные государст венно-властные воздействия свидетельствуют о реализации координации в качестве функции государственного управления.
Реализация государственной администрацией субъектов Российской Федерации координа ционной функции в двух исследуемых аспектах опосредуется широкой гаммой координацион ных правоотношений, в которых она выступает не только в качестве властного, но и в качестве равного по правовому статусу или подвластного субъекта. В основном, складывающиеся пра воотношения являются вертикальными, что характерно для всей сферы функционирования исполнительной власти, но имеют место и горизонтальные правоотношения, возникающие при подготовке или реализации управленческих решений.
При исследовании в третьем параграфе особенностей правового регулирования координа ционной функции, диссертант исходит из положений общей теории права о возможности пра вового регулирования общественных отношений только при воздействии на волю и сознание людей. Анализ действующих правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации показал, что правовое регулирование координации в качестве функции государст венного управления в деятельности администрации субъекта Российской Федерации осущест вляется предоставлением ей статуса органа исполнительной власти. Кроме того, необходимо отнесение конкретного предмета ведения, какого-то вопроса в рамках предмета ведения к пол номочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Существенным условием реализации координационной функции государственного управления является обя занность субъектов права, деятельность которых координируется, исполнять полученные ими предписания, обеспечиваемая возможностью привлечения к ответственности. Правовое регу лирование реализации координационной функции в данном аспекте осуществляется правовы ми актами Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полно мочий, при субсидиарном значении актов субъектов Российской Федерации, в том числе Кон ституций и Уставов.
Правовое регулирование координации в качестве функции администрации субъекта Рос сийской Федерации есть указание на обязанность (функцию) администрации при управлении конкретным объектом координировать деятельность иных субъектов права или взаимодейст вовать с другими органами государства. Это регулирование предметного содержания её дея тельности. Анализ федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Прави тельства Российской Федерации выявил возможные способы правового регулирования коор динационной функции администрации. Первый из них – установление обязанности админист рации субъекта Российской Федерации координировать деятельность иных субъектов права, либо координировать свою деятельность с действиями других государственных органов. Об осуществлении правового регулирования вторым способом свидетельствует обязанность дру гих государственных органов координировать свою деятельность с государственными органа ми субъектов Российской Федерации.
Прямое закрепление координационной функции администрации субъекта Российской Фе дерации возможно и при принятии законов субъекта Российской Федерации в пределах пол номочий по предметам совместного ведения, а также вне пределов ведения Российской Феде рации, издании актов администрации о распределении координационных функций между её органами. Использование косвенного способа правового регулирования координационной функции на уровне субъекта Российской Федерации необоснованно, поскольку функции иных органов государственной власти, в том числе и координации с деятельностью органов испол нительной власти субъектов Российской Федерации, определяются нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В первом параграфе главы второй - “Реализация координационной функции в деятельно сти администрации субъекта Российской Федерации”, во взаимном сравнении положений за конодательства субъектов Российской Федерации, а также с законодательством Российской Федерации исследуются организационно-правовые формы координационной функции, осо бым моментом для которых стало вступление 19.10.1999 года в силу Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга нов государственной власти субъектов Российской Федерации”, повлекшее признание утра тившим силу Закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депута тов и краевой, областной администрации”, ряда других правовых актов. Осуществлявшееся ими подробное правовое регулирование вопросов организации исполнительной власти края, области заменено законодательным подтверждением конституционной самостоятельности всех субъектов Российской Федерации в определении системы органов государственной вла сти.
Комплексной организационно-правовой формой координации, наделенной соответствую щими государственно-властными полномочиями и в полном объёме реализующими координа ционную функцию, являются администрации края, области (правительства республики, авто номного округа). Определены особенности иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации как коллективной организационно-правовой формы координации: соз дание в соответствии с Конституцией, Уставом субъекта Российской Федерации;
косвенное закрепление федеральным законом полномочия принимать правовые акты;
наделение коорди национной функцией в пределах законодательно определённой компетенции администрации.
Координационная функция выражается в отдельном правовом акте или в положении об органе в виде поручения координировать деятельность определенных субъектов (функция органа ис полнительной власти) или осуществлять государственное управление в определенной сфере, отрасли (функция государственного управления).
Исследованием выявлены особенности реализующих координационную функцию специ альных координационных органов: разнообразие персонального состава;
создание главой ад министрации (администрацией) самостоятельно или в соответствии с требованиями федераль ного закона (с возможностью наделения полномочием принятия общеобязательных правовых актов);
ограниченность компетенции в сравнении с администрацией и иными органами испол нительной власти субъекта Российской Федерации. Констатируется, что в субъектах Россий ской Федерации отсутствуют единые перечни созданных специальных координационных орга нов, редко принимаются положения о них.
Исследование показало характерные черты организационно-правовых форм координации должностей главы администрации (главы республики, губернатора) и его заместителей (замес тителей председателя правительства республики, автономного округа). Эти организационно правовые формы являются единоличными, возможность их существования может быть преду смотрена Конституцией, Уставом субъекта Российской Федерации. Существование должности заместителя главы администрации не предусмотрено федеральным законодательством. Коор динационная компетенция главы администрации основывается на статусе руководителя адми нистрации и положениях законодательства, а должности заместителя главы - на распределе нии обязанностей и поручениях главы администрации. Наличие государственно-властных полномочий в силу выборности свойственно только должности главы администрации и они не могут быть переданы, пока есть возможность их осуществления избранным на эту должность лицом. Предлагается заместителями главы администрации определять руководителей иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации для введения в содержание их правового статуса государственно-властных элементов.
Во втором параграфе рассматриваются непосредственные формы реализации координаци онной функции, проведен анализ мнений о влекущих правовые последствия непосредственных формах реализации государственного управления (как точнее именовать правовые формы го сударственного управления) и сделан вывод о существовании только одной формы, способной быть выражением любой функции государственного управления, органа государственного управления – правового акта органа государственного управления. Только в данной форме мо гут формулироваться определенные правила поведения или индивидуально-конкретные пред писания, влекущие правовые последствия. Административный договор и иные юридически значимые действия не относятся к непосредственным формам реализации государственного управления. Административный договор по своей правовой природе призван обеспечить ко ординацию (согласованность) действий двух и более сторон при реализации взаимосвязанных элементов компетенции. Исполнение договора желательно осуществлять в соответствии с правовыми актами сторон, поэтому о нём можно говорить только как об одной из форм коор динации, наилучшим образом отвечающей сущности горизонтальных управленческих отно шений. Иные юридически значимые действия могут быть связаны с процессом государствен ного управления, обеспечивать, обслуживать его.
Наиболее урегулировано правом применение администрацией субъекта Российской Феде рации и главой администрации правовых актов. Автор отмечает некоторое несовпадение меж ду предусмотренными в уставах некоторых субъектов Российской Федерации и фактически существующими наименованиями правовых актов их высших органов исполнительной власти.
В отношении наименований и вопросов принятия правовых актов иных органов исполнитель ной власти субъекта Российской Федерации сделан вывод о необходимости осуществления тщательного правового регулирования субъектами Российской Федерации. Издание правовых актов заместителями главы администрации (главы республики), специальными координацион ными органами законодательными актами не предусматривается, поскольку это прерогатива органов исполнительной власти, их должностных лиц и координационная деятельность долж на осуществляться ими с применением форм, непосредственно не влекущих правовые послед ствия. Исключение составляют специальные координационные органы, создаваемые в силу федеральных законов, и должностное лицо субъекта Российской Федерации на которое Консти туцией, Уставом или законом субъекта Российской Федерации возложено временное исполне ние обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Анализируя проблему административного договора, диссертант делает вывод о возможно сти использования его в письменном виде в качестве непосредственной формы реализации ко ординационной функции администрацией, иными исполнительными органами государствен ной власти субъекта Российской Федерации, поскольку эти организационно-правовые формы полномочны издавать правовые акты, определяющие порядок исполнения договоров и яв ляющиеся правовыми средствами обеспечения их исполнения (в силу наличия возможности привлечения к юридической ответственности лиц, не исполняющих их требования). Нельзя исключать возможность принятия таких актов и во исполнение соглашений о координации, достигнутых в результате обмена мнениями - классического способа координации (по мнению Р.Драго), использование которого допустимо для всех организационно-правовых форм коор динации. В таких случаях административный договор заменяется правовым актом. В качестве одной из специфических черт административного договора отмечается закрытость их содер жания для субъектов права, не участвующих в заключении и реализации.
В третьем параграфе на примере Межрегиональной Ассоциации “Сибирское Соглашение” (МАСС) исследуется феномен объединения субъектов Российской Федерации в ассоциации экономического взаимодействия. По своему статусу МАСС, исходя из содержания Устава, яв ляется добровольным межрегиональным объединением экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Западной и Восточной Сибири и в качестве одной из причин её создания автор указывает общность их экономических проблем и географических условий.
В работе проанализированы учредительные документы МАСС и содержание Федерального закона “Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаи модействия субъектов Российской Федерации” в части целей создания, задач и принципов деятельности, возможности создания специальных органов управления для организационного обеспечения деятельности, выработки единой политики по социальным и экономическим во просам. На основе анализа сделан вывод, что МАСС не является новым субъектом Российской Федерации, органом власти, вышестоящим по отношению к органам государственной власти создавших ее субъектов Российской Федерации. Выдвигается и обосновывается предположе ние, что по своей правовой природе это совещательно-координационный орган, организаци онно-правовая форма реализации координационной функции органов законодательной и ис полнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в качестве проявления интеграционного аспекта координационной функции органами государственной власти субъ ектов Российской Федерации, в диссертации высказывается возможность образования в рам ках МАСС новых субъектов федерации. Предположение сделано исходя из единства ресурс ного потенциала расположенных в пределах Западной Сибири субъектов Российской Федера ции, их места в едином экономическом пространстве, взаимосвязи решаемых проблем. Суще ственное значение для проявления интеграционного аспекта координационной функции имеет, по мнению диссертанта, введение системы федеральных округов и наличие обязанности пол номочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе разраба тывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъ ектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации в пределах округа. Правовой механизм объединения субъек тов Российской Федерации содержится в Федеральном конституционном законе “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации”, в отношении которого внесены предложения о совершенствовании содержания.
Исследуя в четвёртом параграфе эффективность практической реализации функции коорди нации, предложены и проиллюстрированы материалами деятельности органов исполнительной власти подходы, учёт которых мог бы принести положительный результат. Применительно к обеспечению эффективности содержания координационных управленческих воздействий пред лагаются соответствующие условия: экономическая обоснованность объединения усилий опре деленного круга субъектов;
нацеленность на комплексное решение существующей проблемы;
информационная подготовленность;
взаимосвязь с действиями иных субъектов государственного управления, обладающими пересекающейся компетенцией в данной сфере, а также с общими на правлениями внутренней и внешней политики государства;
соблюдение прав и законных интере сов адресатов воздействия, пределов компетенции субъекта координационной функции.
В реализации координационной функции администрации субъекта Российской Федерации задействуются все выявленные исследованием организационно-правовые формы, однако, вы бор конкретной формы должен осуществляться с соблюдением условий эффективности как общих для всех форм государственного управления, так и особо предлагаемых для организа ционно-правовых: адекватность сложности, значимости общественных отношений, на которые оказывается координационное воздействие;
способность обеспечивать реализацию координа ционной функции в неблагоприятных условиях;
оптимальность имеющихся государственно властных полномочий;
сосредоточение сил и средств на достижении поставленной цели;
орга низация контроля реального осуществления координации.
Исследуются и аспекты эффективности непосредственных форм реализации координацион ной функции. Сделан вывод об абсолютной неэффективности правовых актов, принятых за пре делами компетенции или с превышением полномочий, о необходимости уточняющего правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации полномочий организационно правовых форм координации принимать правовые акты. Административный договор характери зуется как наиболее эффективная непосредственная форма реализации координационной функ ции в случаях пересечения и (или) недостаточности компетенции субъектов исполнительной вла сти при условии принятия в его развитие правовых актов и возможности привлечения сторон к ответственности за неисполнение.
В пятом параграфе приведён анализ сведений о результатах практической работы ряда ко ординационных органов субъектов Российской Федерации в 1999-2001г.г., в том числе иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Результаты анализа позво ляют сделать выводы о наличии закономерностей реализации координационной функции, сре ди которых особо выделяются несколько. Во-первых, координационные органы, создаваемые для решения сходных задач решают эти задачи сходным образом. Во-вторых, существенное влияние на эффективность реализации координационной функции имеют деловые качества должностного лица, организующего работу координационного органа, и действительное нали чие проблемы, для решения которой создаётся координационный орган. В-третьих, важным условием обеспечения эффективности реализации координационной функции является осуще ствление контроля за деятельностью координационных органов специальным подразделением высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В-четвёртых, завер шающим этапом практической реализации координационной функции, в том числе и решений, принятых в форме правовых актов, является придание ей формы организационных действий конкретных исполнителей. В-пятых, степень эффективности деятельности координационных органов различна – наибольшая эффективность координационной деятельности должности главы администрации субъекта Российской Федерации и меньшая эффективность иных орга нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специальных координацион ных органов.
В заключении подводятся итоги исследования практической реализации координацион ной функции в 11 субъектах Российской Федерации Сибирского региона, давшего основания для выводов о наличии некоторых закономерностей. Важнейшими из них являются установ ленная государственно-властная природа координации и её тесная связь с государственным управлением. Несмотря на это, правовое регулирование содержания координации как функции государственного управления и как функции органа исполнительной власти может быть оха рактеризовано как отрывочно осуществляемое в соответствии с иерархическим построением правовой системы Российской Федерации.
В целях совершенствования правового регулирования содержания и форм реализации координации в деятельности администрации субъекта Российской Федерации в качестве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управ ления в третьем параграфе первой главы, первом и втором параграфах второй главы предлага ется:
1. Сформулировать и закрепить в федеральном законе понимание содержания координа ции в государственном управлении.
2. Изложить в нормативных актах федерального уровня содержание координационных полномочий органов исполнительной власти при осуществлении ими государственного управ ления в установленной сфере или в пределах предмета ведения.
3. Подробно изложить в федеральных нормативных актах содержание полномочий органов исполнительной власти при осуществлении ими функции координации деятельности опреде лённых органов или иных субъектов права.
4. В федеральных законах, предусматривающих возможность создания в субъектах Рос сийской Федерации специальных координационных органов, определять основы их правового статуса.
5. В Федеральном законе “Об общих принципах организации законодательных (представи тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера ции”:
- урегулировать основы правового статуса специальных координационных органов, само стоятельно создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в ходе текущей деятельности;
- закрепить ограничение полномочий на принятие собственных правовых актов в отноше нии должности заместителя высшего должностного лица (руководителя высшего органа ис полнительной власти) субъекта Российской Федерации, не являющегося одновременно руко водителем иного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
- определить какие правовые акты могут приниматься иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специальными координационными органами, соз даваемыми в ходе их текущей деятельности.
6. В субъектах Российской Федерации при создании иных органов исполнительной власти желательно стремиться к закреплению всех их функций, в том числе и координационного ха рактера, в положениях о них.
7.
Работа создаваемых в ходе текущей деятельности государственной администрации субъ ектов Российской Федерации специальных координационных органов должна строиться в соот ветствии с положениями о них или на основе общего положения о каждом из видов специаль ных координационных органов.
8. Разработать и принять федеральный закон, посвящённый вопросам применения дого ворных форм в деятельности органов исполнительной власти, в том числе регулирующий их понятие, виды, юридическую силу в соотношении с правовыми актами, определяющий требо вания к их содержанию, порядку заключения и исполнения, меры ответственности за неиспол нение.
9. Правовые акты, принимаемые высшими должностными лицами (руководителями выс ших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации должны точно соот ветствовать их видам, предусмотренным в конституции (уставе) соответствующего субъекта Российской Федерации.
10. Законодательно предусмотреть обязательность официального опубликования всех до говоров, заключаемых высшими должностными лицами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В приложении содержатся проанализированные в ходе исследования материалы о реали зации координационной функции в Сибирском регионе.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Шилин Г.В. К вопросу о понимании координации // Формирование правовой системы России: Проблемы и перспективы. Сб.науч.тр. / Новосибирск: Наука, 1997. 0,13 п.л.
2. Шилин Г.В. О форме управленческой деятельности // Российская юриспруденция на ру беже XX - XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых. Сб.науч.тр. / Барна ул: Изд-во Алт.гос.ун-та, 1997. 0,13 п.л.
3. Шилин Г.В. Правовые вопросы координационных полномочий администрации субъекта Российской Федерации в области образования // Актуальные проблемы государства и права в современный период. Сб.науч.тр. / Томск: Изд-во Том.ун-та, 1998. 0,13 п.л.
4. Шилин Г.В. Координация как функция государственного управления // Правовые про блемы укрепления российской государственности. Сб.статей. Ч.4./ Под ред. В.Ф.Воловича.
Томск: Изд-во Том.ун-та, 2000. 0,13 п.л.
5. Шилин Г.В. Теоретические основы содержания координационной функции // Современ ные проблемы юридической науки. Сб.науч.тр. / Под ред. А.К.Черненко. Томск: Издательство Том.ун-та, 2000. 0,88 п.л.