Технология социальной паспортизации населения в управлении социальной сферой региона
На правах рукописи
ГЕРАЩЕНКО Владимир Михайлович ТЕХНОЛОГИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПАСПОРТИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ В УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ РЕГИОНА Специальность 22.00.08 - социология управления Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук
Научный консультант:
кандидат социологических наук НАДУТКИНА И.Э.
Белгород - 2007 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ 16 РАЗДЕЛ ПАСПОРТИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ ПЕРВЫЙ СФЕРА ПРИМЕНЕНИЯ ТЕХНОЛОГИИ РАЗДЕЛ СОЦИАЛЬНОЙ ПАСПОРТИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ 56 ВТОРОЙ РЕГИОНА РЕЛЯЦИОННАЯ МОДЕЛЬ РАЗДЕЛ СОЦИАЛЬНОГО ПАСПОРТА КАК ТРЕТИЙ ИННОВАЦИОННЫЙ УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ПРОЕКТ ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ПРИЛОЖЕНИЯ - 3 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Особенностью современного развития российского общества является возрастание роли социальной сферы. Это, в свою очередь, определяет повышение требований к качеству управления социальными процессами. Одним из условий преобразования управления социальной сферой является разработка и внедрение системы мониторинга социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях.
Потребность в нём определяется тем, что наличие большого количества показателей, характеризующих социально-экономическое развитие как региона в целом, так и входящих в его состав отдельных муниципальных образований, не позволяет быстро и однозначно оценить состояние социальной сферы, выстроить иерархию проблем, требующих последовательного решения. В соответствии с этим необходимо определение и обоснование системы обобщающих (интегральных) показателей состояния социальной сферы региона, применение которой, в виде социального паспорта населения, позволит объективно оценивать, сравнивать и анализировать уровень развития, выявлять основные тенденции и закономерности, четко обозначать наиболее острые проблемы.
Система управления социальной сферой региона нуждается в совершенствовании, которое предполагает решение двух основных задач:
технологизацию процесса управления и комплексное ресурсное обеспечение.
Необходимой предпосылкой и условием успешной технологизации социальной сферы региона выступает её рационально организованный мониторинг. В настоящее время опыт осуществления такого рода мониторинга либо отсутствует, либо характеризуется рядом черт, снижающих потенциальные возможности его использования в процессе управления. К ним относятся недостаточная разработанность теоретических основ мониторинга, использование рекомендаций, носящих фрагментарный характер, не доведенных до уровня практического использования. Это затрудняет проведение работ по созданию систем информационно-аналитической - поддержки принятия управленческих решений. Одним из путей устранения негативных явлений является разработка и внедрение модели социального паспорта населения, включающего в себя систему оценки состояния социальной сферы региона на основе комплексных интегральных показателей.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется:
- необходимостью повышения эффективности управления социальной сферой региона;
- важностью внедрения мониторинга социальных процессов в регионе;
- отсутствием эффективных моделей информационно-аналитического обеспечения процесса управления.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы социальной политики и управления социальной сферой в последнее время все чаще становятся предметом внимания исследователей.
Анализ научной литературы по теме диссертационного исследования позволяет сделать вывод о низкой разработанности проблемы в отечественной и зарубежной науке. Это проявляется в отсутствии монографий, диссертаций, других научных работ, посвященных изучению именно социальной паспортизации населения в системе управления социальной сферой региона.
Наряду с этим, общие проблемы инновационной деятельности поднимаются и рассматриваются в публикациях А.П. Бердашкевича, К.Е. Вишнева и В.В. Коваленко, Д. Кокурина, Л. Миндели Теоретические вопросы и практический опыт 1.
организационных изменений на предприятиях освещаются в публикациях Н. С.
Алексеева, Ф.Ж. Гуняра и Дж. Н. Келли, А.П. Дугельного, Г. Клейнера, А.
Масалова, С.А. Масютина и С.П. Леонтьева, Г.А. Мелешиной и Б.Н. Аристова, Е. Савеленка, В.Н. Самочкина, Г.И. Янина2. Роль инноваций 1 См.: Бердашкевич А.П. Будущее российских инноваций // ЭКО. - 2000. - № 2;
Вишнев К.Е., Коваленко В.В. О проблеме преодоления инновационного застоя в Российской экономике // Инновации. 2001. - № 4/5;
Кокурин Д. Инновационная деятельность как форма труда и развития бизнеса // Человек и труд.
- 2001. - № 2;
Миндели Л. Интеллектуальный, научно-технический потенциал - важнейшая составляющая нашего национального богатства // Человек и труд. - 2000. - N° 4.
См.: Алексеев Н.С. Изменения для стабильности // Менеджмент в России и за рубежом. - 1999. - № 2;
Гуняр Ф.Ж., Келли Дж.Н. Преобразование организации.- М.: Дело, 2000;
Дугельный А.П. Структурные - как фактора экономического роста и социального прогресса раскрывается A. Вольским, С.Ю. Глазьевым, А. Дагаевым, Г.И. Жицем, М.П. Кирпичниковым, B.Ф. Леонтьевым, Е.Б. Лисиной, Г.В. Овчаренко Ставится и обсуждается 1.
вопрос об инновационной модели социально-экономического развития российской экономики (см. публикации А.А. Козлова, Н. Новицкого, Э. Росселя, Т.Г. Стефановой, П. Шеко) 2.
В научной литературе ставится и рассматривается вопрос о создании эффективных инновационных систем применительно к нынешним российским условиям (исследования А.Н. Авдулова, В.В. Иванова и Н.Т. Колдаева, В.Ж. Келле) 3.
Значительный вклад в становление инноватики как научной дисциплины внесен коллективом ВНИИ системных инноваций под руководством Н.И. Лапина 4. Данной группой ученых исследованы нововведения в организациях, их механизмы и последствия, инновационные позиции и роли.
преобразования на предприятии // ЭКО. - 2000.-№ 6;
Клейнер Г. Эволюция и реформирование промышленных предприятий: 10 лет спустя // Вопросы экономики.- 2000. - № 5;
Масалов А. Варианты реорганизации // Журнал для акционеров.- 2000.- №1;
Масютин С.А., Леонтьев С.И. Изменение организационной структуры предприятия: целесообразность и возможности // ЭКО. - 1988. - N° 2;
Мелешина Г.А., Аристов Б.Н. Реинжиниринг - путь к реорганизации компании // ЭКО. - 2001. - № 1;
Савеленок Е.
Идеология компании и изменения в организации // Проблемы теории и практики управления. - 1998. - № 16;
Самочкин В.Н. Гибкое развитие предприятия. Анализ и планирование. - М.: Дело, 2000;
Янин Г.Н.
Социальная модель организационной адаптации. - Белгород: Центр социальных технологий, 1997.
1 См.: Вольский А. Инновационный фактор обеспечения устойчивого экономического развития // Вопросы экономики. - 1999. - № 1;
Глазьев С.Ю Переход к инновационной экономике - условие будущего развития России // Инновации.-2000.-№ 3-4;
Дагаев А Рычаги инновационного роста // Проблемы теории и практики управления.-2000.-№ 5;
Жиц Г.И. Инновационный потенциал и экономический рост.- Саратов:
Изд-во Саратовского гос. техн. ун-та, 2000;
Кирпичников М.П. Переход к экономике инновационного типа // ЭКО. - 1999. - № 5;
Леонтьев В.Ф. Роль инновационных технологий в обеспечении качества и конкурентоспособности продукции // Проблемы прогнозирования.- 2001. - № 1;
Лисина Е.Б. Нововведения ядро прогресса // Инновации.-2000. - № 5/6;
Овчаренко Г.В. Инновации в системе факторов экономического роста в рыночной экономике // Социально-политич. ж урнал.-1998.-№ 4.
2 См.: Козлов А.А. Инновационный подход к прогнозированию и управлению развитием // Инновации. - 2001. - № 3;
Новицкий Н. Инновационный путь развития экономики // Экономист. - 2000.- № 6;
Россель Э. Цель - инновационная экономика // Российский экономический ж урнал.-2000.- № 3;
Стефанова Т.Г. Инновационный тип развития экономики и качество жизни. - СПб: С.-Петерб. гос. инж.-экон. академия, 2000.
3 См.: Авдулов А.Н. Современный этап интеграции науки и производства // Социологич.
исследования. - 1994. - № 7;
Иванов В.В., Колдаева Н.Т. Российская инновационная система:
территориальный подход // Инновации. - 2000. - № 9/10;
Келле В.Ж. И н н о в а ц и о н н ы е с и с т е м ы.
Т и п о л о г и я и э ф ф е к т и в н о с т ь / / С в о б о д н а я м ы с л ь. — 1997. - № 7.
4 С м.: Л а п и н Н.И. С о ц и о к у л ь т у р н ы й п о д х о д и с о ц и е т а л ь н о - ф у н к ц и о н а л ь н ы е с т р у к т у р ы // С о ц и о л о г и ч е с к и е и с с л е д о в а н и я. - 2 0 0 0. - № 3 ;
И н н о в а ц и о н н ы е п р о ц е с с ы. М.: ВНИИСИ, 1992;
Проблемы интенсификации и диагностики нововведений. - М.: ВНИИСИ, 1984;
Управление нововведениями в США. - М.: Наука, 1986.
- Региональные аспекты инновационной исследуются И. Абросимовой, М.С. Аминовым, Э.С. Бука, А.А. Румянцевым, Н.Г. Федотовым и другими специалистами \ Можно также выделить группу источников, в которых раскрываются особенности и механизмы научно-технических нововведений 2, управленческих инноваций 3, организационных изменений социальных нововведений 4.
Различные аспекты управления нововведениями рассматриваются в публикациях В.А. Заренкова, В.С. Кабакова и А.К. Казанцева, Е.Н. Комарова, В. Мастенбрука, Р.М. Нижегородцева, Т. Рикардаса 5.
Различные аспекты технологизации нововведений освещаются в многочисленных публикациях И.В. Бестужева-Лады 6.
Значимыми для разработки представленной темы являются труды Е.В. Кузнецовой, Е.Д. Дмитриевой, посвященные расчету комплексных показателей состояния социальной сферы 7, а также работы авторов 1 См.: Абросимова И., Марченко Г., Мачульская О. Активная инновационная политика приоритетный путь развития экономики региона // Инновации. - 2001. - № 3;
Аминов М.С., Батдалов М.М., Гамидов С.В, Исмаилов Т.А. Региональные проблемы развития инновационной деятельности // Инновации. 2001. - № 1/2;
Бука Э.С., Репях С.М., Павлов И.Н., Невзоров В.Н., Немич В.Н. Роль учебно-инновационных комплексов в активизации региональной инновационной деятельности // Инновации. - 2001. N° 1/2;
Румянцев А.А. Некоторые аспекты развития региональной инновационной политики // Инновации. - 2001. - № 4/5;
Федотов Н.Г., Королев В.Н., Панков Л.Н., Фролова М.А. Формирование региональной инновационной политики // Инновации. - 2001. - № 4/5.
2 См.: Мончев Н. Разработки и нововведения. - М.: Прогресс, 1976;
Морозов Ю Технологические инновации и их роль в современных экономических условиях России // Инновации. - 2000. - № 1/2.
3 См.: Гребнев Е.Т. Управленческие нововведения. - М.: Экономика, 1985;
Пригожин А.И.
Управленческие нововведения: неопознанные ресурсы // Управление персоналом. - 2000. - № 1.
4 См.: Бестужев-Лада И.В. Социальный прогноз и социальное нововведение // Социолог.
исследования, 1990. - № 8;
его же "Алгоритм" социального нововведения // Социолог. исследования. - 1991. № 9;
его же "Алгоритм" прогнозного обоснования социального нововведения // Социолог. исследования.. 1991. - № 12.
5 См.: Заренков В.А. Принципы организации и структура инновационного процесса для предприятий строительной индустрии // Инновации. - 1999. -№ 7/8;
Кабаков В.С., Казанцев А.К. Внутрифирменное управление инновациями: Учеб пособие для вузов. - СПб: Изд-во С.-Петерб. гос. инж.-экон. академии, 1999. 109 с.;
Комаров Е.Н. Управление изменениями // Управление персоналом. - 1997. - № 2;
Мастенбрук В.
Исторические перспективы организационных новшеств: изменение как двойственность управления // Управление персоналом. - 1999. - № 7;
Кіскаггіз Т. 81іти1аІіп§ Іппоаііопз. А 8у§1еш АрргоасЬ.
Ь. 1985.
6 См.: Бестужев-Лада И.В. "Алгоритм" социального нововведения / / С о ц и о л о г и ч. исследования. 1991. - № 9;
его же. Социальный прогноз и социальное нововведение // Социологич. исследования, 1990. - № 8;
его же "Алгоритм" прогнозного обеспечения социального нововведения / Социологич. исследования, 1991.
- № 7 См.: Кузнецова Е.В., Дмитриева Е.Д. Индекс развития человеческого потенциала и другие показатели социально-экономического развития России и отдельных зарубежных стран // Вопросы статистики, 2000. - № 3.
- В.Н. Лексина, В.Е. Селиверстова, А.Н. Ш вецова \ затрагивающие вопросы формирования системы мониторинга социально-экономической, национально этнической и политической ситуации в регионах Российской Федерации.
Для диссертационного исследования представляют интерес монографии и статьи белгородских авторов, посвященные проблеме аналитического обеспечения и реализации региональной концепции улучшения качества жизни населения и управления социальной сферой, таких как Е.С. Савченко, В.Н. Потрясаева, В.П. Бабинцева, Е.Н. Захарова, С.Н. Жиряковой, А.А. Гармашева, Г.Ф. Ушамирской 2.
При подготовке данной работы, с целью проведения всестороннего теоретического исследования по теме диссертации, помимо использования широкого перечня научных источников, включающего работы как российских, так и зарубежных авторов, осуществлено привлечение дополнительных источников, в том числе материалов, полученных из Всемирной компьютерной сети Интернет, материалов научно-практических конференций, а также изучение диссертаций и авторефератов по указанной теме в РГБ им. В.И. Ленина, что позволило существенно обогатить исследовательскую работу.
Аналитический обзор научной литературы по теме исследования позволяет отметить достаточно полное освещение в ней проблем структуры и типов нововведений, отдельных способов инновационной деятельности и стратегий управления нововведениями. Наряду с этим, явно недостаточно исследований, относящихся к выявлению конкретных механизмов осуществления нововведений в системе управления социальной сферой региона применительно к нынешним российским условиям.
1 См.: Лексин В.Н., Селиверстов В.Е., Швецов А.Н. О формировании государственной системы мониторинга социально-экономической, национально-этнической и политической ситуации в регионах российской федерации // режим доступа Мір://№№№.іеіе.п§с.га 2 См.: Бабинцев В.П., Гармашев А.А. Проблема определения стратегии развития Белгородской области // Звонница. - 2004. - № 4;
Бабинцев В.П., Гармашев А.А., Ушамирская Г.Ф. Устойчивое развитие региона и задача улучшения качества жизни населения // Регионология. - 2003. - N° 1 - 2;
Дятченко Л.Я.
Социальные технологии в управлении общественными процессами. - Белгород, Центр социальных технологий, 1993. - 343 с.;
1. Потрясаев, В.Н. Управление процессами повышения качества жизни населения в муниципальном образовании / В.Н. Потрясаев - Белгород, 2004. - 355 с.
- Представление об актуальности темы, степени её разработанности в научной литературе и анализ объективных данных о состоянии системы управления социальной сферой региона выявляет противоречие между необходимостью использования эффективной технологии социальной паспортизации населения и отсутствием такого рода инструментария в практике управления социальной сферой региона.
Указанное противоречие даёт основание для формулировки основной проблемы исследования. Она состоит в необходимости разрешения противоречия между потребностью в разработке и использовании технологии социальной паспортизации населения в практике управления социальной сферой региона и дефицитом концептуально-теоретических разработок, обеспечивающих решение этой задачи на региональном уровне.
В диссертации объектом исследования является система информационно-аналитического обеспечения управления социальной сферой региона.
Предметом исследования является технология социальной паспортизации населения.
Цель исследования состоит в обосновании технологии социальной паспортизации населения региона.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
1. Разработать концептуальные основы технологии социальной паспортизации населения.
2. Определить основные детерминанты процесса внедрения технологии социальной паспортизации в практику управления.
3. Обосновать и предложить унифицированную реляционную модель социального паспорта населения региона.
Основная гипотеза исследования заключается в трех взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга предположениях:
- - во-первых, в предположении о том, что сложившаяся система информационного обеспечения процесса управления социальной сферой региона, основанная на традиционном применении статистических (количественных) показателей, не обладает достаточной информативностью и не дает адекватной оценки тенденций изменений в социальной сфере региона;
в свою очередь, применение инновационной технологии социальной паспортизации позволит осуществить переход к использованию комплексных показателей качественного характера в процессе управления социальной сферой региона;
- во-вторых, в допущении возможности эмпирической интерпретации информационной базы оценки состояния социальной сферы региона в рамках социального паспорта населения и использования системы показателей в процессе управления социальной сферой;
- в-третьих, в признании потенциальной возможности существенного повышения эффективности деятельности органов управления социальной сферой региона посредством разработки и внедрения инновационной технологии социальной паспортизации населения.
Теоретико-методологическая основа исследования.
Теоретико-методологической базой исследования являются принципы анализа социальной сферы и социальной политики, обоснованные в ряде концепций, предложенных отечественными и зарубежными учеными:
- концепция социального государства и социально ориентированной экономики, которая нацеливает развитие социальной сферы на рост благосостояния населения, удовлетворение его материальных, социальных и духовных потребностей, профессиональный и личностный рост человека (работы А.А. Васиной, С.М. Калашникова, А.С. Мамута, А.С. Нестеренко, В.Т. Смольникова);
- концепция антропосоциального управления обществом, ориентированная на конкретных людей, обеспечение условий для их социальной самореализации, гуманизацию условий общественной и частной - жизни (Г.В. Дмитриенко, М.Н. Руткевич);
- концепция качества жизни населения, идея ее использования как интегрального критерия социальной эффективности управления социальной сферой региона (В.Н. Бобков, О.А. Платонов и др.);
- концепция стратегического управления социальной сферой, т.е.
управления в ситуациях кризисов и рисков (А.М. Бабич, Л.А. Беляева, Е.В. Егоров, К. Л. Жильцов, И.А. Рождественская, В. Рожков);
- социально-синергетический подход к управлению социальной сферой региона, представляющий собой новую методологию исследования и моделирования социальных процессов (К.Х. Долокаров, Г.А. Котельников, Н.В. Поддубный);
- теоретические положения о технологиях социального управления, их проектировании и практическом применении, оптимизации управления социальными системами посредством его технологизации (В.Г. Афанасьев, Л.Я. Дятченко, К. Поппер, А.К. Зайцев, В.Н. Иванов, Г.А. Марков, В.И. Патрушев, Н.А. Стефанов, В.М. Шепель).
В работе использованы методы системного, функционально типологического и проблемного анализа, контент-анализа нормативно правовой и статистической составляющих, методы одномерной и многомерной группировки данных, корреляционный анализ результатов социологического исследования, методы математического и сравнительного анализа эмпирических данных.
Эмпирической базой исследования послужили:
- сравнительные данные федеральной и местной статистики, планово отчетные документы, характеризующие деятельность системы управления социальной сферой региона;
- данные проведенного диссертантом социологического опроса сотрудников структурных подразделений системы управления социальной сферой региона «Система управления социальной сферой Белгородской - области: состояние и перспективы развития». Совокупность респондентов составили работники управления социальной защиты населения Белгородской области, управления федеральной государственной службы занятости населения по Белгородской области, районных структурных подразделений системы управления социальной сферой Белгородской области, управления здравоохранения Белгородской области, Областного управления пенсионного фонда РФ, ОГУП «Одно окно». Выполненные расчеты по обоснованию необходимого объёма бесповторной выборки показали, что для получения достоверных эмпирических данных необходимо провести исследование с привлечением не менее 360 респондентов. Таким образом, выборочная совокупность респондентов составила N=386. В качестве экспертов были привлечены сотрудники управленческого звена организаций и структурных подразделений, входящих в состав системы управления социальной сферой региона (N=40). Сбор первичной информации проводился посредством анкетного опроса. В ходе исследования был применён контент-анализ федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов системы управления социальной сферой региона.
Диссертация опирается на обзорно-аналитические материалы о результатах деятельности федеральной государственной службы занятости, её региональных департаментов и данные мониторингов ВЦИОМ, касающихся проблем управления социальной сферой.
В работе использован вторичный анализ результатов исследований, осуществленных социологами, изучающими проблемы управления социальной сферой. К ним относятся исследования, проведенные в различных регионах РФ Л.И. Бойко, Л.Я. Дятченко, Ю.А. Зубок, Д.Л. Константиновским, М.Н. Руткевичем, В.И. Чупровым, а также в Белгородской области. В частности, исследования «Оптимизация процесса социальной адаптации незанятого населения» (руководитель И.Н. Кищенко), «Направления и - факторы социальной мобильности молодежи Белгородской области» (руководитель М.Н. Реутова).
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем:
- концептуально обоснован функционально-типологический анализ практики управления социальной сферой региона в процессе внедрения технологии социальной паспортизации;
- разработана реляционная модель унифицированного социального паспорта, представляющая собой алгоритм расчета и применения качественных оценок состояния социальной сферы региона.
В соответствии со сформулированными пунктами научной новизны диссертационной работы на защиту выносятся следующие положения:
1. Функционально-типологический анализ управления социальной сферой региона предполагает систематизацию его структурных элементов по критерию функциональной составляющей их деятельности. На основе анализа выявляются параметры типичности и формируются модели инновационных проектов, одной из которых и является концепция социальной паспортизации.
Базовыми принципами ее разработки являются: адресность социальной политики, открытость, упорядоченность, саморегуляция, информационная достаточность, межведомственная интеграция системы управления социальной сферой региона. Основанная на них концепция предусматривает проектирование и внедрение многоуровневой инновационной технологии информатизации социального пространства региона;
обеспечение технических возможностей для осуществления процедуры социальной идентификации и оценки состояния социальной сферы;
организацию мониторинга и актуализацию ресурсов.
2. Комплекс возможностей системы управления социальной сферой региона, позволяющий применить и адаптировать инновационные технологии, определяется как ее технологическая восприимчивость и оценивается на основе социологического анализа внешних и внутренних факторов.
- Проведенное социологическое исследование позволяет утверждать, что в настоящее время наиболее значимыми внешними факторами, повышающими технологическую восприимчивость системы управления социальной сферой, являются: наличие стратегии регионального развития, стабильность состояния основных элементов социальной сферы, интенсивное межрегиональное взаимодействие в решении проблем управления социальной сферой, полнота информации о состоянии социальной сферы. Негативное воздействие на технологическую восприимчивость оказывает недостаточная проработанность концепции социального развития региона. Среди внутренних факторов позитивное влияние на технологическую восприимчивость системы управления социальной сферой региона к инновациям оказывают:
сформированность социально-технологической культуры, инновационная готовность системы управления социальной сферой региона. Факторами, оказывающими негативное влияние являются: рассогласованность в функционировании системы управления социальной сферой региона, недостаточный уровень профессиональной компетентности сотрудников структурных подразделений системы управления социальной сферой региона.
3. Реляционная модель социального паспорта в содержательном отношении представляет собой информационно-аналитическую матрицу индикаторов состояния социальной сферы региона. Ядром модели является иерархическая информационная база, включающая в себя коэффициенты оценки текущего состояния социальной сферы. В процессном отношении модель предполагает последовательное осуществление ряда процедур:
интерпретацию данных;
построение внутренней структуры связей;
определение семантической метрики;
шкалирование и расчёт мониторинговых показателей. К основным мониторинговым показателям относятся:
обобщенный показатель уровня благополучия среды обитания населения региона;
обобщенный показатель уровня информационного обеспечения, в том числе деятельности органов управления;
обобщенный показатель, характеризующий потенциал региона. Унифицированная система обобщенных - мониторинговых показателей состояния обусловливает возможность использования социального паспорта в различных регионах РФ при разработке и реализации комплексных и целевых программ.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты позволяют анализировать состояние системы управления социальной сферой региона;
обосновать концепцию и осуществить разработку реляционной модели социального паспорта населения региона.
Предложенная в работе методика анализа состояния системы управления социальной сферой региона может быть использована для выявления недостатков функционирования и неиспользованных возможностей управления социальной сферой.
Методика расчета интегральных показателей состояния социальной сферы региона, обоснованная при разработке социального паспорта, может применяться в ходе диагностики состояния социального пространства.
Ряд положений диссертационного исследования может использоваться при чтении общих и специальных курсов учебных дисциплин в высшей школе: «Социология управления», «Муниципальное управление».
Апробация работы.
Теоретические и практические результаты диссертационного исследования представлены в виде докладов на международных и региональных конференциях: Международной научно-практической конференции «Социально-технологическая культура как феномен XXI века» (г. Белгород, 2006 год);
V Международной (юбилейная) научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного и муниципального управления: содержание и механизмы трансформации», (г. Курск, 2005 год);
Международной научно-практической конференции «Россия и Украина: опыт, уроки, перспективы интеграции и гармонизации интересов», (г. Харьков, год);
Международной молодежной научно-практической конференции, посвященной 350-летию Переяславской рады (г. Харьков, 2004 год).
- По материалам диссертации опубликовано 10 работ общим объемом 3,8 п.л.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры социальных технологий Белгородского государственного университета.
РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПАСПОРТИЗАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ Рассмотрение технологии социальной паспортизации населения в системе управления социальной сферой региона осуществляется нами с позиций структурно-функционального подхода. В его рамках социальный паспорт населения исследуется и описывается согласно двум точкам зрения:
во-первых, в качестве инструмента, позволяющего повысить уровень информационного обеспечения системы управления социальной сферой региона;
во-вторых, в виде продукта социальной технологии регионального управления. Проводимый в рамках работы социологический анализ основывается на базовых принципах типологического подхода в «понимающей» социологии М. Вебера х, «синтетического подхода» Й. Шумпетера, в котором представлены методологические подходы к трактовке действия социальных механизмов и синтетического анализа как средства исследования сложных систем.
Одна из основных социальных потребностей современного общества состоит в необходимости совершенствования системы организации управления2. Управление в любых его проявлениях в общественной жизни производстве, в деятельности административных органов региона и государства в целом, должностных лиц - представляет собой воздействие одних людей управляющих (т.е. реализующих полномочия и функции 1 См.: Вебер М. Основные социологические понятия // Западноевропейская социология XIX - начала XX веков / Под ред. В.И. Добренькова. - М., 1996. - С. 494;
Верховны В.И., Зубков В.И. Экономическая социология: Монография. М.: Изд-во РУДН, 2002.;
Давыдов Ю.Н. Веберовская социология капитализма // Социологические исследования. - 1994. - № 9.
2 См.: Дятченко Л.Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами. - Белгород, Центр социальных технологий, 1993. - С. 11.
- управления) - на других, выступающих объектом этого воздействия1. Однако, процесс управления обусловлен не только воздействием управляющей системы на управляемую, но и наоборот. В связи с этим выделим существующий феномен социального взаимодействия, которым пронизана и непосредственно интересующая нас в данном случае управленческая деятельность. Изучением социальных взаимодействий занимается одна из многочисленных отраслей социологической науки - социология управления, изучающая различные виды общественных взаимодействий и социальных феноменов.
Взаимодействие между управляющей и управляемой системами, в качестве которых нами рассматриваются система управления социальной сферой региона и, непосредственно, социальная сфера, происходит на основе постоянного обмена информацией. Чтобы предпринять какие-либо управленческие действия, управомоченный на то субъект должен, прежде всего, получить, обработать и осмыслить информацию об объекте намечаемого воздействия, в том числе и чисто социальную информацию, характеризующую качества управляемой системы. Затем управляющий субъект для решения поставленной задачи оказывает необходимое воздействие, что осуществляется с помощью информационных сигналов, которые теперь идут сверху вниз. После выдачи указания субъекту управления необходимо убедиться сначала в том, что оно получено, корректно интерпретировано тем, кому адресовано, а затем - выполняется ли оно и так ли, как нужно, что, по сути, представляется в виде мониторинга состояния управляемой системы. Следовательно, снова возникает необходимость получения информации, характеризующей процессы в социальном пространстве региона, вызванные тем или иным управленческим решением. В дальнейшем протекании управленческого воздействия циклично повторяется информационное воздействие «сверху вниз», координирующее, при необходимости, ход процесса управления. Таким образом, на всем 1 См.: Социальный менеджмент: Учебник / Под ред. Д.В. Валового. - М., 2000. - С.66.
- протяжении управленческой деятельности происходит социальное взаимодействие между управляющей и управляемой системами на основе информационного обмена между ними. Различные виды информации, значительно возросшее количество информационных носителей, применение разнообразных методов хранения данных в процессе информационного обеспечения управленческой деятельности создают необходимость оптимизации действия информационной подсистемы. Социальное взаимодействие органов управления социальной сферой региона, выступающих в качестве управляющей системы и социальной сферы,можно представить в виде схемы.
УП РА ВЛЯЮ Щ А Я СИ СТЕМ А П ри м енение технологий управлени я V к 1 '.........................................................................
................
,, И н ф орм ац и я о состоянии У П РА ВЛЯЕМ А Я СИ СТЕМ А - СОЦ ИАЛЬН АЯ СФ ЕРА РЕГИ О Н А Р и с. 1. С о ц и а л ь н о е в з а и м о д е й с т в и е в п р о ц е с с е у п р а в л е н и я социальной сф ерой р еги о н а Социальное взаимодействие, на наш взгляд, связывает систему, осуществляющую функции управления, включающую разные организационные образования, учреждения, занимающиеся совместно управлением одним и тем же объектом с управляемой системой. При этом фактором, обеспечивающим эффективность процесса управления, является информационная обеспеченность органов управляющей системы, предполагающая исчерпывающую характеристику состояния управляемой системы на основе мониторингового представления и интерпретирующих характеристик.
- Поскольку в качестве управляемой системы нами рассматривается социальная сфера региона, отметим, что социальная сфера общества остаётся слабо регулируемой нормами права, трудно поддающейся управленческому воздействию государства и негосударственных организаций. Большое внимание в представленной работе уделено понятию «социальная сфера региона», поскольку социальная паспортизация населения является технологией управления, ориентированной на решение проблем вышеозначенной сферы. Следует указать, что применительно к рассматриваемой теме социальная сфера региона определятся нами как совокупность отраслей общественного взаимодействия, предприятий, организаций, структур управления, непосредственным образом связанных и определяющих благосостояние, образ и уровень качества жизни людей.
Помимо этого социальная сфера включает в себя совокупность отношений, возникающих между членами общества, участниками социального взаимодействия. В самом широком смысле это сфера воспроизводства человека, семьи, трудовых коллективов и других социальных групп, включающая условия труда и отдыха людей, их быта и досуга, уровень материального благосостояния, образования, воспитания и здоровья.
В представленной работе социальная паспортизация рассматривается нами как инновационный проект в рамках социальной сферы региона.
Общепринятый термин «регион» следует отнести к универсальным, поскольку в качестве региона могут пониматься социально-территориальные образования различного масштаба - от регионов мира до административных районов государства. В российской науке и практике под регионом понимается часть территории, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий1. В представленной работе регион рассматривается в соответствии с установленными в РФ принципами административно-территориального деления, т.е. регион - часть территории РФ, обладающая общностью 1 Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. - М., 2002. - С. 6.
- природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. В соответствии с действующей нормативно-правовой базой регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ. Социальная сфера региона как структурообразующий фактор также может рассматриваться на разных уровнях - (от микро- до макро-), но применительно к системе управления целесообразно обозначить подход, характеризующийся как макро-, с учетом индивидуальных особенностей жителей региона.
В целом, при исследовании системы управления социальной сферой региона использован функционально-типологический подход, который означает исследование функций управления, обеспечивающих принятие управленческих решений заданного уровня качества при минимальных затратах на управление или производство, а также предполагающий изучение и типологизацию функциональных особенностей отдельных элементов системы управления социальной сферой региона. Учитывая, что объектом предлагаемой технологии управления - социальной паспортизации населения - является социальная сфера региона, обратимся к анализу её текущего состояния.
Детальное изучение социальной сферы региона, с одной стороны, позволит обоснованно представить структуру взаимодействия различных элементов системы управления, способы их воздействия на происходящие в обществе процессы и составит теоретическую основу для проведения социологического исследования. С другой стороны, выявление тенденций и закономерностей, существующих в системе управления, даст возможность представить концептуальные варианты интеграции социального паспорта населения региона в действующий механизм управления.
В контексте рассматриваемой нами проблемы - оптимизации процесса управления социальной сферой региона - особенность социальной сферы заключается в онтологическом статусе человека - в статусе цели, а не средства.
Целевой статус человека отличает социальную сферу и от других сфер общественной жизни - политической, правовой, религиозной, нравственной.
- Существенное отличие социальной сферы от других сфер общественной жизни состоит в том, что в ней человек принимается как целостная личность в многообразии его потребностей и притязании. Социальная сфера ориентирована на человеческие индивидуальности и, соответственно, возникающие потребности. Другие сферы общественной жизни ориентированы на человека в унифицированных категориях, таких как: работники, граждане, физические лица и т.п.
Н а основании приведенного описания сущности социальной сферы региона определим, что человек в ней принимается и выступает в статусе цели, в качестве целостной личности и индивидуальности. Это еще раз подчеркивает значимость индивидуализации как подхода в современном управлении, на что направлено внедрение социального паспорта.
С другой стороны, заметим, что необходимость мониторинга, направленного на выявление основных тенденций и закономерностей социальной сферы как управляемой системы, обусловлена продолжающейся трансформацией российского общества. Последствия периода 90-х годов XX века наиболее болезненно отразились на социальной сфере государства. Сейчас состояние социальной сферы выражает условия жизнедеятельности населения, сохранения его здоровья, роста образовательного, профессионального и культурного уровня, а также степень социального благополучия 1. В нынешнем состоянии социальной сферы сохраняется тенденция неполноценного воспроизводства человека, хотя следует отметить наметившиеся позитивные тенденции в российском социуме: постепенное повышение уровня качества жизни, стабилизация экономической активности, формирование так называемого «среднего класса» в условиях закрепляющейся социальной стратификации.
Среди отрицательных процессов, сохранившихся в обществе на настоящий момент, можно выделить депопуляцию (сокращение численности 1 См.: Чернейко Д. Прогноз воспроизводства капитала - необходимый элемент экономической стратегии // Человек и труд. - 2001. - №3. - С. 28.
- населения в трудоспособном возрасте), ухудшение общего состояния здоровья населения, саморазрушительное поведение (алкоголизм, курение, наркомания), нарастающая инвалидизация, падение трудовой морали и этики, падение уровня квалификации и образования. Наряду с этим усиливается поляризация доходов населения, чрезвычайно высокой остается доля обедневших россиян, что дает возможность говорить о неблагоприятных условиях воспроизводства качественного потенциала населения России. Более половины детей находится в группе семей с доходами ниже прожиточного минимума, т.е. в бедных и нищих семьях, еще одна треть - в домохозяйствах мало- и среднеобеспеченных и только остальные 15-17% имеют удовлетворительные (или хорошие) условия жизни \ В достаточно сложном положении оказались отрасли социальной сферы, связанные с образованием, здравоохранением, пенсионным обеспечением населения. Серьезно подорванная в 90-е годы социальная инфраструктура регионов России постепенно восстанавливается, но этот процесс требует значительных усилий как со стороны структур системы управления, так и со стороны населения.
Совокупность наиболее значимых социальных проблем, представленная в аналитических работах 2 и результатах крупных социологических исследований, выглядит следующим образом: жители России считают главными социальными проблемами бедность, низкие зарплаты и безработицу. К такому выводу пришли эксперты фонда «Общественное мнение» по результатам опросов населения в рамках проекта «ГеоРейтинг», проводимого в 2003-2005 годах. В рамках данного исследования «мегаопросы» населения проводились в 65 субъектах Российской Федерации (91% взрослого населения России). В каждом 1 См.: Римашевская Н.М. Качественный потенциал населения России: взгляд в XXI век // Проблемы прогнозирования. - 2004. - № 3.- С. 42.
2 См.: Иванисов А.Е. Проблемы социально-экономической сферы регионов и значимость современных технологий управления // Социально-технологическая культура как феномен XXI века:
материалы Междунар. науч.-практ. конф., Белгород. - 2006.;
Фомин В.Н. Новые концепции социального управления // Социально-технологическая культура как феномен XXI века: материалы Междунар. науч. практ. конф. (Белгород, 2006).
3 См.: Данные социологического исследования // Режим доступа к изд.:
Мір ://М. іош.ги/герогі/ саі/іошдео 120506.
- субъекте РФ репрезентативная выборка составила 500 респондентов. Таким образом, было опрошено 32500 человек. Россияне назвали такие проблемы, как низкий уровень жизни (17%), низкая зарплата (15%), безработица (15%), маленькие пенсии (13%), высокие цены (8%), большие коммунальные платежи (6%), жилищные проблемы (8%), проблемы ЖКХ (8%), проблемы в сфере здравоохранения (6%), проблемы со здоровьем (4%), терроризм и преступность (4%), наркомания (4%).
При этом проблема бедности больше всего волнует жителей Брянской области (30% респондентов из этого региона назвали эту проблему среди важнейших), а также Чувашской (29%) и Ульяновской областей (25%).
Вопросы безработицы острее всего ощущаются в Ставропольском крае (32%), Тамбовской области (25%), Калмыкии (25%) и Оренбургской области (24%).
Проблема маленьких пенсий наиболее заметна в Брянской (21%) и Липецкой (21%) областях, а также Краснодарском (20%) и Приморском (20%) краях.
Самые высокие цены оказались в Липецкой (19%), Брянской (16%) и Нижегородской (16%) областях, а больше всего жилищных проблем - в Хабаровском крае (21%), Санкт-Петербурге (16%), Орловской (21%) и Ленинградской областях (20%).
Приведенная статистика свидетельствует о том, что наиболее значимые социальные проблемы формируются на региональном уровне. Следовательно, вопросы их решения также находятся в сфере компетенций региональных органов власти и управления. Практика разработки подходов к решению социальных проблем в условиях стремительных преобразований в системах муниципального и регионального управления свидетельствует о необходимости внедрения инновационных элементов, позволяющих повысить эффективность управления социальной сферой.
Обращая внимание на широкий круг имеющихся проблем, укажем, что в процесс обеспечения оптимального функционирования социальной сферы региона включено значительное количество элементов: объекты здравоохранения, культуры, детские дошкольные учреждения, объекты - физкультуры и спорта, объекты непроизводственных видов бытового обслуживания населения и т.д., направления и содержание деятельности которых рассматривается далее. С учетом функций социальной сферы, опираясь на функционально-типологический подход, выделим и рассмотрим ее основные отраслевые компоненты, приведенные в схеме, которым соответствуют различные структурные подразделения системы управления социальной сферой региона.
Р и с. 2. О с н о в н ы е о т р а с л е в ы е к о м п о н е н т ы с о ц и а л ь н о й с ф е р ы р е г и о н а Каждый из этих компонентов, на наш взгляд, может быть «разложен» на более мелкие составляющие. Так, социально-трудовая сфера включает такие элементы, как оплата труда, охрана труда, защита трудовых прав граждан, социальное партнерство. В сферу социальной защиты населения входят социальное обслуживание нетрудоспособных граждан, социальная интеграция инвалидов, социальная помощь населению, социальная поддержка женщин, семьи, молодежи и т.д.
- В рамки социально-бытовой сферы как одного из элементов социальной сферы традиционно включают социальные отношения в быту, бытовое обслуживание, жилищно-коммунальное обслуживание. Имея в виду важность социализации подрастающего поколения, жизненного самоопределения молодежи, целесообразно выделить отдельно сферу работы с молодежью.
Усиление миграционных процессов в постсоветском пространстве и возникновение в этой связи ряда новых социальных проблем дают основание для выделения сферы миграции населения.
Следует особо отметить значимость в современных условиях социально культурной сферы, в которой удовлетворяются культурные потребности населения. Если сфера культуры выступает больше как сфера производства и распространения культурных ценностей, то социально-культурная сфера рассматривается больше как сфера массового потребления ценностей.
Итак, обратимся к рассмотрению роли федеральной службы занятости населения в процессе управления социальной сферой региона. Следует отметить, что значимость данного направления неоспорима, поскольку, несмотря на наметившуюся тенденцию снижения численности безработных, она остается все-таки значительной, что вызывает необходимость разработки и внедрения более эффективных механизмов регулирования занятости населения и снижения безработицы. Среди проблем, присутствующих в рассматриваемой сфере общественных отношений, следует выделить значительные масштабы скрытой, т.е. нерегулируемой безработицы. Из-за неокончательно преодолённого экономического кризиса сохраняется неполная занятость. Неиспользованной остается большая часть человеческих ресурсов общества, что тормозит процесс экономического роста и достижения общественного благосостояния в регионе. Основным объектом управления федеральной службы занятости населения является рынок труда или рабочей силы, который представляет собой сложную, многогранную, неоднородную, динамичную систему рыночных отношений воспроизводства производительных сил населения. Он является одной из важнейших сфер - социально-экономической жизни общества и в связи с этим становится объектом пристального изучения экономистов и социологов \ Следующим важным элементом, включенным в систему управления социальной сферой региона, является Управление социальной защиты населения Белгородской области. Социальная защита населения касается всех уровней власти: федерального, регионального и местного. Система социального обеспечения, к примеру, целиком входит в компетенцию федеральной власти (как и утверждение государственных стандартов социального обслуживания, финансирование общероссийских социальных программ). В компетенции субъектов Российской Федерации находятся формирование и развитие сети социальных служб в государственной системе социального обслуживания, финансовое, материально-техническое, научно методическое и кадровое обеспечение их деятельности. На местном уровне осуществляется обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Если оценить нынешнее соотношение трех уровней власти по их участию в социальной защите, социальном обслуживании населения, то основная нагрузка ложится на федеральный уровень власти, затем - на региональный, и на последнем месте оказывается местный уровень власти.
Такое соотношение функций и компетенций существует хоть и не бесспорно, но закономерно в силу, по меньшей мере, четырех обстоятельств 2.
Во-первых, задачи социальной защиты населения традиционно связываются с социальным обеспечением и в наши дни - также с безработицей и содействием занятости населения. Эти задачи решаются на федеральном уровне. Вклад региональной и местной власти в их решение невелик как, впрочем, и в повышение жизненного уровня населения. Поэтому вполне понятно, что задачи социальной зашиты населения воспринимаются чуть ли не как исключительная прерогатива федеральной власти.
1 См.: Посохов В.Т. Роль службы занятости в регулировании регионального рынка труда : Моногр. Белгород : Изд-во БелГУ, 2000. - 128 с.
2 См.: Шеденков С.А. Социальная защита в условиях местного самоуправления. - Белгород : Центр социальных технологий, 1998. - С. - Во-вторых, социальная защита понимается как такое взаимодействие, где одна сторона (государство, общественная организация) защищает другую сторону (человека, группу людей, население в целом). Одна сторона занимает активную позицию, другая - пассивно-выжидательную. Из традиционного понимания социальной защиты выпадает самозащита, субъектами которой выступают не государство или общественная организация, а сам человек, группа, население.
В-третьих, из традиционного понимания социальной защиты выпадает бесконечное множество проявлений социальной поддержки, где субъектами выступают опять-таки не государство или общественная организация, а семья, друзья, соседи, сослуживцы, религиозная община и многое другое.
В-четвертых, местная власть остается до сих пор инструментом проведения федеральной или региональной власти на местах, имеет самостоятельное значение в недостаточной степени.
Деятельность управляющей системы в процессе социального взаимодействия рассмотрено нами с точки зрения реализации социальной политики. Нынешний этап развития системы управления социальной сферой регионального уровня характеризуется состоянием формирования новой стратегии социальной политики и ее реализации в современных условиях, продиктованной укрепляющейся социальной неоднородностью общества.
С древнейших времен государства проводили социальную политику в интересах рационального распределения ресурсов, поддержания социальной стабильности. Следует обратить внимание, что термин «социальная политика» состоит из двух компонентов, которые сами по себе предполагают сложное, многозначное понимание. Это, прежде всего, относится к понятию «политика», тяготеющему к сложной смысловой иерархизации и как минимум разделяющемуся на внешнюю и внутреннюю. Наибольший интерес при изучении социальной политики имеет внутренняя политика государства, затрагивающая интересы всех проживающих в нем граждан, охватывающая экономическую, социальную, культурную, техническую политику и другие ее - виды. Если представить классификацию видов политики в иерархической форме, то социальная политика будет находиться на третьем уровне в системе «политика - внутренняя политика - социальная политика» \ Социальная политика может быть рассмотрена как одна из сфер политической деятельности государства, целью которой является развитие образующих классов общества, социальных групп, слоев, этнических общностей, а также развитие человека 2. Социальная политика направлена на защиту всех элементов структуры общества и отдельных личностей от деструктивных процессов, имеющих место в обществе на определенных этапах его развития, и предполагает в качестве объекта особого внимания социальное обеспечение, системы здравоохранения, народного образования, науки и культуры.
Словарь терминов, применяемых в деятельности служб занятости определяет социальную политику как развитую систему перераспределения ресурсов между различными слоями общества и поддержание некоммерческой социально-культурной сферы, как систему государственных мер для обеспечения благосостояния и развития населения, повышения уровня жизни и качества его жизни 3.
Следующее определение социальной политики мы находим в «Социальной энциклопедии», где социальная политика определяется как сфера практического осуществления важнейшей функции государства по со зданию условий, обеспечивающих каждому члену общества возможность реализовать его потребности с учетом одобряемой обществом системы ценностей. В центре социальной политики должен находиться человек, который одновременно выступает как ее цель, предмет и субъект. Объектами социальной политики служат условия жизни и труда человека, общественные 1 См.: Социальная энциклопедия / Горкин А.П., Карелова Г.Н., Катульский Е.Д. и др. - М., 2000. - С.
131-132.
2См.: Российская статистическая энциклопедия. М. - 1998. - С. 397.
3 См.: Словарь терминов, применяемых в деятельности служб занятости. - М., 1997.- С. 78.
- отношения (межгрупповые и межличностные) и социальная структура1.
Отметим, что при всей важности проводимой государством социальной политики она по своей природе несамостоятельна и если она реальна, а не декларативна, то базируется на тех ресурсах, которые могут быть выделены для обеспечения ее мероприятий. Даже решения, не требующие значительных затрат (например, законодательные), должны приниматься в тех случаях, когда устанавливаемый ими порядок проведения социальной политики соот ветствует достигнутому уровню экономического развития региона.
Отдельно отметим, что, несмотря на разнообразие трактовок, в настоящий момент «социальная политика» в широком общественном понимании ассоциируется с решением вопросов социальной сферы, социального обеспечения, социальной защиты 2. Определение можно сформировать, учитывая сущность социальной политики, основными принципами проведения которой являются:
1) защита уровня жизни путем введения разных форм компенсации при повышении цен и проведение индексации;
2) обеспечение помощи социально незащищенным семьям;
3) выдача помощи на случай безработицы;
4) обеспечение политики социального страхования, установление минимальной заработной платы;
5) развитие образования, охрана здоровья, окружающей среды в основном за счет государства.
Следуя статье 25 Декларации прав человека 1, современное правовое государство должно гарантировать право на такой уровень жизни, который учитывает обеспечение людей едой, одеждой, жилищем, медицинским обслуживанием, необходимым для поддержания здоровья, и права на социальное обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, 1 Горкин А.П., Карелова Г.Н., Катульский Е.Д. Социальная энциклопедия. - М. : Большая рос.
энцикл., 2000. - С. 253.
2 См.: Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004. С. 32-34.
- вдовства, старости или других способов к существованию при независимых от человека обстоятельствах.
В последние несколько лет в отечественной науке представления о таких понятиях, как социальная политика и социально-экономические процессы, претерпели заметную трансформацию. Ранее социальная политика трактовалась как система организационных мер, направленных на конкретные преобразования в социальной сфере (например, увеличение количества врачей или учителей, рост масштабов жилищного строительства и т.д.). Данный подход в настоящее время практически не используется, в связи с чем активно внедряется другой подход, согласно которому, социальная политика - это политика, обращенная к социуму, представляющая собой набор мероприятий, позволяющий населению адаптироваться к происходящим процессам 2.
Характеризуя нормативную основу функционирования социальной сферы, необходимо отметить, что в ст. 7 Конституции РФ3 дается четкое определение Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В соответствии с указанными принципами формируется и реализуется социальная политика России, определяемая как деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также 1 См.: Всемирная декларация прав человека Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.
ст.25.
2 С м.: С м и р н о в С.Н., С и д о р и н а Т.Ю. С о ц и а л ь н а я п о л и т и к а. - М.: И з д а т е л ь с к и й д о м Г У В Ш Э, 2 0 0 4. - С. 4 0 - 4 2.
3 С м.: К о н с т и т у ц и я Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и : о ф и ц.т е к с т. - М. : О м е г а -Л, 2 0 0 6. - 4 0 с., с т.7.
- деятельность общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями.
Современная социальная политика как федерального, так и регионального уровней, является неоднородной, поскольку любое общество состоит из эко номически сильных и экономически слабых индивидуумов. Инструментом, позволяющим поддерживать слабых, создавать условия для самореализации всех без исключения граждан страны, сохранять ее культурные и исторические ценности, является социальная политика.
Нормативно-правовую основу функционирования органов управления социальной сферой региона составляет комплекс социально-ориентированных законов. В настоящее время правовой основой регулирования социальных процессов, происходящих на региональном уровне, и управления социальной сферой региона являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации», Федеральный Закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», Федеральный Закон «О государственной социальной помощи», Федеральный Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральный Закон «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», другие действующие законы Российской Федерации, а также законы и уставы субъектов Российской Федерации. Характеризуя перечень нормативно-правовых актов, являющихся основанием для деятельности органов управления социальной сферой в Белгородской области, необходимо отметить: постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 717 «О федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 2010 годы и до 2015 года)», приказ Министерства экономического развития и - торговли Российской Федерации от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации», закон Белгородской области от 2 апреля 2003 года № 74 «Об утверждении программы улучшения качества жизни населения Белгородской области», постановление Губернатора Белгородской области от 9 февраля 2004 года № 44 «О мерах по разработке Программы экономического и социального развития Белгородской области на период до 2007 года». Следует отметить, что приведенный перечень представляет далеко не все нормативно-правовые акты, регламентирующие функционирование органов управления социальной сферы региона.
Среди приоритетных направлений развития социальной сферы Белгородской области нами выявлены следующие:
- совершенствование медицинского обслуживания;
- утверждение норм здорового образа жизни;
- социальная поддержка ветеранов, инвалидов, детей, молодежи;
- создание благоприятной социальной, образовательной и культурной среды для развития личности;
- обеспечение адресной социальной помощи и снижение уровня бедности;
- содействие занятости населения и развитие кадрового потенциала области;
- развитие жилищного строительства, в том числе на основе ипотечного кредитования;
- обеспечение устойчивости и надежности системы жилищно коммунального хозяйства и развитие инженерной инфраструктуры;
- рациональное использование природных ресурсов, повышение экологической безопасности 1.
1 См.: Приложение к закону Белгородской области от 27 апреля 2005 года «Программа экономического и социального развития Белгородской области на период до 2007 года».
- Другими словами, нет ни одной области в общественных отношениях, которая не имела бы связи с социальной политикой. На современном этапе развития общественных отношений назрела необходимость системно подойти к разработке целей социальной политики, что может быть реализовано путем внедрения таких инновационных проектов, как социальная паспортизация населения региона.
Сущность системного подхода в области формирования социальной политики, направленной на улучшение состояния социальной сферы региона, можно представить следующим образом:
- формулировка целей социальной политики;
- разработка понятийного аппарата;
- причинно-следственный анализ проблем;
- определение путей и средств достижения целей;
- определение механизмов принятия решений и критериев оценки достижения целей;
- разработка индикаторов оценки состояния социальных процессов;
- разработка процедур анализа состояния социальных процессов;
- разработка перечня социальных услуг и социальных стандартов, определяющих уровень государственных гарантий;
- разработка социальных норм обеспечения населения социальными услугами и социальной инфраструктурой;
- разработка структуры и ролевых функций органов управления социальной сферой, участвующих в процессе реализации социальной политики региона, что обусловит переход от отраслевого управления к функциональному;
- создание нормативно-правовой базы для нормального функционирования создаваемых структур, включенных в систему управления социальной сферой региона;
- создание единого информационного пространства.
Опираясь на приведенный анализ, можно сказать, что концептуальной - основой процесса управления социальной сферой является региональная социальная политика.
Необходимо выделить основные факторы, определяющие сущность и характер изменений в региональной социальной политике, к которым относят:
- особенности структур управления социальной сферой региона;
- стратегию и приоритеты политики развития социальной сферы региона;
- систему управления государственной и муниципальной службой;
- механизм коммуникаций органов власти с обществом.
Основным направлением улучшения состояния социальной сферы региона является повышение уровня качества жизни населения, реализуемое за счет проведения адекватной социальной политики. В свою очередь, этот процесс осуществляется путем внедрения социально-ориентированных инноваций в сферу управления.
На наш взгляд, в качестве одной из подобных инноваций выступает социальная паспортизация населения региона, представляющая собой управляемый процесс технологизации и информатизации социального пространства, то есть создания в рамках действующей системы управления социальной сферой региона единого информационно-аналитического ресурса, позволяющего повысить оперативность управления. В рамках рассматриваемого системного подхода проявляется необходимость определения роли информационно-аналитического обеспечения системы управления социальной сферой региона, что определено в качестве одной из задач диссертационного исследования. Место социального паспорта и общую характеристику его использования в рамках информационной подсистемы управления социальной сферой региона приведем в виде схемы, приведенной на рис. 3.
- 2. В е р и ф и к а ц и я 3. А н а л и з д а н н ы х данны х 4. Б л о к 1. С б о р д а н н ы х резу л ьтато в Р и с. 3.И с п о л ь з о в а н и е с о ц и а л ь н о г о п а с п о р т а н а с е л е н и я р е г и о н а в рам ках и н ф орм ац ионной подсистем ы По сути, социальный паспорт должен способствовать межведомственному сотрудничеству, объединению различных организаций, деятельность которых связана с управлением социальной сферой региона.
В рамках объективной оценки возможности использования социального паспорта населения региона как механизма управленческого воздействия следует отметить, что данный вопрос обсуждается руководством органов системы управления социальной сферой Белгородской области. Кроме учреждений социальной сферы, заинтересованность во внедрении описываемого нововведения проявляется со стороны департаментов экономической безопасности и промышленности, по капитальному - строительству, архитектуре, жилищно-коммунальному и дорожному хозяйству;
науки и образования, физической культуры и спорта;
главного управления внутренних дел.
Создание единой информационной системы персонифицированного учета населения региона в первую очередь касается информационно аналитической системы учета населения, нуждающегося в адресной социальной помощи. В качестве примера, определяющего сферу применения социального паспорта, следует указать, что в условиях реализации закона о «монетизации льгот» вопрос оптимального распределения адресной помощи гражданам приобретает особую важность. Поэтому разработка эффективной технологии управления данным сектором социальной сферы региона является важной задачей, стоящей перед органами власти и управления.
Таким образом, мы считаем, что социальный паспорт необходимо разработать для повышения эффективности управления социальной сферой и улучшения взаимодействия органов власти с населением, он должен будет обеспечить индивидуализацию социальной политики региона.
Социальный паспорт как элемент системы управления социальной сферой региона создает возможность для изменения неэффективного бюрократического подхода к управлению социальной сферой регионов РФ, не учитывающего индивидуальные особенности граждан как единиц социального пространства, тогда как повышение качества жизни и создание условий для реализации ресурса каждого человека декларируется главной целью любой страны в программах ООН.
Как показывает практика, главная проблема в подготовке и реализации предлагаемого проекта социальной паспортизации заключается в том, чтобы обеспечить согласованную работу всех служб, включенных в систему управления социальной сферой региона, в условиях ограниченных ресурсов.
Важная роль отводится применению новых информационных технологий и систем, позволяющих добиться адресного и эффективного использования выделяемых средств. При этом открытость управления помогает установить - действенный контроль за расходованием бюджетных средств и социальных дотаций со стороны государственных органов и населения.
Целью реализации проекта социальной паспортизации является внедрение нового индивидуального подхода в предоставлении социальных услуг, что будет требовать частичного реформирования систем жилищно коммунального обслуживания, отрасли здравоохранения, лекарственного обеспечения, поддержки отдельных социально незащищенных групп населения.
Реализация проекта социальной паспортизации населения, по сути, является мониторинговым представлением региона. Социальный паспорт населения региона, на наш взгляд, должен предполагать техническую возможность социальной идентификации, т.е. включать социально значимые сведения о человеке, определяющие его общественный, имущественный и правовой статусы, позволяя отслеживать изменения данных категорий.
Внедрение социального паспорта населения региона имеет определенное значение не только для функционирующей системы управления, но и для самого населения. Существующую взаимосвязь предлагаемой технологии управления социальной сферой региона и реализацией программ, обеспечивающих данный процесс, можно представить схематически (рис. 4):
- Р и с. 4. Т е х н о л о г и я и с п о л ь з о в а н и я с о ц и а л ь н о г о п а с п о р т а в проц ессе у п р авл ен и я со циальной сф ер о й реги он а Дополнительными промежуточными звеньями представленной схемы являются анализ информации и поиск альтернатив.
Представленный алгоритм реализации схемы технологии управления социальной сферой региона позволяет определить перечень основных действий:
1. Исходные (базовые) данные поступают из статистического управления и структурных подразделений органов управления. Далее происходит обработка данной информации. Технология управления может быть представлена программным продуктом, и использование исходной информации может происходить автоматически, что является основой функционирования проекта социальной паспортизации.
2. После применения технологии управления вырабатывается управленческое решение, которое принимается органом управления.
3. Решение вносится в программу развития региона или муниципального образования, затем эта программа реализуется.
Иногда для принятия решения необходимо последовательно - использовать целый комплекс различных технологий, позволяющих в полной мере решить существующие задачи.
Основу ресурсного обеспечения технологии социальной паспортизации составляют:
• информационная база исходных данных, характеризующая социальную сферу региона как в количественном, так и в качественном видах;
• экономико-математические частные модели для решения глобальных и локальных задач;
• блоки, обеспечивающие обмен информацией между частными моделями в режиме взаимодействия между руководством предприятий муниципального сектора, администрацией муниципального образования и структурами регионального управления;
• блок результатов, представляющий собой сводную базу данных, динамически изменяющуюся и постоянно обновляемую, дающую возможность руководству региона или муниципального сектора формировать представление и отслеживать наметившиеся тенденции в социальной сфере, тем самым, оценивая эффективность проводимой социальной политики.
Описанная структура технологии с функциональными связями между отдельными блоками (подсистемами) образует функциональную модель технологии управления с использованием социального паспорта населения региона. В целом, управленческая технология социальной паспортизации предполагает включение следующих элементов.
1. Функционирование управляющей подсистемы, которая представлена органами управления социальной сферой региона.
2. Деятельность управляемой подсистемы - непосредственно социальная сфера региона, определяемая нами как совокупность отраслей, предприятий, организаций и структур управления, непосредственным - образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние и потребление.
3. Поле их взаимодействия.
Основой реализации описываемого проекта социальной паспортизации населения региона является информационная база, содержащая исходные данные, которые могут быть получены в результате обработки общерегиональной статистической информации. Конкретные алгоритмы получения таких агрегированных величин должны быть сформированы по мере конкретизации располагаемого статистического материала. Для объективной оценки текущего состояния социальной сферы региона не достаточно обычного набора критериев, применяемых экономической теорией, для оценки социально-экономического положения региона. Помимо показателей, характеризующих объемы производства продукции, товаров и услуг, финансовых показателей, количественных характеристик безработицы и занятости, инфляции и т.д., необходимо внедрение показателей уровня качества жизни населения, содержащих характеристики сферы культуры, образования, спорта;
эффективности функционирования инфраструктуры, органов правопорядка, экологические показатели и т.д.
Дальнейшее рассмотрение описываемого проекта внедрения социального паспорта населения региона связано с представлением социальной паспортизации населения региона как многоуровневой инновационной технологии управления. Её разработка и практическое внедрение - процесс, включающий ряд инновационных элементов. Это связано с тем, что постоянные и динамичные изменения в жизни как Российской Федерации в целом, так и отдельных регионов в частности, а также появление новых потребностей у населения оказывают существенное влияние на региональную и муниципальную политику и приводят к необходимости модернизации, имеющей радикальный или эволюционный характер. Это требует от всех структур управления способности быстро адаптироваться и отвечать на многочисленные вызовы, перестраивать свою - работу, организационную структуру и политику. Речь идет о необходимости овладения искусством управления изменениями и использовании инноваций в деятельности органов власти, что формирует основания для повышения инновационного потенциала государства в целом. В целом, оценка значимости инноваций в федеральном масштабе дается в Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года и определяется следующим образом. Место России в мировых инновационных процессах 1 пока не адекватно имеющемуся в стране интеллектуальному и образовательному потенциалу.
Разрабатываемые инновации являются движущей силой в процессе модернизации систем управления всех уровней: муниципального, регионального и государственного. Каждый из представленных уровней, безусловно, имеет значимые особенности, по сути, формирующие его самостоятельность. В исследованиях отечественных авторов система управления в своем реальном функционировании представляется в качестве совокупности многообразных действий, выполняемых большим или меньшим количеством людей, объединенных общими интересами и единой целью 2.
Рассматривая инновации как отдельное направление развития систем управления, отметим, что они представлены различными научными школами:
от антропологического подхода, где в центре изучения стоит человек, до технологических моделей, делающих ставку на административные процедуры и механизмы. При этом инновациями, так же как творчеством можно управлять, создавая для этого соответствующие условия и ресурсы, формируя инновационную культуру.
Поскольку социальный паспорт населения региона рассматривается 1 Основные определения в инновационной сфере приведены в Основных направлениях политики Российской Федерации в области развития инновационной системы на период до 2010 года (утверждены Председателем Правительства Российской Федерации М. Фрадковым 5 августа 2005 года.№2473 п-п 7).
2 См.: Иванов В.Н., Мальцев В.А., Патрушев В.И. Ресурсы региона: инновационные технологии реализации. - Н.-Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 1995;
Шаталова Н.И.
Система трудового потенциала работника // Социологические исследования. - 1999. - № 3;
Юдин П.А.
Социальные ресурсы местного самоуправления. - Белгород: Центр социальных технологий, 1996;
Воробьев Г.Г. Человеческие ресурсы и современная служба персонала // Социологические исследования. - 1996. - № 11.
- нами как инновационный проект, то целесообразным является четкое определение инновационной деятельности в сфере управления, основанное на различных подходах в описании инноваций. Отметим, что термин «инновация», как новую категорию, ввел в научный оборот австрийский (позже американский) ученый Йозеф Алоиз Шумпетер в первом десятилетии ХХ в. в своей работе «Теория экономического развития» 1 впервые рассмотрел вопросы новых комбинаций изменений в развитии (т.е. вопросы инновации) и дал полное описание инновационного процесса.
Инновацию как процесс в ряде работ определяет Б. Твисс. В его определении изобретение или идея, составляющая инновацию, приобретают экономическое содержание. Ф. Никсон считает, что инновация - это совокупность технических, производственных и коммерческих мероприятий, приводящих к появлению на рынке новых и улучшенных промышленных процессов и оборудования. Б. Санто считает, что инновация - это такой общественный - технический - экономический процесс, который через практическое использование идей и изобретений приводит к созданию лучших по своим свойствам изделий, технологий, и в случае, если она ориентируется на экономическую выгоду, прибыль, появление инновации на рынке может привести добавочный доход 3.
Рассматривая работы отечественных ученых, следует обратиться к определению Э.А. Уткина, который определяет инновацию (нововведение) как объект, внедренный в производство в результате проведенного научного исследования или сделанного открытия, качественно отличный от предшествующего аналога 1.
В постановлении Правительства РФ «Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 гг.», принятом 24 июля 1998 г.
дается такое определение инновации: «Инновация (нововведение)» конечный результат инновационной деятельности, получивший реализацию в 1 См.: ^.А.8с1штре^е^. Теория экономического развития, 1911.
2Твисс Б. Управление научно-техническими нововведениями. М.: «Экономика», 1989.
3 Санто Б. Инновация как средство экономического развития. / Пер. с венг. М.: Прогресс, 1990.
- виде нового или усовершенствованного продукта, реализуемого на рынке, нового или усовершенствованного технологического процесса, используемого в практической деятельности» 2 Значительное внимание инновационной деятельности уделяется на федеральном уровне: на настоящий момент действует Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 201 5 года 3.
Термин «инновация» и его производные являются одними из ключевых понятий современных разработок в области моделирования отдельных элементов региональных систем управления.
В России первым крупным теоретиком инновационных процессов по праву считается Н.Д. Кондратьев х, предложивший теорию конъюнктуры, где в её содержании уделил большое внимание закономерностям и показателям динамики, методам наблюдения. Н.Д. Кондратьев выработал и практически применил богатейший арсенал статистических методов и показателей конъюнктуры, что рассматривается нами как одна из теоретических основ разработки модели социального паспорта населения региона.
В се рассмотренные подходы в определении инноваций объективно отражают их сущность, а незначительное изменение в описании связано со сферой применения того или иного инновационного воздействия. В результате можно констатировать, что инновации в социальной сфере - это преобразование идей или теорий в конкурентный продукт или услугу, развитие нового или усовершенствованного процесса производства или управления, новый способ оказания социальных услуг.
Современный этап развития систем регионального управления и местного самоуправления в РФ характеризуется не только активным реформированием, но и внедрением качественно новых форм организации 1Уткин Э., Морозов Г. И., Морозов Н. И. Инновационный менеджмент. - М.1996.
2 «Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 гг.». утв.
Постановлением Правительства № 832 от 24 июля 1998г. - РГ, 19.08.1998г.
3 Стратегия развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 года.