Становление и развитие муниципальной политики москвы в 1991-2005 годы (исторический аспект)
На правах рукописи
МИРОНОВА Александра Викторовна СТАНОВЛЕНИЕ и РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ МОСКВЫ в 1991-2005 годы (ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ) Специальность 07.00.02 – Отечественная история
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук
Москва - 2011
Работа выполнена на кафедре истории России Российского университета дружбы народов
Научный консультант: Арсланов Рафаэль Амирович доктор исторических наук, профессор кафедры истории России РУДН
Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Королев Анатолий Акимович профессор кафедры истории Московского гуманитарного университета, заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор исторических наук, профессор Марчук Николай Николаевич профессор, зам. зав. кафедрой конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов
Ведущая организация: Московская государственная академия коммунального хозяйства и строительства
Защита состоится _ мая 2011 г. в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.203.03 в Российском университете дружбы народов по адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10/2, ауд. 415.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117 198, Москва, ул.
Миклухо-Маклая, д.6.
Автореферат разослан «» 2011 года
Ученый секретарь диссертационного совета, Е.В. Кряжева-Карцева доцент ОСНОВНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, той ролью, которую играет муниципальное хозяйство Москвы в жизни современных жителей столицы. Изучение муниципальной политики правительства Москвы позволит на конкретном материале выявить проблемы, стоящие на пути модернизации муниципального хозяйства, и наметить пути их разрешения. С другой стороны, обращение к теме дает возможность сквозь призму политики московского правительства увидеть степень понимания элитой условий жизни основной массы населения, определить уровень его профессионализма, способности решать назревшие проблемы. Следует учитывать и то, что при всей своей научной значимости данная тема до сих пор не стала объектом специального исследования.
Таким образом, изучение приоритетных направлений становления и развития муниципального хозяйства в историческом аспекте способно привести не только к ликвидации «белых пятен», но и выработать научные и практические выводы, рекомендации, полезные не только исследователям, но и непосредственным представителям московского правительства, мэрии, префектур и управ, осуществляющих муниципальную политику Москвы на практике.
является политика московского Объектом исследования правительства, префектур, управ, организаций ЖКХ и других муниципальных учреждений в 1991-2005 годы.
Предметом исследования были избраны приоритетные направления формирования, становления и развития муниципального хозяйства Москвы в исследуемый период.
Цель исследования состоит в том, чтобы с позиций современных требований российской исторической науки, с учетом степени разработки отдельных аспектов проблемы, провести анализ приоритетных направлений муниципального хозяйства Москвы в 1991-2005 годы, выявить особенности, успехи и недостатки его деятельности.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- выявить исторические и социальные предпосылки формирования и становления муниципальной политики в г. Москве;
- проанализировать правовое обеспечение системы городского управления муниципальным хозяйством Москвы;
- исследовать финансово-экономические основы муниципальной политики столицы;
- выявить приоритетные формы и методы социальной политики в системе жилищно-коммунального хозяйства;
- рассмотреть задачи, направленные на улучшение жилищных условий населения Москвы;
исследовать социальную защиту в сфере транспорта, здравоохранения, окружающей среды;
- сформулировать выводы и предложения по совершенствованию муниципальной политики Москвы с учетом современных условий ее развития.
Хронологические рамки исследования охватывают насыщенный историческими событиями период отечественной истории, охватывающий 1991-2005 годы. Выбор нижних хронологических рамок связан с практическим прекращением деятельности Моссовета и райсоветов столицы.
Именно в этот период, во-первых, происходит становление новых городских органов управления и формирование муниципальной политики Москвы;
во вторых, появляются первые документы, которые стали правовой основой функционирования московского муниципального хозяйства.
Верхние хронологические рамки ограничены 2005 годом, то есть периодом когда в определенной степени удалось нормализовать деятельность Московского правительства, мэрии, префектур, управ и других органов управления столицы, направленной на реализацию основных направлений муниципальной политики.
Методологическую основу исследования составляют принципы историзма и научной объективности, позволяющие рассмотреть исследуемые аспекты как комплексную систему, анализируя факты во всей их совокупности и взаимосвязи. В работе нашли применение общеисторические историко-типологический, историко-системный и др. методы – исследования, среди которых необходимо выделить метод объективно исторического анализа и обобщения собранных материалов, опубликованных и неопубликованных источников и т.д.
Степень изученности проблемы. В отечественной историографии имеется сравнительно мало работ, посвященных формированию, становлению и развитию муниципальной политики Москвы за первые 15 лет после распада СССР. Интерес исследователей, практиков к данной теме был также обусловлен и теми проблемами, которые обсуждались населением Москвы в исследуемые годы. Если говорить об исторических предпосылках становления и развития муниципального хозяйства Москвы, то можно отметить, что в немногочисленной литературе шла дискуссия о начале развития эффективности основных направлений московского городского хозяйства, начиная с конца XIX века.1 Это было время, когда муниципальная политика только начинала формироваться в крупных российских городах, и в частности, в Москве. Она сталкивалась со многими проблемами, но Васильчиков А.О. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. – СПб., 1872;
Мейрберг А. Путешествие в Московию – М., 1874;
Афанасьев В.П. Описание Московского уезда с указанием в оном станов, волостей, урядов и поселений. – М., 1884;
Черток А.А. Москва и ее жители. – М., 1892;
Воронин А.Б. О хозяйственном устройстве в городе Москве. – М., 1895;
Залесский М.В. Городское хозяйство Москвы и его проблемы. – М., 1899;
Раздольный П.И.
Москва и ее социальные интересы. – М., 1905;
Красновский Г.П. Хозяйство Москвы в начале ХХ века. – М., 1906;
Васильев О.И., Захарова В.И. Коммунальное хозяйство Москвы и его проблемы. – М., 1910;
Ивановский Н.М. Из истории городского хозяйства Москвы. – М., 1914;
Яковлев М. Реформирование ЖКХ ДЭЗ Басманного района Москвы. – М., 1927;
Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. – М., 1928;
Карамзин Н.М. Записки старого московского жителя: избранная проза. – М., 1986 и др.
постепенно развивалась и укреплялась, так как затрагивала ежедневные интересы практически всех ее граждан.
Авторы многих публикаций о московском городском самоуправлении в той или иной степени касаются развития муниципального хозяйства столицы. К ним по праву относятся такие известные исследователи как Златоуский Б.В., Писарькова Л.Ф., Виноградов В.Ю., Хоменко А., Белый А.В., Арбатский В.Н., Шустов Н.Н., Каржанский Н.С., Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А.2 Однако в своих трудах, которые несомненно имеют большую научную ценность, рассматриваемые нами вопросы освещены косвенно.
В 1990-е годы, самое трудное время в сфере муниципального хозяйства Москвы, появляется ряд работ, в которых рассматривалось самое приоритетное направление муниципальной политики – жилищно коммунальное хозяйство.3 В них анализировались как позитивные, так и негативные ее стороны, формулировались выводы, направленные на ее развитие и дальнейшее совершенствование.
Начало XXI века было отмечено возрастанием интереса к развитию муниципальной политики в Российской Федерации в целом, и Москвы, в частности. В этой связи, определенное внимание было уделено исследованию Златоуский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в. – М,, 1953;
Он же. Городское самоуправление // История Москвы. – М., 1954. Т.;
;
Писарькова Л.Ф. Московская городская дума 1863-1917. – М., 1998;
Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление. – М., 2003;
Хоменко А. Из истории общественного самоуправления. – СПб., 2000;
Белый А.В. Некоторые вопросы правового обеспечения местного самоуправления. – М,, Вестник РУДН, № 1, 2007;
Арбатский В.Н. Из истории местного самоуправления в Москве. – М., 1996;
Шустов Н.Н. Организация, полномочия и деятельность самоуправления в Москве в 1970-е годы. – М., 1981;
Каржанский Н.С.Как избиралась и работала Московская городская дума. – М., 1947;
Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А.
«Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта», М. 1998;
Сборник Московского фонда развития парламентаризма и социальной информации «Местное самоуправление в Москве: 10 лет реформ» - М., 2002 и др.
Багаев А.Н. Реформа жилищно-коммунального хозяйства: все что о ней слышали и хотим знать/ А.Н.
Багаев. – Ростов Н/Д, 2006;
Гуртов В. О состоянии жилищно-коммунального комплекса Экономист, 2004, № 7;
Добровец Е.Б. Упорядочение процедуры предоставления льгот по оплате ЖКУ началось с военнослужащих // ЖКХ - 2001 -№3;
Дронов А. А. О состоянии ЖКХ России и перспективах его реформирования.// Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ -№6-7-2001;
Жуков Д.М. Экономика и организация жилищно–коммунального хозяйства города: учебное пособие для высших учебных заведений – М., 2003;
Каменева Е.А, Барулин С.В Финансы жилищно-коммунального хозяйства. – М., 2003;
Конюхов Л.Н. и др. Анализ финансового состояния жилищно-коммунального предприятия // ЖКХ – 2006;
Корольков В.Т. Партийное руководство жилищно-коммунальным хозяйством: успехи и проблем. – М., 2001;
Кошман Н. Предоставлять услуги ЖКХ на современном уровне // ЖКХ. 2004. №3;
Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важный резерв управления финансов России- 2001-№5;
Чернышов Л.Н.
«Формирование рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Проблемы, перспективы»- М.:
Международный центр финансово-экономического развития, 1996;
Он же. Для преодоления кризиса в ЖКХ необходим программный целевой подход // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ - №8 -2004;
Кругликов А.А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ -№7-2000;
Щепелин В. Тарифная политика в сфере ЖКХ. // Экономист. - 2005. - N 7;
Ясин Е.Г. Политическая экономия реформы ЖКХ. – М., 2006;
«Теплоснабжение Российской Федерации. Пути выхода из кризиса. Реформа системы теплоснабжения и теплопотребления РФ». – М., 2001;
Городское отраслевое соглашение по организациям жилищно-коммунального хозяйства Москвы. – М., 2008 и др.
ее отдельных приоритетных направлений. Этих работ не много, но они свидетельствуют об активизации интереса к этой важной сфере города. Таким образом, важное достижение исследуемого периода состоит в том, что наметилась тенденция к исследованию проблем становления и развития муниципальной политики Москвы в 1991-2005 годы.
Подводя итог обзору историографии можно отметить, что до настоящего времени не было комплексных работ, посвященных формированию, становлению и развитию муниципального хозяйства Москвы в исследуемый период.
Источниковая база. Для достижения поставленной цели и решения вышеназванных задач диссертационного исследования были привлечены разнообразные источники. Прежде всего необходимо отметить, что в работе были использованы, по мере доступности материалы, хранящиеся в московском архивохранилище. Значительная часть архивных сведений вводится в научный оборот впервые.
Особую ценность представляют официальные документы: Указы президента, Законы и постановления Москвы, направленные на дальнейшее развитие муниципального хозяйства города в 1991-2005 годы, действующие нормативно-правовые акты, принятые Мосгордумой в этот период и др. В это время вышел ряд постановлений5, указов6, законов7, направленных на Теплоснабжение Российской Федерации. Пути выхода из кризиса. Реформа системы теплоснабжения и теплопотребления РФ. – М., 2001;
Абрамов Э.М. Строительные и жилищные программы: проблемы реализации. – М., 1996;
Беккер А.Ю., Пешкова Н.О. Архитектура и строительство Москвы. – М., 1995;
Ресин В. Москва в лесах. Записки строителя. М., 2004;
Ромтайн В. Многоквартирные дома: плюсы и минусы. – Новосибирск, 2000;
Чернышов Л.H. Первые итоги демонополизации жилищной и социальной сферы // Журнал руководителя и главнгого бухгалтера ЖКХ - №3 -2000;
Филипповский С.И. Реформа управления современным городом: хозяйственная политика. – М., 2006 и др.
«О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики».
Федеральный закон от 17.06.99 № 113-Ф3// Российская газета - 1999-20 июня;
«О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность». Постановление Правительства РФ от 07.03.95 № 235 // Российская газета – 1995 – 10 марта;
«О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов» Указ Президента РФ от 29.03.96 №432 // Российская газета - 2 апреля;
«О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» Постановление Правительства РФ от 02.08.99 № 887 // Российская газета -1999 -7 августа;
«Об основах федеральной жилищной политики» Закон РФ от 24.12.92 № 4218-1 //Российская газета - 1993 -2 января;
«Об основах федеральной жилищной политики» Закон РФ от 24ю.12.92г. № 4218-1// Российская газета -1993-2 января;
Постановление N 259-ПП от 08.04.08 «О Городской целевой среднесрочной программе развития здравоохранения "Столичное здравоохранение" на 2008-2010 гг.»;
Постановление N 334-ПП от 29.04.08 «О Территориальной программе государственных гарантий оказания населению города Москвы бесплатной медицинской помощи на 2008 год»;
Постановление Правительства Российской Федерации от 29 августа 2005 года №541 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг»;
Постановление ЦИК и СНК «О жилищной кооперации». Сб. документов партии и правительства. – М., 1925;
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 августа 2005 г. № 1183-р;
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 марта 2001 г. № 346-р;
Постановление Правительства г.
Москвы №104-ПП «О проекте размещения жилищного, культурно-бытового, коммунального и других видов строительства в городе Москве на период 2003-2010 гг.»;
Постановление Правительства Москвы от 03.12.2002 № 981-ПП « Об образовании территориальных органов исполнительной власти г. Москвы – управ районов.»;
Постановление Правительства Москвы от 12 августа 2008 г. № 737-ПП «О городской целевой программе развития образования «Столичное образование -5» на 2009-2010 гг.»;
Постановление Правительства Москвы от 21.01.2003 г. № 18-ПП « О структуре органов исполнительной власти г. Москвы»;
дальнейшее развитие исследуемых нами проблем с учетом современных требований и возможностей. Эти документы сыграли большую позитивную роль в реализации муниципальной политики российского государства и, в частности, Москвы. В качестве источников были привлечены также статистические сборники, материалы заседаний правительства и мэрии Москвы, префектур и управ. В них диссертант почерпнул необходимый фактический материал по исследуемой тематике.
Перечисленные источники позволило автору проанализировать исторические предпосылки становления и развития муниципальной политики Москвы, особенности приоритетных направлений и реализация их в исследуемые годы.
Наряду с имеющейся по теме исследования документацией, главным образом распорядительной и информационной, следует отметить недостаточность обобщенных документов о деятельности Московского правительства, мэрии, префектур, управ и др. органов управления, направленной на дальнейшее развитие и совершенствование муниципальной политики Москвы с учетом современных задач и требований.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени необходимого исследования в исторических трудах. В данной диссертации проводится анализ формирования, становления и развития муниципальной политики Москвы в 1991-2005 годы. Впервые в историческом аспекте рассматриваются такие вопросы, как исторические предпосылки становления и развития муниципальной политики в дореволюционный и советских периода, правовое обеспечение системы городского управления муниципальным хозяйством столицы, финансово-экономические основы муниципальной политики, модернизация жилищной политики, социальная политика в системе жилищно-коммунального хозяйства, социальная защита в сфере транспорта, здравоохранения, окружающей среды и т.д.
Научная новизна диссертации состоит также в выявлении нерешенных проблем в области муниципальной политики Москвы, ее организационно правового обеспечения, определении справочного и библиографического Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2004 года №89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства».
Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации;
Устав города Москвы, 1995 г. и др.
Закон города Москвы от 06.11.2002 № 56 « Об организации местного самоуправления в городе Москве»;
Закон города Москвы от 09.10.2002 № 51 № о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»;
Закон города Москвы от 11.06.2003 № 36 «Избирательный кодекс города Москвы»;
Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики»;
Федеральный закон от 06.10.2004 № 131-ФЗ ( в ред. от 12.08.2004) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
Федеральный закон от 25.09.1997 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 27.12.1991 № 2118-1 « Об основах налоговой системы в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 29.07.2004 г. № 146-ФЗ « О внесении изменений в части первую и вторую Налогового Кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации о налогах и сборах» и др.
материала, уточняющего ряд положений, вопросов, аспектов, отдельных фактов и т.д., связанных с анализом исследуемых проблем.
К научной новизне относятся сформулированные и обоснованные в диссертации новые теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для дальнейшей разработки комплексных проблем муниципальной политики на современном этапе развития российского общества, при написании учебников и учебных пособий, чтении лекций, проведения спецкурсов и спецсеминаров по проблемам развития муниципальной политики в Российской Федерации в целом, и в Московском регионе, в частности.
Результаты исследования могут также учитываться при разработке реформ в муниципальном хозяйстве Москвы и его совершенствовании в перспективе.
Апробация исследования. Научные выводы и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, представлены в виде докладов и сообщений на различных научных конференциях и семинарах, в том числе на всероссийских, а также в дискуссиях на «круглых столах».
Положения и выводы диссертации нашли отражения в 12 публикациях автора, в том числе в «Вестнике РУДН», серии «История России», который входит в перечень реферируемых журналов ВАК России.
Обсуждение диссертации состоялось на заседании кафедры истории России Российского университета дружбы народов. Она была одобрена и рекомендована к защите.
Структура диссертации определяется ее содержанием. Работа состоит из введения, трех разделов, состоящих из восьми параграфов, заключения, списка источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы, выявляется степень ее разработанности, определяется степень ее разработанности, определяется объект и предмет, цель и задачи, методологическая основа исследования, научная новизна и хронологические рамки работы.
Первый раздел «Исторические предпосылки формирования муниципальной политики Москвы» состоит из двух параграфов. В первом параграфе «Становление городского хозяйства и муниципальной политики в дореволюционной Москве» дается анализ превращения Москвы в конце XIII в. из небольшой крепости в столицу княжества, что способствовало быстрому росту ее населения - в ней поселились придворные и аристократы, появились монастыри, многочисленные ремесленники и торговцы, обслуживавшие разнообразные потребности княжеского хозяйства, увеличившегося гарнизона и других жителей города. В Подмосковье переселялись крестьяне из других русских княжеств, часть из которых оседала в городе и его ближайших пригородах. Они занимались ремеслом, торговлей и неквалифицированным трудом. Одновременно с этим в Москве, по мнению автора, появились первые зачатки урбанизации, связанные с развитием городского хозяйства, то есть формированием муниципальной политики.
Расширение административных функций Москвы, начиная с XV в., увеличение ее гарнизона, строительство княжеского, затем царского замка Кремля и других укреплений, домов знати, богатых купцов способствовали притоку населения и увеличению спроса на коммунальные услуги, строительные материалы, что повлекло за собой развитие муниципального хозяйства. В результате, формирование всех этих направлений позволило Москве уже к середине XVI в. намного превосходить все остальные города страны по своим размерам, численности населения, развитию городского хозяйства. Так, например, по приблизительной оценке в ней насчитывалось в это время около 100 тыс. человек. Посетивший Москву еще в начале XVI в.
один из иностранцев нашел, что она вдвое больше, чем Прага, а английскому путешественнику Ричарду Ченслеру в середине столетия она показалась больше Лондона с предместьями. При этом они подчеркивали активизацию властей в области городского хозяйства.
Еще одной особенностью Москвы, проявившейся уже в начале XVII в., как показано в разделе на конкретных материалах, являлось то, что она стала крупнейшим городом России. Во второй половине этого столетия в Москве проживало уже более 100 тыс. человек, т.е. почти столько же, сколько во всех других русских городах. Если же взять только сословие посадских людей, то из 40 тыс. их семей в целом в стране, то в Москве их было около 7 тыс. Все это требовало активизации городского хозяйства, коммунальных служб, и как следствие формирования муниципальной политики, что в целом и происходило.
Далее в параграфе обосновывается тот факт, что еще со времен Петра I в России существовали три системы местного управления, то есть основы муниципальной политики - бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер. Так, например, органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению;
органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности зачастую не отличались от бюрократических. Первые органы самоуправления, как считают некоторые исследователи, появились в 1699 году, с созданием Бурмистрской палаты в городе Москве и земских изб в российских городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управлением делами города они, как правило, не занимались. Однако, уже в 1719 году губернии были разделены на провинции под началом воевод, в руках которых сосредоточились все функции муниципального управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна, воевода мог непосредственно взаимодействовать с органами центрального управления.
В этой связи диссертант анализирует тот факт, что позднее, в XIX веке главным направлением муниципальной политики - жилищным фондом ведало Министерство внутренних дел. С начала XX века на государственном уровне начал вестись поиск способов разрешения жилищной потребности без массового строительства новых объектов.
Наибольшей активности эта задача достигла во время столыпинских реформ. Так, например, по инициативе П.А. Столыпина был принят закон «О праве застройки», который по праву явился одним из первых жилищных нормативных актов в Российской империи. О прогрессивности этого закона говорит тот факт, что он некоторое время действовал и при советской власти, а позднее в переработанном виде вошёл в Гражданский кодекс СССР, что имело позитивное значение в реализации муниципальной политики в г. Москве.
Ситуация кардинально меняется с началом Первой мировой войны. В это время происходит значительный отток капитала - в том числе предназначенного для жилищного сектора. Жилищную проблему усугубляет массовый приход беженцев из районов военных действий и использование жилищного фонда для госпиталей, казарм и других военных целей. Естественно, в этих условиях владельцы доходных домов (а такие дома составляли на тот момент большую часть жилищного фонда) увеличивали тарифы на муниципальные услуги. В этой связи царское правительство принимает закон о запрете на повышение квартплаты в связи с военным положением. Следствием замораживания квартплаты в условиях роста цен стало повсеместное прекращение ремонтных работ в муниципальных домах. В итоге к моменту прихода к власти большевиков жилищный фонд подвергся значительному износу, а жилищная проблема стала катастрофической.
В результате проведенной реорганизации в Москве в этот период насчитывалось 18 отделений муниципального управления: земельно лесное отделение, отделение народного образования, стол по ночному караулу, контрольное отделение (проверка ассигнованных по выдаче разных сумм и отчетов, подотчетных городских учреждений и лиц), налоговое отделение, водопроводное отделение, юридический стол, архив и регистратура, отдел городского благоустройства и городских зданий, отделение народного образования, отдел здравоохранения, отдел жилищного строительства, отдел освещения улиц и т.д. Все это свидетельствовало о многоплановости московских городских властей, решаемых в сфере муниципального хозяйства. При этом в разделе анализируется тот факт, что расходы на него увеличивались практические ежегодно.
В целом, как доказано в параграфе события первой русской революции, Первой мировой войны, февральской буржуазно демократической революции 1917 года вызвали коренные изменения не только государственного строя, экономических и социальных отношений, но и во всем укладе жизни населения, которое было тесно связано сотнями нитей с муниципальными задачами в своей повседневной жизни. так как в системе городского хозяйства играла в исследуемые годы, играет и в настоящее время муниципализация городских предприятий.
Таким образом, в данном параграфе доказано, что эволюция становления и развития городского хозяйства и муниципальной политики в дореволюционной Москве имела давние традиции и глубокие корни, которые получили дальнейшее развитие после октября 1917 года, то есть при советской власти.
Во втором параграфе исследована и осмыслена история муниципальной политики в годы советской власти. Здесь прелее всего показывается, что в годы советской власти централизованная плановая экономика фактически лишила городские и районные власти какой-либо самостоятельности в развитии муниципального хозяйства. Так, например, Моссовет и Мосгорисполком, разветвленная система главков и управлений, райсоветы и райисполкомы решали в основном текущие и распорядительные задачи, забывая о муниципальных проблемах. Все основные решения, касающиеся муниципального развития города, принимались, как показано в разделе, формально. Основные направления муниципальной политики в Москве в этот период осуществлялись исключительно на уровне города, благодаря деятельности горкома партии, в результате в районах столицы многие формы муниципального хозяйства развивались довольно медленно.
В тоже время автор особо отмечает, что в начальный период советской власти было положено начало принципиально новому по своим последствиям этапу организации власти на местах в том числе и в Москве.
Советская модель устройства местного самоуправления, в ведении которого находилось городское хозяйство, была противопоставлена «буржуазному» местному самоуправлению, явилась порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. Таким образом, аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год, а вместе с ним претерпела существенные изменения и муниципальная политика.
В этой связи диссертант на большом фактическом материале показывает позитивные и негативные стороны развития приоритетных направлений муниципальной политики в годы советской власти – жилищной, коммунальной, финансовой и др. В частности, позитивные меры по преодолению жилищной проблемы в первые годы советской власти начали предприниматься только с началом новой экономической политики и были связаны с НКВД – правопреемником царского МВД как главного хозяйственного ведомства. Эпоху этой политики можно считать первым масштабным и конструктивным опытом реформирования жилищно-коммунального хозяйства в советской России, то есть позитивным решением муниципальной политики. В этой связи еще в апреле 1920 года в структуре НКВД было создано Главное Управление коммунального хозяйства - ГУКХ, задачи которого были сформулированы следующим образом: во-первых, ограничение вмешательства партийных органов в управление и эксплуатацию жилых зданий, во-вторых – поддержка инициатив населения по восстановлению и сохранению жилья, и в третьих – профессионализация управления и эксплуатации жилья. Все принятые меры имели, по мнению диссертанта, в немалой степени положительные результаты.
Однако, как свидетельствуют исследования, проведенные автором, жилищная политика, например, достигала своей цели лишь отчасти, поскольку не могли стабилизировать своё финансовое положение из-за замороженных и заниженных государственных тарифов на коммунальные услуги.
В начала 1930-х годов система управления в жилищном хозяйстве начала строиться по принципу двойного подчинения: центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов. При этом диссертант подчеркивает, что важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через систему ведомств под контролем и руководством КПСС. В данной схеме четко прослеживается строгая подчиненность предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства вышестоящим управленческим звеньям с выделением их ведомственного звена. Как свидетельствует наш анализ, дееспособность данной системы основывалась на праве централизованного распределения ресурсов и внеэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы муниципального хозяйства решались в Москве или столицах союзных республик. Это касалось, прежде всего, вопросов выделения средств на строительство зданий или системы очистных сооружений, проведения капитального ремонта жилого фонда, асфальтирования улицы, медицины, образования и т.д.
Далее в работе на большом фактическом материале показывается, что после окончания Великой Отечественной войны, начиная с начался самый длительный и достаточно последовательный этап развития жилищной сферы и муниципальных систем в советское время, когда наиболее характерной чертой в данной области была тенденция урбанизации, которая с некоторыми естественными колебаниями сохранилась вплоть до начала 1990-х годов. Все эти процессы имели прямое отношение к развитию муниципального хозяйства Москвы.
В самом начале 1990-х годов наступил переходный период в развитии муниципальной политики. Так, например, только жилищно-коммунальная сфера имела в эти годы следующие характерные черты: во-первых, разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;
во-вторых, существенное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;
в-третьих, частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появления рынка жилья;
в-четвертых, усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;
в-пятых, изменение организационно-правовых норм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.
В этой связи в разделе отмечается, что в 1991 году 33 района Москвы были преобразованы в 10 административных округов и 125 районов. В новые территориальные структуры - муниципальные округа сначала передавались лишь незначительные полномочия. В тех условиях это было оправданно, поскольку к руководству в округах пришли новые люди, которые не обладали необходимым опытом работы в новых условиях хозяйствования.
Об этом свидетельствует тот факт, что проводимые преобразования носили в этот период в основном внешний характер и практически глубоко не затрагивали существа хозяйственных отношений, не устранили административный характер действующего муниципального механизма. В результате, жилищно-коммунальные условия значительной части населения, их уровень заметно ухудшились. В результате, к концу ХХ в. в муниципальной сфере страны, в том числе и в Москве, сложилось достаточно сложное положение. Об этом свидетельствует тот факт, что проводимые преобразования носили в этот период в основном внешний характер и практически глубоко не затрагивали существа хозяйственных отношений, не устранили административный характер действующего муниципального механизма. В результате, жилищно-коммунальные условия значительной части населения, их уровень заметно ухудшились. В результате, к концу ХХ в. в муниципальной сфере страны, в том числе и в Москве, сложилось достаточно сложное положение. Об этом свидетельствует, например, сокращение объемов жилищного строительства, повышение стоимости коммунальных услуг и т.д. И несмотря на то, что на поддержание жилищно коммунальной сферы государство расходовало 4% ВВП, т.е. больше, чем на другие направления муниципальной сферы, этих средств все равно не хватало по причине их неэффективного использования.
Такое состояние было характерно и для многих приоритетных направлений муниципальной политики Москвы – водопровода, канализации, теплоснабжения, электроснабжения и т.д. Однако, благодаря усилиям городских властей Москва достойно выходила из непростого положения, особенно в трудный для всей страны период 1990-х годов.
Таким образом, как свидетельствует проанализированный в разделе фактический материал, становлению и развитию муниципальной политики в г. Москве предшествовали исторические предпосылки. Одни из приоритетных направлений этой политики получили свое развитие еще в XII веке, другие – позднее, но все они к настоящему времени окончательно оформились и продолжают развиваться. Однако, такое направление социальной политики как жилищно-коммунальное хозяйство до сих пор, по мнению автора, имеет многочисленные нарекания со стороны москвичей, как и практически всех регионов Российской Федерации. И здесь есть о чем задуматься московским властям, так как проблема эта назрела и требует безотлагательного решения.
Второй раздел «Основные условия проведения муниципальной политики Москвы в 1991-2005 годах» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Правовое обеспечение реформ системы городского управления муниципальным хозяйством столицы», прежде всего, подчеркивается, что формирование необходимой правовой базовой основы муниципального управления в Москве велось параллельно по двум направлениям - в научных исследованиях и в практике законодательного регулирования организации городского хозяйства. Исследования этой проблемы свидетельствуют о том, что эти направления разрабатывались во взаимосвязи, дополняя друг друга в правовом обеспечении системы городского управления муниципальным хозяйством столицы. В тоже время, помимо общих направлений, в рамках каждого из них решались самостоятельные правовые задачи. В этом отношении большое практическое значение, как это доказано в разделе, имел Федеральный закон от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», а также другие законы московского правительства в области управления муниципальным хозяйством.
В связи с укреплением правовой базы начинает формироваться муниципальная модель управления городским хозяйством Москвы.
Конечным результатом этого процесса стало создание в исследуемые годы стабильной системы муниципальной политики Москвы, и как следствие правового обеспечения реформ системы городского управления муниципальным хозяйством столицы.
Поэтому, формирование и реализация этой важной задачи потребовали в 1991-2005 годы расширения полномочий муниципальных органов Москвы в области приоритетных направлений в сфере муниципальной политики. В результате были получены на правовой основе многие полномочия, которые получили в разделе основательное освещение.
В целом, как свидетельствуют результаты исследования, правовую основу системы городского управления муниципальным хозяйством Москвы в исследуемые годы составляли: 1. общепризнанные принципы и нормы муниципального права;
2. Конституция Российской Федерации;
3.
федеральные конституционные законы, законы г. Москвы;
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные и московские законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами, а также другие нормативные правовые акты Российской Федерации - указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти касающиеся вопросов муниципальной политики;
5. законы и иные нормативные правовые акты г.
Москвы, Устав Москвы;
6. решения, принятые на местных референдумах, сходах граждан и другие муниципально-правовые акты столицы.
Особое значение в правовом обеспечении реформ системы городского управления муниципальным хозяйством Москвы имели: Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации»;
закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 06 ноября 2002 года № 56;
Постановление Правительства г. Москвы № 104-ПП «О проекте размещения жилищного, культурного, бытового, коммунального и других видов строительства в городе Москве на период 2003-2010 гг.»;
Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2004 года № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства» и др. документы.
В этой связи автор особо отмечает, что в общей системе правового обеспечения муниципального хозяйства столицы большое значение имело Постановление Правительства Москвы от 7 марта 1995 года № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в частную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность». С его принятием городские власти законодательно получили большие полномочия решать практические вопросы муниципальной сферы. Реализация этого постановления имело существенное практическое значение для жителей столицы, то есть, по сути, все эти объекты вошли в компетенцию муниципальных округов и назначаемых супрефектов. Новый закон вступил в силу с 1 декабря 2002 года и с его принятием органы муниципальной власти Москвы начали действовать через муниципальные собрания, что показано автором на большом фактическом материале.
Этот и другие законы, постановления федеральных и московских властей в целом позитивно сказывались на правовом обеспечении реформ системы городского управления муниципальным хозяйством столицы. Так, например, Федеральный закон от 17 июня 1999 года № 113 - ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики» и Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 1999 г. № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» сыграли в исследуемые годы большую роль в реализации жилищной политики и жилищных реформ, проводимых правительством, мэрией, префектурами и управами Москвы в этот период. Они в значительной степени обеспечили укрепление правовой основы в системе городского управления муниципальным хозяйством столицы в сфере решения жилищного вопроса.
В тоже время положительному решению многих направлений муниципальной политики мешала, как доказано в разделе, командно административная система управления, которая в результате несовершенства некоторых форм законодательства, отсутствия четкого разграничения в правах, обязанностях, функциях между субъектом федерации и муниципальной властью и т.д. создавала предпосылки для того, чтобы некоторые направления правового обеспечения реформ в сфере муниципального хозяйства не решались, а если и решались, то с большими усилиями, так как не были подкреплены ни реальной правовой базой, ни бюджетными ресурсами.
Далее автор анализирует правовое обеспечение реформ системы муниципального хозяйства столицы, которое было связано с принятием таких необходимых документов, как Постановления правительства Москвы № 259-ПП от 28 апреля 2008 года «О территориальной целевой среднесрочной программе развития здравоохранения «Столичное здравоохранение» на 2008 год» и постановление № 334-ПГ1 от 29 апреля 2008 года «О городской целевой среднесрочной программе государственных гарантий оказания населению города Москвы бесплатной медицинской помощи на 2008-2010 гг.» Это свидетельствует о том, что правовая реформа в области медицинского обслуживания жителей Москвы является одной из важнейших задач развития муниципальной политики. Pie случайно в Москве в исследуемые годы эта ее сфера была значительно эффективней других направлений муниципального хозяйства столицы по сравнению со многими регионами Российской Федерации.
Вместе с тем, как показали исследования проблем, процесс формирования и реализации муниципальной политики в исследуемые годы тормозился рядом нерешенных проблем, среди которых была недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования основных направлений муниципального хозяйства города, проблемы взаимоотношений, например, органов муниципальных служб с населением и т.д. На наш взгляд, слабость законодательной базы обеспечения реформ системы городского управления муниципальным хозяйством в исследуемые годы была обусловлена следующими причинами:
во-первых, неполнотой федерального и московского законодательства, в том числе нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию ряда направлений муниципальной политики;
во-вторых, внутренней несогласованностью и несистемностью федерального законодательства и законодательства Москвы об управлении муниципальным хозяйством столицы;
в-третьих, неэффективностью законодательного обеспечению финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;
в-четвертых, несовершенством системы государственной защиты интересов населения Москвы и т.д. Однако, несмотря на эти недостатки, в целом становление нормативно-правовой базы управления муниципальным хозяйством города в исследуемые годы проходило позитивно. В результате в исследуемые годы была отработана законодательная, нормативная база новых основных направлений муниципальной политики, что обеспечило ее стабильное развитие и совершенствование, не только в исследуемые годы, но и в перспективе.
основы «Финансово-экономические Во втором параграфе муниципальной политики» доказано на конкретных примерах, что в целях развития и реализации муниципальной политики в исследуемые годы требовалось ее полноценное финансово-экономическое обеспечение. Для достижения этой задачи в субъектах РФ, и в частности, в Москве, начиная с 1995 года началось активное решение ее основных ключевых задач: во первых, создание и усовершенствование финансово-экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении и повышении их качества;
во-вторых, совершенствование тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги с целью достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособностью потребителей;
в-третьих, повышение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального хозяйства;
в четвертых, сокращение бюджетного дотирования отрасли и использование высвобождающихся бюджетных ресурсов на социальные цели;
в-пятых, повышение доли внебюджетного финансирования жилищно-коммунального хозяйства за счет средств населения при обеспечении эффективной адресной помощи малообеспеченным семьям и т.д.
В этой связи автор подчеркивает, что еще в начале 1990-х годов население России, в том числе Москвы, оплачивало всего 4% расходов на содержание и эксплуатацию жилищно-коммунального хозяйства.
Остальная часть средств на покрытие расходов дотировалась из государственного бюджета. В условиях перехода на рыночную экономику стало очевидным, что сложившаяся система финансирования, например ЖКХ, полностью себя изжила. Возникла необходимость в реформировании отрасли, совершенствовании ее финансирования, переходе на рыночные принципы работы в этой сфере.
Как отмечалось, осуществляемая с начала 1990-х годов экономическая реформа жилищно-коммунального хозяйства шла сложно и медленно, полученные результаты были незначительны.
Трудности реформирования, например ЖКХ, были связаны в исследуемые годы, по мнению диссертанта, с запущенностью этого сектора экономики, наличием противоречивых тенденций в финансовых отношениях заинтересованных участников процесса:
властей всех уровней с их бюджетами, эксплуатационных муниципальных организаций, посредников, потребителей услуг, населения.
Тем не менее, в исследуемые годы была возможность контролировать расходование средств, выделенных из государственного бюджета.
Конкурсный отбор подрядных организаций позволил улучшить качество, и в тоже время снизить расходы на предоставляемые услуги в сфере ремонта и обустройства. Регулирование цен и тарифов позволило уменьшить случаи обманов по коммунальным платежам. Льготная система страхования жилищного фонда не только восстанавливала жилье в случае аварий, но и заставляла жильцов нести ответственность за то имущество, которым они владеют. В тоже время с 1994 года началось постепенное повышение для населения ставок оплаты жилищных и коммунальных услуг. Данная работа проводилась в жесткой увязке с темпами роста доходов москвичей. При этом саму систему расчетов за жилищно-коммунальные услуги в правительстве Москвы старались совершенствовать. Одновременно получили анализ имеющиеся недостатки и упущения в этой сфере.
В целях оздоровления финансового состояния жилищно коммунального хозяйства, дальнейшего развития его экономической основы Правительство Москвы в сентябре 2001 года приняло решение: 1. Принять к сведению анализ финансового состояния системы жилищно-коммунального хозяйства города и проводимых мероприятий по ее экономическому реформированию за период 1992-2001 гг.;
2. Одобрить Программу развития экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на 2002-2007 гг.;
3. Поручить Управлению городского заказа Правительства Москвы по согласованию с Департаментом экономической политики и развития г. Москвы представить в установленном порядке мэру Москвы Программу развития финансово-экономической реформы жилищно коммунального хозяйства города Москвы на 2002-2007 годы для утверждения в Московской городской Думе и т.д.
Кроме этого правительство Москвы приняло решение в 1999 году по реализации комплекса мер по финансовому оздоровлению жилищно коммунального хозяйства, в том числе за счет ликвидации перекрестного субсидирования, погашения задолженности за оказанные услуги и выполненные работы, изменения принципа финансового обеспечения отрасли путем повышения платежей населения за жилищно-коммунальные услуги в течение 2001-2003 годов до уровня, обеспечивающего возмещение планируемых затрат на содержание и ремонт жилищного фонда и оказание коммунальных услуг, а в течение последующих двух лет - до уровня, обеспечивающего полное возмещение издержек по содержанию и ремонту жилищного фонда и оказанию коммунальных услуг, с одновременной реализацией мер социальной защиты малообеспеченных слоев населения;
сохранения в течение 3-5 лет в структуре расходов бюджета города затрат на капитальный ремонт жилищного фонда Москвы.
Для достижения поставленной цели правительством Москвы были намечены следующие ключевые задачи: во-первых, создание и совершенствование экономических и организационных механизмов снижения стоимости жилищно-коммунальных услуг при сохранении и повышении качества предоставления услуг и устойчивости работы отрасли;
во-вторых, совершенствование тарифной политики на жилищно коммунальные услуги с целью достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособностью потребителей;
в третьих, повышение инвестиционной привлекательности жилищно коммунального хозяйства;
в-четвертых, активная поддержка инициатив по созданию товариществ собственников жилья;
в-пятых, сокращение бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства и использование высвобождающихся бюджетных ресурсов на социальные цели;
в-шестых, повышение доли внебюджетного финансирования жилищно коммунального хозяйства за счет средств населения при обеспечении эффективной адресной помощи малообеспеченным семьям.
Безусловно, реализация этих и других задач, поставленных правительством Москвы позитивно сказывалась, как это показано в разделе, на совершенствовании его финансово-экономической политики в исследуемые годы.
В целом, анализ финансово-экономических основ муниципальной политики правительства, мэрии и префектур Москвы свидетельствует, что в этой сложной сфере есть позитивные и негативные стороны. но в целом положение в 2005 годы было значительно лучше, чем в 1991 году. Этот вывод говорит о том, что имеющиеся недостатки и упущения в финансово-экономическом обеспечении жилищно-коммунальной сферы в перспективе можно исправить.
В третьем параграфе «Модернизация жилищной политики» красной нитью проходит мысль о том, что среди приоритетных направлений муниципальной политики особо важное место занимает жилищно коммунальное хозяйство (ЖКХ). В этой системе, как показано в работе, началось существенное реформирование после распада СССР и образования Российской Федерации, что было связано, по мнению автора, главным образом с переходом нашей страны на рыночные отношения. Проведенный анализ показывает, что основные цели реформирования ЖКХ в Москве, были связаны: во-первых, с обеспечением населению условий проживания, отвечающих стандартам качества;
во-вторых, с уменьшением издержек производителей услуг и, соответственно, тарифов при поддержании стандартов качества предоставляемых услуг;
в-третьих, со смягчением для населения процесса реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе отрасли на режим безубыточного функционирования;
в четвертых, с переходом отрасли на самоокупаемость и т.д.
Анализ проводимой муниципальной политики показывает, что основными способами достижения поставленных целей модернизации жилищной политики могли бы стать: 1. совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля в жилищно-коммунальном хозяйстве;
2. переход на договорные отношения, развитие конкурентной среды, предоставление потребителям жилья возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преимущественно конкурсный отбор организаций, осуществляющих управление жилищным фондом и его обслуживание, обеспечивающих коммунальные предприятия материалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;
3.
совершенствование системы оплаты жилья и коммунальных услуг, в том числе установление повышенных тарифов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнормативное потребление коммунальных услуг, а также дифференциация оплаты в зависимости от качества и местоположения жилья;
4. совершенствование системы социальной защиты населения:
упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств и т.д.
В целях реализации этих задач особое внимание в исследуемые годы стало уделяться более активному развитию законодательства в сфере жилищной политики, так как кризис в этой системе продолжается и в настоящее время, а ведь эта сфера муниципальной политики является одной из важнейших отраслей рыночной экономики. В этой связи необходимо отметить, что для улучшения всей системы муниципальной политики в первую очередь требуется привести в порядок отдельные ее отрасли, включая рынок жилья и коммунальных услуг. И это очень важная задача, так как жилищно-коммунальное хозяйство занимается приоритетными вопросами отопления, газоснабжения и водоснабжения, канализацией, ремонтом жилых помещений, т.е. такими направлениями, от которых зависят жизнь и здоровье граждан, таким образом ситуация в ЖКХ влияет не только на экономическую сферу, но и на социальную.
В этой связи в разделе доказано, что все эти задачи решались в Москве на следующей основе: формирования организационно-управленческих условий и рыночных механизмов для эффективного управления и обслуживания жилищного фонда и объектов внешнего благоустройства;
совершенствования системы договорных отношений по предоставлению жилищно-коммунальных услуг, а также конкурсного отбора заказчиков на размещение городского (муниципального) заказа и подрядных организаций на выполнение работ по содержанию и ремонту жилищного фонда, объектов внешнего благоустройства;
развития конкуренции в сфере управления, содержания и ремонта жилищного фонда;
усиления контроля за качеством жилищно-коммунального обслуживания населения;
реформирования системы предоставления населению льгот по оплате жилищно коммунальных услуг;
совершенствования системы пересмотра и утверждения тарифов на эксплуатационные и коммунальные услуги;
дальнейшего дифференцирования ставок платы за наем жилых помещений;
активизации работы по созданию условий, необходимых для образования и деятельности товариществ собственников жилья и других форм объединений жителей;
снижения затрат на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда и на оказание коммунальных услуг с сохранением их качества и т.д.
В целом, как показывает проведенное исследование, модернизация жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на 2002 - 2007 годы имела прогрессивный характер, так как ее основная цель заключалась в повышении надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг и снижении их стоимости путем дальнейшего формирования в жилищно коммунальном комплексе города рыночной системы хозяйствования, которая включает в себя как развитие конкурентных отношений, так и эффективное регулирование естественных локальных монополий, а также максимальное развитие частной инициативы собственников жилищного фонда.
В третьем разделе «Социальная политика московских властей в 1991 2005 годы» данная проблема анализируется в трех параграфах. В первом параграфе исследуется социальная политика в системе ЖКХ. Здесь, прежде всего, отражен тот факт, что социальная защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг состояла в исследуемые годы со стороны органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и уполномоченных ими организаций в следующем: во-первых, в развитии программы предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг семьям с низким доходом;
во-вторых, снижением качества услуг по сравнению с теми, которые предусмотрены договорами найма;
в-третьих, в снижении неоправданно высокого уровня ставок на оплату жилья, превышающего по площади социальную норму;
в четвертых, в снижении тарифов на сверхнормативное потребление коммунальных услуг. Все эти задачи в первую очередь касались Москвы как столицы Российской Федерации и получили в разделе глубокий анализ.
Проведение исследования этой проблемы показало, что увеличивать тарифы за коммунальные услуги для физических лиц целесообразно постепенно, чтобы со временем тарифы для населения сравнялись с тарифами для юридических лиц. Однако при этом должна эффективно работать система социальной защиты граждан (семей) с низкими доходами. Установленные сроки перехода на 100-процентную оплату населением эксплуатационных издержек, по нашему мнению, необоснованны, так как главными целями реформы являются социальная стабильность и обеспечение ее поддержки населением страны. В связи с большой инфляцией в стране - 7–8% в год, а также необходимостью повышения социальной защиты малообеспеченных слоев населения установленную максимально допустимую долю собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи следует снизить с 22 до 18%.
Как показано в работе, постановление № 20-ПП от 19 января 2010 года «О ходе реализации комплексной программы мер социальной защиты жителей города Москвы на 2009—2011 гг. и задачах по ее выполнению в 2010 году» устанавливало размеры ежемесячных городских денежных выплат, предусмотренных законом города Москвы от 3 ноября 2004 г. № «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы» на 2010 год. В частности, реабилитированным лицам и гражданам, признанным пострадавшими от политических репрессий, была установлена выплата в 735 руб., труженикам тыла — 635 руб., ветеранам труда и ветеранам военной службы — 420 руб. Этим же документом был утвержден расчетный норматив бюджетного финансирования на 2010 год на одного ребенка из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа — обучающихся, воспитанников и выпускников государственных образовательных учреждений. Установлен также размер материальной помощи, оказываемой многодетным, неполным семьям, семьям, имеющим детей-инвалидов, одиноким матерям и другим малообеспеченным категориям граждан. То же самое касалось мер поддержки инвалидов. В этой связи в разделе показаны формы и методы реализации этих решений.
В этой связи диссертант особо подчеркивает, что в Москве создалась система, когда льготы гражданам фактически оплачиваются предприятиями жилищно-коммунального хозяйства. Так, при установленном уровне оплаты его услуг населением 50% из-за льгот сбор «живыми деньгами», например, в 1998 году составил 30%;
в 1999 - при уровне 60% - 35,5 %;
в 2000 году - при уровне стандарта 70% сборы с населения составили в среднем 39,1 %. Все это поставило жилищно-коммунальное хозяйство на грань разрушения. В целом, за время преобразований нормативная годовая потребность финансирования услуг, оказываемых населению исходя из действующих ставок и тарифов, возросла к 2000 году с 90 до 300,7 млрд. руб., при этом доля оплаты населением в соответствии с установленными законодательством темпами соответственно возросла до 70 %. В то же время на конец 2000 года из общего объема требуемых средств население покрыло 118,5 млрд. руб., то есть 39 % от затрат с учетом предоставляемых льгот и субсидий, бюджет - 123,1 млрд. руб. - 41 %. В результате, недофинансирование отрасли составило 59,1 млрд. руб., то есть около 20%.
В целом, как показывает анализ исследуемой нами проблемы в 1995 2005 годы в Москве были решены в рамках реализации социальной жилищной реформы, следующие задачи: во-первых, была создана конкурентная среда в сфере предоставления жилищных услуг в результате разделения функций между собственниками жилищного фонда управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями;
во вторых, введено антимонопольное регулирование деятельности естественных локальных монополий;
в-третьих, создана конкурентная среда в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения;
в-четвертых, произведена демонополизация и создана конкурентная среда в подотраслях благоустройство населенных пунктов и ритуальное обслуживание;
в-пятых, демонополизировано банно-прачечное и гостиничное хозяйство;
в-шестых, создана конкурентная среда и демонополизировано жилищно-коммунальное хозяйство в префектурах, управах и других административно территориальных образованиях Москвы.
Реализация вышеназванных задач приблизила, по мнению диссертанта, решение еще одной очень важной социальной проблемы, связанной с появлением собственников жилья, управляющих компаний (домовладельцев) на муниципальном жилье. Эта проблема получила в работе глубокий анализ.
В этой связи в разделе автор ставит вопрос: что же ждет население Москвы, как и других регионов, если социальную политику в жилищно коммунальном хозяйстве не коснутся решительные прогрессивные реформы:
во-первых, снизится жизненный уровень населения, упадут его доходы, что отразится на ограничении спроса потребителей в товарах и услугах, на поддержании и развитии муниципального хозяйства;
во-вторых, результатом станет монополия на рынках его обслуживания, высокие цены на квартплату и низкое качество коммунальных услуг;
в-третьих, значительно упадет уровень жизни населения, который включает такой показатель как условия проживания. Итогом могут стать образование «чистых районов» - где будет преобладать элитное жилье, с частным наймом обслуживания ЖКХ, и «грязных районов», где обслуживание должно осуществляется через ДЕЗы;
в-четвертых, повсеместные аварии в муниципальном хозяйстве - отключение света, прорыв в водопроводе, аварии в шахтах лифта, взрыв газа и т.д., на ликвидацию которых необходимо будет потратить гораздо больше, чем на своевременный капитальный ремонт и т.д. Чтобы этого не случилось необходима дальнейшая активизация деятельности муниципального хозяйства, то есть проведение ряда социально-модернизационных реформ.
Одним из направлений социальной защиты граждан Москвы по оплате муниципальных услуг являлось в исследуемые годы предоставление им мер социальной поддержки в виде льгот на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. Эти меры регламентировались федеральными и городскими нормативно-правовыми документами. Так, например, в Москве на основании законодательных актов Правительства Российской Федерации и московского правительства социальную поддержку в 1991-2005 годы получали 53 категории граждан. Наиболее многочисленными из них являлись ветераны труда и инвалиды. В этой связи в разделе получила глубокий анализ деятельность Московского городского центра жилищных субсидий, социальные карты москвича, принцип работы «одного окна» и т.д.
В целях гарантированной социальной поддержки и защиты пожилых граждан при отчуждении занимаемой ими жилой площади в соответствии с Постановлением Правительства Москвы от 30 августа 1994 г. N 709 «О социальной поддержке одиноких пожилых граждан и гарантиях в обмен на добровольную передачу ими жилой площади в собственность г. Москвы» еще в 1994 году было создано Государственное унитарное предприятие города Москвы социальная гарантия» ГУП «Московская «Моссоцгарантия». Оно является бюджетным учреждением и находится в ведении Комитета социальной защиты населения Москвы.
Немалую роль в социальной защите москвичей, играли в исследуемые годы частные компании, которые были заинтересованы в качестве оказываемых услуг, поскольку от объёма обслуживаемых площадей и числа жителей напрямую зависела рентабельность их бизнеса. При этом если качество услуг не устраивало горожан, они вправе были нанять другую фирму. В этом отношении стоимость услуг частных управляющих компаний оговаривалась в каждом отдельном случае и могла быть выделена отдельной строкой в контракте на управление - в среднем это около 3% от суммы квартплаты. Так, например, частные компании были заинтересованы во внедрении энергосберегающих технологий, так как процент от экономии становился их вознаграждением. В результате частные управляющие компании подходили к эксплуатации каждого дома индивидуально: в зависимости от технического состояния здания и социального состава жильцов, от степени их социальной защиты. С учетом этих условий частная компания выступала профессиональным посредником между жителями дома и монополистами – поставщиками воды, тепла, электричества и т.д. Она несомненно была заинтересована в отстаивании социальных интересов жильцов.
В тоже время автор выявил некоторые недостатки в этой сфере и сделать следующие выводы: во-первых, большинство частных управляющих компаний не имеют достаточного опыта работы на рынке жилищно коммунальных услуг. А успешно управлять большими объёмами жилья довольно сложно, так как для этого требуются хорошо отлаженная логистика и профессиональные кадры. Во-вторых, в городе не сложились апробированные критерии выбора управляющих компаний: жителям, которые не являются специалистами в области жилищно-коммунального хозяйства, трудно оценить профессионализм той или иной фирмы. В-третьих, в настоящее время на рынке не хватает управляющих компаний, нет полноценной конкуренции. В-четвертых, частные компании не получили широкого доступа к бюджетным дотациям и субсидиям, покрывающим разницу в тарифах для малоимущих слоёв населения, что затрудняет их социальную защиту и т.д.
Во втором параграфе «Улучшение жилищных условий и модернизация общественно-культурного комплекса Москвы – одно из направлений социальной защиты населения» прежде всего отмечается, что сформированный в Москве рынок жилья и созданная на федеральном и московском уровнях правовая база позволили внедрять следующие механизмы улучшения жилищных условий граждан: во-первых, расселение коммунальных квартир и ликвидация общежитий;
во-вторых, выплата гражданам субсидий на приобретение и строительство жилья;
в-третьих, предоставление определенным категориям граждан государственных жилищных сертификатов;
в-четвертых, предоставление им жилищных кредитов (включая ипотечные);
в-пятых, выпуск жилищных ценных бумаг облигаций, векселей, сертификатов, займов и т.д. В целом, новые подходы в жилищной политике, связанные со снятием ограничений инициативы населения, позволили уменьшить только за 1992-2000 годы, количество семей, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, с 10,2 до 3, млн. (34,8 %) и увеличить средний показатель обеспеченности жильем по России на 2,6 кв. м (19,1 кв. м жилья на человека). В Москве этот показатель был значительно лучше.
Все это преследовало одну, но очень важную, цель реформы: в перспективе обеспечить качественным, надёжным и доступным жильем всех жителей Москвы. В связи со сменой формации в стране несколько сократилось участие города в экономике. Отсюда вторая цель реформы оптимизация бюджетных расходов в муниципальном хозяйстве, где улучшение жилищных условий играет основную роль. По существу обслуживание жилищного хозяйства перестаёт быть общественным благом, а становится продуктом личного потребления, при этом роль Москвы, как субъекта Российской Федерации, преобразуется в обеспечение доступности некоторого социального стандарта, например, жилищно-коммунального обслуживания. В этой связи город обеспечивал в исследуемые годы москвичам комфортную и безопасную среду проживания. В нее входило бесперебойное обеспечение водоснабжения, водоотведения, отопления и т.д.
Поэтому правительство Москвы выработало механизмы, направленные на постоянное улучшение жилищных условий москвичей.
Далее автор анализирует тот факт, что особо важным направлением социальной защиты жителей Москвы является комфортное проживание в городских условиях. В этой связи в разделе проведено глубокое исследование комплексной застройки г. Москвы, ее отдельных районов, культурно-бытовых объектов, исторического центра Москвы, памятников культуры, искусства и т.д.
Социальная защита жителей Москвы в исследуемые годы была связана и с жилищным строительством, реконструкцией жилого фонда. В этот период жилые дома в большинстве проектировались по оригинальным проектам, их строительство осуществлялось с применением монолита и кирпича. Половина зданий – типовых серий, монтировалась из панелей, которые выпускали домостроительные комбинаты. В целом, проектировщики и строители стремились к тому, чтобы облик города стал гармоничным и завершенным. В этой связи необходимо отметить, что современные дома монтировались в рассматриваемый период по технологии полносборного домостроения, что имело для Москвы прогрессивный характер в плане социальной защиты ее населения.
В результате, например, у метро «Беговая», в 3-м Хорошевским проезде был смонтирован 17-этажный дом новой серии. В нем застекленные лоджии и балконы, кухни в квартирах просторные - от 11 до 15 метров. На первом этаже есть помещение дежурной, пандусы для инвалидов с коляской.
В тоже время надо подчеркнуть, что в Москве, начиная с 1995 года, произошел «перекос» в пользу коммерческого жилья, которое приобретают, как правило, приезжие из бывших республик СССР. В результате, очередь на жилье оставалась довольно большой, что негативно сказывалось на социальной защите жителей Москвы.
Исследуя жилищные проблемы автор пришел к выводу, что ее положительное решение во многом связано с капитальным ремонтом старых жилых домов и эта задача должна решаться отдельной отраслью, что во многом объясняется нехваткой свободных территорий. А капитальный ремонт возрождает к жизни старое жилье, делая его комфортным и современным. В этой связи подсчитано, что при фонде в 200 миллионов квадратных метров и качестве, позволяющим производить капремонт раз в полвека, надо ежегодно ремонтировать 4 миллиона квадратов жилья. При советской власти программа такого ремонта выражалась в сотнях тысячах метров, после образования РФ счет пошел на миллионы. В результате, в Москве в настоящее время осуществляется активный капремонт домов 9 и этажей, находящихся как на окраинах, так и в центре.
В этой связи в разделе подчеркивается, что в Москве из домов, на наиболее привлекательных для инвесторов участках, начиная с 1995 года начали отселять жителей в дома специального фонда, насчитывающего тысяч квадратных метров. Одновременно крепкие пятиэтажные здания начали надстраивать, утеплять, заново облицовывать фасады, встраивать лифты, мусоропроводы, новые балконы. С учетом этого в Москве накоплен в исследуемый период большой опыт коренной переделки панельных зданий, которую осуществляет начиная с 1993 года научно-производственное предприятие «Тема» на примере домов серии «П-515». В таком доме насчитывается 4500 квадратных метров общей площади, а после реконструкции - 10 000. Для этого над пятью этажами наращивается четыре дополнительных этажа. В результате, дом вместо 5 начитывает 9 этажей. При этом квартиры коренным образом перепланируются в части комфорта и уюта. В результате, общая площадь однокомнатной квартиры достигает метров, кухни - 10 метров. При старой планировке метраж этой квартиры составлял соответственно 25 и 6 кв.м. Благодаря такой программе Москва решила в исследуемые годы сверхзадачу - выровняла городскую среду, обеспечила во всех районах равноценное качество жизни. Новые жилые массивы начали формироваться по европейским принципам индивидуальности и самодостаточности, что непосредственно влияло на улучшение социальных условий москвичей.
В заключении параграфа автор делает вывод о том, что в исследуемые годы правительство, мэрия и префектуры Москвы проводили большую работу по реализации социальной политики. В результате, жители Москвы, несмотря на экономические трудности в этой сфере, были в целом защищены социально в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, здравоохранения, окружающей среды и во многих других социально ориентированных направлениях.
В третьем параграфе раздела «Социальная защита в сфере транспорта, здравоохранения и окружающей среды» прежде всего подчеркивается, что одним из основных направлений социальной политики в Москве являлось открытие новых транспортных линий. В этой связи надо отметить тот факт, что в 2003 году, например, в Москве была пущена в эксплуатацию первая в России линия «воздушного трамвая», опоры которого поднялись над землей и были направлены не от окраины к центру, а поперек обжитой периферии, от «Тимирязевской» до «Ботанического сада», станций метро. В результате, они вросли в землю вдоль проезжей части колонны скоростной монорельсовой дороги, первой в городе. Ее вагоны пролетали над землей, не останавливаясь на перекрестках перед потоками машин и светофорами. Таким образом, были соединены два радиуса метрополитена – длина первой линии новой монорельсовой дороги составила 5 километров.
На этом пути были открыты пять станций «воздушного трамвая» - у станций метро, на улицах имени Милашенкова, Академика Королева и у павильона «Космос» ВВЦ. У каждой станции - эскалаторы и лифты для инвалидов, что свидетельствует о социальной направленности данного вида транспорта.
Одновременно линии метро дополнили два новых вида внеуличного пассажирского транспорта. Это мини-метро и так называемое «легкое метро», которые получили в работе обстоятельный анализ.
Следующим направлением социальной защиты населения Москвы являлось совершенствование системы здравоохранения. В этой связи еще в 1997 году Московская городская дума совместно с правительством Москвы разработала программу, основными задачами которой были: 1. снижение смертности населения от сердечнососудистых заболеваний;
2. обеспечение выполнения государственных гарантий оказания населению города Москвы бесплатной медицинской помощи;
3. повышение эффективности функционирования службы скорой и неотложной медицинской помощи;
4.
укрепление материально-технической базы отрасли;
5. дальнейшее совершенствование системы подготовки и повышения квалификации медицинских кадров;
6. повышение эффективности функцирования службы скорой и неотложной медицинской помощи;
7. укрепление материально технической базы отрасли;
8. проведение дальнейшего совершенствования системы подготовки и повышения квалификации медицинских кадров;
9.
обеспечение повышения качества медицинских услуг, оказываемых в рамках программы государственных гарантий;
10. обеспечение дальнейшего повышение результативности комплекса проводимых профилактических мероприятий;
11. обеспечение совершенствования организации амбулаторно поликлинической помощи;
12. осуществление реструктуризации конечного фонда в соответствии с имеющейся потребностью населении в стационарной медицинской помощи;
13. принятие мер по реализации эффективного использования ресурсного потенциала отрасли;
14. реализация комплексных мер по поддержанию постоянной готовности городской службы медицины катастроф к ликвидации медицинских последствий чрезвычайных ситуаций;
15. продолжением работы по совершенствованию медицинского обеспечения женщин и детей, в том числе в школе;
16. осуществление комплексного медико-реабилитационное обеспечение инвалидов и участников войн;
17.
оптимизации системы организации и оказания специализированной медицинской помощи больным с распространенными видами заболеваний;
18. реализация научно-информационного обеспечения медицинской помощи;
19. совершенствование системы льготного лекарственного обеспечения декретированных групп населения;
20. поддержку в разработке и внедрении в практику городского здравоохранения новых высокоэффективных медицинских технологий. Все эти задачи получили в разделе всестороннее исследование в части их реализации.
В этой связи автор отмечает, что принятая в 2004 году территориальная программа государственных гарантий по оказанию населению города бесплатной медицинской помощи определила ее виды и объемы, предоставляемой населению города. Перечень медицинских учреждений – организаций здравоохранения, участвующих в реализации Московской городской программы, включала в себя медицинские учреждения городского подчинения по согласованию с Департаментом здравоохранения города Москвы, а также медицинские организации других форм собственности на основании решения межведомственной комиссии по отбору медицинских учреждений.
В рамках Программы госгарантий осуществлялось и до сих пор осуществляется медицинское обследование граждан при постановке на воинский учет, призыве или поступлении на военную службу по контракту, поступлении в военные образовательные учреждения профессионального образования, призыве на военные сборы за счет средств бюджета города Москвы и обязательного медицинского страхования. Подобных примеров социальной защиты москвичей в области здравоохранения в разделе довольно много.
Другое направление социальной защиты москвичей было связано с защитой окружающей среды. В работе показано, что атмосфера Москвы сильно загрязнена в результате сжигания топлива для нужд промышленности, отопления жилья, работы транспорта, сжигания и переработки бытовых и промышленных отходов и т.д. Все эти проблемы получили подробный анализ.
Далее в разделе подчеркивается, что в конце ХХ века московские архитекторы создавая перспективные планы развития города работали в следующих социальных направлениях: развитие дальнейшего городского строительства, реконструкция имеющихся объектов, решение транспортных проблем города, решение экологических проблем города, что безусловно было связано с социальной защитой москвичей. Надо подчеркнуть, что перспективные планы развития Москвы строились в соответствии с геологическим строением территории города. Москва, как известно, расположена на стыке трех крупных физико-географических районов:
Смоленско-Московской моренной возвышенности, Москворецко-Омской моренно-эрозионной равнины и Мещерской зандровой низменности. В их пределах выделяются отдельные ландшафты, каждый из которых имеет свои природные особенности, повлиявшие на формирование современного облика столицы.