Гражданско-правовое регулирование отношений недропользования
на правах рукописи
Алланина Лилия Мансуровна ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ Специальность 12.00.03. – гражданское право;
предпринимательское право;
семейное право;
международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Екатеринбург – 2009 2
Работа выполнена на кафедре гражданского права Уральской государ ственной юридической академии Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Гонгало Бронислав Мичиславович Официальные оппоненты – доктор юридических наук Казанцев Михаил Федорович кандидат юридических наук, доцент Шершень Тамара Васильевна Ведущая организация – Воронежский государственный университет
Защита состоится 15.10.09 г. на заседании диссертационного совета по юри дическим наукам Д.212.282.01 в 17.00 час. в Уральской государственной юридической академии по адресу: 620066, г.Екатеринбург, ул.Комсомоль ская, 21. Зал заседаний совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государствен ной юридической академии.
Автореферат разослан «_» _200_ г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор _В.И. Леушин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Несмотря на то, что история раз вития предпринимательства в сфере недропользования насчитывает не один десяток лет, сама юридическая категория «право пользования недрами» оста ется de facto еще малоизученной, особенно, с точки зрения гражданского пра ва. Использование недр для промышленных, хозяйственных и иных целей яв ляется одной из самых рентабельных сфер гражданского оборота, поэтому проблематика отношений, опосредующих право пользования недрами, пред ставляет немалый интерес для цивилиста. Актуальность научной разработки избранной темы обнаруживает себя в следующих аспектах.
1. Политико-экономический аспект. Поскольку ресурсы недр носят ограниченный характер, а значение минерально-сырьевой базы для развития экономики и военно-промышленного потенциала страны трудно переоце нить, то интересы общества и государства требуют эффективного правового обеспечения данной стратегической сферы. Указанное диктует необходи мость четкого концептуального подхода к разработке и оптимизации полити ко-правовых инструментов, способных обеспечивать благоприятные и ста бильные условия вложения средств в освоение участков недр, что служит га рантией стабильности социально-экономической и политической ситуации в государстве.
2. Правотворческий аспект. Необходимость разработки концептуаль ных основ системы пользования недрами, включая полезные ископаемые in situ, требует устранения соответствующих пробелов и в законодательстве, ре гулирующем данный вопрос. В работе анализируются пути правового совер шенствования в целях оптимизации баланса интересов государства и пользо вателей недр, уточнения статуса вовлеченных субъектов, их прав и обязанно стей, а также исследуются возможности осуществления адекватного нор мирования данных отношений в рамках существующего членения системы права, в особенности, в свете разрабатываемых проектов, направленных на совершенствование законодательства о недрах и ориентированных на пере ход к гражданско-правовым основам регулирования.
3. Правоприменительный аспект. В судебной практике имеются суще ственные расхождения при разрешении споров, связанных с правоотношени ями в сфере недропользования. Правоприменительные органы по-разному понимают правовую природу права пользования недрами. В настоящее время отмечается устойчивая тенденция увеличения числа рассматриваемых арбит ражными судами споров, связанных с признанием недействительными тор гов, предусмотренных законом Российской Федерации (далее – РФ) «О не драх»1, лицензионных споров, споров по поводу тех или иных вопросов, свя занных с надлежащим осуществлением права пользования недрами. Это сви детельствует о недостаточности формирования единообразной судебной практики разрешения споров между государством и пользователями недр, а также о более активном использовании участниками гражданского оборота соответствующих способов защиты. Такая тенденция вызывает тревогу, так как оказывает далеко не лучшее воздействие на задействованные институты, правовые и социальные связи.
4. Доктринальный аспект. Более детальное изучение конструкции права пользования недрами заставляет по-новому взглянуть на правовые механиз мы осуществления государственной собственности на недра, а недоста точность цивилистических исследований по вопросу подобного участия пуб личных образований в правоотношениях с предпринимательским элементом, обусловленная a priori историческими корнями правового регулирования (преимущественно с использованием административных методов), неизбеж но побуждает к новому научному поиску.
Степень научной разработанности проблемы. Система нормативной регуляции данной сферы находится на этапе своего становления. Соответ ственно, правовая наука также еще только формирует свое концептуальное Закон Российской Федерации “О недрах” от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 10. Ст. 823.
видение специфики такой сферы деятельности, как пользование недрами. В литературе по гражданскому праву пользованию недрами как отдельной проблеме практически внимания не уделялось, что было связано с отсутстви ем соответствующих норм в отечественном гражданском законодательстве.
До революции 1917 года отдельные аспекты горного дела анализирова лись в работах В. Амбалек-Лазарева, Н. А. Арефьева, А. Л. Боровиковского, А. Б. Грамматчикова, А. Гуссаковского, А. П. Кеппена, Д. П. Карницкого, В. Мамина, М. Я. Пергамента, Г. Г. Савича, К. А. Скальковского, В. А. Удин цева, А. А. Штофа, А. Е. Яновского и других авторов, а в советский период они освещались такими учеными, как Г. А. Аксененок, З. Х. Аиткулов, Г. С. Башмаков, А. В. Каррас, М. Е. Коган, Я. М. Магазинер, П. Б. Мухитдинов, Л. Г. Навроцкая, И. И. Павлова, В. Г. Плахута, Н. А. Сы родоев и др.
В постсоветский период эти исследования нашли продолжение в трудах М. В. Горетого, М. В. Дудикова, Б. В. Ерофеева, Л. А. Заславской, М. И.
Клеандрова, Б. Д. Клюкина, О. И. Крассова, А. В. Лагуткина, Е. Ю. Мазкова, М. И. Махлиной, С. В. Магдина, М. К. Мулявина, К. И. Налетова, Н. Н.
Осокина, И. И. Павлова, М. Е. Певзнера, А. И. Перчика, А. А. Попова, Р. Н.
Салиевой (Р. Н. Миргазизовой), А. В. Сапожникова, С. А. Сосны, А. Ф.
Стругова, К. К. Сунгурова, О. М. Теплова, С. С. Хамраева, П. М. Ходырева, Д. Г. Храмова, А. Ф. Шарифуллиной, Д. Шмелевой и ряда других авторов.
Объектом исследования является гражданско-правовое регулирование отношений недропользования, а непосредственным предметом – источники и литература по гражданско-правовым проблемам права пользования недра ми, нормы законодательства (как действовавшие ранее, так и действующие в данное время), результаты правоприменительной практики по вопросам, свя занным с правом пользования недрами, в том числе объекта, субъектного со става, содержания, оснований возникновения и прекращения права.
Цель исследования – комплексный анализ норм законодательства, ре гулирующих отношения, опосредующие право пользования недрами, а также научной литературы и сложившейся правоприменительной практики по это му вопросу. Достижение указанной цели вызвало необходимость решения следующих задач исследования:
1. Осветить основные исторически сложившиеся подходы к правовому регулированию пользования недрами.
2. Определить значение права пользования недрами как правовой кате гории, выявив соответствующие его особенности.
3. Провести анализ объекта, а также правового положения субъектов, вовлеченных в правоотношения по поводу пользования недрами.
4. Изучить специфику оснований возникновения и прекращения, осу ществления и содержания права пользования недрами.
5. При выявлении недостатков в законодательном регулировании сфор мулировать аргументированные предложения правового характера для разре шения проблем, возникающих в правоприменительной деятельности.
В качестве методологической основы исследования использованы диалектический, исторический, системный, сравнительно-правовой, логиче ский и формально-юридический методы: как отдельно, так и в их комбина ции.
Проблема права пользования недрами носит межотраслевой характер, но в работе она исследуется с позиций гражданского права.
Теоретической основой исследования явились научные труды М. М. Агаркова, С. С. Алексеева, Г. С. Башмакова, В. А. Белова, В. С. Белых, И. Н. Бернштейна, С. Н. Братуся, М. И. Брагинского, А. В. Венедиктова, В. И. Витрянского, Ю. С. Гамбарова, Б. М. Гонгало, В. П. Грибанова, Д. В. Дождева, А. В. Дозорцева, О. С. Иоффе, А. В. Карасса, М. И. Клеандро ва, Б. Д. Клюкина, О. Козырь, О. А. Красавчикова, М. И. Кулагина, В. И. Курдиновского, А. Н. Курского, В. А. Лапача, М. И. Махлиной, Д. И. Мейера, Н. Б. Мухитдинова, И. Б. Новицкого, И. А. Покровского, Л. И. Петражицкого, К. П. Победоносцева, В. К. Райхера, Р. Н. Салиевой, К. И. Скловского, С. А. Сосны, А. Ф. Стругова, Н. А. Сыродоева, Е. А. Суха нова, Л. С. Таля, Ю. К. Толстого, Р. О. Халфиной, Г. Ф. Шершеневича, А. Штофа, В. Ф. Яковлева, В. В. Яркова и других авторов.
Эмпирической основой исследования послужили материалы работы уполномоченных органов, в том числе органов, контролирующих деятельность пользователей недр, материалы обсуждений проектов законов, обобщения современной судебно-арбитражной практики, использованы также материалы практики лицензирования, другие практические материалы.
Нормативную базу составили законы и иные нормативные правовые акты дореволюционной России, Союза ССР, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
международное законодательство, касающееся регулирования отношений, связанных с использованием недр.
Научная новизна исследования определяется следующими положени ями, выносимыми на защиту:
Принимая во внимание определяющее значение публично-правового регу 1.
лирования при решении вопроса о возможности и степени участия в обороте земли и иных природных ресурсов (п. 3 ст. 129 ГК РФ), доказывается, что гражданский оборот участков недр в России de lege lata, тем не менее, суще ствует. Это совокупность распорядительных сделок в форме конститутивно го правопреемства в отношении участков недр, а также случаев универсаль ного правопреемства среди субъектов права пользования недрами.
Диссертантом предлагается дефиниция субъективного права пользования 2.
недрами de lege ferenda (с точки зрения закона, издание которого желательно), позволяющая преодолеть устойчивую проблему смешения его с обязанностью субъекта, – это юридически обеспеченная возможность осуществлять на основе владения в установленных пределах, правомочия по извлечению полезных свойств из участков недр, включая использование недр в качестве подземного пространства.
В отношении права на добычу общераспространенных полезных 3.
ископаемых, предусмотренного ст. 19 Закона РФ «О недрах» (право пользования недрами, возникающее в силу закона) законодательно не индивидуализирован объект, что создает на практике проблемы, связанные с неоднозначным его толкованием. В этой связи, предлагается нормативно установить порядок такой идентификации, закрепив правило о том, что границы отвода распространяются в глубину по периметру границ обслуживающего земельного участка без дополнительных разрешений и мероприятий по их установлению и закреплению.
Аргументируется вывод о том, что получивший распространение подход к 4.
земле как к единственному и основному системообразующему центру недви жимостей, нуждается в дальнейшем развитии. В основе понятия «недвижи мая вещь» должна быть не только земная поверхность, но также и недра, по скольку такие признаки как прочная связь с землей, неперемещаемость, свой ственные большинству недвижимых вещей, являются таковыми в силу проч ной связи с недрами. Необходимо также устранить существующее противо речие между легальными определениями земельного участка (ст. 11.1 ЗК РФ) и недр (абзац первый преамбулы закона РФ «О недрах») в части почвенного слоя.
Диссертантом предлагается право на добычу полезных ископаемых ис 5.
ключить из видов пользования недрами, придав ему самостоятельное значе ние как праву разработки, с указанием на то, что разработка производится с целью перехода права собственности на потребляемый компонент участков недр в виде добытых полезных ископаемых от государства к разработчику недр. При этом под разработкой следует понимать не только комплекс работ по извлечению и/или отделению от недр полезных ископаемых, но и прове дению восстановительных мероприятий.
Признаки права пользования недрами, возникающего в соответствии с за 6.
коном РФ «О недрах»: 1) наличие существенных ограничений и пределов осуществления права, в основном публичного характера;
2) тесная связь с правами собственника недр и правами на сопредельный земельный участок;
3) наличие секундарного правомочия;
4) безвозмездная, с гражданско-право вой точки зрения, природа;
5) целевой характер.
7. Особенность права пользования недрами для целей строительства и экс плуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных иско паемых, состоит не только в стабильном, бессрочном характере пользования, но и в прочной связи участка недр с подземными сооружениями. Изменение субстанциональных характеристик участка недр в связи с созданием новой вещи в виде подземного сооружения de lege ferenda не должно прекращать существования участка недр как объекта права либо изменения его целевого использования, что требует внесения изменений в законодательство в указан ной части.
8. Право на обращение в собственность поступлений владеющим несоб ственником является ключевым в правовом титуле пользователя недр. Ука занное правомочие является секундарным, так как пользователь недр имеет преимущественное перед всеми право на поступления, полученные в ре зультате использования участка недр. Его специфика в том, что оно осуще ствляется как в интересах пользователя недр, так и в публичных интересах.
Связанность государства возникает с момента возникновения права пользо вания недрами в соответствии с действующим законодательством.
9. Правоотношениям, опосредующим право пользования недрами, присущ ряд особенностей: 1) своеобразный субъектный состав, обусловленный участием государства и субъектов предпринимательской деятельности;
2) наличие пуб лично-правовых элементов, вытекающих не только из особенностей государ ства как участника, но и объективно-правовых свойств и функций недр;
3) алеаторность (для целей добычи полезных ископаемых).
Подвергнут критике получивший распространение в современной 10.
доктрине подход, предполагающий, что право пользования недрами возни кает либо на основании лицензии на пользование недрами либо на основе со глашений о разделе продукции. Обосновывается вывод о том, что в основе возникновения права пользования недрами находится сложный юридический состав, носящий концессионный характер. При этом концессию можно пони мать в широком смысле – как особый тип актов-разрешений обладателя ис ключительных прав о предоставлении на определенных условиях указанных прав в форме конститутивного правоприобретения.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что выводы, сформулированные в результате исследования, могут быть использованы для совершенствования гражданского законодательства в сфере пользования недрами. Автором предлагается проект изменений в действующее законодательство. В частности, разработаны рекомендации по внесению изменений в действующее законодательство: в абзац 1 п. 1 ст. ГК РФ, в преамбулу закона РФ «О недрах», абзац второй статьи 1.2 закона РФ «О недрах», абзац первый статьи 9, ст. 6, ст. 19, ст. 25.1 закона РФ «О недрах» (Приложение № 1 к Диссертации). Содержащийся в работе материал может найти широкое применение в процессе дальнейшего научного анализа проблем права пользования недрами, а также в учебном процессе при изучении курса гражданского права.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссер тационного исследования нашли отражение в научных статьях, а также тези сах докладов, которые были обсуждены на научно-практических конферен циях и семинарах в 2002-2009 гг. Разработки исследования использовались при исполнении гранта Губернатора Тюменской области по результатам регионального конкурса молодых ученых, а также применялись диссертан том при чтении лекций и проведении семинарских занятий по гражданскому праву.
Структура работы определена целью и задачами исследования. Дис сертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, методология, цель и задачи исследования, сформулирована научная новизна и практическая значимость работы, изложены основные положения, выносимые на защиту, а также приведены сведения об апробации работы.
Глава первая «Общие положения о праве пользования недрами» со стоит из четырех параграфов и посвящена истории вопроса о праве пользова ния недрами в отечественном и зарубежном законодательстве, определению понятия права пользования и его основным признакам.
В первом параграфе «Историко-правовые корни права пользования не драми за рубежом» анализируется история возникновения права пользования недрами в Древнем Египте, Китае, Месопотамии, Древнем Риме. Судя по ис точникам, первоначально недра не признавались самостоятельным объектом прав, и их правовой режим совпадал с правовым режимом земли. Земли с ко пями, имеющие полезные ископаемые, могли быть переданы на особом вещ ном праве, приближенном к ius emphyteutium, с обязанностью платить за это собственнику “canon metallicus” – ренту с рудников и горных заводов. Кроме того, с использованием недр был связан особый предиальный сервитут servit us praediorum calcis coquendae, lapidis eximendi, arenae fodiendae – право на добычу с подчиненного участка извести, песка, камня и иных полезных иско паемых, в параграфе анализируется его особенности в соотношении с эмфи тевзисом. Анализ специфики правового регулирования прав на недра в ан глосаксонской и романо-германской правовых системах, включая права гор ной регалии и горной свободы, приводит к выводу о том, что дифференциа ция форм предоставления прав на недра была призвана, в конечном счете, от разить специфику и общие закономерности развития соответствующей пра вовой системы в конкретный период.
Впоследствии, начиная со Средних веков, господство пожалованных верховной властью прав горной регалии, означавших привилегии на получе ние доходов от добычи полезных ископаемых, в сочетании с началами гор ной свободы, допускающей право каждого искать полезные ископаемые на любых землях, сменилось, сохранившись вплоть до настоящего времени, par excellence разрешительной системой доступа к недрам, отражая общемиро вую тенденцию ограничения оборотоспособности недр в публичных интере сах.
Второй параграф «Возникновение и развитие права пользования недра ми в России» посвящен историко-правовой проблематике отношений по по воду использования недр в России и имеет целью дать характеристику права пользования недрами в объективном смысле и определить его место в систе ме российского права.
Несмотря на то, что отечественные формы предоставления прав на не дра также варьировались от пожалованных монархом горных регалий, гор ных свидетельств до концессий, по мере осознания ценности горного про мысла принцип государственной собственности на недра, претерпев ряд из менений, обрел свое окончательное закрепление в действующем законода тельстве. Верховенство государства в решении вопросов о предоставлении недр в пользование частным лицам сохранилось, оставив концессионный от печаток, и в современный период мы наблюдаем разнообразие правовых форм и средств, применяемых в практике регулирования правоотношений, сочетающих в себе как частные, так и публично-правовые элементы.
В настоящее время отнесение права пользования недрами к институту сугубо горного права представляется дискуссионным, хотя б по той причине, что нормы законодательства о недропользовании носят межотраслевой ха рактер, часть норм является по своей природе административно-правовыми, а часть – гражданско-правовыми. В более широком понимании такие нормы несут в себе оба начала: как публично-правовое, так и частное. С принятием законов РФ «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции» появились попытки ученых отграничить указанные нормы в самостоятельную отрасль горного права. По мнению диссертанта, возможно различать de lege lata,с од ной стороны, часть законодательно обособленной совокупности гражданско правовых норм, регулирующих соответствующие имущественные отноше ния, сконцентрированные вокруг недр как объекта гражданских прав, с дру гой, часть межотраслевого массива законодательных норм (преимущественно публично-правовых), регулирующих отдельные аспекты недр.
Третий параграф «Понятие права пользования недрами на современном этапе» посвящен проблематике субъективного права пользования недрами, выявлению его основных характеристик в контексте развития российского законодательства о недрах.
Исходя из того, что правоотношения по использованию недр, с одной стороны, регулируются системой общеобязательных норм формально-опре деленного характера, а с другой стороны, определяют меру возможного пове дения управомоченного лица, юридическую власть пользователя над принад лежащими государству недрами, право пользования недрами можно рассмат ривать в двух значениях: как правовой институт (право пользования недрами в объективном смысле) и как некое правомочие, принадлежащее обладателю права (право пользования недрами в субъективном смысле).
На основе критического анализа действующей нормативной базы, су дебной практики и существующих теорий диссертантом доказывается иму щественный характер права пользования недрами и подвергается критике вз гляды о его неимущественном характере. В параграфе анализируется свой ство исключительности права, предопределяющее его законодательную фор мулу, а также проводится соотношение его характеристик с признаками вещ ных прав. Диссертантом предлагается дефиниция субъективного права поль зования недрами de lege ferenda, позволяющая преодолеть устойчивую проблему смешения его с обязанностью субъекта, – это юридически обеспе ченная возможность осуществлять на основе владения в установленных пре делах, правомочия по извлечению полезных свойств из участков недр, вклю чая использование недр в качестве подземного пространства.
Отмечается, что присвоение в собственность поступлений владеющим несобственником является ключевым вещно-правовым эффектом осуще ствления права пользования недрами, представляя собой исключение из об щего правила, согласно которому собственнику имущества принадлежат и все поступления с него. В отношении добываемых полезных ископаемых в терминах римского права здесь можно было бы говорить о консумпции (con sumptio) bonae fidei possessor, однако верным представляется указать на само стоятельные правовое основание (титул) в форме отделения либо извлечения составной части участка недр, в силу того, что добытое сырье представляет собой самостоятельную от недр движимую вещь. Указанное право на доходы (поступления) носит секундарный характер как право на поступления, полу ченные в результате использования участка недр. Его специфика в том, что оно осуществляется как в частных интересах (пользователя недр), так и в публичных интересах (государства). Связанность государства возникает с момента возникновения права пользования недрами в соответствии с дей ствующим законодательством. Отмечается, что преимущественному праву пользователя недр на получение в собственность поступлений с предостав ленного участка недр не корреспондирует обязанность конкретного должни ка. Представляется, право пользования недрами не может быть приравнено к какому-то единичному правомочию пользования как одному из трех в из вестной триаде правомочий собственника и характеризуемому обычно как извлечение из вещи ее полезных свойств и качеств. Правомочия пользова телей недр гораздо шире и не ограничиваются тем, что еще в Древнем Риме юристы называли usufructus (пользование и извлечение плодов).
При реализации права пользования недрами оно служит основанием для возникновения соответствующего права собственности на указанные по ступления. При этом такое конститутивное правоприобретение можно рассматривать как дополнительный по отношению к указанному в законе фактическому основанию динамики правоотношения юридический факт, ха рактеризующийся признаком возможности наступления и отсутствием неиз бежности наступления. В завершение параграфа автор обращает внимание на дуализм в правовой регламентации анализируемых отношений, незавершен ность в определении их правовой природы, что требует устранения внутри системных противоречий: право пользования недрами предполагает возмож ность осуществления предпринимательской деятельности особого рода, кото рая имеет направленность на удовлетворение не только частных, но и пуб личных интересов, поскольку осуществляется в отношении недр как основы благосостояния отечества и населяющих его народов.
Четвертый параграф «Частные признаки права пользования недрами» посвящен анализу и выявлению характерных частных особенностей (призна ков) права пользования недрами. Среди таких частных признаков права поль зования недрами можно, в первую очередь, выделить наличие существенных ограничений и пределов осуществления права, в основном публичного харак тера. Выделяемый диссертантом признак права имеет очень важное значе ние, так как позволяет понять глубинный смысл правовой природы права пользования недрами, которую, к сожалению, нередко до конца не понимают либо низводят до обычного субъективного права частного лица, ставя при этом акцент на потребительских свойствах участков недр, что, по мнению ав тора, недопустимо. Независимо от того, для каких целей предоставляется тот или иной участок недр, всегда необходимо учитывать публично-правовую составляющую в содержании права, выражающуюся в наложении на пользо вателя недр запретов и ограничений, обязанностей публичного характера.
Даже когда подземные пространства используются не для добычи полезных ископаемых, а для целей строительства подземных сооружений или сбора па леонтологических материалов, они не перестают быть государственной соб ственностью и служить в качестве национального достояния в интересах на стоящего и будущего поколений.
Помимо права пользования недрами в значении правового института, нужно различать право пользования недрами как правомочие собственника недр и как субъективное право пользователя недр. Право пользования недра ми как правомочие собственника недр представляет собой прием юридиче ской фикции, поскольку, во-первых, государство само не осуществляет ука занного правомочия, во-вторых, пользование возможно только в отношении конкретного участка недр как объекта прав, а не единого государственного фонда недр как объекта права государственной собственности. Право пользо вания недрами как субъективное право является единственной правовой конструкцией, допускаемой законодательством о недрах, которая имеет основной своей целью и назначением опосредованное (ограниченное) вовле чение участков недр в гражданский оборот: посредством распорядительных сделок в форме конститутивного либо универсального правопреемства. В этой связи, предлагается внесение изменений в абзац 2 ст. 1.2 закона РФ «О недрах». Поскольку соотношение частноправового и публичного начал долж но быть оптимальным, то конструкция права пользования недрами должна отражать указанный баланс: с одной стороны, отсвечивать основным консти туционно-правовым смыслом и назначением недр – служить национальным достоянием в интересах нынешнего и будущих поколений, с другой – отрад ными потребительскими свойствами притягивать и заманивать частное лицо – пользователя недр.
Следующий признак права пользования недрами заключается в наличии секундарного правомочия. Действующее законодательство в рамках лицен зионного режима наделяет пользователя недр некоторыми односторонними преимуществами в осуществлении принадлежащих ему правовых возможно стей. В первую очередь, у такого субъекта возникает преимущественное пра во на получение доходов от использования полезных свойств предоставлен ного участка недр. При этом праву на получение в собственность поступле ний, продукции, доходов, плодов, в том числе в натуральном выражении, не корреспондирует обязанность конкретного должника (то есть его нельзя на рушить). С. С. Алексеев верно одним из первых в отечественной доктрине гражданского права охарактеризовал секундарные права как особые право мочия, на которых основываются односторонне-обязывающие сделки2. Учи тывая то, что любое секундарное право, так же как и субъективное право, дает его субъекту возможность определенного поведения, но этому праву не противостоит обязанность другого лица совершать или воздерживаться от со Алексеев С. С. Односторонние сделки в механизме гражданско-правового регулирования // Антология уральской цивилистики, 1925-1989: Сборник статей. М., 2001. – С. 64.
вершения определенных действий, можно наблюдать в рассматриваемых правоотношениях связанность участников в секундарном правоотношении. С момента регистрации лицензии и возникновения права пользования недрами у государства как пассивной стороны возникает определенная юридически обеспеченная связанность: необходимость претерпевать результат соверше ния со стороны пользователя недр юридически значимых действий по извле чению полезных свойств из недр, включая все поступления.
Диссертантом выделяется и такой признак права пользования недрами, как тесная связь с правами собственника недр и правами на сопредельный земельный участок. Государство сохраняет право собственности на недра во всех случаях, при этом пользователи недр не наделяются правами по распо ряжению участками недр. Однако правоотношения между пользователями недр и владельцами земельных прав в настоящий период не урегулированы должным образом. В действующем законе РФ «О недрах» отсутствуют нор мы, направленные на упорядочивание подобных взаимоотношений, что по рождает на практике многочисленные вопросы и споры. Статья 25.1 закона носит отсылочный характер и проблему не решает. Указание в норме на то, что земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с ис пользованием недр, предоставляются «в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством» ориентируют, казалось бы, на соответствующий порядок, установленный в Земельном кодексе РФ. Однако ни нормы указанного кодекса, ни иные нормативные акты не регламентиру ют такой порядок в необходимом объеме. Поэтому было бы целесообразно закрепить в законе РФ «О недрах» соответствующие нормы, регламентирую щие данный порядок.
Диссертант также выделяет такой признак субъективного права пользования недрами, как безвозмездный, с гражданско-правовой точки зрения, характер. Вопросы о сущности и правовой природе безвозмездного начала в гражданском праве относятся к числу дискуссионных, а анализ действующего законодательства показывает, что основная часть безвозмездных правоотношений охватывает, прежде всего, общественно полезную деятельность, то есть деятельность, направленную на поддержание и развитие общественного блага, связанную с безвозмездной поддержкой общественно значимых интересов. Хотя среди цивилистов сложилось преимущественно единообразное мнение о том, что нормы гражданского права регулируют имущественно-стоимостные отношения, тем не менее, в сфере использования богатств недр имущественные правоотношения между государством и пользователями недр носят, с гражданско-правовой точки зрения, безвозмездный характер. Передача во владение участков недр не порождает обязанности по исполнению встречного предоставления пользователями недр, в пользу которых он совершен. Все виды осуществления права пользования недрами предполагают достижение общеполезных целей, что способствует безвозмездному началу в отношениях между субъектами права пользования недрами и государством. При этом у пользователя недр имеются публичные обязанности по уплате в бюджет различного рода налогов и сборов. Подобного рода «платность» использования недр, которая, в отличие от указанной в подп. 7 п. 1 ст. Земельного кодекса РФ «платности использования земли», не получила закрепления в законодательстве о недрах, нельзя приравнивать к возмездности пользования участками недр в гражданско-правовом смысле.
Пользователь не осуществляет никаких платежей непосредственно собственнику недр, уплатой публичных платежей он лишь исполняет публично-правовые обязанности. В работе также приводятся доводы в пользу существования и такой особенности права пользования недрами, как целевой характер.
В параграфе автор также анализирует проблему горных сервитутов и дает оценку правовой природе и выделяет отличительные особенности права на добычу общераспространенных полезных ископаемых, предусмотренного ст. 19 закона РФ «О недрах». В завершение предлагается закрепить нормативно порядок идентификации объекта права и критерии отграничения от объектов иных видов права пользования недрами, а также уточнить формулировки абзаца первого статьи 9 закона РФ «О недрах» о пользователях недр, и статьи 6 того же закона о видах права пользования недрами.
Глава вторая «Особенности права пользования недрами» посвящена анализу возникновения, осуществления и прекращения права пользования недрами, объектно-субъектных характеристик права в разрезе имеющихся проблем теории, правоприменительной практики и законодательства.
В параграфе первом второй главы «Возникновение и прекращение пра ва пользования недрами» анализируются особенности возникновения, осуще ствления и прекращения права пользования недрами и доказывается, что пра во пользования недрами возникает на основе сложного юридического соста ва. В первую очередь, предоставление участков недр в пользование осуще ствляется на основании решения соответствующего уполномоченного госу дарственного органа или решения конкурсной (аукционной) комиссии. Осно ваниями возникновения права могут также выступать договоры (соглашения о разделе продукции либо государственные контракты на выполнение работ по геологическому изучению недр), а также случаи перехода права пользова ния недрами в порядке универсального правопреемства. Однако принятию соответствующего решения и заключению договора в качестве общей пред посылки сопутствует либо предшествует определенное правоотношение, как правило, связанное с процедурой согласований с уполномоченными органа ми либо проведением торгов, а также выдача лицензии на пользование недра ми.
Вариативность компетентных в предоставлении участков недр органов предопределяется двумя факторами: значением того или иного участка недр для нужд страны (участки федерального значения и иные) и видом права пользования недрами, обусловленным, в свою очередь, целями предоставле ния. Так, к примеру, решение Правительства Российской Федерации прини мается в отношении участков недр федерального значения для целей захоро нения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, а также для целей разведки и добычи, но при этом ему в обязательном порядке предшествует этап проведения конкурса (аукциона) либо открытия месторождения по лезных ископаемых пользователем, проводившим работы по геологическому изучению недр за счет собственных средств.
Административный акт или решение соответствующего уполномочен ного органа государственной власти при передаче участков недр в пользова ние является обязательной ключевой предпосылкой возникновения соответ ствующих правоотношений. Это неотъемлемая часть процедуры накопления соответствующего связанного юридического состава, которое происходит в строгой последовательности, предусмотренной законом.
Диссертантом доказывается, что предоставление недр в пользование – своего рода акт концессии на определенный срок частному лицу известной части исключительных правомочий. При этом концессию предлагается пони мать в широком смысле – как особый тип актов-разрешений обладателя ис ключительных прав (в отношении имущества, имеющего, как правило, ценность редкости) о передаче на определенных условиях указанных прав иным лицам в целях получения доходов и/или осуществления социально и общественно важных функций, вытекающих из содержания таких прав. На взгляд диссертанта, в систему договоров концессионного типа могут входить как соглашения о разделе продукции, так и договоры об установлении усло вий пользования участком недр. Объединяет их основа – концессионный акт.
В составе возникновения правоотношения по поводу пользования недрами лежит концессионная сделка с вещным эффектом. На уровне государства во леизъявление неизбежно облечено в форму властно-распорядительного акта суверена, нередко закона, что свойственно только ему. На другом уровне – предприимчивого инвестора, пользователя недр – волеизъявление выражено в виде обычного волеизъявления частного лица.
Диссертантом анализируется правовая природа лицензии на пользование недрами и ее отличия от лицензий на право заниматься определенными видами деятельности, отмечается, что сам по себе факт выдачи лицензии не является поводом для отнесения всей совокупности отношений, опосредующих пользование недрами, к административно правовым и делается вывод о том, что в анализируемой сфере отсутствует четкий механизм обеспечения оптимального соотношения публичных и частных интересов.
Во втором параграфе «Объект права пользования недрами» исследуют ся особенности участков недр как объектов прав пользования недрами, и да ется их характеристика с точки зрения гражданско-правового регулирования.
Соответствующий параграф разделен на три смысловых части: во-первых, помимо анализа объекта прав и объекта правоотношения, дана характеристи ка объекта права пользования недрами и его соотношения с объектами прав на сопредельный земельный участок. Аргументируется вывод о том, что по лучивший распространение подход к земле как к единственному и основному системообразующему центру недвижимостей, нуждается в дальнейшем раз витии. В основе понятия «недвижимая вещь» должна быть не только земная поверхность, но также и недра, поскольку такие признаки как прочная связь с землей, неперемещаемость, свойственные большинству недвижимых вещей, являются таковыми в силу прочной связи с недрами. Необходимо также устранить существующее противоречие между легальными определениями земельного участка и недр, в связи с чем в абзац первый преамбулы закона РФ «О недрах» предлагается внести соответствующие изменения. Во-вторых, проведен анализ соотношения недр и полезных ископаемых. Диссертант, анализируя соотношение участков недр с полезными ископаемыми и отмечая вклад в развитие категории Г. А. Аксененка, Г. С. Башмакова, Н. Б. Мухитди нова, Н. А. Сыродоева, указывает, что понятие недр не равнозначно понятию полезных ископаемых, зачастую признание вещи fructus зависит не от каких либо объективных качеств вещи и не имеет значения то, являются ли по лезные ископаемые органическим произведением недр или нет: важно само отношение законодателя к той или иной вещи как к плодам, продукции и до ходам. Существующая в настоящее время конструкция приобретения подоб ных прав должна обрести такую форму, в рамках которой реализуется как юридически значимая воля субъектов частного права, так и учитываются ин тересы третьих лиц. В-третьих, в параграфе дана характеристика объекта по критерию наличия либо отсутствия цели строительства и эксплуатации под земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, сделан вывод о том, что особенность права пользования недрами для целей строи тельства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей по лезных ископаемых, состоит не только в стабильном, бессрочном характере пользования, но и в прочной связи участка недр с подземными сооружения ми. Изменение субстанциональных характеристик участка недр в связи с со зданием новой вещи в виде подземного сооружения de lege ferenda не должно прекращать существования участка недр как объекта права либо изменения его целевого использования, что требует внесения изменений в законодатель ство в указанной части.
В параграфе третьем главы второй «Правовое положение субъектов пра ва пользования недрами» исследуется субъектный состав отношений, опо средующих право пользования недрами. Диссертантом отмечается специфич ность такого состава: в нем всегда выступает собственник недр – государ ство. Участие государства в предоставлении недр осуществляется сквозь пуб лично-правовую призму, когда любая его деятельность связана с достижени ем публичных целей и когда ему присуще обладание властными полномочия ми, однако в рассматриваемой сфере оно обусловлено его особенностями как собственника недр, и существенными будут представляться не публичные функции государства, а его гражданская правосубъектность.
Принимая во внимание положения статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации о возможности участия в гражданском обороте на об щих условиях, наравне с иными субъектами гражданского права, в работе критически анализируется точка зрения о том, что, выступая в гражданском обороте, государство лишается своих публично-властных свойств и предста ет как хозяйственная публичная организация3. Представляется, здесь речь идет не об умалении или ограничении суверенитета государства, а лишь о со кращении возможностей его проявления и осуществления. С учетом глобаль ной мировой тенденции приватизации государственных функций4, государ ство могло бы распределить весь фонд недр между отдельными частными субъектами, однако для выступления государства в гражданском обороте в связи с распоряжением государственным фондом недр должен быть создан особый правовой режим, не совпадающий с тем, который установлен для имущества остальных субъектов – юридических лиц или граждан.
В параграфе обосновывается алеаторность отношений, связанных с до бычей полезных ископаемых, вытекающая из специфики процесса горного производства. При пользовании недрами для целей геологического изучения и добычи полезных ископаемых дополнительно выделяется геологический риск, который целесообразно учитывать в совокупности с другими фактора ми.
В четвертом параграфе второй главы «Содержание и осуществление права пользования недрами» анализируется проблематика содержания и осу ществления субъективного права пользования недрами.
Содержание права пользования недрами определяется исходя из преде лов, установленных действующим законодательством о недрах, которое должно отражать специфику конкретного вида пользования недрами. К при меру, при геологическом изучении и добыче нефти либо иных полезных ис копаемых содержание правомочий пользователя наиболее полно и прибли жено к правомочиям собственника, поскольку включает в себя консумтив ный элемент. Диссертантом предлагается предназначенное для консумпции право на добычу полезных ископаемых исключить из видов пользования не драми, придав ему самостоятельное значение как праву разработки, с указа нием на то, что разработка производится с целью перехода права собственно Пятков Д. В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. // Журнал российского права. – 1999. № 10. – С. 74-83.
Schoch F. Privatisierung von Verwaltungsaufgaben // DVBI 109. 1994. S. 962-963.
сти на потребляемый компонент участков недр в виде добытых полезных ис копаемых от государства к разработчику недр. При этом под разработкой следует понимать не только комплекс работ по извлечению и/или отделению от недр полезных ископаемых, но и проведению восстановительных меро приятий.
В параграфе отмечается, что в законе РФ “О недрах” необходимо в ка честве существенных условий заключаемых договоров при выдаче лицензий на пользование недрами закрепить требования о формировании пользова телем недр средств, необходимых для ликвидационных и рекультивацион ных работ. В этой связи, актуализируется проблематика включения дополни тельных норм о различных способах обеспечения обязательств пользователя перед собственником недр. Представляется, усиление гражданско-правовых начал за счет частичного включения в ту сферу правоотношений, за которы ми ранее признавался административный характер, позволило бы расширить материальные основания для непредвзятой защиты законных прав и интере сов участвующих субъектов, обеспечив большую стабильность отношений по использованию ресурсов недр.
Исследуя специфику обязанностей пользователей недр, автор указывает, что подобного рода обязанности направлены на охрану объектов от вредного влияния горных работ с учетом требований, предусмотренных проектом строительства, планами горных работ, действующими нормами законодательства (к примеру, в целях обеспечения защиты от проникновения вредных веществ в горные выработки, охраны участка недр от затопления, пожаров и от других факторов, несущих в себе потенцию опасности для окружающей среды как комплекса). Указанные обязанности связаны с осуществлением специальных действий, которые затрагивают публичные интересы, но не вытекают из договоров и не имеют прямого отношения к гражданско-правовым обязательствам (отношениям). Учитывая верное замечание Ю. Б. Фогельсона: «вопрос о том, следует ли удовлетворять иск, должен решаться после того, как будет выяснено, вытекает ли предъявленное требование из обязательства»5, отмечается отсутствие здесь какой-либо связки «право требования – корреспондирующая ему обязанность» (исключение составляют практически не востребованные практикой соглашения о разделе продукции). Возлагаемым на пользователя недр обязанностям не корреспондирует право требования государства как таковое, с тем чтобы в случае их неисполнения могли быть применены гражданско правовые нормы о неисполнении обязательств. Эти обязанности являются публичными, контроль за их исполнением осуществляют государственные компетентные органы, а ответственность пользователь недр несет перед государством не как перед равным контрагентом по договору, а как перед субъектом публичного права. Что касается правомочий, спроецированных вокруг содержания конкретного вида права пользования недрами, то ключевым среди них выступает право на доходы в связи с использованием полезных свойств участка недр. Однако возникновение вещного эффекта в форме присвоения в собственность соответствующих доходов будет являться результатом осуществления права пользования недрами, а не его существования. При этом вещный эффект будет достаточно единообразным, несмотря на разнообразие способов его достижения.
В параграфе диссертант выделяет и анализирует существенные и иные условия соглашений о разделе продукции. Отмечается, что право контроля за исполнением соглашения, осуществляемое уполномоченными органами государства, включая право беспрепятственного доступа на объекты проведения работ по соглашению, а также к документации, относящейся к проведению указанных работ, сложно квалифицировать как публичное.
Скорее, оно имеет ту же природу, что и право контроля заказчика при выполнении подрядных работ (ст. 748 Гражданского кодекса РФ).
Действующая в России система недропользования основана в большей своей части не на соглашениях о разделе продукции, а на так называемом ли цензионном режиме, при котором полученный хозяйствующим субъектом Фогельсон Ю. Б. Избранные вопросы общей теории обязательств: Курс лекций. М., 2001. – С. 59-60.
доход возвращается государству опосредованно, в налогах, сборах и иных формах публичных платежей. Если в рамках соглашений о разделе продук ции раздел произведенной продукции осуществляется между государством и инвестором в соответствии с условиями соглашений, то при лицензионном режиме пользователь недр присваивает доходы полностью, независимо от условий лицензии и, как следствие, доход государства в значении поступле ний, указанных в статье 136 Гражданского кодекса Российской Федерации, всегда равен арифметическому нулю.
Дихотомичность ситуации, при которой доходы присваиваются на пра ве собственности фактическим владельцем участка недр при одновременном наличии самого собственника, приближает полномочия пользователя недр к абсолютному праву собственности. Однако идея dominium duplex и dominium divisum чужда российской действительности, и современное российское гра жданское законодательство не предусматривает идеи плюрализма прав соб ственности, а существующая законодательная конструкция права государ ственной собственности на недра не допускает никакого раздвоения прав собственности, правда, это не касается ограничений правомочий собственни ка.
Представляется, право на присвоение в собственность доходов от ис пользования недр есть ограничение собственника во всех ситуациях, когда субъектом присвоения выступает лицо-несобственник. В сфере недропользо вания оно также ограничивает публичного собственника, его абсолютное право. По аналогии с нормой, заложенной в части первой статьи 295 ГК РФ, согласно которой собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предпри ятия, можно было бы использовать данный принцип и в этой сфере. В любом случае – это механизм, основанный на положениях гражданского законода тельства, поскольку речь идет об имущественных взаимоотношениях соб ственника и обладателя права на недвижимую вещь. Гражданско-правовые способы, посредством которых объекты публичной собственности, сохраняя свой статус, могут находиться в обладании других лиц, действующих в ин тересах публичного собственника, не исчерпываются ограниченными вещны ми правами. Гражданский кодекс предусмотрел не только достаточно строй ную систему регламентации отношений публичной собственности, но и определенные возможности ее эффективного использования собственника ми6. Право пользования недрами – только формирующееся нормативное об разование, достойное того, чтобы занять самостоятельное место в числе институтов гражданского права.
Диссертантом отмечается дуалистическая природа рассматриваемых отношений. Характерное для гражданского права обширное использование метода регулирования, основанного на дозволениях как первичных приемах юридического воздействия, диспозитивности, наделении субъектов автоно мией воли и правовой инициативой, построение отношений на основе юри дического равенства должно быть основано с учетом социальной сущности недр и их значимости для публичных интересов. Регулирование данной обла сти отношений не может обойтись и без метода властеотношений, основан ного на позитивных обязываниях и запретах, олицетворяющего юридическое неравенство участников отношений и соответственно их вертикальный ха рактер. Удельный вес богатств недр заставляет обращаться к этому феномену с учетом их значимости не только для пользователей недр, но и для интере сов всего российского общества. Диссертант отмечает, что окончательный выбор того или иного варианта формы реализации правомочий собственника по распоряжению недрами возможен лишь с учетом задачи сохранения дей ственного контроля деятельности пользователей недр, эффективной охраны недр и усиления благоприятного инвестиционного климата для целей освое ния новых участков недр.
В заключении подводятся итоги исследования, содержатся выводы по существу работы и предложения по совершенствованию действующего зако Суханов Е. А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый ГК РФ // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998. – С. 205-227.
нодательства. В библиографическом списке приведен список нормативных актов, актов судебных органов, источников, теоретической базы, использо ванной при подготовке диссертации. В Приложении к работе содержится проект предложений диссертанта по внесению изменений в действующее за конодательство. Основные положения диссертационного исследования отра жены в следующих научных публикациях автора:
Статьи в рецензируемых изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований 1. Алланина Л. М. Гражданско-правовые аспекты пользования недрами // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 4. С. 154 157. (0,4 п.л.).
2. Алланина Л. М. О праве пользования недрами // Вестник Саратовской Го сударственной Академии права. 2008. № 4. С. 218-222.(0,4 п.л.).
3. Алланина Л. М. К вопросу о праве на горную ренту: гражданско-правовой аспект // Вестник Саратовской Государственной Академии права. 2007. № (55). С. 75-78. (0,3 п.л.).
4. Алланина Л. М. Право пользования недрами // Вестник Поморского уни верситета. 2007. № 4. С. 146-152. (0,4 п.л.) 5. Алланина Л. М. Развитие дореволюционного законодательства, регулиру ющего изъятие рентных доходов горных предприятий // Вестник Тюменского государственного университета. 2006. № 6. С. 49-54. (0,32 п.л.).
Иные публикации 6. Алланина Л. М. Право пользования недрами: цивилистический аспект // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики: материалы VI международной научно-практической конференции (16-19 апреля 2009 г.).
Сб. статей. Ч. II. Тольятти: Волжский университет имени В. Н. Татищева, 2009. – С. 3-7. (0,3 п.л.).
7. Алланина Л. М. Гражданско-правовые аспекты права пользования недра ми // Современные проблемы теории и практики права глазами студентов:
материалы III Всероссийской молодежной научно-практической конферен ции / под ред. И. А. Шаралдаевой. Улан-Удэ: изд. ВСГТУ, 2009. С. 103-106.
(0,3 п.л.).
8. Алланина Л. М. Основания возникновения права пользования недрами в Российской Федерации // Гражданские правоотношения: вопросы теории и правоприменения: материалы Всероссийской межвузовской научно-практи ческой конференции, посвященной 15-летию принятия первой части Гра жданского кодекса Российской Федерации (27 марта 2009 г.). Тула, 2009. (0, п.л.).
9. Алланина Л. М. Особенности правового регулирования рентных отноше ний в недропользовании // Юрист. 2006. № 4. С. 25-28. (0,3п.л.).
10. Алланина Л. М. О частноправовой природе ренты в недропользовании // Вестник ТЭК Правовые вопросы. 1-31 августа 2005. Выпуск 13 (26). С. 20-21.
(0,2 п.л.).
11. Алланина Л. М. Рентные отношения в недропользовании // Вестник Феде рального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа. 2004. № 5. С. 84 93. (0,4 п.л.).
12. Алланина Л. М. Основные категории в сфере правового регулирования платежей в нефтегазовой отрасли // Правовые, экономические, социально культурные проблемы: общероссийские закономерности и региональная спе цифика: сборник научных трудов. Выпуск 4. Тюмень: ТГИМЭУП, 2004. С.
122-126. (0,3 п.л.).
13. Алланина Л. М. Проблемы института права собственности на недра и ре сурсы недр // Нефть и газ: проблемы недропользования, добычи и транспор тировки: материалы научно-технической конференции, посвященной 90-ле тию со дня рождения В. И. Муравленко. Тюмень: ТЮМГНГУ, 2002. С. 25-27.
(0,3 п.л.).
14. Алланина Л. М. К теоретическим основам субъектного состава правоот ношений в сфере недропользования // Правовые проблемы нефтегазового комплекса. Сборник научных трудов. Вып.3 / под ред. М.И. Клеандрова, О.
И. Клоца. Тюмень: Вектор Бук, 2002. С. 5-9. (0,3 п.л.).
15. Алланина Л. М. К вопросу правового регулирования рационального ис пользования недр (тезисы научного доклада) // Вторая Всероссийская науч ная конференция “Геология и нефтегазоносность Западно-Сибирского мега бассейна”: Материалы докладов. Часть 4. Тюмень: Вектор Бук, 2002. С. 15 17. (0,3 п.л.).
Отпечатано в ПД № от Подписано в печать.
Тираж