Политико-административные институты модернизации государственного управления
На правах рукописи
КУПРЯШИН Геннадий Львович ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ИНСТИТУТЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук
Москва 2013 1
Работа выполнена на кафедре политического анализа факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова
Научный консультант: доктор политических наук, профессор СОЛОВЬЕВ Александр Иванович
Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор ГАМАН-ГОЛУТВИНА Оксана Викторовна доктор философских наук, профессор КОМАРОВСКИЙ Владимир Савельевич доктор философских наук, профессор СМОРГУНОВ Леонид Владимирович
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Тульский государственный университет»
Защита состоится 20 сентября 2013 года в 16.20 на заседании диссертационного совета Д.501.001.27 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119192, Москва, Ломоносовский проспект, д. 27, корп. 4, стр.1, факультет государственного управления, ауд. А-619.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки МГУ им. М.В.
Ломоносова (МГУ, Шуваловский корпус).
Автореферат разослан «» 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук, доцент Е.В. Андрюшина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Начало XXI столетия характеризуется активны ми исследованиями государственных институтов как управленческих конструкций. Теорети ческие исследования в новых условиях стремятся найти баланс государственной политики и управленческого механизма ее осуществления, т.е. показать пути достижения соответствия между политическими целями и инструментами управления (проектными, процессными, се тевыми). Вместе с функционированием системы государственного управления все боль шее внимание исследователей привлекает процесс ее развития, его цели, ситуационные переменные и результаты, а также институты, управляющие изменением институтов. Ме жду тем, административные реформы, начавшиеся и продолжающиеся во многих развитых и развивающихся странах, показали, что институциональные изменения далеко не всегда соот ветствуют поставленным реформаторами целям. Выяснилось, что институциональные нова ции могут вызвать сопротивление, стремление защитить статус-кво или альтернативные про граммы изменения, включающие соперничающие требования. Возникают институциональ ные ловушки, что не только замедляет темпы реформ, но может вообще их дискредитировать в глазах общественного мнения.
В полной мере это применимо к России, где неоднократные попытки провести ре форму и модернизировать государственное управление не привели к результатам, соответ ствующим поставленным правительством целям. В числе возможных причин неудач мо ж но назвать ошибки при выборе модели реформирования, несогласованность и слабую мо тивированность деятельности административного аппарата, отсутствие должного уровня политической поддержки и многое другое. В любом случае, очевидно, что в настоящее время сохраняется неопределенность институциональной структуры государственного управления, сложившейся в итоге фрагментарных административных преобразований, а многие управленческие решения продолжают приниматься в так называемом «ручном р е жиме», т. е. помимо действующих институтов. Это означает, что работающей и устойчи вой стратегии модернизации государственного управления до сих пор в России нет.
В ситуации институциональной неопределенности, когда размыты политическая ответственность и административная подотчетность, растут риски расширения зоны рен тоориентированного поведения людей на высоких государственных должностях, а кор рупция воспроизводится как системное явление, на первый план выходят политическая проблема заинтересованности в реформах тех, кто их должен инициировать, и управлен ческая проблема потенциала административного аппарата осуществить запланированное.
Между тем, затягивание стратегически обоснованных реформ приводит к кризису госу дарственного управления. Кризис может дать толчок преобразованиям, но реформа едва ли будет последовательной и успешной при отсутствии действенных политико административных институтов, включенных в многоуровневую систему формирования целей и стимулов для основных акторов управленческого процесса – от высшего полити ческого руководства до региональных и местных чиновников, а также получателей госу дарственных услуг.
Все это подтверждает злободневность и практическую востребованность изучения политико-административных институтов, что необходимо для получения ответов на во просы, актуальность которых еще больше возросла в связи с провозглашением политиче ским руководством страны курса на модернизацию государственного управления: Каковы стратегические цели этой модернизации и насколько они увязаны с имеющимися ресурса ми? Какие институты, т. е. правила, процедуры, полномочия и мотивационный механизм требуются для достижения желаемых результатов? Что представляют собой основные ак торы модернизации, т. е. политики, чиновники, группы специальных интересов и более широкие политические силы, формирующие ключевые управленческие решения?
Поиск вариантов ответов на данные вопросы идет достаточно активно и широко представлен в специальной литературе 1. Причем исследовательская проблематика посте пенно смещается от описания зарубежного опыта как примера для подражания к обосно ванию собственных социокультурных трендов и управленческих моделей. В данной дис Административная реформа в России: нужна ли перезагрузка?» Круглый стол // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 4;
Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе / Под ред. А. Олейника и О. Гаман Голутвиной. М.: РОССПЭН, 2008;
Бродовская Е.В. Трансформация политической системы современного рос сийского общества: институциональные и социокультурные составляющие. Автореферат диссертации на соис кание ученой степени доктора политических наук. Тула, 2008;
Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. М.: Изда тельство “Алекс”, 2006;
Мельвиль А.Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций // Политические исследования. 2004. №2;
Модернизация России: условия, предпосылки, шансы / Под ред. В. Л. Иноземцева. М.:
Центр исследований постиндустриального общества, 2008;
Ордешук П. Эволюция политической теории Запада и проблемы институционального дизайна // Вопросы философии. 1994. № 3;
Перегудов С.П. Политическая система России в мировом контексте: институты и механизмы взаимодействия. М.: РОССПЭН, 2011;
Поиск эффективных институтов для России XXI века. Интернет конференция [Электронный ресурс] / Режим доступа:
http://www.ecsocman.edu.ru/ db/msg/115492.html. Дата обращения: 26.05.2011. Загл. с экрана;
Политико административные отношения: концепты, практика и качество управления. Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 2010;
Потехин В.А. Модернизация государственного управления в современной России: направления и меха низмы. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора социологических наук. М., 2011;
Пути модернизации: траектории, развилки и тупики: Сборник статей / Под ред. В. Гельмана и О. Маргания. СПб.:
Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010;
Сморгунов Л.В. Государство и политика модернизации // Вестник философии и социологии Курского государственного университета.2010. № 2;
Со ловьев А.И. Институты власти и управления в стратегии российской модернизации: проблемы и перспективы// Вестник Московского университета. Сер.21. Управление (государство и общество). 2010, №3;
Шадрин А.Е.
Административная реформа и политическая модернизация [Электронный ресурс] / Режим доступа:
http://www.politlab.org/_reports/shadrin01.pdf. Дата обращения: 15.04.2011. Загл. с экрана.
сертации приоритет отдается не столько разработке очередной желаемой модели «хорош е го государственного управления», сколько самим институтам преобразований. Автор стремился представить их системно, с учетом конкретных культурных, социально экономических и политических условий страны. Реформирование процедур разработки и внедрения институтов государственного управления, по мнению диссертанта, должно вы страиваться с учетом политико-административного устройства системы, уровня политиче ской конкуренции, качества механизмов принуждения к исполнению должностными ли цами административных правил, действенности инструментов подотчетности. Понятные, хорошо работающие институты модернизации позволят в дальнейшем активнее воздейст вовать на реально существующие в контексте социальной практики модели поведения го сударственных служащих и деятельности государственных организаций. Модернизация государственного управления предполагает разработку программы институционального строительства, включающую необходимые управленческие структуры с четкими полно мочиями и подотчетностью, соответствующий распространенным ценностям мотивацион ный механизм и другие компоненты, имеющие отношение как к административному по тенциалу органов государственного управления, так и к способам формирования политики реформ. Такая программа институционального строительства представляет уровень мо дернизационных способностей государственного управления, зависящих от администр а тивного потенциала государства и «умения формулировать и осуществлять политику»2.
Степень научной разработанности темы. Формирование программы институцио нального строительства и модернизации государственного управления связано с исполь зованием получающей все большее распространение в политической и других обществен ных науках неоинституциональной методологии, включающей исторический неоинстит у ционализм, социологический неоинституционализм и неоинституционализм теории ра ционального выбора3. Сложившийся к настоящему моменту теоретико-методологический потенциал неоинституционального анализа дает возможность сформулировать концепт у альные подходы к исследованию процесса модернизации государственного управления.
«Новый институционализм» сформировался в середине 1980-х годов и рассматри вается большинством исследователей как закономерная реакция на бихевиоризм и теорию рационального выбора, преобладавших до этого в политических исследованиях. Но при этом, новый институционализм, с одной стороны, продолжает институциональную тради См.: Сморгунов Л.В. Концепция «способностей государства», конструктивизм и развитие теории государст венного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации: Мат. 6-й междунар.
конф. факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова 29-31 мая 2008 года. С. 407.
Hall, P. A., Taylor R. C. Political Science and the Three New Institutionalism // Political Studies. 1996. XLIV. P.
936-957.
цию, а с другой — использует достижения системного подхода, поведенческой теории и теории групп4. По мнению Р.И. Гудина и Х.-Д. Клингеманна, «в настоящее время инсти туциональный подход доминирует в политической науке в целом и ее отдельных субдис циплинах»5.
Возобновление интереса к институтам в политической науке сопровождалось рас ширением исследовательской области того, что определялось как институт. «Старый» ин ституционализм фокусировался в основном на формальных институтах государства (и с полнительные и законодательные органы, суды, законы) и подвергался критике за чрез мерное внимание к нормативным проблемам, в частности, конституционно-легальным структурам, по сравнению с реальным поведением акторов политического процесса и его последствиями. «Новый» институционализм относит феномены таких емких понятий как представительство интересов и даже политическое сознание к институтам в соответствии с широким пониманием этого термина 6. Если считать институтами «созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми»7, то мож но сказать, что «новый институционализм» как аналитический подход в качестве ведущей парадигмы в политической науке включает в предмет своего анализа практически все ст о роны политической реальности 8. «Новый» институционализм, используя достижения тео рии рационального выбора, утверждает, что борьба соперничающих групп за дефицитные ресурсы находит свое объяснение в конфликте институциональной организации политич е ского режима и экономических структур, в соответствии с которым некоторые интересы оказываются в привилегированном положении, в то время как другие подавляются. Из у чение механизма институциональных изменений позволяет объяснить парадокс неэффек тивных институтов, являющихся следствием индивидуальных рациональных решений9.
Основной вопрос, ставший предметом полемики, заключается в следующем: какие институты важны, и каковы соответствующие причинные связи и нормативные критерии, которые будут полезными для оценки действующих и новых институтов 10? Этот общий Политическая наука: новые направления // Под ред. Р. Гудина и Х.-Д. Клингеманна). М.: Вече, 1999. С. 155.
Там же. С. 43.
Rethinking Political Institutions: The Art of the State. Ed. by Shapiro I., Skowronek S., Galvin D. N.Y.: N.Y.: Uni versity Press, 2006. P. 109.
Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономиче ской книги “Начала”, 1997. С. 17.
The Oxford Handbook of Political Institutions / Ed. by R. A. W. Rhodes. N.Y.: Oxford University Press, 2008. P. XII – XVI.
Knott, J.H., Miller J. G. Reforming Bureaucracy: The Politics of Institutional Choice. 1987;
Heikkila, T. The Contri bution of Public Choice Analysis to Decision Making Theories in Public Administration // Handbook of Decision Mak ing / Ed. G. Morcol. Harrisburg: CRC Press, 2006. Р. 21-38.
The Oxford Handbook of Political Institutions. P. 16 – 17.
вопрос конкретизируется тремя группами вопросов, касающихся узловых проблем функ ционирования и трансформации институтов, в том числе и государственного управления.
Первая группа вопросов адресована природе и архитектуре институтов: Что пред ставляют собой институты, и как исследователь может найти связь между альтернативны ми институциональными обустройствами и хорошим (или плохим) управлением? Что представляют собой их фундаментальные нормативные и организационные принципы и правила, и какие критерии нужно использовать для определения, что данное институцио нальное обустройство работает лучше, чем альтернативное?
Вторая группа вопросов посвящена институциональной динамике, т.е. источникам, развитию и разрушению институтов, управляющих политическими и административными процессами: Почему институты и порядок таковы, каковы они есть? Какие изменения яв ляются важными, и посредством каких механизмов и почему происходит изменение? На сколько важны преднамеренные вмешательства, сравнимые со свойствами существующих институтов, разнообразием других процессов и детерминантами изменения?
Третья группа вопросов включает эффективность и результативность институтов:
что представляют собой механизмы, посредством которых институты влияют на государ ственное управление? Каковы эффекты этого влияния?
Многочисленные институциональные исследования дают свои варианты ответов на данные вопросы, развивая концепцию институтов и институциональных изменений 11, ко торую в нашей стране с середины 1990-х годов стали пытаться адаптировать как методо логию изучения постсоветской трансформации. Наиболее последовательное применение эти подходы получили в работах экономистов-институционалистов (А.А. Аузан, А.Н.
Олейник, В.М. Полтерович, В.Л. Тамбовцев, А.Е. Шаститко 12), а также в исследованиях политологов, изучающих российские политические трансформации (В.Я. Гельман, С.В.
Патрушев), проблему политического порядка и современных политических практик (П.В.
Панов), институциональную организацию местного самоуправления (В.Д. Нечаев) и др у Rethinking Political Institutions: The Art of the State. / Ed. by Shapiro I., Skowronek S., Galvin D. N.Y.: University Press. 2006;
The Oxford Handbook of Political Institutions. N.Y.: Oxford University Press, 2008;
Kettl D.F. The Transformation of Governance: Public administration for Twenty-First Century America. Baltimore and London, 2002;
Olsen, J. P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Demo cratic Organization. Oxford: Oxford University Press, 2010;
Peters, B. G. Institutional Theory: Problems and Prospects.
Institute for Advanced Studies (IHS), 2000;
Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics // American Political Science Review. 2000. № 94 (2);
The Tools of Government: A Guide to The New Governance / Ed.
By Lester M. Salamon. N.Y.: Oxford University Press, 2002;
Williamson O.E. The New Institutional Economics: Tak ing Stock, Looking Ahead // Journal of Economic Literature. September 2000, Vol. XXXVIII.
Аузан А.А. Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория.– М.: Инфра–М, 2003;
Олейник А.Н. Институциональная экономика. М.: ИНФРА–М, 2000.;
Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007;
Тамбовцев В.Л. Теории институциональных изменений. М.: Инфра–М, 2010;
Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. М.: ТЕИС, 2002.
гие сегменты российской политической системы13. Для формирования целостного пред ставления о характере трансформации государственного управления в постсоветский пе риод исключительно важное значение приобретают концептуальные идеи неоинституцио нального анализа о реформах как процессах целенаправленных институциональных трансформаций, а также об «институциональных ловушках» – устойчивых неэффективных равновесиях институтов, поддерживаемых доминирующими общественными акторами (В.М. Полтерович, В.Я. Гельман)14.
Взаимосвязь институциональных трансформаций и политической модернизации в свое время убедительно показал С. Хантингтон 15. Соответственно, политическую страте гию модернизации государственного управления можно представить как создаваемый ин ституциональный дизайн, зависящий от политического целеполагания, учитывающий ин тересы различных групп и реализуемый через систему норм 16. Разработка этой стратегии предполагает не только теоретически обоснованные подходы к пониманию механизмов институциональных изменений (институциональных траекторий), но и выяснение инсти туционального порядка принятия самих стратегических решений. Как отмечал В.М. Пол терович, задача поиска стратегии модернизации (способов соединения текущего состояния с желательным) обладает существенной спецификой в теории реформ. Здесь выявление желательного состояния происходит в итеративном процессе одновременно с решением 17.
Cреди трудов российских авторов, посвященных вопросам взаимодействия полити ческих и административных процессов, формированию и развитию системы государст венного управления в России, следуют выделить работы О.В. Гаман-Голутвиной, В.С. Ко маровского, В.В. Лобанова, А.Н. Медушевского, Е.В. Морозовой, А.В. Оболонского, Г.В.
Пушкаревой, Л.В. Сморгунова, А.И. Соловьева 18.
См.: Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации: наброски с теории // Политические исследо вания. 2001. № 1;
Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. № 4;
Институциональная политология: Современ ный институционализм и политическая трансформация России / Под ред. С.В. Патрушева. М.: ИСП РАН, 2006;
Панкратов С. А. Панов П.В. Трансформация политических институтов в России: кросстемпоральный сравни тельный анализ // Политические исследования. 2002, № 6. Его же. Политический порядок: проблема концептуа лизации и институционализации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. М., 2011;
Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России:
динамика и институциональные эффекты. М., 2007.
См.: Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007;
Гельман В. Россия в институциональ ной ловушке // Pro et contra. 2010. Том 14. № 4-5.
См.: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004.
Wegner G. Evolutionary Markets and the Design of Institutional Policy // The Evolutionary Analysis of Economic Policy / Ed. By G. Wegner and P. Pelikan. Cheltenham: Edward Elgar, 2003. P. 47-49.
Полтерович В.М. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики». 2008. № 4. С. 13.
Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: оте чественный и зарубежный опыт // Политические исследования. 2007. № 4;
Комаровский В.С. Административ ная реформа в Российской Федерации // Политические исследования. 2005. № 4;
Лобанов В.В. Модернизация государственного управления: проблемы и решения // Вопросы государственного и муниципального управле Из зарубежных ученых вопросами функционирования и трансформации государст венного управления занимаются: Д. Кэттл, П. Окойн, Д. Олсен, Д. Осборн, Н. Парисон, Б.
Питерс, П. Пластрик, Д. Страуссман, Х. Фредериксон 19 и др.
Собственно управленческие аспекты административной реформы широко освеща ются в публикациях А.Г. Барабашева, А.В. Клименко, В.Б. Слатинова, А.Е. Шадрина, Л.И.
Якобсона20.
Вместе с тем, можно констатировать недостаточный уровень разработанности про блем модернизации государственного управления как системы с учетом сложного инсти туционального механизма данного процесса. Как отмечает А.Г. Барабашев, реформа госу дарственного управления страдает из-за слабой концептуальной проработанности, что проявляется в отсутствии стратегического подхода к проводимым мероприятиям 21. Мно гоаспектность и сложность изучения государства как субъекта управления подчеркивает Л.В. Сморгунов, выделяя среди ряда направлений политики модернизации совершенство ния. 2010. № 2;
Государственная политика и управление. В 2-х частях. Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006, 2007;
Медушевский А.Н. Публичная администрация и общество: система обратных связей в информационном секторе // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. №6. Оболонский А.В.
Человек и власть. Перекрестки российской истории. М., 2002;
Оболонский А.В. Без реформы бюрократии ад министративные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. 2005. № 6;
Политико административное управление. / Под общей редакцией В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2005;
Полити ка развития и политико-административные отношения. Сборник научных статей. Отв. ред. Сморгунов Л.В., Морозова Е.В. Краснодар, 2009;
Пушкарева Г.В. Государственная служба в системе механизмов формирования государственной политики // Вестник Московского университета. Сер. 21. Управление (государство и общест во). 2010. № 3;
Соловьев А.И. Политико-административные механизмы в системе управления государством // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (29-31 мая 2008 года). М., 2008;
Его же.
Институты власти и управления в стратегии российской модернизации: проблемы и перспективы // Вестник Московского университета. Сер.21. Управление (государство и общество). 2010. №3.
Aucoin P. Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums // Gov ernance. 1990. Vol. 3;
Frederickson, H. G. The Spirit of Public Administration. San Francisco, 1997, CA: Jossey-Bass.;
Osborn D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector.
N.Y., 1992;
Kettl D. F. The Transformation of Governance: Public administration for Twenty-First Century America.
Baltimore and London, 2002;
Olsen J. P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent Eu ropean Experiments in Democratic Organization. Oxford University Press, 2010;
Барабашев А. Г., Страуссман Д.
Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московско го университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2005. №3;
Меннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2006;
Питерc Б. Глобализация, управление и его ин ституты // Отечественные записки. 2004. № 2.
Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Фе дерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том 1, № 1. Барабашев А.Г., Кли менко А.В. Ретроспективный анализ основных направлений модернизации системы государственного управле ния и государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 3;
Кли менко А.В. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты // Проблемы современного государственного управления в России. Материалы постоянно действующего научного семинара. Выпуск № (25). М., 2009;
Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях по литико-административных реформ в постсоветской России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук. Воронеж, 2011;
Шадрин А.Е. Направления и параметры российской адми нистративной реформы // Политические исследования. 2003. № 4;
Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3.
Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Фе дерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том 1. № 1. С. 25.
вание институциональных условий проводимых преобразований. По его мнению, это по вышает роль государства в трех отношениях: во-первых, государство способствует фор мированию институциональной базы модернизации, во-вторых, государство является важнейшим фактором и агентом общественной координации взаимодействий и, в-третьих, перед государством стоит задача привлечь к публичным делам тех агентов, которые по своей природе ориентированы на частные интересы. Для этого нужны определенные сп о собности, которые вырабатываются в ходе политико-административных трансформаций22.
Повышение роли государства диктует настоятельную потребность выйти за рамки рационального дизайна и диктата среды как доминантной логики модернизации и улуч шить понимание процессов, переводящих политическое действие посредством действую щих институтов в изменение ключевых характеристик государственного управления, вы явить механизмы влияния существующего институционального порядка на динамику из менений, понять какие компоненты данного механизма являются решающими. Не менее важно исследовать динамику институтов (сознательное институциональное строительство, саморегулируемые трансформации и трансплантации институтов), ее направленность (различные траектории изменений) и последствия для государственного управления.
Автор диссертации считает, что разработанные теорией модернизации подходы не всегда адекватны реалиям экономических и политических процессов и часто фрагментар ны. Эти подходы нередко рассматривают политико-административные процессы, носящие нелинейный характер, с позиций традиционных причинно-следственных связей, игнори руя их сложную многоуровневую институциональную природу23. Напротив, в диссертации основное внимание уделено исследованию модернизации государственного управления в контексте разнообразия и противоречивости ее детерминант, на макроуровне включающие как эндогенные (нормотворчество, государственная служба), так и экзогенные (представи тельство интересов) институты, влияние которых существенно модифицировано неинсти туциональными социокультурными факторами, а также политикой институционального строительства. Анализ государственного управления как многоуровневой совокупности «правил игры», ограничительных рамок формального и неформального характера, задаю щих модели функционирования и развития его основных акторов позволяет связать цен Сморгунов Л.В. Государство и политика модернизации // Вестник философии и социологии Курского госу дарственного университета. 2010. № 2. С. 133-138.
Критика трактовки политического развития, понимаемого как векторное, линейное, т.е. в парадигме стадий демократизации, дается в статье: Мельвиль А.Ю. О траекториях посткоммунистических трансформаций // По литические исследования. 2004. № 2. С. 64-75.
ности, институты и господствующие социальные и политические практики и тем самым реализовать требования институционального анализа проблем модернизации.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает система госу дарственного управления современной России и процесс ее модернизации.
Предметом исследования диссертационной работы являются политико административные институты модернизации государственного управления, которые рас сматриваются в двух аспектах. Во-первых, исследуется институциональный дизайн, т.е. ин ституты, выделенные на основе определенной иерархии правил, вместе с механизмами их воплощения, включающие соответствующие интересы и ценности. Во-вторых, исследуется институциональная трансформация, т.е. различные траектории изменения институтов на ос нове соперничающих нормативных и организационных принципов.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является определение места и ро ли политико-административных институтов в процессе модернизации государственного управления с учетом конкретных культурных, социально-экономических и политических ус ловий страны и выявление ограничений, объективно наложенных на его развитие.
В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие задачи:
1) предложить концептуальную модель политико-административных институтов и их изменений в процессе модернизации государственного управления;
2) сформулировать содержательное понятие «модернизации государственного управ ления» как политико-административного феномена;
3) провести сравнительный анализ основных моделей модернизации государственно го управления и представить обоснование политико-административной целесообразности выбора одной из них как базовой в условиях современной России;
4) выявить системные противоречия политико-административных институтов модер низации и их влияние на стратегию изменений;
5) определить модернизационные способности государственного управления, факто ры их определяющие;
6) показать роль «промежуточных политико-административных институтов» в модер низации государственного управления;
7) обосновать меру теоретической продуктивности использования концепции «path dependence» при характеристике путей развития государственного управления в современ ной России.
Гипотеза исследования. Модернизация государственного управления как эволюци онная инновация не имеет доминантного процесса, вследствие чего актуальны тенденции к появлению гибридных форм. Многослойность в условиях ригидной институциональной сре ды может приводить к сбоям политико-административного механизма институциональных изменений, когда институциональные реформы или их имитация будут увеличивать тран закционные издержки. Институциональные реформы в этом случае означают лишь новые возможности для специальных групп интересов получить дополнительный доход как следст вие влияния гибрида политической и переходной ренты. Фактически возникает новый не формальный промежуточный политико-административный институт, своеобразно отражаю щий противоречие между преемственностью и изменением в условиях слабого государст венного управления, когда мобилизационно-распределительная способность последнего на ходится под воздействием патримониальных социальных практик. В итоге возможен эффект блокировки модернизации государственного управления.
Политико-административный выход из такого рода институциональных ловушек мо жет быть связан с трансформацией подхода к стратегии модернизации, когда приоритетом выступает не выбор желаемой модели государственного управления с заданными извне ха рактеристиками, а институциональное строительство, цель которого – модернизационные способности государственного управления. Институциональное строительство должно опи раться на определенные блоки многоуровневой системы норм, что позволяет добиться ло кального соответствия между операциональными, коллективными и конституционными пра вилами. Такое соответствие результирует целенаправленное выстраивание цепи промежу точных институтов, минимизирующих неизбежные реакции отторжения со стороны сущест вующей институциональной среды и вероятность новых институциональных ловушек.
Теоретико-методологические основания исследования. Поставленные в диссерта ции задачи решались, преимущественно, с использованием неоинституционального подхода, и его разновидностей – исторического институционализма, институционализма рациональ ного выбора и социологического институционализма. При этом институционализм понима ется автором как подход, в котором институт в большей степени, чем индивиды или социе тальные структуры и процессы является основной аналитической единицей.
Методология современного «нового институционализма» ориентируется не на рассу ждения о том, как государственное управление должно быть организовано и функциониро вать, а на стремление понять условия, в которых оно посредством целенаправленного инсти туционального строительства и государственной политики будет лучше соответствовать изменившимся обстоятельствам24. Отсюда управление изменениями – это не столько вне дрение новых институтов в статическое устройство (существующий институциональный ди зайн), но в большей степени включение в происходящие процессы изменений, имеющие раз нообразие динамики и детерминантов. Это означает, что существующие легитимные нормы и организационные принципы реинтерпретируются, переструктурируются и перестраивают ся в большей степени, чем одна система принципов целиком заменяет или становится доми нирующей над другими. Процесс приращения институтов в таком понимании становится процессом самотрансформации, успех которого может уменьшить вероятность краха инсти туциональных реформ.
Теоретико-методологические основания диссертационного исследования включают междисциплинарный подход к рассмотрению политических и административных институтов и процессов с привлечением данных политической, управленческой и экономической наук, социологии, права, истории. Используется эволюционный принцип в анализе политических и социальных явлений, они изучаются в развитии на основе принципа историзма, выражаю щегося в стремлении выявить движущие силы и факторы развития политико-администра тивных институтов.
Существенное значение в раскрытии темы диссертации имеет системный подход. В рамках этого подхода институциональная организация государственного управления пред стает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений, а также как подсистема институциональной организации публичной власти и политической системы.
Сравнительный метод применялся при анализе эффектов использования бюрократи ческой, менеджериальной и сетевой моделей организации государственного управления в развитых странах и России как стране "догоняющего развития".
Исторический подход был одним из ключевых методологических оснований исследо вания. Этот подход использовался при анализе процессов институциональной динамики го сударственного управления в постсоветской России и для анализа воздействия на них пред шествующих типов институциональной организации (до 1917 г. и советского).
Эмпирическая база исследования. Основными источниками данного диссертацион ного исследования являются:
- нормативно-правовые акты в сфере государственного управления, программы ре формирования и развития государственного управления в виде проектов и официально ут вержденных документов, принятые в постсоветский период в России;
Rethinking Political Institutions: The Art of the State / Ed. by Shapiro I., Skowronek S., Galvin D. N.Y.: University Press, 2006. P. 32.
- эмпирические исследования различных аспектов государственного управления в со временной России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения и экспертные опросы по вопросам функционирования органов государственного управления, административной реформы;
- выступления и публичные заявления руководителей государства по проблемам ад министративной реформы и модернизации государственного управления (Послания Прези дента РФ Федеральному Собранию РФ и другие).
Библиографическая база исследования представлена монографиями, научными стать ями, аналитическими докладами, другими публикациями российских и зарубежных полито логов, экономистов, социологов, историков, специалистов по государственному управлению.
Значительный информационный и фактологический материал получен на основе источни ков, имеющихся в сети Интернет, включая сайты российских и зарубежных правительствен ных и неправительственных организаций, научно-исследовательских институтов, центров, вузов и библиотек.
Теоретические выводы и обобщения делаются на основе обработки данных, представ ленных в отечественных и зарубежных источниках, аналитических отчетах различных ис следовательских центров (российских и зарубежных), социологических исследований.
Научная новизна диссертационного исследования Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке теоретической модели, которая раскрывает характер воздействия политико-административных институтов на модернизацию государственного управления и определяет ограничения, объективно на ложенные на ее проведение.
Научная новизна конкретизирована в следующих результатах:
1. Обосновано положение об иерархии формальных правил и особенностях процедур их изменения в рамках соответствующих подсистем государственного управления. Выде ленные уровни системы государственного управления позволяют увидеть многослойность проблематики ее модернизации как с позиций институционального дизайна, так и с позиций трансформации, что, в конечном итоге, направлено на согласование эволюции, транспланта ции и строительства институтов с учетом фактора последовательности их преобразования.
2. Проведена концептуализация политико-административных институтов модерниза ции государственного управления. Политико-административные институты связывают поли тический и административный уровни государственного управления. Их специфика опреде ляется противоречивым соединением коллективных правил и политических интересов акто ров, вовлеченных в процесс государственного управления. Данная категория позволяет объ емно представить институты государственного управления как 1) властные образования, имеющие непосредственное отношение к существующему политическому режиму;
2) управ ленческие инструменты, обладающие административным потенциалом регулятивного воз действия;
3) итог компромиссов и столкновений коалиций, заинтересованных в государст венных решениях групп.
3. Сформулировано содержательное понятие «модернизации государственного управ ления» как системной институциональной инновации, в процессе осуществления которой органы государственного управления приобретают инновационную, адаптационную, моби лизационно-распределительную способности, позволяющие согласовать необходимость обеспечить координацию и институциональную автономию, эффективность и подотчетность деятельности государственных организаций, институциональное изменение и преемствен ность.
4. Показано значение блоковой модели институциональных изменений государствен ного управления, позволяющей перенести приоритеты методов реформирования с проектно го на процессный подход, что дает возможность лучше адаптировать вводимые новые инсти туты к условиям окружающей среды и существующим социальным практикам. Обосновыва ется методология «включение в процессы», которая в качестве основного управленческого механизма модернизации рассматривает институты.
5. Проведен сравнительный анализ трех моделей модернизации государственного управления: бюрократической, менеджериальной, сетевой. Утверждается, что в условиях позднеиндустриальной модернизации и сохраняющихся неопатримониальных практик ме неджериальная и сетевая модели стимулируют прогрессирующую утрату автономии госу дарственной службы от специальных групп интересов. Ускоренный переход к новой пара дигме государственного управления автор относит к ошибке «соскальзывания» с траектории развития, когда реформаторы пытаются применить методы и инструменты, эффективные лишь для более поздних стадий модернизации.
6. Рассмотрены траектории изменения важнейших политико-административных ин ститутов: функционального представительства интересов, нормотворчества, государствен ной службы. Одновременно показано, что успех или неуспех модернизации, наряду с модер низационными способностями государственного управления, определяется существенными не институциональными условиями, заданными культурными факторами развития. Анализ политико-административных институтов с позиций их дизайна и уровня модернизированно сти позволил подвергнуть критике принцип всесторонних изменений в процессе реформы, когда политическая цель заключается в замене одной институциональной системы другой.
Всесторонность в данном случае означает игнорирование преемственности, что, как правило, приводит к разрыву между формальными и неформальными институтами, институтами и не институциональными факторами, слабой управляемости и, в конечном итоге, к деинститу циализации государственного управления. Обосновывается вывод, что стратегия реформ должна ориентироваться не на разовое внедрение новых институтов, что является эффектив ным способом изменений лишь в краткосрочной перспективе, а на построение цепи проме жуточных институтов.
7. Выявлено, что в современной России продвижение специальных интересов осуще ствляется преимущественно как корпоративно-клиентельное согласование, представляющее ставшей устойчивой переходную институциональную норму. Изучение институциональных изменений функционального представительства интересов позволило сделать вывод о суще ствовании устойчивых дисфункций данного института, обусловленных широким распро странением в политической практике неформальных клиентельных отношений, широко ис пользуемых в процессе поиска политической ренты.
Положения, выносимые на защиту 1. Изучение политико-административных институтов модернизации государственно го управления позволяет, с одной стороны, увидеть правила и механизмы, связывающие по литические цели и административный потенциал государства, с другой стороны, рассматри вать процесс воплощения стратегий развития в порядковом и временном континууме, согла совывая строительство, эволюцию и трансплантацию институтов.
Институциональное строительство для минимизации рисков попадания в институцио нальные ловушки должно учитывать особенность институциональной архитектуры, опреде ляемой иерархией формальных правил, и предусматривать усложнение процедуры измене ния институтов по мере возрастания их ранга. Учет иерархии правил дает возможность от слеживать изменение роли формальных/неформальных институтов, когда понижение уровня правил институциональной архитектуры повышает значение неформальных институтов в управленческом процессе. Поэтому успешные институциональные инновации в процессе модернизации государственного управления представляют непрерывные и кумулятивные эволюционные изменения. Кроме того, приоритет в институциональном строительстве дол жен отдаваться малым приращениям, начиная с второстепенных правил и заканчивая прави лами более высокого порядка.
Согласование эволюции и трансплантации означает учет фактора последовательно сти, того, что любые изменения касаются сначала ограниченной части системы государст венного управления. Кроме того, необходимо иметь в виду, что очень часто в первую оче редь заимствуются атрибуты, а не содержание. Модернизация может производить сущест венный отложенный эффект, а также порождать трансформации внутри системы государст венного управления, формирующие новое проблемное поле, в рамках которого вызревают предпосылки для оптимального использования привнесенных извне институтов. В качестве примера можно привести эффект возникновения института оценки государственных про грамм в рамках неудавшейся административной реформы. Такой институт часто возникает как маргинальный и искаженный атрибут модернизации государственного управления, но со временем может приобрести относительную легитимность и уже изнутри формировать предпосылки к переменам в сторону эффективности.
2. Политико-административные институты занимают определенное место в иерархии формальных правил, включая правила использования коллективных (общественных) ресур сов и регулирующего воздействия государственного управления на общество, а также прави ла упорядочивания процесса реализации политических и административных решений, дейст вие которых непосредственно связано с политическими интересами акторов государственно го управления. Соответственно, политико-административные институты – это коллективные правила, механизмы реализации которых включают политические интересы акторов госу дарственного управления.
Политические интересы выводят политико-административные институты на полити ческий рынок, выступающий механизмом согласования интересов различных групп с помо щью формализованных процедур и неформальных норм. Миссия этого механизма в обеспе чении подвижного баланса сил и интересов наиболее влиятельных групп, государственной бюрократии, политиков и избирателей. Однако этот баланс постоянно нарушается в резуль тате действия трех обстоятельств: появления институциональных возможностей для неэкви валентного обмена интересов и ресурсов избирателей на необходимые им общественные блага, включающие, в том числе, и новые институты;
формирования кластеров связей (поли тических клиентел), подчиняющихся внутренним (неформальным) правилам для «своих»;
возникновения «агентской проблемы», ведущей к оппортунистическому поведению госу дарственных служащих. В совокупности эти обстоятельства приводят к росту рентоориенти рованного поведения государственной бюрократии.
Несбалансированный политический рынок не позволяет политико-административным институтам конвергироваться в одну институциональную форму, что подрывает принцип конгруэнтности и усиливает возникающий в процессе политической модернизации кризис легитимности. Вытекающий из данного положения концептуальный вызов заключается в проблеме объединения и совмещения политико-административных институтов, частично созданных на базе конкурирующих нормативных и организационных принципов.
3. Использование эволюционного подхода дает возможность, кроме формальных, от слеживать место неформальных институтов в модернизационных трендах. Неформальные нормы играют большую роль в функционировании политического рынка. Государство как субъект управления заинтересовано в формализации возникающих неформальных практик.
Стабильность и предсказуемость управленческих воздействий возрастают, когда формаль ные институты поглощают неформальные. Изменение архитектуры институтов в результате такого поглощения может происходить двумя путями. Первый, административно-правовой путь: постепенное закрепление неформальных практик как общепризнанных в формальных институтах, т.е. легализация неформальных ограничений. Второй путь складывается естест венным образом в условиях низкого уровня политико-административного потенциала го сударства: неформальные практики встраиваются в механизм действия формальных инсти тутов и разрушают их изнутри, создавая эффект подрывных институтов, что создает благо приятные условия для институциональных ловушек на пути формирования политико-адми нистративных институтов модернизации.
4. Целесообразно выделение двух основных ракурсов подхода к многоуровневой сис теме политико-административных институтов. Первый ракурс включает систему полномо чий и процедур органов государственного управления, а также характер их взаимодействия на основе иерархии операциональных, коллективных и конституционных правил. Второй ракурс включает институты, выделенные на основе критерия модернизированности, т.е. их способности обеспечить координацию, эффективность и подотчетность деятельности госу дарственных организаций, согласовать инновации и преемственность в процессе развития.
Совмещение ракурсов институционального дизайна и институционального развития, позволяет критически подойти к вопросу выбора теоретических моделей и механизма их им плементации, формируя методологию экспертного обоснования содержания стратегии мо дернизации государственного управления. Данная методология уточняет понимание струк туры модернизационного потенциала политико-административных институтов как особой формы упорядоченного взаимодействия политических и управленческих акторов, снижаю щей неопределенность и связанные с ней транзакционные издержки, а значит – повышаю щей инновационную, адаптивную и мобилизационно-распределительную способности госу дарственного управления, необходимые для разрешения системных противоречий его мо дернизации. В качестве примеров политико-административных институтов выделяются пра вила и процедуры нормотворчества, правила управления и организации деятельности го сударственной службы, устоявшиеся практики взаимодействия групп интересов и органов государственного управления.
В схематичном виде концептуальная модель изменений политико-административных институтов представлена на рис. 1.
Политический рынок бюрократия избиратели Институциональный дизайн Модернизационные способности госуправления группы политики интересов Формальные институты • конституционные правила • коллективные Политико административные правила операциональные правила Стратегия • операциональные институты институциональных функ. пред. интересов коллективные правила правила изменений нормотворчество конституционные правила гражданская служба Институциональные Неформальные изменения институты Социальный капитал Эволюция институтов Рис.1 – Концептуальная модель политико-административных институтов и их изме нений в процессе модернизации 5. Система государственного управления включает элементы предшествующих ин ституциональных форм (зависимость от предшествующего развития), элементы, возникшие спонтанно, а также элементы, заново сконструированные (построенные) или заимствованные (трансплантированные) из других институциональных сред. Это создает проблему согласо вания различных модельных принципов ее построения и оценки результатов деятельности.
Используемая в диссертации методология («включение в процессы») меняет ориентиры при выборе инструментов проведения административной реформы. Опыт нашей страны свиде тельствует о господстве в реформаторской практике проектного подхода. Он ориентируется на выбранную модель (например, «нового государственного управления») посредством из менений уже сложившегося институционального дизайна с помощью новаций в законода тельстве и бюджетных грантов для стимулирования административных изменений. На прак тике такой управленческий механизм формирования и реализации государственной страте гии ведет к созданию многочисленных, плохо скоординированных, часто непоследователь ных формальных модернизационных проектов, где главная роль принадлежит бюрократии. В результате существует опасность сведения модернизации к попыткам осуществить затрат ные и неэффективные инфраструктурные проекты с имитацией отдельных примеров дости жений в сфере новых технологий. Такие проекты неизбежно будут сопровождаться высоким уровнем коррупции. Кроме того, в рамках данного подхода трудно обеспечить устойчивость изменений в управленческой практике.
Поддерживаемая в диссертации методология в качестве основного управленческого механизма модернизации рассматривает институты. Принципиальным здесь является ориен тация не столько на изменение уже сложившегося институционального дизайна, но в боль шей степени на внедрение в происходящие модернизационные процессы. Основную роль в данном случае играет не проектный подход (ориентированный на конкретные результаты и ограниченные сроки), а процессный подход (ориентированный на правила и процедуры). С точки зрения этого подхода для успешных реформ выстраивание специальной стратегии со гласованных изменений на разных уровнях институционального обустройства является клю чевым условием решения проблем, иначе реформаторы будут замкнуты в одномерном мире, структура проблем будет задана, и лучшее, что они могут делать – принять стратегию в за данных обстоятельствах. Поэтому принципиальное значение имеют институты модерниза ции, т.е. правила, управляющие процессом изменения правил.
Практически это означает, что нормативный анализ при разработке стратегии реформ должен вестись в сравнительной перспективе, т.е. оценки действующих институтов должны исходить из сопоставлений не с проектными моделями, а с альтернативами, осуществимыми на практике. В частности, речь может идти о сравнительной эффективности альтернативных норм бюджетного процесса, механизмов государственных закупок, правил подачи деклара ций о доходах или процедур обжалования действий должностных лиц.
6. Модернизация меняет основные целевые, функциональные, структурные принципы построения государственного управления, тем самым происходит парадигмальный сдвиг в понимании его места и миссии в отношениях государство-рынок-гражданское общество. К старой парадигме относится бюрократическая модель государственного управления, к новой парадигме относятся модели нового государственного управления и сетевая.
Данные модели противоречиво переплетаются в условиях влияния глобализации и децентрализации на модернизационные процессы в государственном управлении, что созда ет новые проблемы адаптации административных иерархий к глобальным вызовам и требо ваниям деволюции. Возникает задача интеграции новых горизонтальных связей в традици онные вертикальные структуры. Одновременно, обостряется проблема способности го сударства сохранять эффективность действий государственных служащих в условиях быст рой трансформации окружающей среды. Кроме того, существует традиционная для государ ственного управления проблема масштаба, т.е. соответствия функций и ресурсов на разных управленческих уровнях характеру и объему возникающих проблем. Решение этих проблем на этапе транзита во многом зависит от характера возникающих институциональных траек торий и стратегии реформы, ее ориентированности на сохранение баланса стабильности и изменений, основанного на опыте предшествующих преобразований.
Менеджериальная модель с ее неизбежной децентрализацией, осуществляемой в ин ституциональной среде, не достигшей необходимого уровня самоорганизации и подотчетно сти, очевидно, повлечет за собой прогрессирующую утрату государственной бюрократией автономии от специальных групп интересов. Усиление роли неформальных управленческих практик в условиях не сложившихся норм административной этики не обеспечит не ангажи рованного безличного правоприменения.
Однако критика нового государственного управления не делает автоматически обос нованным выбор бюрократической или сетевой модели. Приоритет имеет не выбор той или иной теоретической модели модернизации как ее цели, а сам процесс разработки политики ее проведения. Критерий управляемости, отражающий развитость модернизационных спо собностей государственного управления дает ориентиры институциональному строительст ву.
7. В условиях незавершенной модернизации процесс институциональных изменений в системе государственного управления сталкивается с проблемой промежуточных институ тов, когда технологии менеджмента применяются в рамках традиционных иерархий, а по следние вынуждены встраиваться в новые сетевые структуры и наоборот. Следствием этого являются три группы системных противоречий политико-административных институтов мо дернизации государственного управления: во-первых, это конфликтное взаимодействие и напряжение между институциональным изменением и преемственностью государственного управления;
во-вторых, это необходимость для центральной политической власти обеспе чить координацию деятельности управленческих организаций не нарушая институциональ ную автономию;
в-третьих, это усилия, направленные на одновременное достижение эффек тивности и подотчетности деятельности бюрократических организаций на основе совмеще ния рыночных и административных инструментов. Отсюда, модернизация государственного управления – это системная институциональная инновация, в процессе осуществления кото рой органы государственного управления приобретают способности, позволяющие согласо вать институциональное изменение и преемственность, необходимость обеспечить коорди нацию и институциональную автономию, эффективность и подотчетность деятельности го сударственных организаций.
8. Исследование траекторий развития политико-административных институтов пока зывает, что современная российская система государственного управления совмещает в себе феодально-сословные элементы патримониальной бюрократии, корпоративно-бюрократи ческие элементы обществ переходных типов и технократические черты государственного менеджмента.
Многослойность и внутренняя противоречивость системы государственного управле ния ограничивают возможности для стратегии реформ ориентироваться на разовое внедре ние новых, модельных институтов, что является эффективным способом изменений лишь в краткосрочной перспективе. Больше шансов на успех имеет построение цепи промежуточ ных институтов. Подобный подход включает в себя несколько последовательных стадий ин ституционального проектирования, что позволяет управлять темпами институционального строительства, минимизируя риски, когда институт, механически внедренный в неблагопри ятную среду, катализирует активизацию перераспределительной деятельности, являющейся основным индикатором институциональной дисфункции. Рационально спроектированная цепь промежуточных институтов существенно облегчает адаптацию трансплантируемого института, значительно снижая транзакционные издержки и помогая избежать институцио нальных ловушек. Существенным плюсом также является и возможность дальнейшего со вершенствования трансплантата в «домашней» среде.
Например, выбор промежуточных институтов на практике может означать, что на со временном этапе сценарий реформ должен уделять больше внимание становлению профес сиональной системы заслуг, вместе с поддерживающими ее ценностными установками и процедурами реализации на высшем уровне должностей государственной службы. Такой подход позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской госу дарственной службе, предотвратить потрясения, что критично для государства на этапе мо дернизации. Для низшего уровня должностей более адекватна оценка деятельности по ре зультатам, с соответствующим механизмом стимулирования и уровнем дифференциации оп латы труда.
9. Траектории изменения политико-административных институтов демонстрируют, что доминирующие политические игроки не заинтересованы в проведении глубоких инсти туциональных преобразований, качественно повышающих эффективность государственного управления, но угрожающих сложившимся механизмам присвоения политической ренты.
Закрепление коррупционных практик, имеющих гораздо меньший уровень транзакционных издержек и приводящих к созданию нового устойчивого равновесия, препятствует формиро ванию эластичной институциональной среды и увеличивает риски провала модернизации государственного управления. Господство практик поиска политической ренты усиливает конкуренцию формальных и неформальных институтов, увеличивающую вероятность того, что основным результатом институциональных реформ будет необходимость в новых ре формах.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации Научно-теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что она в определенной степени заполняет пробел в политологической литературе, касающийся построения теории и методологии исследования институционального механизма взаимодей ствия политики и государственного управления в процессе изменений.
Материалы и выводы диссертации вносят вклад в развитие неоинституционального подхода в рамках политической науки, прежде всего, применительно к такой ее неотъемле мой части, как теория государственного управления. Теоретическая значимость исследова ния связана с применением неоинституционализма к исследованию трансформационных процессов в российской системе политико-административного управления, а также с созда нием целостной концепции институционального строительства и реформирования государ ственного управления в постсоветской России.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные теоретические результаты доведены до уровня конкретных рекомендаций по развитию институционального механизма управления модернизацией государственного управления как системы. Они могут быть использованы на федеральном уровне при разработке комплексной программы модер низации государственного управления в целях повышения его публичности, эффективности и подотчетности.
Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, при подготовке учебных пособий и преподавании курсов государственного управления, по литической теории, институциональной теории, поскольку содержат упорядоченные сведе ния по всей совокупности вопросов, входящих в проблематику исследования государствен ного управления с точки зрения институционального подхода.
Апробация и внедрение результатов исследования Положения диссертации нашли отражение в выступлениях автора на многочислен ных научных конференциях, в том числе ежегодной Международной конференции факуль тета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Государственное управ ление в XXI веке: традиции и инновации», Международных конференциях ИНИОН РАН «Россия: ключевые проблемы и решения» (2009 год) и «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (2010 год);
на II Всероссийском социологическом конгрессе «Россий ское общество и социология в ХХI веке: социальные вызовы и альтернативы» (2003 год).
Выводы исследования нашли отражение в авторских и коллективных монографиях и статьях, в том числе в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных ВАК России («Политические исследования («Полис»)»;
«Власть»;
«Вестник Московского университета. Серия «Управление (государство и общест во)»;
«Вопросы государственного и муниципального управления»;
Проблемный анализ и го сударственно – управленческое проектирование;
«Государственное управление. Электрон ный вестник»).
Автором подготовлены документы, аналитические записки по описанию механизмов функционирования политико-административных институтов государственного управления:
диссертант был членом рабочей (экспертной) группы межведомственной комиссии Админи страции Президента, выполнявшей задачу по созданию концепции Программы реформиро вания государственной гражданской службы (2003-2005 годы);
участвовал в работе ряда экспертных групп, подготовивших различные аналитические материалы по заказу Админи страции Президента РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства труда и социальной защиты РФ в рамках реализации основных направлений современной админист ративной реформы. В настоящее время автор является руководителем научно-исследова тельского проекта, проводимого Московским государственным университетом им. М.В. Ло моносова по теме: «Научно-методическое сопровождение внедрения в отдельных федераль ных государственных органах системы квалификационных требований к профилю образова ния, знаниям и навыкам в рамках реализации пилотного проекта», по заказу Министерства труда и социального развития в соответствии с Планом выполнения мероприятий по внедре нию в 2012 – 2016 годах новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Результаты диссертационного исследования легли в основу отдельных разделов учеб ных курсов «Основы государственного и муниципального управления», «Современные тео рии и технологии государственного управления», «Актуальные вопросы практики государ ственного и муниципального управления», «Управление государственными программами», которые читаются автором студентам бакалавриата и магистратуры, обучающимся на фа культете государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова По теме диссертации опубликовано 48 научных работ общим объемом свыше 120 пе чатных листов, в том числе 3 монографии и 13 статей в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов докторских диссертаций.
Структура и объем диссертации Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется сте пень ее научной разработанности, определяются объект, предмет и гипотеза, ставятся цель и задачи исследования, рассматриваются его научная новизна и практическая значимость, ука зываются теоретико-методологические основания и эмпирическая база.
В первой главе «Модернизация государственного управления как институцио нальная инновация» решается задача показать модернизацию государственного управле ния в контексте более общего процесса политической модернизации и представить (рефлек сивно и инструментально) место политико-административных институтов в этом процессе.
Характеристика этого места связана с выделением правил, обеспечивающих прямые и об ратные связи между государством как субъектом управления и акторами, действия которых являются объектом государственного регулирования. В главе показывается, что создание та ких правил требует не только полного учета принципов и механизмов современного ме неджмента, но и степени заинтересованности в их существовании групп специальных инте ресов, стремящихся получить максимальную выгоду от возможных институциональных из менений или их отсутствии. Кроме того, чтобы выделение этих правил не осталось формаль ной констатацией, важно учитывать влияние неформальных институтов и социокультурных условий в целом на модернизацию как институциональную инновацию в ее различных фор мах: эволюции, трансплантации, строительства.
В первом параграфе «Архитектура политико-административных институтов» ана лизируется содержание и структура политико-административных институтов государствен ного управления, факторы их изменения. Выделяется иерархия формальных правил, преду сматривающая усложнение процедуры изменения институтов по мере возрастания их иерар хического ранга (Д. Норт, Дж. Роланд)25. Эта иерархия включает три уровня правил: опера циональные правила, коллективные правила и конституционные правила (Э. Остром)26. Про тиворечивое единство этих трех групп правил является базовым принципом институцио нальной архитектуры государственного управления и выбора стратегии его реформирования.
Причем понижение уровня правил институциональной архитектуры повышает значение не формальных институтов в управленческом процессе. Данные группы правил рассматривают ся в диссертации в качестве регуляторов технических, административных и политических процессов в рамках соответствующих трех подсистем системы государственного управле ния.
Автор выделяет коллективные правила как основу политико-административных ин ститутов. Эффекты их действия зависят от связей с властными структурами и политически ми интересами акторов управленческого процесса. Фактор власти задает характер сочетания интересов с правилами и нормами процесса государственного управления, что является оп ределяющим при уточнении понятия «политико-административный институт». Это понятие аккумулирует различные факторы, влияющие на баланс политического и административного в государственном управлении. Политико-административные институты в диссертации оп ределяются как коллективные правила, механизмы реализации которых включают политиче ские интересы акторов государственного управления.
Смысл и специфика политико-административных институтов, на взгляд автора, в том, что данная категория позволяет объемно представить институты государственного управле ния как 1) властные образования, имеющие непосредственное отношение к существующему политическому режиму;
2) управленческие инструменты, обладающие административным потенциалом регулятивного воздействия;
3) итог компромиссов и столкновений коалиций, заинтересованных в государственных решениях групп.
Одна из основных задач данного параграфа показать, что подвижный баланс собст венно административного и собственно политического в деятельности политико-админист ративных институтов является условием их эффективности. Нарушение этого баланса при водит к дисфункциям институтов, а иногда и к деинституциализации государственного управления. Чрезмерная политизация, т.е. усиление властной компоненты в деятельности административной подсистемы способствует развитию «институциональных ловушек» и дисфункций государственного управления, поскольку акцент на политические интересы Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономиче ской книги «Начала», 1997. С. 17;
Roland G. Understanding Institutional Change: Fast-Moving and Slow-Moving Institution // Studies in Comparative International Development. Winter 2004. Vol. 38. № 4. Р. Остром Э. Управляя общим: эволюция институтов коллективной деятельности. М.: ИРИСЭН, Мысль, 2010.
С. 112, 271.
снижает роль рациональных критериев в процессе выработки управленческих решений. И, наоборот, администрирование вне политической ориентировки и внешней подотчетности приводит к бюрократизации государственного управления, отрыву формальных процедур от реальных практик.
В этом контексте государственное управление автор рассматривает как систему поли тических и административных решений, которые реализуются на практике с помощью ин ститута государственной службы и отражают сложившийся в данных условиях набор власт ных факторов, в том числе под влиянием института функционального представительства интересов. Правила и процедуры нормотворчества, включающие т.н. «умное» регулирова ние, правила набора, профессионального роста, оценки и организации деятельности госслу жащих рассматриваются как примеры эндогенных политико-административных институтов.
К экзогенным институтам автор относит устоявшиеся практики взаимодействия групп инте ресов и органов государственного управления.
Далее в параграфе исследуется роль и место политического рынка в механизме дейст вия политико-административных институтов. Поскольку на политическом рынке принима ются решения с существенными поведенческими экстерналиями за пределами принявшего решение государственного органа, то естественным образом возникают факторы, ведущие к дисфункциям политико-административных институтов. Особую роль в этой связи диссер тант отводит механизмам поиска и получения политической ренты.
Если в первом параграфе показана многоуровневость институтов государственного управления, что определяет иерархичность логики их изменения с позиций институциональ ного дизайна (от конституционных к коллективным и далее к операциональным правилам), то во втором параграфе «Политическая модернизация и проблема управляемости» в со ответствии с эволюционным подходом аргументируется обратная последовательность изме нений с учетом роли неформальных институтов, когда на институциональное строительство оказывают влияние факторы, выходящие за рамки институционального дизайна. Основная задача данного параграфа описать ограничения, накладываемые автономными механизмами эволюции, на трансплантацию институтов и институциональное строительство.
Диссертант формулирует актуальную исследовательскую проблему, которую ставит политическая модернизация: как смесь изменений и преемственности рефлексирует влияния существующего институционального дизайна, организации процессов изменений (институ ционального строительства) и наследства более ранних институциональных обустройств (ис торической «колеи»)? Поиск альтернатив решения этой проблемы требует обратиться к ана лизу самого процесса модернизации с позиций его воздействия на внутренние, структурные характеристики системы государственного управления, с одной стороны, и возможности го сударства обеспечивать политическое и административное регулирование процессов изме нений – с другой, т.е. решать проблему управляемости.
Модернизация как глобальный процесс неизбежно включает трансплантацию системы государственного управления или ее отдельных элементов с учетом готовых зарубежных об разцов, что предполагает определенную степень обновления или адаптации старой институ циональной структуры. Для реформаторов это означает критический анализ эффективности функционирования действующих органов власти и управления, правовой системы, а также пересмотр набора и содержания конкретных функций государственного аппарата. Изменения такого рода, особенно масштабные, неизбежно ведут к сопротивлению, системной реакции самозащиты и создания видимости перемен. При этом, в отличие от процесса изменений на микроуровне (на уровне операциональных правил), в системе административных и полити ческих государственных институтов (на уровне коллективных и конституционных правил) сдерживающим фактором может стать инертность правового поля. С точки зрения содержа ния – как результат стабильности конституционных правил, таких как Конституция, феде ральные и региональные законы. С точки зрения правоприменения – как результат практиче ской важности сохранения работающей системы коллективных правил, в том числе системы государственной службы и контроля над ресурсами, включающими возможность получения политической ренты.
В диссертации отмечается, что процесс институционального строительства можно представить в виде политико-административного цикла, включающего в себя трансформа цию операциональных, коллективных и конституционных правил. Используя технологии создания новых, корректировки действующих или трансплантации зарубежных институтов реформаторы трансформируют институциональный дизайн, адаптируя его к новым полити ческим и социальным условиям. Если в процессе трансформации соблюдались требования согласованности изменения правил, последовательности изменений (от операциональных к коллективным, далее к конституционным правилам), их соответствия социальному капиталу, то достигается новое равновесие в условиях изменившейся институциональной среды. Поли тико-административный цикл заканчивается. Проблема заключается в рисках незавершен ности этого цикла, причиной чего могут быть как несогласованность и непоследовательность изменения правил, так и противодействия со стороны неформальных институтов. Поиск ин струментов минимизация такого рода рисков возможен на основе баланса политического и административного в государственном управлении.
Диссертант выделяет и характеризует модернизационные способности государствен ного управления (инновационную, адаптивную и мобилизационно-распределительную), от которых зависят темпы и глубина изменений. В свою очередь, эти способности определяют ся типом существующей институциональной среды: ригидной или эластичной. Многофак торность процесса обусловливает двойственную роль государства как регулятора модерни зации: с одной стороны, государство является необходимым условием устойчивости разви тия, а с другой – при определенных обстоятельствах может быть его препятствием. Такая двойственность способствует усилению неопределенности в регулятивном механизме и, од новременно, стимулирует использование не только формальных, но и неформальных спосо бов борьбы с его дисфункциями. Формируются параллельные структуры (неформальные ин ституты), где основным инструментом выполнения правил являются переговоры участников.
Одним из примеров является патрон-клиентельный тип функционального представительства интересов.
В результате эволюции и трансплантации возникает специфичный для транзитных обществ неконгруэнтный институциональный комплекс, когда институты не связаны в цело стный политико-административный порядок и создают ригидную институциональную среду.
Возникает проблема управляемости, значимая при планировании административных преоб разований, что связано с возникающим в процессе модернизации кризисом легитимности.
Если обычно результаты политики (policy) оцениваются в терминах эффективности, эконо мичности и результативности и сопоставляются с определенными заранее и формально вы раженными целями (миссиями, задачами, стандартами), то синдром модернизации меняет отношение к содержательным целям. На первый план выходят культурные ожидания и нор мы. Отсюда значимость этической оценки институтов государственного управления.
Таким образом, как подчеркивается в диссертации, при характеристике проблемы управляемости недостаточно ограничиваться лишь оценкой институционального потенциала государственного управления. Последний должен сочетаться со способностями всей системы государственного управления к развитию. Данные способности включают и неинституцио нальные движущие силы модернизации, которые, безусловно, взаимодействуют с политико административными институтами, но при этом остаются автономными факторами, способст вующими или препятствующими трансформационным процессам. Отсюда недетерминиро ванность модернизации решениями органов государственного управления. Развитие в любой форме не может считаться лишь результатом осознанных и спланированных решений. В ча стности, следует подчеркнуть ограниченность возможностей политиков и управленцев в ди зайне систем, опосредованных культурными кодами. Успешная политическая модернизация является как причиной, так и результатом роста адаптивной способности государственного управления к урегулированию конфликтов, к формированию баланса интересов, ориентиро ванного на развитие. Данная способность государственного управления, т.е. его потенциал к взаимодействию с внешней средой, может сочетаться, но может и вступать в противоречие с присущей модернизации тенденции к глобализму мировой культуры и стремлением к быст рым институциональным переменам, включающим масштабную институциональную транс плантацию, игнорирующую действующие культурные коды.