Формирование и реализация государственной миграционной политики российской федерации: состояние, тенденции, пути оптимизации
На правах рукописи
ВОЛОХ ВЛАДИМИР АЛЕКСАНДРОВИЧ ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
СОСТОЯНИЕ, ТЕНДЕНЦИИ, ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ Специальность: 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук
Москва - 2013 2 Диссертация выполнена на кафедрах «Управление миграционными процессами и региональным развитием» и «Государственное управление и политические технологии» ФГБОУ ВПО «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ»
Научный консультант: доктор исторических наук, профессор Омельченко Николай Алексеевич
Официальные оппоненты: член-корреспондент РАН, доктор философских наук, профессор Дмитриев Анатолий Васильевич Советник РАН, Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт философии Российской академии наук, главный научный сотрудник доктор политических наук, профессор Зорин Владимир Юрьевич Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Ордена Дружбы народов Институт этнологии и антропологии им. Н. Н.
Миклухо-Маклая Российской академии наук, заместитель директора доктор политических наук Трофимова Ирина Николаевна Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социологии Российской академии наук, ведущий научный сотрудник
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт социально политических исследований Российской академии наук
Защита состоится « 20 » июня 2013 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д.212.049.13 при Государственном университете управления по адресу:109542, г. Москва, Рязанский проспект, 99, учебно административный корпус, зал заседаний Ученого совета Института государственного управления и права (ауд. А-319).
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного университета управления по адресу:109542 г. Москва, Рязанский проспект, 99.
Автореферат разослан « » 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, к.филос.н., доцент А.В. Лопарев I.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования Конец XX – начало XXI вв. с полным правом называют «Эрой миграции». Можно утверждать, что международная миграция населения представляет сегодня один из динамично развивающихся крупномасштабных, глобальных общественных современных процессов.
По оценке Международной организации по миграции (МОМ), в 2010 г.
общее число мигрантов в мире составило 214 млн. При этом удельный вес мигрантов в мировом населении оставался относительно стабильным: в г. он составлял 3,1% по сравнению с 3,0% в 2005 г. 1 Эти цифры свидетельствуют о том, что кризис не вызвал, как прогнозировалось, массового возвращения мигрантов в государства исхода и не прервал многолетнюю тенденцию к росту их числа. Автор диссертационного исследования ранее неоднократно публично высказывал своё мнение, что финансовый кризис, безусловно, коснется мигрантов, однако драматизировать ситуацию с привлечением и использованием иностранных работников не стоит. 2 Иммиграция в Россию, в первую очередь трудовая иммиграция - это неизбежный долговременный нарастающий тренд. Следует ожидать, что рост миграции в Российскую Федерацию будет продолжаться в ближайшие годы независимо от устанавливаемых квот, законодательных и бюрократических барьеров. Это обусловлено объективными предпосылками и социально-экономическими потребностями страны.
Сегодня миграция является одним из многих феноменов, составляющих социальную среду политической системы и оказывающих непосредственное влияние на многие её процессы, одновременно формируя новые вызовы и угрозы. Миграция населения позитивно или негативно влияет на социальный, демографический, этнический, конфессиональный состав государств, становится позитивным специфическим процессом общественного развития либо источником социальных конфликтов и противоречий.
В современном мире большинство развитых государств, в число которых входит и Россия, активно включились в борьбу за высококвалифицированных и квалифицированных мигрантов, используя миграцию как важный ресурс не только демографического, но и экономического развития. В сфере миграционной политики развитых государств наблюдается тенденция возрастания требований, предъявляемых к экономическим мигрантам и одновременно дальнейшее ужесточение законодательства по отношению к отдельным категориям миграции.
Мировой доклад по миграции 2010. Международная организация по миграции (МОМ) // http://www.ng.ru/ideas/2011-01-19/5_migration.html Волох В.А. Миграционная политика России (состояние и проблемы в свете мирового финансового кризиса) // Власть. 2009 № 5. С. 81-85;
он же. Каким образом нынешний кризис повлияет на миграционные процессы в России? // MIGRATION – 007 2009 г. № 2. С.8 (общественно-политический журнал);
он же.
Мировой финансовый кризис и миграционные процессы в России // Интернет-журнал Капитал страны 04.06.2009 http://www.kapital-rus.ru/articles/article/ Создается режим наибольшего благоприятствования для высококвалифицированных мигрантов.
Геополитические изменения в современном мире, делая миграцию глобальным явлением, как прямо, так и опосредованно влияют на политическую жизнь в государствах, участвующих в этих процессах. В результате глобализации и активизации миграционных процессов внешняя и внутренняя миграция приобретает значительные политические последствия 3.
Наиболее злободневными становятся обостряющиеся проблемы национальной безопасности, решение которых представляется возможным только при условии реализации миграционной политики по адаптации и интеграции мигрантов и принимающего сообщества к современной социально-политической ситуации. С политической точки зрения неспособность государства сформировать и реализовать национальную миграционную политику снижает международный престиж страны, т.к. во многих случаях препятствует выполнению принятых международных обязательств.
Следовательно, необходима выработка такой государственной миграционной политики, при которой миграция станет играть позитивную роль в социально-экономическом, демографическом и политическом развитии страны, а ее негативные последствия будут максимально снижены.
Миграционная политика является важным политическим инструментом реализации социальных целей в сфере экономики, демографии и национальной безопасности.
Проблемы миграции, как внутренней, так и внешней, особенно актуальны для современной России. Страна долгое время оставалась обществом за «железным занавесом», и лишь, начиная с 90-х годов прошлого столетия, перед страной встала необходимость формирования и реализации государственной миграционной политики. После США, Российская Федерация занимает второе место в мире по численности международных мигрантов. Для России миграция населения является важнейшим ресурсом, за счет использования которого компенсируется естественная убыль населения. «Очевидно, что нам надо на порядок повысить качество миграционной политики государства», - отмечает в одной из своих статей Президент Российской Федерации В.В. Путин. Для новой, современной России миграция стала проблемой, которая не получила еще достаточно полного осмысления и адекватного государственного реагирования. Практика реализации миграционной политики в постсоветский период показала, что она нуждается в серьезной доработке, поскольку во многом не обеспечивает достижения объявленных целей и стратегических интересов Российской Федерации.
Подтверждением тому могут служить масштабы нелегальной миграции, Волох В.А. Глобализация и вопросы совершенствования государственной политики в сфере миграции // Глобализация и терроризм: противоречия и угрозы XXI века. Статьи и доклады Международной конференции. Москва, 13-15 мая 2008 г. / Под. ред. В.В. Минаева (отв. ред.), М.В. Опариной, М.Р.
Деметрадзе, А.В. Мельцова. М.: РГГУ, 2008. С. 341- Владимир Путин. Россия: национальный вопрос // :http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html превышающие по ряду позиций по своим объемам легальную составляющую миграционных потоков в России.
В этой связи, изучая процессы формирования и реализации современной миграционной политики, чрезвычайно важно рассмотреть различные направления их воздействия на социально-экономическое и демографическое развитие России, обеспечения её безопасности и повышения международного престижа. Такой подход, на наш взгляд, позволит сформировать объективное представление о степени соответствия проводимой Российской Федерацией миграционной политики провозглашенным целям по обеспечению национальных интересов страны, на основе которого можно определить основные направления её корректировки, минимизировать возможные риски.
Изучение миграции только сквозь призму исторического, демографического, социально-экономического и других традиционных подходов в отрыве от политических процессов, не позволяет достигнуть полного понимания миграционной ситуации 5. Необходим комплексный политологический анализ миграционных процессов и разработка на этой основе новой концептуальной матрицы и механизмов реализации государственной миграционной политики во взаимосвязи с политическими институтами, процессами и технологиями, а в конечном итоге формирования нового научного направления в политологии.
Учитывая, что с каждым годом в Россию могут приезжать менее грамотные, хуже знающие русский язык и российские традиции мигранты, особую актуальность приобретают вопросы взаимоотношений местного населения с мигрантами. Многочисленные исследования, проведенные Левада-центром, ВЦИОМ, ФОМ, Кафедрой управления миграционными процессами ГУУ и другими авторитетными научными организациями фиксируют определенное отторжение мигрантов. Такая ситуация чревата различными негативными последствиями.
На 92-й сессии Международной конференции труда справедливо подчеркивалась важность правильного выбора стратегических направлений и системности в их реализации. «Последовательная политика начинается как минимум, с обеспечения того, чтобы мероприятия в области миграции были нацелены на предсказуемые в долгосрочной перспективе требования экономики и общества и оставались неизменными от перемен в правительстве». 6 Правительства должны отойти от простых функций «привратника» и сделать политику в области миграции неотъемлемым элементом своего планирования, базирующимся на соответствующей идеологии.
Все это подчеркивает актуальность темы данного диссертационного исследования, ориентированного на корректировку направлений См. Ефимов Ю.Г. Миграция в современном политическом процессе // Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. Ставрополь, 2007.
За справедливый подход к трудящимся мигрантам в глобальной экономике. Международная конференция труда, 92-сессия, 2004. С.115.
государственной миграционной политики Российской Федерации, выработку новой стратегии её воплощения в жизнь.
Степень научной разработанности проблемы Глобальное нарастание миграционных потоков в современном обществе настоятельно ставит задачу разработки новой эффективной государственной миграционной политики для решения проблем, как мигрантов, так и государства и бизнеса, базирующейся на научных разработках в этой области.
Проблемы миграционной политики на глобальном уровне наиболее обстоятельно изучены зарубежными исследователями. К числу известных работ зарубежных авторов, посвященных данной проблематике, следует отнести труды таких ученых, как: Д. Пападеметриу 7, А. Инкельса, Д.
Левинсона 8, Гая С. Гудвина-Гилла 9 и других. В них исследуется широкий спектр проблем: от общих проблем переселения, вопросов безопасности, гражданской свободы в эпоху глобализации, национального характера поведенческих личностных характеристик, до законодательного обеспечения в международном праве статуса беженцев.
Широкое освещение в ряде работ зарубежных исследователей (А.
Фавелл, С. Кастельс, А. Алейникофф 10) получили наиболее сложные сегодня вопросы политической интеграции мигрантов и связанная с ними проблема влияния этнической миграции на политические процессы в принимающих государствах. Вопросы политического участия и интеграции мигрантов, а также реализации ими политических прав нашли отражение в трудах Р.
Баубока, Р. Гайдука, М. Мартинелло, А. Чаглар, Д. Эрнеста, С. Вертовеца 11.
Ряд авторов (М. Феннема и Дж. Гимпель 12), наряду с обстоятельным анализом особенностей политического участия мигрантов, рассматривают также активность антииммигрантских партий и организаций. Разработке и реализации современной миграционной и интеграционной политики в Европе посвящены исследования Э. Геддеса, М. Вейнера, Р. Пеннинкса 13.
Demetrios G. Papademetriou, Debora Waller Meyers (eds.) Caught in the Middle: Border Communities in the Era of Globalization/ Wash/: Carnegie Endowment for International Peace, Inkeles A., Levinson D.J. National Character : the Study of Modal Personality and Socio-cultural systems’// Handbook of Social Psychology/ Ed. By Lindzery. Vol.2. Cambridge, 1954.
Гай С. Гудвин-Гилл. Статус беженца в международном праве. М., ЮНИТИ, 1997.
См.: Aleinikoff T. A., Martin D. A. Immigration Process and Policy. St. Paul, 1995;
Castles S., Miller M. J. The Age of Migration. N. Y., 2003;
Favell A. Philosophies of integration. Immigration and the idea of citizenship in France and Britain. N. Y., 2001.
См.: Baubck R. How migration transforms citizenship: international, multinational and transnational perspectives. IWE - Working paper series No.: 24, Februar 2002. Baubck R. Transnational Citizenship:
Membership and Rights in International Migration. Aldershot, 1994;
Hayduk R. Non-citizen voting: pipe-dream or possibility? Drum Major Institute for Public Policy. October 2, 2002;
Penninx R., Kraal K., Martinello M., Vertovec S. (eds.) Citizenship in European Cities. Immigrants, Local Politics and Integration Policies. Aldershot, 2004;
Earnest D. C. Noncitizen Voting Rights: A Survey of an Emerging Democratic Norm. Paper prepared for delivery at the 2003 annual convention of the American Political Science Association, Philadelphia, Pennsylvania, August 28 31, 2003;
Caglar A. Hometown Associations, Rescaling of State Spatiality and Migrant Grassroots Transnationalism // Global Networks. 2006. № 6 (1).
См.: Gimpel J. G. Latino Voting in the 2008 Election. Part of a Broader Electoral Movement // Backgrounder.
January 2009. Washington D.C.: Center for Immigration Studies;
Brug van der W., Fennema M., Tillie J. Why some anti-immigrant parties fail and others succeed. A two-step model of aggregate electoral support. Article was offered for publication to Comparative Political Studies on the 18th of August 2003.
См.: Bernstein A., Weiner M. (eds.) Migration and refugee policies. An overview. London, 1999;
Geddes A. The Politics of Migration and Immigration in Europe. London, 2003;
Doomernik J., Penninx R. van Amersfoort H. A Migration Policy for the Future. Possibilities and Limitations. Brussels, 1997.
В трудах Я. Сойсал и Н. Глик Шиллер 14, особое внимание обращено на формирование транснациональной политической идентичности мигрантов и развивающееся в связи с этим транснациональное гражданство. В работах У.
Кимлики и Ф. Фукуямы, а также К. Джоппке 15 подробно рассматриваются особенности политических процессов при этнокультурном многообразии, особенности концепций мультикультурной политики и мультикультурного гражданства.
К числу важных достижений зарубежных ученых следует отнести активное использование междисциплинарного подхода к исследованию проблем миграции населения. Здесь можно назвать таких известных зарубежных авторов, как Дж. Холлифилд, Т. Хаммар, Г. Брокманн, положивших начало комплексного исследования проблем социально политической интеграции иммигрантов в принимающие общества. Изучению эволюции транснациональных социально-политических пространств, формируемых мигрантами, посвящены работы Т. Файста, А. Портеса, Д.
Массея. 17 Активно исследуются проблемы, связанные с влиянием миграционных процессов на межэтнические отношения в принимающих странах. В России активное изучение проблем миграции населения относится к концу прошлого века. Возникшие в начале 1990-х гг. на фоне распада СССР и крушения социалистической системы, постоянно нараставшие и усложнявшиеся миграционные проблемы в Российской Федерации способствовали активизации и расширению спектра отечественных научных исследований в этой области. В этот период сложился ряд научных коллективов, специализирующихся на изучении современных миграционных явлений 19.
Одним из таких центров стала лаборатория анализа и прогнозирования миграции Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, осуществляющая исследования по актуальным для России и всего постсоветского пространства миграционным проблемам. Ученые под См.: Soysal Y. N. Limits of Citizenship. Migrants and Postnational Membership in Europe. Chicago, 1994;
Glick Schiller N. Beyond the nation-state and its units of analysis: towards a new research agenda for migration studies.
Essentials of migration theory. Working Paper № 33, 2007. Bielefeld: Center on migration, citizenship and development.
См.: Kymlicka W., Norman W. (eds.) Citizenship in diverse societies. Oxford, 2000;
Fukuyama F. The End of History and the Last Man. N. Y., 1992;
Joppke C. Selecting by origin: ethnic migration in the liberal state.
Cambridge, 2005.
См.: Hammar T., Brochmann G., Tamas K. Faist T. International migration, immobility and development.
Multidisciplinary perspectives. Oxford, 1997;
Brettell C. B., Hollifield J. F. (eds.) Migration Theory: Talking Across Disciplines. N. Y, 2008.
См.: Faist T. The transnational social question: social rights and citizenship in a global context. Working Paper № 14, 2007. Bielefeld: Center on migration, citizenship and development;
Massey D., Arango J., Graeme H. Worlds in motion. Understanding international migration at the end of the millennium. Oxford, 2005;
Portes A. Immigration Theory for a New Century: Some Problems for and Opportunities // International Migration Review. 1997. No. 31.
18 См.: Rex J. Multiculturalism and Political Integration in the Modern Nation State. Barselona, 2004;
Edmonston B., Passel J. S. Immigration and Ethnicity: the Integration of America’s Newest Arrivals. Washington D.C., 1994;
Bommes M. Transnationalism or Assimilation? URL: http://www.sowi-onlinejournal.de/2005 1/transnationalism_assimilation_bommes.htm Волох Владимир Александрович. Формирование и реализация государственной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции на примере института предоставления убежища // Диссертация... кандидата политических наук. Москва, 2007 185 с.
руководством Ж.А. Зайончковской провели крупномасштабные исследования, в том числе по проблемам вынужденной миграции в Центральной России 20.
Существенный вклад в научные исследования по проблемам миграции внесли ученые Института социально-политических исследований РАН и лично руководитель Центра социальной демографии этого института д.э.н., проф. Л.Л. Рыбаковский, автор более двухсот научных трудов, в том числе десяти авторских монографий 21. В настоящее время Центр социальной демографии и экономической социологии ИСПИ РАН возглавляет известный ученый член-корр. РАН, д.э.н., проф. С.В. Рязанцев.
Институт этнологии и антропологии РАН, под руководством академика РАН, д.и.н., проф. В.А. Тишкова 22 проводит большую научно исследовательскую работу по мониторингу миграционной ситуации в государствах-участниках СНГ, начиная с 1996 г. издает на основании этих исследований периодический «Бюллетень этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов», который пользуется большой популярностью в органах государственной, законодательной и исполнительной власти и среди общественных организаций этих стран.
Активно занимается указанными проблемами другой научный коллектив - Институт международных экономических и политических исследований РАН 23. Институт является одним из немногих коллективов, где приоритетное значение придается исследованию эмиграционного и иммиграционного законодательства в зарубежных странах, а также исследуется широкий круг проблем внешней трудовой миграции 24.
Учеными Института социально-экономических проблем народонаселения РАН выполнен ряд исследований по проблемам трудовой и нелегальной миграции, адаптации вынужденных мигрантов и т.д. Среди них работы известных ученых И.Г. Ушкалова, И.А. Малахи 25 и других авторов.
Большая заслуга в изучение проблем миграции принадлежит кафедре народонаселения экономического факультета МГУ. Её заведующий, д.э.н., проф. В.А. Ионцев внес фундаментальный вклад в теорию и историю международной миграции 26.
См. например Зайончковская Ж.А. Миграция населения и рынок труда в России. М., 1994;
она же Миграционные связи России после распада СССР// Миграционные процессы после распада СССР:
Программа по исследованию миграции. Вып. 5. М., 1994;
она же Миграционные тенденции в СНГ//Миграция в постсоветском пространстве: Политическая стабильность и международное сотрудничество. М., 1997 и др.
См. например Рыбаковский Л.Л. Региональный анализ миграции, М.1973;
он же Миграция населения:
прогнозы, факторы, политика. М. 1987;
он же Миграция населения. Вып. 5: Стадии миграционного процесса. М., 2001 и др.
См. например Тишков В.А. Этнология и политика. Научная публицистика. – М. Наука 2001и др.
В июне 2005 года решением Президиума Российской академии наук Институт экономики РАН и Институт международных экономических и политических исследований РАН реорганизованы путем их слияния в единую научную организацию – Институт экономики Российской академии наук.
См. например Использование иностранной рабочей силы в России: проблемы и перспективы (материалы круглого стола)//ИМЭПИ РАН. М. 2005. 219 с.
См. например Ушкалов И.Г., Малаха И. А. «Утечка умов» - масштабы, причины, последствия. М.:
Эдиториал УРСС, См. например Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения.- М. Диалог.
МГУ, 1999;
Мир в зеркале международной миграции: Сб. статей М63 / Гл. ред. Ионцев В.А..- М.: МАКС Пресс, 2002.
Существенный вклад в развитее отечественной науки о миграции внёс директор Центра Института макроэкономических исследований Минэкономразвития России, д.э.н., проф. А.В. Топилин.
Центр изучения миграционной политики РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, созданный в 2007 г., участвует в осуществлении фундаментальных и прикладных научно-исследовательских работ, оказывает услуги консультативного и научно-методического характера федеральным и региональным органам государственной власти в сфере реализации миграционной политики. В настоящее время в нем работают известные ученые д.филос.н. Т.С. Иларионова, д.полит.н. Л.А. Кононов, к.соц.н. В.Ю.
Леденёва, д.и.н., проф. А.Д. Назаров, д.соц.н. Е.А. Назарова и другие. Под общей редакцией д.ю.н., проф. И.Н. Барцица, д.филос.н., проф. В.К. Егорова, директора ФМС России, к.ю.н., проф. К.О. Ромодановского, д.ю.н., проф.
М.Л. Тюркина издано учебно-методическое пособие «Основы миграционной политики».
Кафедрой истории, теории и методологии социологии РГСУ, возглавляемой д.соц.н., проф. Т.Н. Юдиной, проведен ряд исследований, научных дискуссий (в форме конференций, семинаров, «круглых столов») по актуальным проблемам миграции с широким привлечением лиц, принимающих решения, СМИ, преподавателей ВУЗов, исследователей, представителей международных и общественных организаций.
В целях реализации государственной миграционной политики в новых условиях и подготовки высококвалифицированных профессиональных кадров, способных управлять миграционными процессами, в 2000 г. с одобрения Правительства Российской Федерации и по согласованию с Министерством образования Российской Федерации в составе Государственного университета управления была создана Кафедра управления миграционными процессами.27 Это единственный в мире государственный университет, который осуществляет подготовку кадров управленцев с пятилетним сроком обучения с получением высшего образования по специальности «Менеджмент организации» со специализацией «Управление миграционными процессами». Кафедра – активный участник научных исследований. Представляют научный интерес работы руководителя ФМС России в 1992 – 1999 гг., д.э.н., проф. Т.М. Регент. Среди них «Миграция в России:
В настоящее время – Кафедра управления миграционными процессами и региональным развитием.
Волох В.А. Модернизация миграционной политики в год председательства России в Содружестве Независимых Государств // Российская ассоциация политической науки. Изменение России: политические повестки и стратегии. Международная научная конференция. Тезисы докладов. Москва, 25-26 ноября г. – М.: РАПН, 2010. С. 44-45;
он же Миграционная политика: теоретико-методологические и концептуальные подходы // Вопросы политологии. Научный журнал 2012. Выпуск 1(5). С.48-59;
Рощин Ю.В. Миграция в судьбе России // Москва-Тверь: Издательский дом «Авангард»: Седьмая буква. 212. - с.;
Куценко Т.И. Интеллектуальная миграция в Современной России. Монография. // «Спутник+». 2011. - с.;
Суворова В.А. Опыт России в области противодействия торговле людьми (статья) // Вестник университета. ГУУ. М.: ГУУ, 2011. № 11;
Дмитриева Ю.В. Совершенствование системы управления миграционными процессами в современной России на основе концепции управления качеством. – М.: Экон информ, 2011. - 354 с.
Проблемы государственного управления», «Российское государство вынужденным переселенцам и беженцам» 29 и другие.
Большой вклад в исследование проблем миграции внесли: Центр этнополитических и региональных исследований, Московский центр Карнеги, Независимый Совет по вынужденной миграции, Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, а также неправительственные и международные организации: «Форум переселенческих организаций», «Сеть Миграция и право», «Партнерство по миграции», «Союз переселенческих организаций», УВКБ ООН, МОМ, МОТ, Международный альянс «Трудовая миграция», Красный крест и другие.
Следует отметить отечественных ученых, инициировавших появление теоретических исследований и внесших серьезный вклад в создание научно методологической платформы для более качественного изучения процессов миграции населения: Т.И. Заславской, Ж.А. Зайончковской, В.А. Ионцева, В.И. Переведенцева, Л.Л. Рыбаковского, В.А. Тишкова, А.В. Топилина, Б.С.
Хорева, Т.Н. Юдиной и др. С изменением в конце 80-х - начале 90-х гг. ХХ в. структуры миграционных потоков в России и выходом на первый план внешней миграции появились комплексные исследования в области изучения миграции. Среди них работы Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, В.А.
Ионцева, В.И. Мукомеля, В.А. Тишкова, и др. 31 Современными исследователями признается необходимость комплексного подхода, как к изучению международной миграции, так и к формированию миграционной политики. Комплексный анализ и разработка управленческих подходов при формировании миграционной политики и регулированию миграционных процессов представлены в исследованиях С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, О.Д.
Воробьевой, Г.И. Глущенко, Г.Г. Гольдина, С.Н. Градировского, М.Б.
Денисенко, А.В. Дмитриева, А.Н. Жеребцова, Н.Н. Зинченко, В.Ю. Зорина, Ю.Г. Ефимова, И.В. Ивахнюк, В.Л. Иноземцева, Л.А. Кононова, Н.В.
Мкртчяна, Ю.В. Рощина, С.В. Рязанцева, И.С. Семененко, С.С. Сулакшина, См. например Регент Т.М. Иммиграция в Россию. М., 1997;
она же Миграционная ситуация в Северо Кавказском регионе//Народонаселение. 1998. № 1;
она же Миграция в России: Проблемы государственного управления. М., 1999;
она же Российское государство-вынужденным переселенцам и беженцам. М., Зайончковская Ж.А. Новоселы в городах. М., 1972. Заславская Т.И., Рыбаковский Л.Л. Процессы миграции и их регулирование в социалистическом обществе//Социологические исследования. 1978. №1.
Ионцев В.А. Направления миграционной политики развитых капиталистических стран. М., 1980. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999. Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1975. Плетнев Э.П. Международная миграция рабочей силы в капиталистической системе мирового хозяйства. М., 1962. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения:
прогнозы, факторы, политика. М., 1987. Топилин А.В. Территориальное перераспределение трудовых ресурсов в СССР. М., 1975. Хомра А.У. Миграция населения: вопросы теории, методики исследования.
Киев, 1979. Хорев Б.С., Чапек В.Н. Проблемы изучения миграции населения. М., 1978.
Демографическая модернизация России, 1900-2000 / под ред. А.Г.Вишневского. М.: Новое изд-во, 2006.
Миграция и безопасность России / под ред. Г. Витковской и С.Панарина. М., 2000. Ионцев В.А.
Международная миграция населения: Теория и история изучения. М.: Диалог-МГУ, 1999.
Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисц. учебн. пос. / Под ред. Ж.
Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. М., 2007.
В.А. Тишкова, А.И. Трейвиша, М.Л. Тюркина, А.С. Чеснокова, А.Е.
Шарапова, И.П. Цапенко и др. Исключительно важное место автор представленного диссертационного исследования отводит научным публикациям, посвященным общим проблемам политики, государственного и муниципального управления, теории и истории государства и права, конституционного, международного, административного права, национальной политики и СМИ, что по нашему мнению, позволяет более широко и комплексно исследовать вопросы формирования и реализации государственной политики в сфере регулирования и управления миграционными процессами. В работе были использованы исследования Г.В.
Атаманчука, В.И. Буренко, А.Г. Вишневского, Н.И. Глазуновой, А.В.
Дмитриева, Ю.В. Дмитриевой, Ю.Г. Ефимова, А.Н. Жеребцова;
О.Е.
Кутафина, Г.Р. Латфуллина, В.Г. Ледяева, Е.А. Лукашовой, А.Ю. Мельвиля, С.Е. Метелева, В.И. Мукомеля, Н.В. Новичкова, Н.А. Омельченко, С.В.
Рязанцева, М.В. Саввы, В.Д. Самойлова, Л.В. Сморгунова, Ш.С.
Сулеймановой, В.А. Тишкова, И.Н. Трофимовой, Т.Я. Хабриевой, А.С.Чеснокова, А.Е. Шарапова 34 и других известных исследователей в сфере гуманитарного знания.
Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2003.
Основы миграционной политики / под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2008. Гольдин Г.Г.
Миграция населения: проблемы политико-правового регулирования. Дис. …докт. полит. наук, М.: 2001.
Дмитриев А.В. Миграция: Конфликтное измерение. М., 2006. Ефимов Ю.Г. Политическая миграциология:
миграционные процессы в контексте политологических проблем. - М.: 2005. Зинченко Н.Н. Миграция населения: Теория и практика международно-правового регулирования. М.: Внешторгиздат, 2003. Ивахнюк И.В. Евразийская миграционная система: теория и политика. М.: ТЕИС, 2005. Иноземцев В.Л. Иммиграция:
новая проблема нового столетия //Социологические исследования. 2003. № 4. Вынужденные мигранты и государство / Под ред. В.А. Тишкова. М., 1998. Перспективы миграции и этнического развития России и их учет при разработке стратегических направлений развития страны на длительную перспективу / Под ред.
А.Г. Вишневского. М.: ИЭПП, 2004. Рощин Ю.В. Миграция населения и Россия. М.: Изд. Дом ГОУВПО ГУУ, 2007 г;
Рощин Ю.В. Миграция населения в судьбе России. М., 2008, 284 с.;
Рощин Ю.В. Эмиграция в судьбе России. М., 2009, 224 с.;
Рощин Ю.В. Миграция населения в судьбе России. М., 2008, 284 с.;
Тюркин М.Л. Миграционная политика Российской Федерации. Опыт и перспективы развития. М.: Зимогляд, 2009.
Цапенко И.П. Управление миграцией: опыт развитых стран. М.: Академия, 2009.
См. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997;
Политология: учебник. Под общей редакцией: В.И. Буренко // М.: Кнорус, 2012;
Вишневский А.Г.
Альтернативы миграционной стратегии//Проблемы вынужденной миграции в Российской Федерации.
М.,2005;
Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. М.: ТК Вельби, Изд-во Проспект, 2007;
Дмитриев А.В. Миграция: конфликтное измерение. М.: Альфа - М, 2006;
Дмитриева Ю.В. Совершенствование системы управления миграционными процессами в современной России на основе концепции управления качеством // Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук. Москва - 2011;
Ефимов Ю.Г. Миграция в современном политическом процессе // Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. Ставрополь – 2007;
Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики) // Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва 2009;
Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Юристъ, 2004;
Латфуллин Г.Р., Новичков Н.В. Политическая организация: Учебное пособие. СПб.: Питер. 2007;
Ледяев В.Г. Политика и власть как общественные явления. Политическое участие //Политология: учебник / Под общей редакцией: В.И. Буренко. М.: Кнорус, 2012;
Лукашева Е.А. Права человека и политическое реформирование. М.:1997;
Мельвиль А.Ю. и др. Политология учебник // М.: МГИМО, ТК Велби, Проспект, 2004. - 624 с.;
Метелев С.Е. Международная миграция и социально-экономическое развитие России. М.
2007;
Мукомель В.И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты / Институт социологии РАН. – М.: Диполь-Т, 2005;
Омельченко Н.А. История государственного управления в России: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007;
Рязанцев С.В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции//Ставропольское книжное изд. 2001;
Савва М.В. Новые практики связей с общественностью в сфере непосредственного участия граждан в управлении делами государства // История Глобальные перемещения трудящихся мигрантов, воздействие трудовой миграции на социально-экономическое развитие принимающих государств подробно раскрываются в работах В.А. Волоха, С.В. Рязанцева, И.В. Ивахнюк, И.П. Цапенко, Е.В. Тюрюкановой и Е.С. Красинца 35.
Одним из первых среди отечественных конфликтологов, исследующих проблемы миграции населения стал член-корреспондент РАН, д.фил.н., проф. А.В. Дмитриев 36. Исследованию конфликтогенной природы миграции посвящены работы Г.В. Аксюченко, А.В. Дмитриева, В.Ю. Зорина, А.А.
Казанцева, Н.С. Слепцова и др 37.
Важным достижением современных отечественных исследований по проблемам миграционной политики, свидетельствующим о качественно новом уровне науки о миграции, стало формирование самостоятельного научного направления «миграциологии», базирующейся на идее комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности населения. 38 Его основателями стали известные отечественные ученые Б.С.
Хорев, В.А. Ионцев, М.Б. Денисенко. В 2012 году издана монография - образование - коммуникация - связи с общественностью: система и динамика. Т. 2. Коммуникация. Связи с общественностью. КубГУ. Краснодар. 2012. С. 396 – 404;
Савва М.В. Власть как фактор гражданской культуры в современной России // Человек. Сообщество. Управление. Научно-информационный журнал.
КубГУ. 2011. № 4. С. 80 - 91;
Самойлов В.Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы:
монография – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013г. – 487 с.;
Сморгунов Л.В. Сравнительная политология. Учебник. СПб.: Питер, 2012. 448 с;
Сулейманова Ш.С. Национальная политика России и СМИ (1990 – 2000): теория и практика. – М.: Издательство РАГС. 2009;
Тишков В.А. Этнология и политика.
Научная публицистика. – М. Наука 2001;
Трофимова И.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы институционального развития // Модернизация и политика в ХХI веке / Отв. ред. Ю.
С. Оганисьян;
Ин-т социологии РАН. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. - С.
27-35;
Хабриева Т.Я., Нарышкин С.Е. Административная реформа в России научно-практическое пособие.
М, контакт 2006;
Хабриева Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства//Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сборник статей / Под ред. д.ю.н., проф., акад. РАЕН и ПАНИ, засл. деят.
науки РФ В.М. Баранова. Н.Новгород, 2004;
Чесноков А.С. Специфика политического регулирования иммиграционных процессов в современном мире // Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. Екатеринбург – 2010;
Шарапов А.Е. Акторы и механизмы формирования государственной иммиграционной политики развитых стран // Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук. Москва – 2010 и др.
См.: Волох В.А. Трудовая миграция: политико-правовые и социально-экономические аспекты привлечения и использования иностранной рабочей силы. Монография. // М.: Издательство «Спутник+», 2010 - 252 с.;
Рязанцев С. В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции. Ставрополь, 2001;
Ивахнюк И. В. Евразийская миграционная система: теория и политика. М., 2008;
Цапенко И. П. Управление миграцией: опыт развитых стран. М., 2009;
Принудительный труд с современной России: нерегулируемая миграция и торговля людьми / Рук. исслед. Международной организации труда Тюрюканова Е. В. М., 2004.
Дмитриев А.В. Конфликтология. М.: Гардарики, 2001. Дмитриев А.В. Конфликтность миграции:
глобальный аспект // Социс. 2001. № 6.
Аксюченко Г.В. Иммиграция как источник вызовов безопасности // Власть.2007, № 8. Дмитриев А.В., Слепцов Н.С. Конфликты миграции. М.: Альфа-М, 2004. Дмитриев А.В. Миграция: конфликтное измерение.
М.: Альфа-М, 2006. Дмитриев А.В., Жуков В.И., Пядухов Г.А. Миграция: конфликт, безопасность, сотрудничество. М.: Ид-во РГСУ, 2009;
Дмитриев А.В. Конфликтология: краткий терминологический словарь Издательство: СПбГУП, 2012 г.;
Дмитриев А.В. Конфликтология. М.: Издательство: Альфа-М, 2013 г.;
Зорин В.Ю., Рудаков А.В. Межнациональные и межконфессиональные отношения в Российской Федерации: проблемы раннего предупреждения и профилактики деструктивных явлений: (на примере Приволжского федерального округа): монография / В.Ю. Зорин, А.В. Рудаков;
Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Ин-т ФСБ России. Нижний Новгород: Ин-т ФСБ России, 2008. - 287 с.
ISBN 978-5-91616-005-5.
Хорев Б.С., Ионцев В.А., Денисенко М.Б. Миграциология. Учебное пособие. М., 1989.
профессора В.Д. Самойлова «Миграциология. Конституционно-правовые основы». Как видно из проведенного анализа научных исследований, посвященных изучению проблем миграции населения и государственного регулирования миграционных процессов, подавляющее большинство из них написаны экономистами, социологами и отчасти историками. К сожалению, этого нельзя сказать об изучении проблем миграции с использованием научных методов современной политической науки. В то же время анализ существующих исследований по интересующей нас проблематике выявил ряд нерешенных проблем и лакун в этой сфере, нуждающихся в обстоятельном политологическом анализе. Отечественная политическая наука испытывает сегодня явный недостаток работ, посвященных комплексному анализу институциональных оснований государственной миграционной политики Российской Федерации, равно как и современных политических технологий государственного регулирования миграционных процессов. Нуждаются в дальнейшем изучении вопросы воздействия миграционных процессов на социально-экономическое развитие страны, политический и социальный климат в районах поселения мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в сфере миграции и соблюдения прав человека. В немногочисленных кандидатских и докторских работах по политическим наукам раскрыты лишь отдельные аспекты изучаемой проблемы. Кроме того, различные аспекты миграционной проблематики политологами исследованы неравномерно.
Важно отметить, что в диссертационной работе формирование и реализация миграционной политики понимается одновременно и как политика, и как управление миграционными процессами. Формирование миграционной политики включает в себя деятельность государственных и общественных организаций, связанных с разработкой политики и оптимизацией собственной миграционной политики, а управление миграционными процессами, как реализация миграционной политики деятельность государственных и общественных организаций, связанных с реализацией этой политики и ответную реакцию мигрантов и общества на действия властей.
В данном диссертационном исследовании политическое регулирование миграционных процессов представлено как институт и как процесс.
Институциональный компонент включает в себя организационные и нормативные основы деятельности государственных и общественных организаций, связанных с разработкой и реализацией миграционной политики. Процессуальный компонент - миграционную политику, осуществляемую органами власти, и ответную реакцию мигрантов на действия властей.
Автор представленной к защите научной работы, выполненной в контексте общенаучных критериев системного анализа, осмысления и синтеза существующих в настоящее время научных и практических Самойлов В.Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы // М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013. – 487 с.
наработок по проблемам миграционной политики, ставил своей основной целью концептуальное обоснование и изложение конструктивных рекомендаций, основанных на накопленном автором диссертационного исследования научном и практическом опыте в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. Все это определило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования является государственная миграционная политика Российской Федерации как объективно обусловленная деятельность государства по управлению и регулированию миграционных процессов.
Предметом диссертационной работы являются современное состояние, основные тенденции и пути оптимизации процесса формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в контексте мировой и отечественной практики.
Цель исследования – заключается в комплексном изучении и научном переосмыслении традиционных подходов к формированию миграционной политики, выявлении проблемных зон и институциональных противоречий в этой сфере в условиях современной России, разработке на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию концептуального, институционального и законодательного обеспечения регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
1. Раскрыть содержание концепта государственной миграционной политики и его место в исследовательском арсенале современной политической науки.
2. Провести анализ ключевых понятий, систематизировать виды, модели и типы миграционной политики, сформулировать авторское определение миграционной политики.
3. Раскрыть причинно-факторный механизм миграции населения, определить проблемы, препятствующие формированию эффективной миграционной политики и управлению миграционными процессами в современных условиях.
4. Исследовать природу, особенности становления, развития и современное состояние миграционной политики в интеграционных объединениях (на примере Европейского союза). Выявить наиболее оптимальные модели миграционной политики с целью определения алгоритма разработки государственной миграционной политики Российской Федерации.
5. Проанализировать особенности процессов становления и эволюции миграционной политики в истории России в дореволюционный и советский периоды.
6. Исследовать миграционную ситуацию в Российской Федерации на современном этапе и выявить её основные проблемы.
7. Определить основные этапы и исследовать особенности формирования государственной политики Российской Федерации в сфере миграции населения.
8. Провести анализ нормативно-правового и институционального обеспечения государственной миграционной политики, выявить роль и возможные перспективы участия институтов гражданского общества в формировании и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.
9. Разработать научно-практические рекомендации по модернизации государственной миграционной политики Российской Федерации, направленные на совершенствование институционального, правового и инструментального обеспечения миграционных процессов, усиление роли институтов гражданского общества, повышение качества миграционных потоков и управления миграционными процессами, усиление межведомственного взаимодействия и корпоративной социальной ответственности в сфере формирования и реализации государственной миграционной политики, дальнейшее развитие теоретических основ миграционной политики.
Научная гипотеза диссертационного исследования В условиях глобализирующегося мира обострилась необходимость модернизации государственной миграционной политики Российской Федерации на новом концептуальном уровне как важнейшего ресурса совершенствования внутренней и внешней политики государства, внесения изменений в ее институциональное обеспечение, инструменты и механизмы реализации.
Теоретическо-методологическая база исследования. В качестве теоретической основы диссертационного исследования использован широкий спектр работ по теории формирования государственной политики и государственного управления, российская и зарубежная литература социально-политической направленности.
Методической основой исследования послужили общенаучные принципы познания общественных явлений, прежде всего системности, целостности, диалектики развития. Были использованы системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, исторический, типологический методы анализа, включающие синтез, анализ, обобщение и интерпретацию теоретических и эмпирических данных, междисциплинарный подход, а также статистический и контент-анализ документов по проблемам формирования и реализации миграционной политики.
Нормативную базу диссертационного исследования составили:
международные правовые акты в сфере миграции населения и прав человека;
Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по этим вопросам.
Эмпирическую базу исследования составили данные прикладных политологических, экономических, социологических, правовых, исторических исследований, обширный статистический материал официальных российских и зарубежных источников, а также личный практический опыт, накопленный автором диссертационного исследования по вопросам формирования и реализации государственной миграционной.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Анализ существующих в отечественной и зарубежной научной литературе подходов к характеристике государственной миграционной политики и личный опыт работы автора диссертационного исследования в этой области позволяют внести существенные уточнения в понятие миграционной политики и управления миграционными процессами. С точки зрения автора, миграционную политику государства можно определить как комплекс политических, организационных, институциональных, нормативных, правовых, финансовых, идеологических и иных мер, осуществляемых международными органами и организациями, государственными и муниципальными органами власти, политическими партиями, общественными организациями и движениями, средствами массовой информации и их представителями по формированию и реализации основных направлений управления миграционными процессами посредством использования власти, в т.ч. политической, либо осуществления влияния на власть в интересах реализации значимых государственных и общественных потребностей, обеспечения и защиты прав человека и гражданина.
2. На современном этапе развития миграционная политика реализуется на мировом, международном, региональном уровнях и на уровне отдельного государства. На мировом уровне миграционная политика осуществляется международными организациями, такими как ООН (в лице УВКБ ООН, МОТ, ЮНФПА и других организаций системы ООН), МОМ и реализуется в принятых ими официальных документах. Как показало проведенное исследование, наибольшей степенью интеграции в миграционной сфере отличается интеграционное объединение Европейский союз, что дает основание автору диссертационной работы сделать вывод о научной и практической значимости критического осмысления и творческого использования опыта формирования унифицированной миграционной политики и механизмов её реализации Европейского союза в российских условиях. Наиболее интересным в этом смысле может оказаться европейская практика привлечения трудовых мигрантов, опыт работы миграционных органов в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, противодействия нелегальной миграции, а также адаптации, интеграции и натурализации мигрантов. Этот опыт может быть также адаптирован к интеграционным объединениям, участником которых является Российская Федерация (СНГ, ЕврАзЭС, Таможенный союз).
Совершенно очевидно, что формирование и проведение 3.
эффективной миграционной политики не может основываться только на заимствовании чужого опыта. Каждая страна вырабатывает модель и механизмы миграционной политики с учетом исторических традиций и национальных особенностей. В этой связи глубоко ошибочным, с нашей точки зрения, следует считать господствующую в нашей современной политической практике недооценку или игнорирование богатейшего отечественного опыта регулирования миграционных процессов, обусловленного историческими особенностями формирования и развития российской государственности на огромном евразийском пространстве. Опыт проведения миграционной политики в царской России и СССР целесообразно использовать при формировании и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, прежде всего в части проведения переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой, развития внутренней миграции граждан Российской Федерации, содействия адаптации и интеграции мигрантов, формирования конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом.
Полезным может также оказаться опыт СССР в сфере межгосударственного организованного обмена рабочей силой, в том числе с точки зрения используемых советским государством инструментов и механизмов привлечения иностранной рабочей силы.
4. Анализ миграционной ситуации в Российской Федерации позволяет выделить ряд особенностей формирования и реализации государственной миграционной политики в постсоветский период, по большей части обусловленных, по мнению автора, политизацией миграционных процессов, что в свою очередь было вызвано распадом СССР, частыми изменениями геополитической обстановки вокруг Российской Федерации, обострением этнополитических и военных конфликтов, породивших проблему вынужденной миграции, и, в конечном счете, ростом конфликтогенности миграционного фактора в целом.
5. Формирование и реализация государственной миграционной политики, ставящие целью обеспечение эффективного управления миграционными процессами, в определяющей степени зависят от качества функционирования соответствующих институтов и наличия необходимых инструментов и механизмов. Острота проблемы институционального обеспечения миграционной политики в современной России в значительной мере связана с тем, что за весьма короткий исторический период с момента своего возникновения Федеральная миграционная служба претерпела целый ряд реорганизаций. Институциональная неустойчивость и противоречивость в целом негативно отразилась на качестве реализации возложенных на службу задач и функций, в том числе на финансировании проводимых мероприятий.
Постоянно менявшееся институциональное обеспечение миграционной политики, равно как и связанное с этим отсутствие последовательности и преемственности принимаемых решений в сфере управления миграционными процессами, имели следствием лишь то, что работа миграционного ведомства была не только существенно ослаблена, но и во многом парализована.
В контексте сказанного серьезной институциональной ошибкой, с точки зрения автора диссертационного исследования, следует считать подчинение ФМС России Министерству внутренних дел Российской Федерации, что было основным мотивом институциональной реформы г. Институциональная ошибка 2002 г., связанная с господствующим в то время представлением о возможности решения проблемы незаконной миграции только путем ужесточения миграционной политики, обернулась серьезными негативными последствиями: миграция населения стала ассоциироваться в глазах общественности с криминальностью, так как оказалась в сфере деятельности милиции. Неумелое управление миграционными процессами органами внутренних дел явилось одним из факторов, приведших к росту незаконной миграции, усилению коррупционной составляющей, возникновению теневых сервисов для мигрантов, организуемых чиновниками, к многочисленным нарушениям прав мигрантов, росту антимигрантских настроений и межэтнических столкновений.
6. Факты свидетельствуют, что миграция для Российской Федерации является не проблемой, а - при умелом управлении - существенным ресурсом стабилизации и увеличения численности постоянного населения Российской Федерации и содействует обеспечению потребности экономики Российской Федерации в рабочей силе, модернизации, инновационном развитии и повышении конкурентоспособности ее отраслей.
В то же время обращает на себя внимание, что вплоть до последнего времени, несмотря на имеющиеся многочисленные научные исследования и практические разработки, деятельность государства в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики осуществлялась без целостной системы взглядов на содержание и основные направления реализации стратегического курса страны в этой сфере. До года в Российской Федерации не была разработана и принята Концепция государственной миграционной политики, которая должна дать обществу и мигрантам ответ на многие вопросы, связанные с ролью и местом миграции населения в дальнейшем развитии России. Не учитывались особенности национальной политики России.
Автор лично принимал участие в разработке проектов концепции государственной миграционной политики: был разработан авторский вариант концепции;
в 2011 г. проект концепции дважды рассматривался под председательством автора на заседаниях Общественного совета при ФМС России;
было подготовлено экспертное заключение для Общественной палаты Российской Федерации, которое легло в основу рассмотрения в Палате проекта Концепции.
Ряд предложений, высказанных в экспертном заключении и авторском проекте, были учтены при рассмотрении проекта Концепции на заседании Совета Безопасности Российской Федерации 27 апреля 2012 года и в принятой Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации.
7. Проведенное исследование теоретических и практических проблем миграции населения выявило необходимость повышения эффективности законодательного обеспечения государственной миграционной политики России. В первую очередь это относится к правовому регулированию таких сфер миграционных правоотношений, как вопросы предоставления политического, временного убежища и статуса беженца, правовые основы которых, как показывает практика, нуждаются в серьезном совершенствовании и модернизации. В частности, необходимо предусмотреть сокращения промежуточных стадий рассмотрения ходатайства о признании беженцем, создание Апелляционной комиссии, основания для отказа в признании беженцем при наличии достоверных сведений о принадлежности лица к международным террористическим, экстремистским и преступным организациям.
8. Опыт России и других стран показывает, что эффективное управление миграционными процессами возможно только на основе межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, равно как и их взаимодействия с мигрантскими организациями и общественными объединениями.
В этом контексте исключительное значение приобретает активно внедряемая в ряде стран практика формирования и развития корпоративной социальной ответственности (КСО) субъектов миграционной политики, в рамках которой государственные органы и неправительственные организации, учитывая интересы общества, добровольно принимают дополнительные обязательства, которые выходит за рамки установленных действующих законодательством обязательств, для повышения качества миграционных потоков. Важность решения этой проблемы в России усиливается в связи с тем, что потенциал российских неправительственных, коммерческих и других организаций в формировании и реализации политики российского государства в сфере управления миграционными процессами остается во многом невостребованным федеральной и местной властью.
9. В свете сказанного актуальной и практически нерешенной задачей современной государственной миграционной политики в России следует считать привлечение институтов гражданского общества к активному участию в решении проблем миграции, что предполагает совершенствование механизмов и изменение характера взаимодействия институтов гражданского общества с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления. Особую роль в этом процессе должна принадлежать самим мигрантским организациям, основная часть которых пока что находится в стадии становления.
Чрезвычайно актуальным представляется налаживание конструктивного диалога органов государственной власти и управления с правозащитными организациями, от активной позиции которых в вопросах защиты прав мигрантов во многом зависит будущее политической демократии. Требует дальнейшего расширения участие частного бизнеса в формировании инфраструктуры трудовой миграции (создание рекрутинговых агентств, информационных и консультационных сервисов для мигрантов, частно-государственных миграционных центров). Очевидно также, что решение многих вопросов, связанных с формированием грамотной и эффективной миграционной политики, в значительной мере зависит от всестороннего и объективного освещения проблем миграции в печати, на радио, телевидении и других средствах массовой информации, что существенно повышает роль СМИ в этом процессе.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна. В результате проведенного научного исследования были получены следующие результаты, содержащие в себе новизну представленного диссертационного исследования:
1. Систематизированы, обобщены и классифицированы основные научные направления, теории и концепции миграции населения.
2. Критически переосмыслены ключевые понятия в сфере миграции населения, предложен авторский вариант определения «миграционная политика».
3. Раскрыт причинно-факторный механизм миграции населения, определены проблемы, препятствующие формированию эффективной миграционной политики и управлению миграционными процессами в современных условиях.
4. Выявлены особенности становления, развития и современного состояния миграционной политики в интеграционных объединениях, конкретизированные на примере Европейского союза.
5. Выявлено и раскрыто различие в основных подходах к формированию и реализации миграционной политики России в исторической ретроспективе.
6. Предложена и научно обоснована периодизация основных этапов формирования государственной политики в сфере миграции населения в современной России, ее институционального обеспечения;
уточнены их особенности.
7. Проведен сравнительный анализ и уточнены критерии идентификации миграции, обоснованы характеристики и дано авторское определение незаконной (нелегальной) миграции.
8. Выявлены и систематизированы основные недостатки и проблемные зоны в реализации государственной миграционной политики Российской Федерации на современном этапе.
9. На основе проведенного диссертационного исследования автором разработаны научно-практические рекомендации по модернизации государственной миграционной политики Российской Федерации, определены направления совершенствования институционального и правового обеспечения миграционных процессов, активизации роли институтов гражданского общества, средств массовой информации в ее реализации, повышения качества миграционных потоков и управления миграционными процессами, усиления корпоративной социальной ответственности акторов миграционной политики, развития теоретических основ миграционной политики.
Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что основные ее положения и выводы могут быть использованы в аналитической работе для определения целей и приоритетов в процессе дальнейшего совершенствования формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации, в практической деятельности федеральных органов государственной власти, в первую очередь Федеральной миграционной службы, её территориальных органов и загранпредставительств, правоохранительных органов и других государственных институтов и организаций, включая институты гражданского общества, обеспечивающие реализацию миграционной политики.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в научных исследованиях, при подготовке курсов учебных дисциплин в высших учебных заведениях, деятельности Общественного совета при ФМС России, Научного совета ФМС России для оценки конкретных ситуаций и выбора наиболее адекватных решений в сфере миграции населения.
Апробация результатов исследования.
Результаты проведенных автором исследований неоднократно докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры управления миграционными процессами ГУУ, кафедры государственного управления и политических технологий ГУУ;
палат и комитетов Федерального собрания Российской Федерации, комиссиях и рабочих группах Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, конференциях, «круглых столах» и семинарах УВКБ ООН, МОМ, МОТ, МАТМ и других международных и российских неправительственных организаций, Научном совете ФМС России и Общественном совете при ФМС России. Результаты исследования также используются в работе диссертанта в качестве эксперта в Экспертном совете Комитета по делам СНГ Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации;
в ФМС России;
средствах массовой информации.
Ключевые идеи автора были использованы:
- в деятельности общественного и научного советов ФМС России;
- в ряде нормативных правовых актов в процессе формирования миграционной системы Российской Федерации;
- в обучении студентов, аспирантов, работников ФМС России, работодателей, представителей НПО, а также в учебно-методической работе кафедры УМП.
Личный вклад автора диссертационного исследования в формирование и реализацию государственной миграционной политики нашел свое отражение в:
- выработке рекомендаций по корректировке миграционной политики на основе проведенных автором ряда научных исследований;
- разработке, сопровождении и внедрении ряда федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также при корректировке нормативных правовых актов ряда субъектов Российской Федерации.
подготовке ряда межправительственных соглашений по миграционным проблемам;
- подготовке проекта Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации к рассмотрению на двух заседаниях: ( февраля и 30 марта 2011 года) Правительственной комиссии по миграционной политики, слушаниях в Общественной палате Российской Федерации (12 и 25 июля 2011 г.) и заседаниях Общественного совета при Федеральной миграционной службе в т.ч. на одном заседании совместно с рабочей группы Правительственной комиссии по миграционной политике ( октября 2010 г. и 9 февраля 2011 г.);
- подготовке 12 экспертных заключений на проекты административных регламентов Федеральной миграционной службы 2007-2011 гг., а также на проект Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации и на проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Трудовой кодекс Российской Федерации».
Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, опубликованы в трех монографиях, более чем в 140 научных статьях, в том числе в 23 статьях, опубликованных в рецензируемых ВАК научных изданиях.
Наиболее значимые результаты диссертационного исследования апробированы в общественной деятельности диссертанта, принявшего участие в более чем в 20 телепередачах (на телеканалах «НТВ», «Москва 24», «3 канале ТВ», «Столица», «8 канале ТВ», «Мир», «Столица плюс» «Первом канале», «НТВ плюс», АТВ «Времечко», «РИА Новости» и др.) и 90 радиопередачах (на радиостанциях «Русская служба новостей», «Эхо Москвы», «ВЕСТИ FM», «СИТИ FM», «Радио России», «Кавказ», «Говорит Москва», «Комсомольская правда», «Голос России» и др).
Положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в преподавательской деятельности диссертанта, в подготовке и проведении учебных занятий по дисциплинам специализации Кафедры управления миграционными процессами и региональным развитием Государственного университета управления, научном руководстве аспирантами и соискателями, при проведении занятий со специалистами Федеральной миграционной службы на курсах повышения квалификации, работодателями и представителями НПО на постоянно-действующим семинаре по проблемам миграции, а также в изданных учебниках, учебных программах и методических указаниях.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность избранной темы, исследуется степень ее научной разработанности, определяются области и предмет исследования его цель и задачи, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, раскрывается научная новизна и научно-практическая значимость работы, характеризуется степень апробации полученных результатов в современных условиях.
Первая глава «Теоретические основы миграционной политики» посвящена исследованию теоретических основ миграционной политики и управления миграционными процессами, теорий и концепций миграции населения, их современных трактовок и классификаций.
В первом параграфе «Понятие миграции населения: сущность, современные трактовки, проблемы классификации» дан анализ современных трактовок понятия миграции населения в различных ее проявлениях и видах. Обосновывается положение о том, что полноценное и объективное исследование проблем миграции населения предполагает постановку и решение важной научной задачи, связанной с определением критериев идентификации миграции (мигранта), с помощью которых устанавливается, какие виды пространственных перемещений должны включаться в концепцию миграционной политики.
В диссертации делается вывод о необходимости учета как многомерности самого понятия миграции населения, так и многообразия форм миграционного процесса. Понятие «миграция» используется в научной литературе, как в широком, так и в узком прикладном значениях. В широком концептуальном смысле миграция населения исследуется с точки зрения ее классификации, проводимой обычно в контексте трех основных таксономических критериев: вид, форма, тип. В более узком, прикладном значение исследование проблем миграции обычно связывают с определением и изучением различных критериев идентификации миграции.
В зависимости от характера пересекаемых границ различают внутреннюю и внешнюю миграцию населения. По временным признакам миграция делится на безвозвратную, постоянную, периодическую, временную, сезонную и маятниковую и др. Широко используется также понятие межгосударственной интеллектуальной миграции, под которой понимают миграцию специалистов, занимающихся квалифицированным, интеллектуальным или творческим трудом, включая специалистов, студентов, аспирантов и стажеров.
Особое значение в рамках исследования форм миграционного процесса имеет учет и анализ способов переселения. Важно различать добровольные и недобровольные миграции (принудительные, вынужденные). Добровольные миграции предполагают перемещение населения по собственному желанию (по доброй воле) в активной или пассивной форме. По критерию законности миграция может классифицироваться как легальная (законная) и нелегальная (незаконная).
Основное внимание в диссертационном исследовании уделяется анализу вопросов, связанных с незаконной миграцией, её сущностью, содержанием, местом в жизни общества на основе тех категорий, которые выработаны политической наукой. В исследовании обосновывается вывод о том, что в мировой практике используются различные, нередко противоречащие друг другу дефиниции, концепции и правовые нормы в отношении незаконной миграции, равно как и других категорий мигрантов, которые нуждаются в дальнейшем осмыслении и уточнении с учетом современных политических реалий. Констатируя отсутствие единства взглядов среди отечественных и зарубежных исследователей по вопросу определения содержания понятия незаконной (нелегальной) миграции, как самой миграции, так и ее субъектов, автор диссертационной работы обосновывает собственное определение этого понятия. С нашей точки зрения, под незаконной (нелегальной) иммиграцией следует понимать въезд в страну, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан с нарушением действующего законодательства данного государства, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда иностранцев, а также произвольное изменение иностранными гражданами своего правового положения в период нахождения на территории страны въезда.
В диссертации делается вывод о том, что противодействие незаконной миграции в современных условиях требует системного подхода, продуманных, скоординированных, целенаправленных политических решений не только в масштабах России, но и на международном двустороннем, региональном и глобальном уровнях.
Во втором параграфе «Основные научные концепции и подходы к исследованию проблем миграции населения и миграционных процессов» дан анализ новейших научных подходов к изучению проблем миграции населения, изначально формировавшихся на использовании совокупности научных методов, строящихся на учете исторического, экономического, политического, географического, демографического, антропологического и других факторов.
В диссертации отмечается, что основы теории миграции в западноевропейской литературе были заложены в конце XIX века, когда английский ученый Е. Равенштейн 40, используя данные о месте рождения в переписях населения Великобритании 1871 г. и 1881 г.г., а также данные других стран, сделал обобщения, которые назвал «законами миграции» и сформулировал целый ряд таких законов.
Проведенное в диссертационной работе исследование выявило многообразие научных подходов, направлений, теорий и концепций, с различных сторон раскрывающих проблемы миграции населения и миграционных процессов. Базовым концептом большинства из них является общая теория миграционной подвижности населения, 41 базирующаяся на комплексном подходе в изучении проблем миграции и законе подвижности населения, в соответствии с которым миграционное движение по мере общественного прогресса все более становится социально-экономической необходимостью и в целом, как правило, усиливается. При этом под Ravenstein E.G. The Laws of Migration // Journal of the Royal Statistical Society. 1885. XL VIII. Part 2;
Ravenstein E.G. The Laws of Migration // Journal of the Royal Statistical Society. 1889. LII.
Общая теория миграционной подвижности населения разработана в рамках миграциологии отечественными учеными: Б.С. Хоревым, В.А. Ионцевым, В.Д. Самойловым, и др.
миграционным движением понимается совокупность всех видов территориальных передвижений, обусловленных разнообразными факторами и мотивами, которые в сумме и создают то, что принято называть «миграционной системой». Совершенно очевидно, что при разработке миграционной политики важно учитывать все виды и формы миграционного движения населения, а саму государственную политику в этой сфере необходимо рассматривать как совокупность условий, способов и мер управления миграционной подвижностью.
Оценивая теоретико-методологическую основу изучения проблем миграции современной отечественной наукой, следует отметить, что в большинстве случаев анализ миграционной политики осуществляется в научных исследованиях в трех основных аспектах: институциональном, нормативном, процессуальном.
Институциональная теория строится на положении о необходимости изучения миграционных процессов с точки зрения характеристики функционирования организаций, оказывающих помощь и различные услуги потенциальным и реальным мигрантам. Исследование миграционной политики в данном случае осуществляется посредством научного анализа всей совокупности институтов, в рамках которых реализуется властная и управленческая деятельность. Данный подход нашел свое отражение в работах российских ученых Е.В. Балацкого, О.Д. Воробьевой, В.А. Волоха, М.Б. Денисенко, В.А. Ионцева, В.А. Каламанова, Т.И. Куценко, В.И.
Переведенцева, Ю.В. Рощина, В.А. Суворовой, О.А. Хараевой, О.С Чудиновской. 42 и др.
В рамках нормативного подхода основное внимание уделяется анализу норм международного и внутригосударственного права, разработки нормативных правовых актов, регулирующих основные права и обязанности мигрантов для осуществления целенаправленной политики, защищающей интересы различных сторон в сфере миграции. Основными здесь являются вопросы определения правового статуса разных категорий мигрантов. Такой подход широко представлен в исследованиях М.Г. Арутюнова, Н.А.
Ворониной, С.А. Ганнушкиной, В.А. Каламанова, Л.И. Котиевой, К.Д.
Крылова, С.П. Ломтева, В.П. Лукина, О.О. Миронова, Э.А. Паина, М.Л.
Тюркина, С.Б. Ягодина, А.Ю. Ястребовой и др. 43.
Балацкий Е.В. Нечеткие институты, культура населения и институциональная энтропия // Общество и экономика. 2007. N° 5–6;
Воробьева О.Д. Миграция населения. Вып. 6: Миграционная политика. М., 2001;
Волох В.А. Все кивают на крайнего. Ведомственное сотрудничество необходимо четко регламентировать // Земляки. Приложение к журналу «Социальная защита» № 1. 2011. С. 4-8;
Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., Переведенцев В.И. Миграция населения и демографическое будущее России/ Под общей ред. Г.Ю.
Семигина. – М.: ИСП РАН, 2003;
Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения.- М. Диалог. МГУ, 1999;
Мир в зеркале международной миграции: Сб. статей М63 / Гл. ред.
Ионцев В.А..- М.: МАКС Пресс, 2002;
Управление миграционными процессами. Учебное пособие / Каламанов В.А.(отв. ред.), Лахарева Н.В., Моисеенко В.М., Рощин Ю.В., С.Б. Ягодин и др ГУУ.- М., 2003;
учебное пособие / ГУУ.- М., 2003;
.;
Управление международной трудовой миграцией, вып. 1: учебное пособие//Рощин Ю.В., Волох В.А., Куценко Т.И. МОТ, ГУУ. М.: Авангард 2006;
и др.
См. Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека//Международная правозащитная ассамблея. Отв. ред. Арутюнов М.Г. М., 2002;
Воронина Н.А. Обеспечение прав человека в области миграции: международные и национальные стандарты и механизмы // Права человека: итоги века, тенденции, перспективы/Под общ. ред. чл.-корр. РАН Е.А. Лукашевой.-М.: НОРМА. 2002;
Ганнушкина С.А.
Что касается процессуального подхода к анализу миграционной политики, то его особенностью является рассмотрение миграции в неразрывной связи трех ее стадий: формирования миграционных намерений, реальных перемещений и приживаемости мигрантов. В контексте такого подхода выполнен ряд работ российских ученых Г.С. Витковской, В.А.
Волоха, И.В. Ивахнюк, А.Н. Каменского, Е.С. Красинца, Н.В. Лахаревой, В.М. Моисеенко Н.В. Мкртчяна, Л.Л. Рыбаковского, А.В. Топилина 44 и др.
Следуя композиции диссертационного исследования, автор подробно рассматривает новейшие подходы и научные разработки, связанные с исследованием и оценкой последствий миграции населения для развития современных государств. Как показал анализ отечественной и зарубежной литературы по исследуемой проблеме, в современной политической науке эти проблемы исследуются в двух основных контекстах: 1) с точки зрения общегосударственных интересов;
2) в контексте конкретной общественно политической ситуации.
В контексте общегосударственного измерения последствий миграции населения изучается влияние миграционных потоков на изменения в социально-политической сфере жизни общества, включая национальную идентичность граждан государства. В исследованиях, выполненных в ситуационно-политическом контексте, политологи уделяют центральное внимание проблемам национальной безопасности и угроз, прежде всего в связи с неконтролируемым ростом нелегальной миграции.
Проведенный в диссертации анализ существующей научной литературы, исследующей проблемы миграции в дефинициях политической Приоритеты УВКБ ООН в России и возможности их реализации//Система международного убежища и ее состояние в России. Актуальные проблемы мигрантов. М. «Р.Валентъ 2006. С. 100-108;
Ломтев С.П.
Теоретические и организационно-правовые основы управления научно-педагогической деятельностью в системе МВД России. Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. М., 1997;
Каламанов В.А., Моисеенко В.М., и др.
Управление миграционными процессами. Учебное пособие//ГУУ.- М., 2003;
Котиева Л.И. Правовое регулирование вынужденной миграции в Российской Федерации. Автореф. дис. …к.ю.н. М 1999;
Крылов К.Д. Правовое регулирование процесса трудовой миграции на территории России//Сборник материалов.