БАЖЕНОВА ОЛЬГА ИВАНОВНА МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТ ПРАВА (ТЕОРЕТИКОПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ) Специальность: 12.00.02 конституционное право; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соиск ...
На правах рукописи БАЖЕНОВА ОЛЬГА ИВАНОВНА МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТ ПРАВА (ТЕОРЕТИКОПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ) Специальность: 12.00.02 конституционное право;муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук 2 Москва – 2009 Работа выполнена в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет) Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент ТИМОФЕЕВ Николай Семенович Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент КРУСС Владимир Иванович Тверской государственный университет доктор юридических наук, доцент ШУГРИНА Екатерина Сергеевна Московская государственная юридическая академия Ведущая организация: Российская академия правосудия Защита состоится «11» июня 2009 года в 15 часов 15 минут на заседании диссертационного совета Д. 5 0 1.001.74 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ, 1й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. № 826.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ имени М.В. Ломоносова (119991, г. Москва, Ленинские горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ имени М.В. Ломоносова).
Автореферат разослан « » мая 2009 года Ученый секретарь диссертационного совета Мачин И.Ф.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. К настоящему времени в науке конституционного и муниципального права сформирована обширная база исследований и разработок в области местного самоуправления. Местное самоуправление получило концептуальное обоснование в качестве обязательного института народовластия, неотъемлемого элемента демократического устройства современного государства, обеспечивающего участие населения в осуществлении публичной власти. В то же время, проблема правового обеспечения реализации конституционноправовой модели местного самоуправления так и не получила своего окончательного разрешения. Достаточно отметить, что Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее Закон № 154ФЗ) и пришедший ему на смену Федеральный закон от 16 сентября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее – Закон № 131ФЗ), принимавшиеся на одной и той же конституционноправовой основе, отражают во многом противоположные тенденции. Если в Законе № 154ФЗ возлагалась надежда на высокую активность граждан при решении вопросов их непосредственного жизнеобеспечения, прослеживалась идея обособления местного самоуправления от государства, то с принятием Закона № 131ФЗ, напротив, складывается тенденция устранения территориального коллектива от непосредственного участия в решении вопросов местного значения, ясно просматривается попытка огосударствления местного самоуправления. Таким образом, задача поиска адекватных механизмов правового регулирования местного самоуправления, обеспечивающих его функционирование в неразрывном и согласованном единстве двух начал: с одной стороны, как деятельности территориального коллектива, а с другой как института общероссийской государственности, эффективное функционирование которого является важным фактором формирования жизнеспособной системы управления публичными делами, сохраняет свою актуальность. В этой связи особое значение для исследователей приобретает проблема определения СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506 (утр. силу).
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
потенциала используемого юридического инструментария при правовом регулировании местного самоуправления. Одним из таких инструментов и выступает муниципальное образование.
В период действия Закона № 154ФЗ многие исследователи отводили муниципальному образованию одно из центральных мест в категориальном аппарате науки муниципального права. Так, по мнению И.И. Овчинникова, это понятие выступало основой закона, посредством его использования «самоуправление закреплялось в качестве самостоятельных территориально поселенческих единиц»3. Несмотря на существенное редуцирование содержания понятия муниципального образования в Законе № 131ФЗ, оно остается, по широкому признанию исследователей, одним из центральных и сегодня. В.И. Фадеев полагает, что муниципальное образование представляет собой субъекта права, «сложное организационнотерриториальное, социальноэкономическое и публичноправовое образование, которое не может быть сведено лишь к одному из своих признаков: территории с законодательно установленными границами»4. Отсюда, актуальность темы исследования определяется потребностью в теоретической разработке категории муниципального образования, «несущей конструкции» местного самоуправления. Необходимо выяснить, в чем состоит ее предназначение, каково ее место при реализации задач и функций местного самоуправления, каковы перспективы использования, с учетом необходимости сохранения и обеспечения реализации сущностных аспектов местного самоуправления.
Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование категории муниципального образования как субъекта права. Помимо этого диссертант ставит целью научное обоснование предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы правового положения муниципальных образований.
Для достижения обозначенных целей автором поставлены следующие задачи:
определить назначение правовой категории муниципального образования через теоретические представления о сущности местного самоуправления, о категории субъекта права;
Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 74.
См. также Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1998. С. 23;
Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999. С. 3031;
Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма (Сравнительноправовое исследование на примере Германии и России): Дисс… дра юрид. наук. СПб., 2002. С. 295.
Фадеев В.И. Конституционные основы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления / Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики. Сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права России, посвященный 15летию Конституции Российской Федерации / Отв. ред С.В. Нарутто, Е.С. Шугрина. М., 2008. С. 222.
См. также: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Дисс…дра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 27;
Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 167.
раскрыть правовую природу муниципального образования как анализа производного субъекта права путем критического разработанных в правовой науке теорий юридического лица;
определить значение термина «население», его соотношение с терминами «территориальный коллектив», «местное сообщество»;
определить правовое положение муниципальных органов при осуществлении муниципальным образованием возложенных на него задач и функций;
выявить и определить назначение признаков муниципального образования;
определить пределы правосубъектности муниципального образования, а также выяснить соотношение между категориями правоспособности и компетенции муниципального образования;
определить характер и объем правового регулирования государством отдельных аспектов правового положения муниципального образования.
Степень научной разработанности темы. Категория муниципального образования впервые выступает самостоятельным объектом комплексного научного исследования. Отдельные вопросы содержания понятия муниципального образования, особенностей его правового положения затрагивались в трудах ряда исследователей в области конституционного и муниципального права. Речь идет о работах И.В. Бабичева «Субъекты местного самоуправления», Т.М. Бялкиной «Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования», О.Е. Кутафина «Субъекты конституционных правоотношений как юридические и приравненные к ним лица», С.Г. Соловьева «Муниципально властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации», В.Е. Чиркина «Юридическое лицо публичного права» и т.д.
Кроме того, в цивилистической науке уделяется внимание проблеме гражданской правосубъектности муниципального образования. В ряде работ этот вопрос исследуется в рамках более широкой темы гражданской правосубъектности публичноправовых образований (государства, в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). Как правило, в этих случаях содержится лишь общее упоминание о применимости выводов исследований к муниципальным образованиям5. Другие работы посвящены гражданской правосубъектности непосредственно муниципальных образований6.
См., например, Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб., 2003. 329 с.;
Кирилова Н.А. Гражданская правосубъектность государства: проблемы ответственности. Новосибирск, 2002. 230 с.;
Андреев Ю.А. Участие государства в гражданскоправовых отношениях. СПб., 2005. 355 с.;
Костин А.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права / Дисс ... канд. юрид. наук. М., 2002. 199 c.
Боярова О.Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях / Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2002 226 c.;
Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных Однако исследование категории муниципального образования в рамках отдельных отраслевых наук позволяет отразить специфику их правового положения при участии в отдельных видах правоотношений. Целостное же представление о муниципальном образовании может быть выработано лишь с точки зрения комплексного подхода, позволяющего представить муниципальное образование участником правового оборота в целом. Сказанное предопределило и теоретический научный материал, к которому обращался автор в процессе написания работы.
Прежде всего, речь идет о научных разработках, посвященных раскрытию сущностных аспектов местного самоуправления, его соотношению с государственной властью. Этим вопросам уделялось значительное внимание в работах дореволюционных исследователей В.П. Безобразова «Земские учреждения и самоуправление», А.И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений», В.М. Гессена «Вопросы местного управления», А.Д. Градовского, «История местного самоуправления в России», «Начала русского государственного права. Органы местного управления», Г. Еллинека «Общее учение о государстве», Н.М. Коркунова «Русское государственное право», Н.И. Лазаревского «Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами», М.И. Свешникова «Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств», Б.Н. Чичерина «О народном представительстве», «Общее государственное право» и др.
Большое влияние на автора диссертационного исследования оказали работы, написанные в советский период. Речь идет о работах С.А. Авакьяна «Правовое регулирование деятельности местных Советов», А.И. Азовкина «Местные Советы в системе органов власти», Г.В. Барабашева, К.Ф. Шеремета «Местные Советы на современном этапе», Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства», Б.М. Лазарева, «Компетенция органов управления», В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР», К.Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», К.Ф. Шеремета, О.Е. Кутафина «Компетенция местных советов депутатов трудящихся» и др.
Изучению института местного самоуправления повышенное внимание уделяется и в работах современных представителей науки конституционного и муниципального права. Отметим лишь некоторые из тех, к которым обращался автор в процессе подготовки и написания диссертационного исследования. Это труды С.А. Авакьяна «Конституционное право России: Учебный курс», Г.В. Барабашева «Местное самоуправление», В.А. Баранчикова, «Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской образований: Дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 224 c.;
Томилова Л.Н. Правовые формы и способы участия муниципального образования в предпринимательской деятельности / Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. 235 c.;
Модин Н.А. Гражданскоправовое регулирование местного самоуправления / Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. 149 c.
Федерации», Н.С. Бондаря «Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России», В.И. Васильева «Законодательная основа муниципальной реформы», «Муниципальное право России: Учебник», Е.В. Гриценко «Местное самоуправление и государство в условиях федерализма (Сравнительноправовое исследование на примере Германии и России)», А.Р. Еремина «Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы», В.В. Еремяна «Муниципальная история России», А.А. Замотаева «Местное самоуправление: основные понятия и термины», Д.Г. Жаромских «Конституционное право на осуществление местного самоуправления и его защита судебными органами конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации», Е.М. Ковешникова «Государство и местное самоуправление в России: теоретикоправовые основы взаимодействия», Е.И. Колюшина «Муниципальное право России», О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации», Т.Н. Михеевой «Местное самоуправление и государственная власть в России (Проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий)», Л.А. Нудненко «Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (Проблемы теории и практики)», И.И. Овчинникова «Местное самоуправление в системе народовластия», Н.Л. Пешина «Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционноправовой модели», Н.В. Постового «Местное самоуправление: история, теория практика», А.А. Сергеева «Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования», Н.С. Тимофеева «Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционноправовые аспекты)», А.А. Уварова «Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации (Проблемы развития и взаимодействия)», В.Е. Чиркина «Система государственного и муниципального управления», К.Ф. Шеремета «Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации», Е.С. Шугриной «Гарантии права на осуществление местного самоуправления» и др. При написании работы автор обращался не только к монографическим, диссертационным исследованиям, но и к статьям современных исследователей в области конституционного и муниципального права.
Теоретическим фундаментом диссертационного исследования послужили также работы, посвященные категории субъекта права.
С общетеоретической точки зрения различные аспекты понимания категории субъекта права раскрываются в работах представителей науки теории права и государства, философии права: Н.Г. Александрова, Н.Н. Алексеева, С.С. Алексеева, Н.В. Витрука, Б.А. Кистяковского, С.Ф. Кечекьяна, Г.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.С. Нерсесянца, Е.Н. Трубецкого, Р.О. Халфиной и т.д. Особый интерес представляет монография современного исследователя С.И. Архипова «Субъект права», в рамках которой автор раскрывает содержание категории субъекта права с учетом современных тенденций цивилизационного развития и, на этой основе, развития правовой системы Российской Федерации. Проблемам категории субъекта права традиционно уделяется большое внимание и специалистами отраслевых юридических наук. Вопросы правового положения субъектов публичного права затрагивались в работах дореволюционных исследователей А.А. Рождественского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, субъектов частного права – в работах В.Б. Ельяшевича, Д.И. Мейера, Г.Ф. Шершеневича, И.А. Покровского, Н.С. Суворова. Субъектам государственноправовых отношений (субъектам государственного права) посвящены работы В.Я. Бойцова, А.И. Лепешкина, О.С. Основина;
субъектам конституционноправовых отношений (субъектам конституционного права) О.Е. Кутафина, В.О. Лучина. Правовому положению субъектов административноправовых отношений (субъектов административного права) в разные периоды уделяли внимание Д.Н. Бахрах, А.И. Елистратов, Ю.М. Козлов, Г.И. Петров, Ц.А. Ямпольская;
гражданско правовых отношений (субъектов гражданского права) Е.В. Богданов, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, И.П. Грешников, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиков, Е.В. Козлова, Е.А. Суханов и др. Однако сегодня происходит постепенное переосмысление накопившегося материала, пересмотр сделанных ранее выводов о категории субъекта права. Сказанное убеждает автора в необходимости разработки категории муниципального образования с точки зрения получающего распространение общеправового подхода к категории субъекта права, с учетом целевого предназначения самого муниципального образования как субъекта права в области местного самоуправления. Анализ научной разработанности проблемы позволил определить объект и предмет исследования, его цели и задачи.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе отношения, связанные с участием муниципальных образований в правоотношениях.
Предметом исследования совокупность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы возникновения, деятельности и прекращения муниципальных образований, практика применения законодательства о местном самоуправлении, а также научные идеи, изложенные в работах, посвященных местному самоуправлению, категории субъекта права.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания общественных явлений и процессов: диалектический, включающий приемы анализа и синтеза, индукции и дедукции;
системный, конкретноисторический, социологический, а также специальные методы правовой науки: формальноюридического, структурного анализа, сопоставление доктрины, нормы права и практики правоприменения. Теоретическую основу исследования, принимая во внимание комплексный характер работы, составили научные идеи и труды дореволюционных, советских и современных российских ученых в области теории конституционного и муниципального права, общей теории права и государства, гражданского и иных отраслей права.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты Российской Федерации. При написании работы автор обращался к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, посвященным отдельным вопросам осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Анализ особенностей правового регулирования отношений в области местного самоуправления на различных частях территории России обусловил необходимость использования диссертантом широкого круга законодательных актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, в том числе утративших силу.
Помимо законодательства Российской Федерации автором использовались утратившие силу нормативные правовые акты СССР, РСФСР.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что оно представляет собой первое комплексное исследование, посвященное категории муниципального образования.
Научную новизну предопределяют следующие обстоятельства.
Вопервых, исследование проведено с использованием нового для российской правовой науки подхода. В отличие от предшествующего периода, когда вопросы правосубъектности субъектов права изучались отдельно в рамках каждой отраслевой науки, в представленной работе реализован общеправовой (общеотраслевой) подход. Это позволяет рассматривать муниципальное образование в качестве единого, неделимого на отраслевые правосубъектности, субъекта права. В представлении о муниципальном образовании оказались объединены общетеоретические и конституционноправовые аспекты, отражающие идейную и формальноюридическую сторону его бытия, с муниципальноправовыми аспектами, характеризующие его как субъекта права в области местного самоуправления.
Вовторых, исследование проведено с учетом необходимости различения идейного и прикладного (функционального) предназначения категории субъекта права. Это позволило утверждать, что введение категории муниципального образования способствует возвышению правового положения личности в местном самоуправлении. Кроме того, обозначенное различие положено в основу при разрешении вопроса о правовом положении органов муниципального образования.
Втретьих, в исследовании предпринята попытка теоретического обоснования роли современного государства при решении отдельных вопросов регулирования правового положения муниципального образования.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения.
1. Основная идея, заключенная в категории муниципального образования как субъекта права, – идея активной, деятельностной свободы граждан при реализации конституционного права на местное самоуправление. Муниципальное образование представляет собой форму обеспечения совместного (коллективного) конституционного правопользования гражданами указанным правом.
Эта идея задает цель, принципы деятельности муниципального образования, способы регулирования его правового положения, предопределяет содержание иных аспектов понимания муниципального образования.
2. Правовая природа муниципального образования как субъекта права может быть раскрыта посредством трех аспектов. Первый аспект позволяет увидеть в нем созданный нормами объективного права продукт правопорядка. Это правовая форма, вводимая в правовой оборот государством в целях обеспечения реализации конституционного права на местное самоуправление.
Категория муниципального образования позволяет придать в правовом обороте целостность, единство отношениям между гражданами, составляющими социально обособленное целое (территориальный коллектив) при решении вопросов их непосредственного жизнеобеспечения. Такие отношения отражают внутреннюю природу муниципального образования, составляя второй аспект его сущности. Рассмотрение муниципального образования в качестве юридической конструкции, заключающей моменты, выявленные при исследовании его внутренней природы и нашедшие отражение в правовой форме («опосредованные» правом), составляет третий аспект его правовой природы. 3. Совокупность правовых качеств (свойств), позволяющих муниципальному образованию выступать носителем субъективных прав и обязанностей, именуемая правосубъектностью муниципального образования, включает в себя:
общеправовую правоспособность, как абстрактную способность муниципального образования иметь субъективные права и обязанности. Одной из предпосылок правоспособности муниципального образования выступает его волеспособность, как абстрактная способность непосредственно осуществлять субъективные права и обязанности;
множество дееспособностей (отраслевой, подотраслевой и т.д.), как конкретных способностей осуществлять субъективные права и обязанности в конкретных правоотношениях.
4. Теоретическая юридическая конструкция муниципального образования, как его научная модель, состоит из совокупности элементов (признаков), необходимых для возникновения правоспособности муниципального образования. Такими элементами (признаками) являются:
1) организационное единство, отражаемое в организационном устройстве муниципального образования и направленное на создание у него способности к формированию, выражению правовой воли (волеспособности);
2) территориальная обособленность, позволяющая «обособить» территориальный коллектив и направленная на формирование внешней обособленности муниципального образования. Кроме того, территориальная обособленность определяет материальную основу муниципальной власти, отражая специфику осуществляемой муниципальным образованием деятельности (местного самоуправления). 5. Возникновение муниципального образования зависит от окончания формирования его признаков, необходимых для возникновения правоспособности муниципального образования. С учетом поэтапного формирования таких признаков, момент возникновения муниципального образования определяется датой официального опубликования устава муниципального образования, завершающего оформление его организационного единства.
С момента официального опубликования закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования до момента официального опубликования устава муниципального образования устанавливается переходный период, основное назначение которого состоит в обеспечении баланса интересов территориального коллектива преобразуемого (преобразуемых) и вновь образуемого (вновь образуемых) муниципальных образований.
6. С точки зрения отстаиваемого в работе подхода орган муниципального образования не может быть признан субъектом права, в том числе юридическим лицом публичного права. Как организационнообособленное целое, цель деятельности которого составляет его компетенцию и направлена, в конечном счете, на обеспечение функционирования муниципального образования, муниципальный орган вправе выступать субъектом правоотношений. В правоотношениях, возникающих по поводу формирования либо организации деятельности муниципального образования, а также в процессе волеобразования муниципального образования (разработки и принятия решений по вопросам местного значения) муниципальные органы выступают от собственного имени;
в правоотношениях, возникающих по поводу реализации муниципальным образованием закрепленных за ним субъективных прав и обязанностей от имени муниципального образования.
7. Одним из элементов организационного устройства муниципального образования выступает территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС). Посредством ТОС граждане, проживающие на части территории поселения, получают возможность на добровольной, постоянной и альтернативной органам местного самоуправления основе решать вопросы своего непосредственного жизнеобеспечения. 8. Категории компетенции и правоспособности муниципального образования представляют собой различные по природе и предназначению правовые явления: компетенция позволяет определить объем правовых возможностей муниципального образования как субъекта публичной (муниципальной) власти, разграничив его с объемом правовых возможностей иных субъектов публичной (государственной) власти (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации));
правоспособность – признать за муниципальным образованием способность выступать носителем субъективных прав и обязанностей, быть субъектом права.
В то же время, объективно предопределенная возможность определить границы правообладания муниципального образования в момент признания за ним правоспособности требует постановки вопроса о соотношении между категориями компетенции и правоспособности: компетенция муниципального образования раскрывает пределы его правоспособности.
9. Пределы правосубъектности муниципального образования, позволяющие установить границы его правовых возможностей, определяются исходя из:
производной природы муниципального образования. Как субъект права, отличный от физического лица, муниципальное образование не может обладать правами и нести обязанности, имеющие связь с физическими (биологическими) свойствами человека;
сущности конституционного права граждан на местное самоуправление. Как субъект права, созданный в целях обеспечения реализации гражданами конституционного права на местное самоуправление, муниципальное образование может обладать субъективными правами и обязанностями, необходимыми для реализации этого права в полном объеме. Учитывая тождественность по своему значению и объему категорий правосубъектности и правоспособности, а также обозначенное выше соотношение между правоспособностью и компетенцией, центральным при раскрытии пределов правосубъектности, в указанной части, является компетенция муниципального образования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации положения позволяют подвергнуть детальному изучению правовую категорию муниципального образования как субъекта права, определяют возможные пути улучшения его правового положения и, как следствие, повышения эффективности осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, положения диссертации углубляют общеправовое учение о субъекте права, демонстрируют практическое воплощение и преломление теоретических представлений о нем применительно к муниципальному образованию. Сформулированные в диссертации выводы могут составить базу для дальнейших научных разработок в исследуемой области правового регулирования. Научная и практическая значимость исследования состоит в разработке и обосновании предложений по совершенствованию федерального законодательства, повышению эффективности осуществления местного самоуправления в Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе подготовки учебников и учебных пособий по спецкурсам высших юридических учебных заведений, затрагивающих вопросы муниципального права, а также при преподавании курсов конституционного и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Важнейшие положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в научных статьях автора в ведущих научных юридических журналах общим объемом около 1,73 печатных листа.
Положения и выводы диссертации апробированы автором в выступлениях на международных научнопрактических конференциях, проводившихся на юридическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова 7 8 декабря 2007 г., 4 5 декабря 2008 г.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, показывается степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, описывается методологическая основа, раскрывается научная новизна и формулируются положения, выносимые на защиту, дается теоретическая и практическая значимость работы и ее результатов, приводятся сведения об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования.
Первая глава диссертационного исследования «Идейные и общетеоретические аспекты понимания муниципального образования как субъекта права» посвящена осмыслению категории муниципального образования с общетеоретической точки зрения, с учетом конституционных положений, задающих основные «параметры» формирования правовой системы Российской Федерации. В первом параграфе диссертант обращается к вопросу о предназначении муниципального образования как субъекта права. Анализ исторических аспектов становления системы управления делами на местах, категории субъекта права, подчеркивающий преемственность и поступательное развитие представлений об указанных явлениях, позволяет говорить об их прямой зависимости от сложившейся в стране в конкретный период системы общественного и государственного устройства.
Обращая внимание на то, что в рамках современной системы государственного устройства местное самоуправление рассматривается в качестве одного из институтов народовластия, диссертант приходит к выводу, что ключевое значение в осмыслении местного самоуправления как многоаспектного и сложного явления должно занимать конституционное право на местное самоуправление. Оно позволяет обозначить местное самоуправление в качестве способа реализации гражданами политической свободы, обеспечивающего возможность осуществления ими публичной власти в рамках территориальных коллективов, создаваемых на территории Российской Федерации по признаку места проживания, обозначить центральное место личности в местном самоуправлении. В то же время, пределы проявления такой свободы, ее содержательное наполнение определяются на основе рассмотрения местного самоуправления как особого вида деятельности, муниципального управления, направленного на решение вопросов непосредственного жизнеобеспечения граждан.
Произошедшие в начале 90х годов XX века преобразования, поставившие в центр правовой системы личность, во всем многообразии ее интересов и потребностей, требуют изменения подхода к категории субъекта права. В ней должна быть отражена идея деятельностной, рациональной свободы, самовыражения и самоопределения личности при реализации ее разнообразных (как частных, так и публичных) интересов. В таком понимании категория субъекта права находится в тесной взаимосвязи с основными правами и свободами человека и гражданина, как признанными и подлежащими правовой защите наиболее значимыми его интересами. Основываясь на изложенном, диссертант приходит к выводу, что муниципальное образование (как субъект права) призвано отразить идею самореализации, деятельностной свободы личности при осуществлении ею конституционного права на местное самоуправление. Оно позволяет обеспечить конституционное правопользование, как «особую и основную форму реализации (осуществления) права, которая способна (и призвана) обеспечить фактическое верховенство конституционного принципа высшей ценности человека, его прав и свобод в условиях правового и социального государства»7, коллективным по своей природе правом на местное самоуправление. В правовом обороте муниципальное образование выступает носителем субъективных прав и обязанностей, реализуемых им на началах самоопределения, свободы выбора вида и меры поведения в пределах своей правосубъектности. При этом рассмотрение муниципального образования в Крусс В.И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. С. 116117.
качестве носителя субъективных прав и обязанностей, сохраняя свою актуальность и значимость, отражает прикладное (функциональное) назначение данной категории, подчиненное его основной идее.
Во втором параграфе раскрывается правовая природа (сущность) муниципального образования.
По мнению диссертанта, принятие предложения о введении в юридическую науку и законодательство категории юридического лица публичного права, одним из которых называют и муниципальное образование, не требует разработки особых подходов к раскрытию их правовой природы при отрицании возможности применения выработанных ранее теорий юридического лица. Автор обращает внимание, что предлагаемый в литературе институциональносистемный подход для раскрытия сущности юридического лица публичного права, содержит такие элементы, каждый из которых лежит в основе той или иной теории юридического лица. В то же время, ни одна из этих теорий не дает полного представления ни о сущности субъекта права в целом, ни о сущности муниципального образования;
каждая из них содержит лишь отдельные, имеющие общеправовое значение моменты. Правовая природа муниципального образования может быть раскрыта посредством обращения к этим моментам (интегративный подход8) и наполнения их собственным содержанием сообразно выявленному предназначению категории муниципального образования, а также сущности права на местное самоуправление. С обозначенной позиции правовая природа муниципального образования может быть раскрыта посредством трех аспектов.
Первый аспект (основан на теориях фикции, реального субъекта права) позволяет увидеть муниципальное образование в качестве правового явления, или продукта правопорядка. Это есть правовая форма (правовое средство), используемая государством в целях обеспечения реализации конституционного права на местное самоуправление, охватывающая в своей совокупности различные организационные формы осуществления гражданами местного самоуправления (как непосредственные, так и опосредованные (органы местного самоуправления)). При этом муниципальное образование является не вымышленным (фиктивным), а вполне реальным субъектом правовой действительности, позволяющим организовать и упорядочить деятельность, связанную с решением вопросов непосредственного жизнеобеспечения граждан. Общественные отношения, складывающиеся в территориальном коллективе при осуществлении муниципального управления (одного из видов социального управления), раскрывают второй аспект сущности муниципального образования (основан, во многом, на выводах представителей теории социальной реальности), его внутреннюю природу. Необходимость обеспечения участия граждан, объединенных общим интересом, социально обособленного целого Архипов С.И. Субъект права. СПб., 2004. С. 335362.
(территориального коллектива), в правовом обороте в качестве правовой целостности, «единицы в праве», и потребовала введения категории муниципального образования.
Наиболее ярко богатство социальных связей, возникающих на местном уровне, отражается через термин «местное сообщество», подчеркивающий наличие у граждан взаимных интересов, связанных с организацией их жизнедеятельности по месту проживания, чувство сплоченности, психологической принадлежности к сообществу и т.п. Однако использование этого термина для раскрытия внутренней природы муниципального образования возможно лишь при условии соответствия содержанию общественных отношений. В этой связи местное сообщество сегодня, скорее, цель осуществления местного самоуправления в России. Рассмотрение категории муниципального образования с точки зрения предлагаемого диссертантом подхода может в значительной части способствовать достижению этой цели, поскольку позволяет организовать, упорядочить, придать большую сплоченность обозначенным отношениям. Третий аспект (основан, во многом, на теориях фикции, правового средства, а также теориях, отрицающих юридическое лицо) позволяет представить муниципальное образование в качестве юридической конструкции, заключающей моменты, выявленные при исследовании внутренней природы муниципального образования и нашедшие отражение в его правовой форме («опосредованные» правом).
Третий параграф посвящен вопросу о том, какими социальноправовыми качествами (свойствами) субъекта права обладает муниципальное образование. Первым из них является правоспособность. Будучи субъектом права, как общеправовой категории, муниципальное образование обладает единой (общеправовой), неделимой на отраслевые, правоспособностью, т.е. абстрактной способностью иметь субъективные права и обязанности, или способностью к правообладанию. Признание за муниципальным образованием правоспособности имеет важное теоретическое и практическое значение. С этого момента устанавливается непрерываемая и неотчуждаемая связь муниципального образования с правопорядком. Кроме того, в момент признания за муниципальным образованием правоспособности могут быть определены границы его правовых возможностей, или совокупности субъективных прав и обязанностей, носителем которых он может выступать. Определение таких границ (пределов правоспособности) требует, прежде всего, выяснения сущности и содержания конституционного права на местное самоуправление.
Обращаясь к следующему свойству, диссертант подвергает сомнению тезис, получивший широкое распространение при отраслевом подходе к категории субъекта права, о неспособности муниципального образования непосредственно осуществлять отдельные, «отраслевые», субъективные права и обязанности (например, права и обязанности юридического лица). В рамках общеправового подхода к категории субъекта права автор различает общую (абстрактную) и конкретную способности осуществлять субъективные права и обязанности. Абстрактная способность муниципального образования («как такового») к совершению юридически значимых действий носит общеправовой характер. Она отражает способность муниципального образования к формированию и выражению правовой воли (волеспособности). Наличие у муниципального образования волеспособности обусловливается: 1) идеей, заключенной в категории муниципального образования, позволяющей видеть в нем продолжение личности человека;
2) организацией процесса волеобразования (принятия, выработки решений) и волеизъявления посредством конструирования организационных отношений, участниками которых, в конечном счете, выступают физические лица. В обозначенном контексте волеспособность рассматривается в качестве одной из предпосылок правоспособности муниципального образования.
Термин «дееспособность» обозначает конкретную способность муниципального образования осуществлять субъективные права и обязанности. Он позволяет установить связь муниципального образования не с правопорядком в целом, а с конкретными субъективными правами и обязанностями (их группой), определить те требования, которым оно должно соответствовать, чтобы участвовать в конкретном правоотношении по поводу их реализации. Дееспособность муниципального образования может носить отраслевой, подотраслевой и т.п. характер, что, в конечном счете, определяется степенью однородности прав и обязанностей и, как следствие, общностью предъявляемых требований, необходимых для их реализации (осуществления).
Учитывая ставший традиционным подход к обозначению совокупности социальноправовых свойств субъекта права через термин «правосубъектность», диссертант полагает, что в правосубъектность муниципального образования должны быть включены такие свойства, которые позволили бы ему не просто выступать потенциальным носителем субъективных прав и обязанностей, но эти права и обязанности реализовать в конкретных правоотношениях. В результате правосубъектность муниципального образования представляет совокупность общеправовой правоспособности и множества дееспособностей. При этом правоспособность и дееспособность представляют собой различные этапы процесса развития правосубъектной связи, отражающего динамику развития отношений по реализации субъективных прав и обязанностей, носителем которых может выступать муниципальное образование и, в конечном счете, выполнению муниципальным образованием своего предназначения.
В четвертом параграфе диссертант обращается к вопросу об отдельных аспектах правового положения органов местного самоуправления, анализируя различные подходы к его решению.
Автор критически подходит к реализованному в Законе № 131ФЗ подходу, по смыслу которого муниципальные органы, наряду с муниципальным образованием признаются субъектами отдельных отраслей права;
для участия в гражданскоправовых отношениях от своего имени наделяются правами юридического лица. Несмотря на очевидное преимущество, позволяющее муниципальным органам участвовать в правоотношениях в качестве самостоятельных субъектов, такой подход имеет ряд весьма существенных недостатков: злоупотребление муниципальными органами своим положением в условиях нерешенности вопроса о критериях, при которых орган обладает статусом юридического лица, а при которых – нет;
недостаточный учет первостепенной роли территориального коллектива при осуществлении местного самоуправления и т.д. Потребности гражданского оборота, которые ранее требовали признания органов государственной власти юридическими лицами при выступлении в гражданских правоотношениях, сегодня утратили свое значение. К тому же, такой подход не учитывает получающего все более широкое распространение общеотраслевого (общеправового) подхода к категории юридического лица. В то же время, диссертант не поддерживает и предложения о признании муниципальных органов в качестве юридических лиц публичного права (в рамках обозначенного общеправового подхода). По его мнению, для муниципальных органов не характерны те аспекты, которые делают ценной категорию субъекта права (в том числе юридического лица), а именно, не могут выступать носителями заключенной в ней идеи. В современных условиях трудно реализуемым является и подход, при котором муниципальный орган во всех правоотношениях участвует от имени муниципального образования, как часть от имени целого, не являясь при этом субъектом правоотношения. Такой подход, вопервых, не учитывает отношений, возникающих между органами одного муниципального образования либо между муниципальными органами и жителями муниципального образования по поводу организации его деятельности, а также по поводу выработки решений по вопросам местного значения. Вовторых, в ряде случаев он в недостаточной степени индивидуализирует участников правоотношений, затрудняя персонификацию ответственности органов и должностных лиц муниципальных образований.
Диссертант полагает, что решение вопроса о правовом положении муниципальных органов предопределяется различием между категорией субъекта права, отражающей, прежде всего, идейную сторону права, и категорией субъекта правоотношения, отражающей исключительно его функциональную сторону. С функциональной точки зрения «непосредственным предметом права выступает сама организация предметной деятельности, необходимая для создания определенного устойчивого порядка в самой социальной жизни...»9. И в этом смысле право призвано обеспечить деятельность различных общественных (социальных) образований вне зависимости от того, Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М., 1980. С. 99100.
какая цель положена в основу их объединения: обусловленная общностью признанного и подлежащего правовой защите интереса либо заданная извне в виде поставленной перед лицом (совокупностью лиц) задачи. Иначе говоря, если совокупность лиц можно мыслить в качестве организационнообособленной социальной целостности, направленной на достижение общей цели, то в правовых отношениях такая совокупность может быть обозначена в качестве субъекта правоотношения. С указанной точки зрения муниципальный орган, как организационно обособленная единица, цель деятельности которой закрепляется в соответствующем правовом акте (Уставе муниципального образования, Положении о том или ином муниципальном органе) и определяет его компетенцию, может выступать субъектом правоотношений, без признания его субъектом права. При этом в правоотношениях по поводу организации деятельности муниципального образования, а также выработки решений по вопросам местного значения муниципальные органы выступают от собственного имени;
в правоотношениях по поводу реализации муниципальным образованием своих прав и обязанностей от имени муниципального образования, как «часть» от имени «целого». Исходя из объективно предопределенной необходимости индивидуализации муниципальных органов в правоотношениях, автор выражает принципиальное согласие с высказываемым в юридической науке предложением о рассмотрении отношений между муниципальным образованием и его органами в качестве особых отношений представительства. Однако такое предложение, в случае его принятия, должно быть реализовано с точки зрения правового оборота в целом, поскольку корни этого вопроса уходят в производную природу муниципального образования как субъекта права.
В центр внимания диссертанта во второй главе «Муниципально правовые аспекты понимания муниципального образования как субъекта права» поставлена юридическая конструкция муниципального образования, от правильного формирования которой, адекватного отражения в ее элементах внутренней природы муниципального образования напрямую зависит эффективность осуществления местного самоуправления в России.
Различая теоретическую и нормативную юридическую конструкцию муниципального образования, диссертант приходит к выводу, что в теоретической конструкции, как научной модели, должны быть отражены элементы (признаки), направленные на возникновение правоспособности муниципального образования, посредством которой устанавливается его связь с правопорядком, признается способность выступать носителем субъективных прав и обязанностей. Такими элементами (признаками) являются:
организационное единство, направленное на формирование волеспособности муниципального образования (первой предпосылки правоспособности), напрямую связанное с его организационным устройством. Данный элемент позволяет мыслить муниципальное образование как «внутриорганизованное» целое;
территориальная обособленность, направленная на формирование внешней обособленности муниципального образования (второй предпосылки правоспособности). Она возникает в результате формирования («обособления») территориального коллектива, что непосредственно связано с установлением границ территории муниципального образования и позволяет мыслить муниципальное образование как автономного от других субъекта права.
Теоретическая юридическая конструкция должна быть положена в основу нормативной юридической конструкции муниципального образования, как отраженной в законодательстве совокупности элементов (признаков), направленных на возникновение у него правоспособности. Здесь диссертант уделяет особое нескольким проблемам.
Одна из них связана со способом закрепления нормативной конструкции муниципального образования. Подчеркивая большую практическую значимость наличия нормативной конструкции, автор, в то же время, не видит необходимости ее обязательного отражения в определении понятия муниципального образования. Элементы такой конструкции могут быть закреплены в ином виде: в нормах одной статьи либо одной главы закона, посвященной вопросам формирования муниципального образования. В связи со сказанным особую значимость приобретает проблема о пределах и принципах регулирования государством вопросов построения нормативной конструкции муниципального образования, чему и посвящено внимание во втором и третьем параграфе исследования. В этой части работы диссертант лишь отмечает, что поставленная проблема должна решаться с учетом, с одной стороны, правового характера современного государства, его направленности на обеспечение реализации конституционных прав и свобод граждан, в том числе конституционного права на местное самоуправление;
с другой, с учетом сложной, многоаспектной сущности самого права на местное самоуправление, характеристики системы публичной власти в Российской Федерации, а также социального характера современного государства. Следующая проблема связана с определением момента возникновения муниципального образования. Автор критически относится к положениям современного законодательства о местном самоуправлении (п. 2, 8 ст. 13, п. 1 ст. 132, п. 5 ст. 34 Закона № 131ФЗ), по смыслу которых момент возникновения вновь образованного муниципального образования, совпадающий с моментом вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о соответствующем преобразовании муниципального образования либо создании вновь образованного муниципального образования на межселенной территории, предшествует моменту возникновения у него правоспособности. В то же время, учитывая, что процесс формирования муниципального образования происходит при непосредственном участии государства, в лице соответствующего субъекта Российской Федерации, диссертант приходит к выводу о нецелесообразности придания процедуре внесения сведений о муниципальном образовании в государственный реестр правоустанавливающего значения. Автор полагает, что момент возникновения вновь образованного муниципального образования должен совпадать с моментом окончания формирования признаков, подтверждающих возникновение у него правоспособности. Во втором параграфе дается характеристика территориальной обособленности муниципального образования, особенностям ее закрепления в нормативной юридической конструкции.
Обращая внимание на теоретическую независимость решения вопроса территориальной организации местного самоуправления от вопроса территориальной организации государственной власти, диссертант полагает, что добиться на практике их автономного друг от друга существования чрезвычайно сложно. В связи с чем он присоединяется к высказыванию Н.С. Тимофеева о «необходимости создания единой территориальной организации, в основу которой может быть положена территориальная организация местного самоуправления»10, при условии сохранения за субъектами Российской Федерации права самостоятельного окончательного решения данного вопроса.
Диссертант подвергает критике законодательный подход к формированию территорий муниципальных образований в зависимости от их соответствия установленным в Законе № 131ФЗ критериям. Территориальная организация местного самоуправления складывается под воздействием объективных (экономических, социальных, демографических) факторов. Добиться четкой правовой регламентации видов муниципальных образований, определив для каждого из них критерии формирования, невозможно. Такие критерии могут лишь способствовать раскрытию содержания конституционного территориальнопоселенческого принципа осуществления местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации). Гораздо более важной для законодателя является задача по обеспечению соответствия процедуры установления границ территорий муниципальных образований сущностным аспектам права на местное самоуправление. В этой связи территориальному коллективу должна быть предоставлена возможность непосредственного выражения мнения по вопросам, связанным с формированием территории муниципального образования, а также созданы надлежащие гарантии реализации такой возможности с учетом характера территориальных изменений:
в случае преобразования муниципальных образований, создания вновь образованных муниципальных образований на межселенной территории, а также проведения иных территориальных изменений, в результате которых изменяется «состав» территориального коллектива, за населением соответствующих муниципальных образований должна быть закреплена первичность волеизъявления;
Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционноправовые аспекты). Автореф дисс. ... дра юрид. наук. М., 2008. С. 38.
в остальных случаях, т.е. при проведении территориальных изменений, не затрагивающих «состава» территориального коллектива (например, изменение границ муниципального образования, не влекущее отнесения поселения к другому поселению), достаточно проведения процедуры публичных слушаний, предусматривающей рекомендательный характер мнения населения.
С точки зрения отстаиваемого в работе подхода диссертант полагает, что муниципальными образованиями могут быть признаны территориальные единицы так называемого «первичного уровня»: городские, сельские поселения, а также городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Выполнение задач, объективно требующих «районного уровня» решения, может быть обеспечено без признания правосубъектности за муниципальным районом, посредством использования иных правовых способов и средств. В частности, функция координации деятельности органов государственной и муниципальной власти, реализации государственной политики в области местного самоуправления выполнима при рассмотрении района в качестве административнотерриториальной единицы. Необходимость совместного решения муниципальными образованиями вопросов местного значения может быть обеспечена посредством совершенствования форм их объединений.
В третьем параграфе дается характеристика организационному единству муниципального образования, особенностям его закрепления в нормативной юридической конструкции. Необходимость закрепления в организационном единстве порядка принятия и реализации решений на муниципальном уровне потребовала от диссертанта обращения к вопросу о соотношении в местном самоуправлении субъекта и объекта управления. С одной стороны, рассмотрение местного самоуправления как института народовластия неизбежно влечет за собой вывод о совпадении в нем субъекта и объекта управления. С другой стороны, подходя к местному самоуправлению как особому виду социальной деятельности, муниципальному управлению, мы вынуждены говорить о наличии в нем управляющего и управляемого элементов. При этом совпадение в местном самоуправлении обозначенных двух сторон вследствие совпадения управляющей и управляемой систем сегодня вряд ли возможно, что объясняется, прежде всего, усложнением механизма общественного разделения труда, распространением принципа профессионального управления в различных сферах жизни общества, в том числе в сфере социального управления. Между указанными сторонами возможно лишь сближение посредством закрепления и расширения за территориальным коллективом возможностей участия в управленческом процессе. Сказанное позволило диссертанту прийти к выводу о том, что организационное единство муниципального образования представляет особым образом выстроенную систему разработки, принятия и реализации решений, предусматривающую совместную деятельность территориального коллектива и муниципальных органов, отраженную в организационном устройстве муниципального образования.
В результате анализа законодательных положений и работ специалистов в области муниципального права автор предлагает различать в организационном устройстве муниципального образования три элемента. Первый элемент граждане, образующие территориальный коллектив, действующие с использованием организационных форм их непосредственной деятельности. При этом ожидать широкого и повсеместного использования традиционных институтов прямого волеизъявления (форм прямой демократии (местный референдум, сход граждан)) не приходится. Перспективы совершенствования возможностей влияния территориального коллектива на принимаемые муниципальным образованием решения заложены в организационных формах участия граждан в осуществлении местного самоуправления (правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления). Особое внимание диссертант уделяет ТОС, предлагая рассматривать его в качестве отдельного (второго) элемента организационного устройства муниципального образования. Автор соглашается с исследователями, полагающими, что «предусмотренная правовой теорией привязка ТОС к муниципальной власти оказалась искусственной, их деятельность свелась к реализации права граждан на объединение»11. Однако основная причина этому, по его мнению, кроется не в желании ТОС «обособиться» от муниципального образования, а в отсутствии надлежащего правового обеспечения его деятельности, которое позволило бы реализовать заложенный в нем потенциал. В рамках ТОС гражданам предоставляется возможность не просто периодически принимать или влиять на принимаемые решения, но, действуя на постоянной, добровольной и альтернативной органам местного самоуправления основе, воплощать принимаемые решения в жизнь. Не гражданами, а, в первую очередь, законодателем на настоящий момент недостаточно осознано то обстоятельство, что без эффективно действующих ТОС содержание местного самоуправления, как особого социальноправового феномена, в значительной степени редуцируется. Третий элемент организационного устройства муниципального образования представлен органами местного самоуправления, создаваемыми в обязательном порядке (в силу прямого указания закона либо положений устава муниципального образования), на которые возложена обязанность по решению вопросов местного значения. По мнению диссертанта, закрепленная на федеральном уровне структура органов местного самоуправления выступает одной из гарантий обеспечения реализации гражданами права на местное Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006. С. 147148.
самоуправление. При этом вполне можно говорить об отражении на местном уровне, пусть и в усеченном варианте, принципа разделения властей, необходимого «с точки зрения рациональной организации отношений между представительными органами, главами муниципальных образования и местными администрациями»12, учитывающего функциональное предназначение каждого из них. Оформление организационного единства осуществляется в уставе муниципального образования. Подробная регламентация содержания устава муниципального образования, позволяя определить минимально необходимые для эффективного осуществления местного самоуправления требования к его организации, также служит гарантией реализации права на местное самоуправление. Закрепленный на федеральном уровне порядок разработки и принятия устава соответствует сложной правовой природе этого документа, являющегося, с одной стороны, нормативным правовым актом, требующим высокой юридической квалификации его разработчиков, с другой – воплощением муниципальной власти территориального коллектива. В то же время, автор приходит к выводу о необходимости закрепления на федеральном уровне гарантий реализации территориальным коллективом правомочий по участию в разработке положений устава муниципального образования.
Третья глава «Пределы правосубъектности муниципального образования» посвящена проблеме определения пределов правовых возможностей муниципального образования.
Учитывая традиционность подхода к определению таких возможностей через категорию компетенции, диссертант обращается к вопросу о соотношении компетенции и правоспособности и приходит к выводу, что компетенция позволяет раскрыть пределы правоспособности муниципального образования. Исходя из того, что правосубъектность по своему объему и значению тождественна правоспособности, компетенция муниципального образования позволяет раскрыть пределы его правосубъектности.
Присоединяясь к мнению исследователей, включающих в компетенцию муниципального образования вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия, диссертант отмечает, что ставшая традиционной для муниципальной науки проблема определения субъекта делегированных государственных полномочий сводится к проблеме установления скоординированных отношений между муниципальным образованием и его органами сообразно правовой природе каждого. Принадлежащие муниципальным органам полномочия проистекают из субъективных прав и обязанностей муниципального образования, за исключением правомочий, реализуемых в правоотношениях по поводу организации деятельности муниципального образования, а также выработки решений по вопросам местного значения. Отсюда, делегирование государственных полномочий муниципальным Авакьян С.А. Конституционное право: Учебник. В 2х т. Т. 1. М., 2007. С. 357.
органам не просто не исключает необходимости их включения в компетенцию муниципального образования, а, напротив, непосредственно это предполагает.
При решении вопроса о структуре компетенции муниципального образования автор исходит из традиционного подхода, включающего в такую структуру предметы ведения, а также права и обязанности (полномочия). С точки зрения структуры, вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия представляют собой предметы ведения и полномочия применительно к ним.
В то же время, учитывая проводимое разграничение полномочий на видовые (руководит, управляет, решает, участвует, нормирует, организует, разрабатывает, указывает, координирует, контролирует, запрещает), или права и обязанности по осуществлению управленческих функций (Б.М. Лазарев13), и вытекающие из них конкретные полномочия (Ю.А. Тихомиров14), диссертант полагает, что вопросы местного значения есть предметы ведения и видовые полномочия применительно к ним. Что касается конкретизации таких полномочий, то, решая вопросы местного значения, муниципальное образование действует на началах самоопределения, самостоятельно определяя вид и меру поведения, или субъективные права и обязанности, необходимые для достижения поставленных перед ним целей. Имеющий и в этом случае большое значение вопрос о роли государства диссертант предлагает решить следующим образом. На уровне федерального законодательства могут быть исчерпывающим образом перечислены дискреционновластные полномочия, предусматривающие возможность принудительного воздействия на граждан и их объединения. В остальной части на законодательном уровне могут устанавливаться границы деятельности муниципального образования, в том числе путем введения ограничений и запретов, обусловленных сущностью права на местное самоуправление (например, запрет на осуществление предпринимательской деятельности, несовместимой с муниципальноуправленческой деятельностью). Кроме того, в целях повышения эффективности деятельности муниципальных образований законодатель может закрепить специальные права и обязанности, принадлежащие исключительно муниципальному образованию, а также раскрыть особенности содержания отдельных прав и обязанностей (например, содержания права муниципальной собственности).
Степень конкретизации делегированной компетенции муниципального образования зависит от усмотрения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, передающих ему государственные полномочия.
Второй параграф посвящен проблеме определения содержательной характеристики компетенции муниципального образования. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 3440.
Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2005. С. 57.
В первую очередь автор обращается к вопросам местного значения, проблема определения содержания которых сохраняет свою остроту на протяжении довольно длительного времени. В работе отстаивается точка зрения, согласно которой передаваемые на муниципальный уровень дела могут быть названы вопросами местного значения при условии сочетания формальной (закрепление их таковыми в нормативных правовых актах) и собственно содержательной (признание их таковыми по существу) сторон.
С формальной стороны решающим при поиске путей разрешения поставленной проблемы является обращение к принципам современной организации публичной власти в России.
По мнению диссертанта, формирование перечня вопросов местного значения должно осуществляться и государством, и муниципальными образованиями. И в этой части автор критически относится к современной законодательной концепции, согласно которой перечень вопросов местного значения исчерпывающим образом определяется на федеральном уровне (ст. 14, 15, 16, п. 1 ст. 18 Закона № 131ФЗ).
В результате провозглашения Российской Федерации социальным государством, возложения на нее обязанности по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, с одной стороны, и многообразия форм осуществления публичной власти, с другой, государству должна быть предоставлена возможность определения для муниципальных образований перечня вопросов, решение которых позволит обеспечить минимальный уровень реализации отдельных интересов граждан.
В то же время, право муниципального образования принимать к своему разрешению иные вопросы местного значения, не вошедшие в законодательно установленный перечень, обусловлено невозможностью исчерпывающего перечисления на федеральном уровне потребностей граждан, удовлетворение которых требует помощи со стороны публичной власти, а также возможностью предоставления жителям повышенного уровня гарантий реализации их интересов и потребностей по сравнению с тем, как они определены в федеральном законодательстве. Отказ в предоставлении муниципальным образованиям рассматриваемого права есть, по сути, не что иное, как передача государству в полном объеме определять интересы граждан, реализуемых при участии публичной власти. С содержательной стороны вопросы местного значения могут определяться различными критериями, среди которых: непосредственное отношение к жизнеобеспечению населения, местный интерес, финансовая и функциональная эффективность и т.д. Автор подчеркивает, что значение категории интереса при определении вопросов местного значения проявляется не только через отражение в них особых потребностей территориального коллектива (местных интересов), но и через необходимость учета особенностей реализации интересов, связанных с различием условий проживания граждан, социальноэкономической, демографической ситуации и т.д. Кроме того, черта, которую ни государство, ни муниципальное образование не могут «переступить» при определении перечня вопросов местного значения, вытекает из понимания местного самоуправления как деятельности территориального коллектива. В каждом случае закрепления того или иного вопроса необходимо выяснять потребность и возможность участия территориального коллектива в его решении.
Содержание делегированной компетенции определяется государством, в лице Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, такие полномочия передающие, на основе принципов взаимодействия и распределения между ними полномочий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и принятых на ее основе нормативных правовых актов.
В заключении диссертантом подводятся итоги исследования, формулируются основные теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения.
В конце работы приведен список использованной литературы и нормативных правовых актов. Основные положения диссертации содержатся в следующих публикациях:
1. О назначении понятия «местное сообщество» при реализации гражданами права на местное самоуправление в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 3135 (0,5 п.л.).
2. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции // Научные труды. Российская Академия юридических наук. Выпуск 8. В 3х т. Т. 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2008. С. 635641 (0,38 п.л.).
3. К вопросу о соотношении понятий «субъект права» и субъект правоотношения» // Шестая межвузовская научнопрактическая конференция «Проблема правосубъектности: современные интерпретации» (Самара, 29 февраля 2008 г.). Самара, 2008. С. 2529 (0,22 п.л.) 4. К вопросу о разработке категории публичной собственности в Российской Федерации: конституционноправовое и гражданскоправовое начала // Третьи Всероссийские Державинские чтения (Москва, 1415 декабря 2007 г. : сб. ст. в 8 кн.. Кн. 6. М.: ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2008. С. 121125 (0,25 п.л.).
5. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2 (0, 38 п.л.).