Административные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти
На правах рукописи
МИРОНОВ Анатолий Николаевич АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ТЕХНОЛОГИИ ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Специальность 12.00.14 – административное право;
административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва 2013 2
Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Россий ского университета дружбы народов.
доктор юридических наук, профессор
Научный консультант:
заслуженный юрист Российской Федерации Дугенец Александр Сергеевич доктор юридических наук, профессор Официальные заслуженный деятель науки Российской Федерации оппоненты:
заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета Старилов Юрий Николаевич доктор юридических наук, профессор заслуженный юрист Российской Федерации заведующая кафедрой конституционного и административного права Московского государственного университета экономики, статистики и информатики Чепурнова Наталия Михайловна доктор юридических наук, профессор заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере административных правоотношений НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мелехин Александр Владимирович федеральное государственное бюджетное образовательное Ведущая организация – учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита состоится «22» мая 2013 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.203.29, созданного при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов», по адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6, ауд. 347. Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Рос сийский университет дружбы народов».
Электронная версия автореферата размещена на сайте http://www.rudn.ru ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» и размещен на сайте ВАК Министер ства образования и науки Российской Федерации по адресу:
http://vak2.ed.gov.ru/catalogue/details/108538 «15» февраля 2013 г.
Автореферат разослан «_» _ 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета Батяева кандидат юридических наук, доцент Альбина Рамазановна
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Модерниза ция, о которой неоднократно говорится в докладах Президента Российской Федерации, затронула все сферы жизни общества, в том числе и сферу госу дарственного управления. Одной из целей административной реформы, ко торая проводилась и проводится в государстве, является повышение эффек тивности деятельности органов исполнительной власти посредством четкой регламентации реализации предоставленных им полномочий.
В настоящее время компетенция многих федеральных министерств, деятельностью которых руководит Правительство Российской Федерации, ограничена нормотворческой функцией. Данная функция составляет более 95 % от всего объема компетенции, но при этом ее процессуальное закрепле ние не отвечает современным реалиям. Практически отсутствуют единые процедуры реализации указанной компетенции применительно к органам ис полнительной власти.
Кроме того, в современный период, на фоне несомненных достиже ний нормотворческой деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, более явными становятся существенные ее недос татки, ослабляющие эффективное воздействие законодательства на укреп ление федеративных основ российской государственности, демократиче ских начал общественной и государственной жизни.
Настоящее исследование посвящено теоретическому осмыслению технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными орга нами исполнительной власти и её опосредование административными процедурами. Тенденции, обусловливающие такого рода исследование, сводятся к следующему:
1) отсутствие в нормотворческой деятельности органов исполнитель ной власти комплексного подхода к подготовке нормативных правовых актов и как следствие невозможность реализации содержащихся в них норматив ных правовых предписаний, возникновение препятствий в осуществлении прав и обязанностей как физических, так и юридических лиц;
2) более широкое применение в осуществляемых видах деятельности различного рода технологий, которые в значительной степени способствуют решению поставленных задач. Использование юридических технологий в сфе ре государственного управления, особенно в деятельности по подготовке нор мативных правовых актов, позволяет: обеспечивать точное выражение содер жания нормативных правовых актов, их доходчивость и доступность;
система тически и планомерно воздействовать на правотворческую деятельность, не допуская и исправляя юридические ошибки;
оказывать влияние на правопри менительную деятельность, способствуя правильному пониманию смысла за конодательства;
гармонизировать законодательство и согласовывать юридиче ские режимы;
обучать основам правотворчества и правоприменения;
3) необходимость обращения к юридико-технологической проблемати ке, которая обусловливается: во-первых, развитием учения о юридической деятельности, которое связано с усложнением общественной жизни, тре бующей более развитых форм ее юридического опосредования, и, во-вторых, количественным ростом юридико-технических средств, являющимся следст вием качественного развития концепции юридической деятельности и соот ветственно отражением растущей социальной потребности в более детальной разработке прикладных вопросов осуществления различных ее видов;
4) наличие разных по объему и содержанию административных проце дур, определяющих отдельные действия субъектов нормотворческой дея тельности, закрепление которых не отражает объективно существующую не обходимость в них. Существующие в настоящее время процедуры подготов ки нормативных правовых актов фрагментарны, не систематизированы, от сутствует их единообразие применительно к системе федеральных органов исполнительной власти, наделенных нормотворческими полномочиями;
5) значение нормативных правовых актов федеральных органов испол нительной власти в реализации прав, свобод и законных интересов как физи ческих, так и юридических лиц. Однако законодательные акты не могут в полном объеме урегулировать порядок совершения действий соответствую щих должностных лиц, и регулирование продолжается на подзаконном уров не. Следовательно, с особым вниманием необходимо подходить к подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых ак тов, учитывая и используя современные достижения и тенденции в сфере нормотворческой деятельности;
6) придание технологичности и четкое закрепление административных процедур, определяющих порядок использования отдельных элементов тех нологии, применительно к подготовке нормативных правовых актов феде ральными органами исполнительной власти позволят решить многие сущест вующие проблемы в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и сделать их деятельность более открытой и прозрач ной, увеличить доверие населения к их деятельности и принимаемым норма тивным правовым актам.
Осознание того, что существуют принципиальные вопросы, на которые пока нет четких ответов ни в отечественной, ни в зарубежной юридической литературе, предопределило стремление диссертанта рассмотреть админист ративные процедуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти на концептуальном уровне.
Степень научной разработанности проблемы. Преобразования, про водимые в стране, в обязательном порядке предполагают необходимость бо лее внимательного отношения к регламентированию процедур подготовки нормативных правовых предписаний в общем и предписаний, содержащихся в подзаконных нормативных правовых актах, в частности. Однако в настоя щее время исследования, проводимые в данном направлении, являются одно сторонними, без комплексного рассмотрения всех составляющих компонен тов подготовки нормативного правового акта. Кроме того, они не предусмат ривают возможностей технологического подхода к указанной проблеме и взаимосвязи совершаемых в процессе подготовки действий, применяемых средств, методов.
Технология позволяет объединить усилия субъектов подзаконного нормотворчества в целях подготовки действенных и эффективных норматив ных правовых актов. Вместе с тем, помимо рассмотрения отдельных элемен тов технологии подготовки нормативных правовых актов, требуется их про цедурное закрепление в соответствующих актах.
В настоящее время можно говорить о наличии исследований по отдель ным направлениям как элементов юридической технологии подготовки норма тивных правовых актов, так и административных процедур, их опосредующих.
Так, проблемы юридической стратегии рассматривались в работах:
Н. В. Бестужева-Лады, О. А. Гаврилова, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, С. В. Полениной и других ученых;
проводились исследования в области кри минологического прогнозирования (М. М. Бабаев, М. Д. Волков, К. К. Горяи нов, Л. Д. Кондратюк, С. Н. Лицкевич, М. П. Клейменов, А. А. Сидоркин и т. д.), а также отдельных правовых институтов, в частности, института администра тивной деликтности (А. С. Дугенец, Н. П. Мышляев, А. П. Шергин и др.).
Значимый вклад в разработку теории и практики планирования и про гнозирования нормотворческой деятельности внесли: О. А. Гаврилов, А. С. Ду генец, Д. А. Ковачев, Н. П. Колдаева, И. В. Котелевская, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, Т. Н. Рахманина, И. С. Самощенко, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Ти хомиров, Т. Я. Хабриева.
Мониторингу как специфическому механизму сбора, систематизации, анализа, оценки информации посвящены работы: Н. В. Абрамовских, Ю. Г. Арзамасова, А. В. Володина, Д. Б. Горохова, О. Ю. Ереминой, И. В. Жужгова, М. В. Занина, И. В. Колесник, Л. А. Кравченко, Я. Е. Нако нечного, А. Ю. Петрова, Н. Ф. Пожиткова, В. М. Саможенкова, Г. Н. Соколо вой, Ю. А Тихомирова, Л. В. Туркиной, С. А. Чазовой, Н. Н. Черногора, Т. Я. Хабриевой и др. Однако данными авторами мониторинг рассматрива ется в большинстве случаев как деятельность, осуществляемая после приня тия нормативного правового акта, а его возможности на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов остаются без внимания.
Вопросы эффективности правовых норм поднимались в работах отече ственных юристов как дореволюционного (Е. В. Васьковский, Н. М. Корку нов, С. А. Муромцев, Г. Ф. Шершеневич, А. С. Ященко и др.), так и совре менного периодов (С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, Н. А. Власенко, В. М. Гор шенев, В. И. Гойман, В. Г. Графский, И. Я. Дюрягин, О. С. Иоффе, Д. А. Ке римов, С. Ф. Кечекьян, Е. И. Козлова, В. В. Лазарев, О. Э. Лейст, Е. А. Лука шева, Г. В. Мальцев, А. С. Пиголкин, А. С. Прудников, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашов, В. Д. Сорокин, М. С. Строгович, Ю. А. Тихомиров и др.). Одна ко в трудах указанных авторов эффективность обычно связывается с конечны ми результатами, которые наступают уже после принятия нормативного право вого акта. Диссертант, напротив, считает возможным говорить об определении эффективности на момент разработки нормативного правового акта.
Различные виды юридической тактики являлись предметом исследова ния в работах: О. Я. Баева, Р. С. Белкина, А. Н. Васильева, А. И. Винберга, В. П. Власова, Н. Н. Гапановича, Ф. В. Глазырина, А. С. Дугенца, Л. М. Кар неевой, В. Н. Карташова, И. Кертэса, Е. М. Лившица, С. Г. Любичева, Д. П. Поташник, А. С. Прудникова, Б. В. Россинского и др. Как правило, юридическая тактика ими рассматривается применительно к конкретным ви дам правоприменительной деятельности, а вопросы тактики в рамках нормо образования игнорируются.
Отдельные аспекты проведения экспертиз вообще и отдельных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов освещались в работах таких ученых, как: Ю. Г. Арзамасов, С. В. Бошно, М. А. Васильев, Р. Ф. Васильев, Ф. П. Васильев, К. В. Давыдов, А. С. Дугенец, Н. А. Калинина, А. А. Мамедов, Р. К. Надеев, А. С. Прудников, В. Ю. Рагозин, А. А. Разуваев, Е. Р. Россинская, Н. Г. Салищева, Ю. Н. Старилов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров, В. Ю. Ту ранин, А. В. Филатова, В. Д. Чухвичев, Т. Я. Хабриева и др. Среди зарубежных авторов, чьи подходы, концепции и доводы повлияли на освещение системы методов, принципов, задач экспертизы нормативных правовых актов, следует назвать Дж. Бейтса, Д. Дитемана, У. Карпена, Ст. Магнуссона, Л. Мадера.
Активное участие в обсуждении проблем административных процедур в настоящее время принимают: А. Б. Агапов, В. Н. Баландин, Д. Н. Бахрах, Л. Н. Борисова, В. В. Власенков, А. С. Дугенец, Т. К. Зарубицкая, Ю. В. Ки вич, Г. А. Кузмичева, М. В. Никифоров, А. Б. Новиков, В. А. Поликарпов, Ю. Н. Старилов, Н. Ю. Хаманева, А. П. Шергин и другие ученые.
Труды перечисленных авторов позволили сделать значительный шаг в изучении и толковании вопросов, связанных с отдельными административ ными процедурами технологии подготовки нормативных правовых актов фе деральными органами исполнительной власти. Однако считать проблему мо дели технологии подготовки нормативных правовых актов федеральных ор ганов исполнительной власти и административных процедур, определяющую порядок их использования в административном праве, исчерпанной и удов летворительно решенной сегодня нельзя. Высокие темпы развития общества постоянно ставят перед учеными новые вопросы, требующие как теоретиче ского осмысления, так и практического воплощения, поскольку критерием истинности самых различных теоретических концепций всегда была и оста ется практика. На данный момент анализ административных процедур тех нологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти не стал предметом самостоятельного исследования в связи с новыми политическими, экономическими и правовыми реалиями Российского государства, вследствие чего недостаточно разработан адапти рованный понятийный аппарат, реально отражающий современные правовые новеллы. Именно это послужило основанием для избрания автором настоя щей темы диссертационной работы.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере реализации нормотворческих полномо чий федеральными органами исполнительной власти. Предмет исследова ния составляют административно-правовые нормы, в которых находят за крепление административные процедуры технологии подготовки норматив ных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.
Целью исследования является разработка концепции административ ных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов феде ральными органами исполнительной власти, позволяющей на основе единых методологических начал раскрыть содержание и внутреннее строение техно логии, что существенным образом повысит эффективность нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Достижение указанной цели обусловило постановку и последователь ное решение следующих теоретических и прикладных задач:
– выявить предпосылки актуализации и концептуализации технологи ческой проблематики;
– на основе теоретико-методологического анализа различных подходов к пониманию юридической технологии сформулировать авторское определе ние данного понятия;
– обосновать сущность и содержание технологии подготовки норма тивных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;
– раскрыть значение административных процедур как формы техноло гии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами ис полнительной власти;
– установить место юридической стратегии в структуре технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполни тельной власти;
– определить место мониторинга правоприменения федеральных орга нов исполнительной власти в юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов;
– выработать предполагаемые критерии эффективности проектов нор мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и показатели, ее характеризующие;
– раскрыть технико-тактические составляющие технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;
– установить место и значение экспертизы проектов нормативных пра вовых актов федеральных органов исполнительной власти в системе тактиче ских методов технологии подготовки нормативных правовых актов;
– разработать административные процедуры прогнозирования и пла нирования подготовки нормативных правовых актов федеральными органа ми исполнительной власти;
– предложить авторский вариант административных процедур монито ринга правоприменения;
– проанализировать административные процедуры проведения экспер тиз проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполни тельной власти;
– сформулировать предложения теоретического, практического и ди дактического характера;
– наметить перспективы дальнейшего исследования проблемы.
Методология и методы диссертационного исследования. Решение поставленных задач осуществлено при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частнонаучных средств и способов познания административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной вла сти. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально логическому, социологическому, историческому, сравнительному, статисти ческому, структурно-функциональному, догматико-юридическому и другим подходам к предмету исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили:
– работы по общей теории науки и права С. С. Алексеева, Ю. Г. Арза масова, В. К. Бабаева, В. М. Баранова, Н. А. Власенко, О. А. Гаврилова, Л. Г. Джахая, Б. М. Кедрова, В. В. Лазарева, О. Э. Лейста, А. С. Пиголкина, С. В. Полениной, А. С. Прудникова, Т. Н. Радько, Р. А. Ромашова, И. С. Самощенко, Г. Ф. Шершеневича и др.;
– труды ученых-административистов А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, Ф. П. Васильева, Б. Н. Габричидзе, И. А. Галагана, В. В. Денисенко, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, М. И. Еропки на, А. Б. Зеленцова, Л. В. Коваля, Ю. М. Козлова, Ф. Е. Колонтаевского, М. Н. Копылова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, М. Я. Маслен никова, А. В. Мелехина, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, Л. Л. Попова, Н. Ф. Поповой, В. И. Ремнева, Э. Н. Ренова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салище вой, В. Е. Севрюгина, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Степаненко, М. С. Студеники ной, Ю. А. Тихомирова, В. А. Тюрина, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, М. М. Шпилевского, В. А. Юсупова, А. Ю. Якимова и др.;
– исследования в области социологии и статистики Г. А. Аванесова, Ю. М. Антоняна, М. М. Бабаева, К. К. Горяинова, А. И. Долговой, В. П. Ка зимирчука, В. Н. Кудрявцева, Н. Ф. Кузнецовой, С. Я. Лебедева, Е. М. Лив шица, В. П. Лозбякова, В. В. Лунева, Л. К. Савюк, А. Б. Сахарова, Я. Я. Сви та, И. Н. Твердой и др.
Нормативную основу исследования составило ныне действующее и ранее действовавшее отечественное законодательство федерального и регио нального уровней, официальные документы, статистические данные, обзоры юридической практики. В своем исследовании автор опирался, в частности, на действующую Конституцию Российской Федерации, федеральные конститу ционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федера ции, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные пра вовые акты федеральных органов исполнительной власти, отдельные законы субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных стран и др.
Научная новизна исследования заключается в разработке и обосно вании современной научной концепции административных процедур техно логии подготовки нормативных правовых актов, основанной на принципи ально новых подходах к решению теоретико-практических проблем, связан ных с исследованием и совершенствованием нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, что находит концентрирован ное выражение в положениях, выносимых на защиту.
При этом:
– логическое объединение и системное решение общетеоретических проблем позволило сформулировать ряд новых научных положений, касаю щихся понятия, содержания, структуры технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;
– впервые рассмотрены административные процедуры как форма тех нологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;
– представлены авторские определения: мониторинга правоприменения, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов ис полнительной власти, административных процедур экспертизы проектов нор мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и др.;
– дана характеристика юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.
Мониторинг правоприменения определен как функция федеральных органов исполнительной власти, результаты которого выступают в качестве основы для разработки концепции проекта нормативного правового акта. Определена не только эффективность проектов нормативных правовых актов федеральных ор ганов исполнительной власти, но и показатели, ее характеризующие;
– раскрыты технико-тактические составляющие технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.
Особое внимание уделено экспертизе проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти как методу юридической тактики;
– впервые в административно-правовой науке рассмотрены админист ративные процедуры прогнозирования и планирования подготовки норма тивных правовых актов федеральными органами исполнительной власти;
– предложен авторский вариант административных процедур монито ринга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполни тельной власти;
– определены пути возможного закрепления административных проце дур проведения экспертиз проектов нормативных правовых актов федераль ных органов исполнительной власти в соответствующих административных регламентах;
– предложены пути совершенствования административных процедур подготовки проектов нормативных правовых актов федеральными органа ми исполнительной власти и решены другие, значимые в научном и прак тическом плане, вопросы.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполни тельной власти как официально установленных нормативными предписа ниями оснований, условий, последовательности и порядка совершения дей ствий федеральных органов исполнительной власти по прогнозированию, планированию, мониторингу правоприменения, экспертизе, подготовке про ектов нормативных правовых актов.
2. Вывод автора о том, что процесс может быть представлен как дея тельность уполномоченных субъектов, протекающая в рамках установлен ных процедур по рассмотрению и разрешению различных категорий дел в целях реализации их компетенции, а также прав и законных интересов физи ческих и юридических лиц, в то же время процедура выступает как форма процесса, представляющая собой официально установленный нормативными предписаниями порядок рассмотрения и разрешения дел и основания, усло вия, последовательность совершения действий.
3. Технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти имеет как собственное содержание, так и форму в виде административных процедур, закрепление которых необходи мо в соответствующих регламентах, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.
В качестве содержания технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти автором выделяются:
– юридическая стратегия как предполагаемые действия федеральных ор ганов исполнительной власти по определению приемов и способов достиже ния научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленных в конечном итоге на повышение качества и эффектив ности последних;
– юридическая техника как совокупность юридических приспособлений, необходимых для осуществления деятельности по подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов;
– юридическая тактика как система приемов и способов, а также правил использования технико-юридических средств для выполнения целей дея тельности по подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости;
– детерминация как совокупность взаимодействующих и взаимозависи мых факторов, воздействующих на федеральные органы исполнительной власти в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов.
4. Технология подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти является разновидностью юридических тех нологий и представляет собой совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, используемых в рамках нормотворческой деятель ности федеральных органов исполнительной власти на основе установленных процедур, определенных принципов, планов и прогнозов, направленных на разработку эффективных и качественных нормативных правовых актов.
Целью технологии подготовки нормативных правовых актов феде ральными органами исполнительной власти является обеспечение субъектов нормотворческой деятельности необходимым набором технико-юридических средств, приемов, правил, методов, использование которых позволит достичь им оптимального желаемого правового результата.
5. В связи с тем, что подготовка федеральными органами исполнитель ной власти нормативных правовых актов является творческой деятельно стью, которая не может быть подвержена административно-правовому регу лированию в полном объеме, то установление административных процедур возможно по отношению к следующим элементам технологии: юридическая стратегия, юридическая тактика.
6. Должное административно-правовое регулирование деятельности федерального органа исполнительной власти по прогнозированию процесса принятия нормативных правовых актов позволит определить:
– возможные направления и результаты будущего развития федераль ного органа исполнительной власти при решении перспективных задач управления;
– области и сферы возможного применения новых приемов и методов при решении новых задач, стоящих перед федеральным органом исполни тельной власти;
– наиболее рациональные пути и условия достижения высокого уровня эффективности процесса принятия нормативного правового акта;
– наиболее рациональные методы и средства достижения высокого уровня эффективности процесса принятия нормативного правового акта.
7. Авторское определение мониторинга правоприменения как функции федеральных органов исполнительной власти, представляющей собой систе матическую, постоянную деятельность, осуществляемую федеральными ор ганами исполнительной власти и органами государственной власти субъек тов Российской Федерации, связанную со сбором и анализом правовой ин формации и направленную на наблюдение за развитием права с целью выяв ления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его раз вития, устранение выявленных в ходе ее осуществления нарушений и приме нение мер воздействия к нарушителям.
8. Для более эффективного выполнения федеральными органами ис полнительной власти функции мониторинга правоприменения автором выде ляются этапы, порядок действий на которых должен быть опосредован соот ветствующими административными процедурами, в рамках которых будут достигнуты цели мониторинга. Обосновывается существование следующих последовательных этапов мониторинга правоприменения:
– определение и конкретизация цели мониторинга правоприменения, выбор его вида, сроков проведения, способа оформления результатов;
– определение объекта мониторинга правоприменения;
– определение круга субъектов мониторинга правоприменения, их полномочий, должностных лиц, ответственных за его проведение;
– разработка, согласование и утверждение плана проведения монито ринга правоприменения;
– непосредственное совершение административных процедур испол нения государственной функции по мониторингу правоприменения;
– подготовка итогового документа по результатам проведенного мони торинга.
9. Авторский вариант административных процедур мониторинга пра воприменения, реализация которых позволит установить:
– перечень вопросов, вызывающих трудности в практике правоприме нения, пробелы и ошибки в действующем административно-правовом регу лировании;
– соответствие полученной по запросам информации фактическому положению дел в предполагаемом объекте административно-правового регу лирования;
– неполноту в административно-правовом регулировании обществен ных отношений, а также необходимость принятия решения по тому или ино му вопросу административно-правового регулирования;
– пути решения вопроса без помощи административно-правового регу лирования;
– существующее административно-правовое регулирование вопроса за рубежом, а также наличие отечественного исторического опыта;
– возможные последствия административно-правового регулирования.
Данные положения должны быть закреплены в методике осуществле ния мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденной п. 8 постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г.
№ 6941, как показатели мониторинга.
Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Рос сийской Федерации : постановление Правительства Рос. Федерации от 19 авг. 2011 г.
№ 694 // Рос. газ. 2011. 24 авг.
10. Результаты мониторинга правоприменения федеральными органа ми исполнительной власти должны быть учтены в рамках концепции проекта комплексного нормативного правового акта, обязательность которой доказы вается автором. Кроме того, предложен авторский вариант содержания кон цепции, которое включает:
– составление оценки соответствия предмета проекта целям, для кото рых он принимается;
– круг лиц, на которых предполагается распространить действие нор мативного правового акта, их новые права и обязанности, предусматривае мые меры ответственности;
– характеристику законов и иных нормативных правовых актов, дейст вующих в сфере, относящейся к предмету проекта;
– примерную структуру проекта нормативного правового акта.
Представление в уполномоченный орган или должностному лицу кон цепции одновременно с проектом нормативного правового акта должно быть закреплено в качестве одного из условий включения данного проекта в план нормотворческой деятельности, а ее отсутствие должно являться основанием для отказа в этом.
11. С учетом специфики нормотворческой деятельности федеральных ор ганов исполнительной власти предлагается авторское определение экспертизы проекта нормативного правового акта: это проводимое обладающим специ альными познаниями специалистом (экспертом), закрепленное в процессуаль ном порядке исследование, имеющее целью установление необходимой ин формации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта.
12. Под административными процедурами экспертизы проектов норма тивных правовых актов автор понимает нормативно установленный порядок деятельности: по выявлению дефектов проектов нормативных правовых ак тов, способных привести к коррупционным проявлениям в процессе право применения;
выявлению возможных последствий в экологической сфере, представляющих собой угрозу для окружающей природной среды;
обнару жению возможных административных барьеров для субъектов предпринима тельской деятельности, влекущих за собой действия должностных лиц кор рупционной направленности;
выявлению расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы, не предусмотренных соответствующими ста тьями, – направленной на исключение (предотвращение включения) или учет указанных положений при принятии нормативных правовых актов.
13. Административные процедуры проведения экспертиз проектов нор мативных правовых актов должны предусматривать несколько составляющих:
– аналитическую, необходимую для последующего получения оценок при анализе не только ситуации, но и методов, процедур и операций проек тирования и конструирования конечного продукта;
– оценочную, характеризующуюся сравнением того, что анализирует ся, с имеющимися у эксперта эталонами, для чего выстраивается абстрактная шкала, обладающая количественными, ранговыми, качественными показате лями, которые не всегда присутствуют при регламентировании процедур проведения экспертиз;
– организационную, регламентирующую вопросы начала и окончания процедур, включающую порядок оформления результатов и критерии их по лучения или достижения, ответственность, которая может наступить при на рушении процедур.
14. В целях совершенствования института экспертизы проектов норма тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти аргу ментируются следующие предложения:
– следует принять статусный закон об экспертизе или экспертной дея тельности, в котором нормативно закрепить понятие экспертизы норматив ного правового акта, принципы, объекты экспертизы, ее субъектов, процеду ру осуществления и другие основы данного вида деятельности;
– вывести проведение экспертизы нормативных правовых актов из ве дения органов, осуществляющих их принятие, поручив его экспертам, кото рые не находятся в какой-либо зависимости от нормотворческих органов;
– исключить использование словосочетания «независимая экспертиза» в нормативных правовых актах ввиду того, что независимость – это уже ха рактеристика или черта любой экспертизы;
– установить императивность заключения эксперта вместо его реко мендательного характера;
– установить административную ответственность эксперта за заведомо ложное заключение, тем самым увеличив личную ответственность лица, про изводящего экспертизу;
– необходима не просто декларация принципов проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, но также обеспечение их прак тического претворения в правовую действительность;
– в связи со спецификой проведения экспертизы проектов норматив ных правовых актов следует осуществлять подготовку специалистов по про ведению экспертиз в рамках существующих образовательных программ.
15. В рамках административных процедур подготовки проектов норма тивных правовых актов федеральными органами исполнительной власти важнейшее место должно занимать предоставление в качестве одного из обя зательных документов, вносимых совместно с проектом нормативного пра вового акта, пояснительной записки, необходимость которой следует закре пить в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 10091.
16. Авторский вариант содержания пояснительной записки включает в себя следующие сведения:
– об организациях и лицах, заинтересованных в принятии акта;
Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации : постановление Пра вительства Рос. Федерации от 13 авг. 1997 г. № 1009 // Рос. газ. 1997. 21 авг.
– об инициаторе предложения о разработке проекта;
– о социальных слоях и группах населения, приобретающих новые права или обязанности, льготы или финансовую выгоду;
– о данных антикоррупционной экспертизы проекта;
– о результатах социологических исследований, а также официальную статистическую информацию;
– об анализе сообщений средств массовой информации, касающихся предмета проекта нормативного правового акта, о мониторинге сообщений федеральных и региональных средств массовой информации;
– об анализе обращений граждан, организаций, общественных объеди нений по теме проекта;
– о финансово-экономической оценке затрат, необходимых для реали зации нормативного правового акта в случае его принятия, отраженных в экспертном заключении;
– о прогнозе правовых, социальных, экономических, демографических, политических, геополитических последствий реализации будущего норма тивного правового акта;
– об альтернативных, более предпочтительных вариантах урегулирова ния рассматриваемой проблемной ситуации;
– о зарубежном опыте правового регулирования рассматриваемой в проекте проблемной ситуации;
– о результатах независимых экспертиз, заключений и обращений на учных организаций по тематике проекта нормативного правового акта.
Теоретическая значимость диссертационного исследования опреде ляется тем, что в диссертации развиваются и конкретизируются положения административного права, общей теории права и государства, которые со пряжены с анализом проблем правового регулирования, административных процедур, прогнозирования и планирования нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, мониторинга правопримене ния, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, юридической техники, правовой политики, эффек тивности правовых норм. Комплексный характер исследования обусловлива ет значимость полученных результатов для отраслевых и специально прикладных юридических наук. Основные положения и выводы диссертаци онной работы в дальнейшем могут быть использованы в качестве теоретико методологической основы при проведении научных изысканий по проблемам административных процедур при осуществлении правотворческой и нормо творческой деятельности как федеральных органов исполнительной власти, так и других государственных органов.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его положения и выводы могут быть использованы в ходе разра ботки и проведения мероприятий, направленных на совершенствование нор мативно-правового регулирования нормотворческой деятельности федераль ных органов исполнительной власти, порядка их осуществления, обеспече ние эффективности профессиональной подготовки юристов, повышение пра восознания и правовой культуры в обществе, в процессе преподавания адми нистративного права, теории и истории государства и права, отраслевых и специально-прикладных юридических дисциплин. Сугубо практической на правленностью отличаются предложения и рекомендации по установлению административных процедур прогнозирования и планирования деятельности по подготовке проектов нормативных правовых актов федеральными орга нами исполнительной власти, по проведению мониторинга правопримене ния, экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных орга нов исполнительной власти, по разработке концепций проектов нормативных правовых актов.
Степень достоверности и обоснованности результатов диссерта ционного исследования. Обоснованность и достоверность результатов ис следования обусловлены выбором и применением апробированных методов исследования научной методологии, которые предусматривали системное, комплексное рассмотрение проблемы. Для обеспечения достоверности был использован междисциплинарный подход к проведению исследования, что предопределило привлечение широкого круга источников теоретического и нормативного плана в области административного, гражданского, консти туционного, финансового права, философии, логики, социологии, общей теории права.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Научно-теоретические положения и практические выводы диссертации:
– использовались в процессе участия в правотворческой и нормотвор ческой деятельности. Как член творческого коллектива Уфимского юриди ческого института МВД России диссертант принимал участие: в разработке проекта Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка», проекта постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исчисления выслуги лет, назначения пенсии и выплаты пособий лицам, проходившим правоохранительную службу, и членам их семей»;
проекта Федерального закона «О внесении из менений в Кодекс Российской Федерации об административных правона рушениях»;
в подготовке экспертных заключений по проектам федеральных законов, в частности, проекта Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», ведомственных нормативных правовых актов, таких как: Инструкция об осуществлении административного надзора органами внутренних дел, Ин струкция о порядке взаимодействия органов и учреждений уголовно исполнительной системы с органами внутренних дел по вопросам установ ления административного надзора;
– внедрены в учебный процесс Владимирского юридического институ та Федеральной службы исполнения наказаний, Башкирской академии госу дарственной службы и управления при Президенте Республики Башкорто стан, Московского университета путей сообщений, Академии права и управ ления Федеральной службы исполнения наказаний, Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета, Северо-Запад ного филиала Российской академии правосудия, что подтверждается соответ ствующими актами внедрения;
– используются в практической деятельности Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области, Договорно-правового департамента МВД России, Межрегионального техно логического управления Федеральной службы по экологическому, техноло гическому и атомному надзору, а также в научной деятельности ВНИИ МВД России, что подтверждается актами внедрения;
– использовались автором при проведении занятий со специалистами правовых управлений Управления Роспотребнадзора по Республике Башкор тостан, Управления Ростехнадзора по Республике Башкортостан, Управления Россельхознадзора по Республике Башкортостан, Министерства здравоохра нения Республики Башкортостан, Министерства образования и социальной защиты Республики Башкортостан, главами муниципальных образований и управляющими делами муниципальных образований Республики Башкорто стан;
в процессе проведения занятий со студентами юридического факульте та Башкирской академии государственной службы и управления при Прези денте Республики Башкортостан, курсантами и слушателями Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний;
– докладывались на международных и всероссийских научно-практи ческих конференциях, семинарах и заседаниях «круглых столов», проведен ных в таких городах, как: Москва, Санкт-Петербург, Уфа, Владимир, Крас нодар, Невинномысск, Нижний Новгород, Йошкар-Ола, Челябинск, Прага (Чехия), Перемышль (Польша), Одесса (Украина);
– отражены в изданных автором монографиях, учебных пособиях, на учных статьях общим объемом более 260 печ. л., в том числе в 5 моногра фических работах и в 21 научной статье, опубликованной в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных журналов и изданий, ут вержденный Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных научных ре зультатов диссертаций.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, харак теризуется степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, методологическая, теоретическая и нормативная основы исследования, раскрываются его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются выносимые на защиту основные положения, приводятся све дения о степени достоверности и об апробации результатов работы.
Первая глава «Методологические предпосылки исследования тех нологии подготовки нормативных правовых актов федеральными орга нами исполнительной власти» включает четыре параграфа и посвящена методологическим подходам к технологии подготовки нормативных право вых актов федеральными органами исполнительной власти, а также конкре тизации терминологических значений отдельных правовых понятий, исполь зуемых в данной работе.
В первом параграфе «Понятие и содержание категории “техноло гия” в науке» проанализированы существующие подходы к пониманию тех нологии в философских, экономических, социологических науках, выявлены признаки, характеризующие данное явление.
Производство и использование технологических средств всегда при сутствовали во всех сферах человеческой деятельности на протяжении всего хода исторического развития. Технология стала средством, с помощью кото рого человек перешел от своей биологической эволюции к социально психологическому развитию.
Необходимость точного обозначения технологии подготовки норма тивных правовых актов потребовала обратиться к существующим определе ниям более общих по отношению к ней понятий – технологии, социальной технологии, технологии принятия решений.
Анализ подходов к пониманию технологии позволил диссертанту сфор мулировать понимание технологии и выделить признаки, ее характеризующие.
Диссертантом отмечается, что начиная с конца XIX в. и по настоящий день, технология из сферы производственной и технических наук внедряется в гуманитарную область. Примером тому служит возникновение социальных, политологических, экономических, лингвистических, педагогических, психо логических, а также многих других общественных технологий.
Рассматривая социальные технологии, в частности, технологии при нятия управленческих решений, автор представляет социальную техноло гию в соединении двух составляющих: во-первых, это совокупность знаний, умений, навыков, мастерства, необходимых для использования операцио нальной системы технологии;
во-вторых, это операциональная система, со стоящая из совокупности используемых в целях преобразования социальной действительности этапов, операций, процедур, методов, а также действий субъектов технологии.
Кроме того, говоря о социальных технологиях с точки зрения эффек тивной управленческой деятельности, диссертант вкладывает в их понима ние интегративный смысл, заключающийся в единстве трех функциональ ных значений социальных технологий. Во-первых, они выступают как за вершающее звено трансформации теоретического знания в практическое.
Во-вторых, они раскрываются как совокупность приемов, методов и воз действий, применяемых для достижения поставленных целей в процессе социального планирования и развития решений разного рода проблем.
В-третьих, это способ эффективного функционирования существующей системы управления.
Диссертант считает необходимым рассматривать юридическую техно логию подготовки нормативных правовых актов как разновидность техноло гии принятия управленческих решений, включающую в себя две обязатель ные составляющие: творческую и организационную. Неучет любой из них приводит к неэффективным и нецелесообразным результатам.
Во втором параграфе «Теоретико-методологические аспекты по нимания технологии подготовки нормативных правовых актов феде ральными органами исполнительной власти» конкретизируется понятий ное значение термина «технология подготовки нормативных правовых ак тов федеральными органами исполнительной власти», исходя из представ лений, существующих в юридической литературе, а также учитывая резуль таты первого параграфа работы.
Диссертантом отмечается, что пока еще сложно говорить о едином на учном подходе к пониманию юридической технологии, об отведении ей са мостоятельного места в категориальном аппарате современного права. Неко торые авторы если и «дают право» на существование юридической техноло гии, то говорят, что она возможна в рамках деятельности без использования юридических средств, способов и методов.
Выступая разновидностью технологии вообще, юридическая технология имеет одинаковые с ней черты с учетом особенностей, свойственных юридиче ской деятельности как особой разновидности человеческой деятельности.
Важным является вопрос о соотношении юридической технологии и правовой политики.
Технология подготовки нормативных правовых актов предстает как средство реализации правовой политики, способствует претворению в жизнь ее положений, кроме того, и правовая политика, и технология структурно имеют такой элемент, как юридическая стратегия.
На основе анализа существующих подходов к определению техноло гии диссертант предлагает понимать под ней основанную на определенных принципах, планах и прогнозах совокупность технико-юридических средств, приемов, правил, методов, установленных процедур, используемых в рамках комплексной деятельности уполномоченных субъектов, направ ленной на разработку эффективных и качественных нормативных правовых актов, их интерпретацию, применение и систематизацию. Диссертантом также выявляются признаки, ее характеризующие.
Рассмотрение различных видов юридической технологии позволяет диссертанту говорить о таком ее виде, как технология подготовки норматив ных правовых актов.
Третий параграф «Сущность и содержание технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» посвящен составным частям технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти. При этом отмечается, что в настоящее время отсутствует детальная проработка струк турных элементов юридической технологии вообще и технологии подготов ки нормативных правовых актов, в частности.
Составляющими элементами технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, по мнению диссертанта, являются:
а) юридическая стратегия;
б) юридическая техника;
в) юридическая тактика;
г) детерминанты, воздействующие на технологию подготовки норма тивных правовых актов.
Деятельность по принятию нормативных правовых актов федераль ными органами исполнительной власти будет эффективной, если она станет соответствовать своей основной цели – разрешению экономических, поли тических, экологических, социальных, этнических и иных задач согласно требованиям Конституции Российской Федерации. Это может быть достиг нуто путем, во-первых, постановки четких целей, прогнозов, ради которых принимаются нормативные правовые акты, во-вторых, планирования дея тельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения за конодательства практически не уделяется внимания. Выполнение обозна ченного возможно при помощи юридической стратегии как элемента техно логии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, под которой следует понимать действия уполномо ченных федеральных органов исполнительной власти по определению при емов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленных в конечном итоге на повыше ние качества и эффективности последних.
Высокий технико-юридический уровень правовых документов – один из важнейших показателей общей и правовой культуры общества.
Диссертантом обосновывается необходимость отхода от традицион ного понимания юридической техники и предлагается следующее ее опре деление. Юридическая техника – это совокупность технико-юридических средств, в качестве которых выступают юридические приспособления, не обходимые для осуществления различных видов юридической деятельности (правотворческой, правоприменительной, интерпретационной и др.). В ка честве технико-юридических средств автор называет: юридическую терми нологию, дефиниции, юридические конструкции, юридические фикции, юридические аксиомы, примечания и др.
Грамотному использованию юридической техники будет способст вовать юридическая тактика как система приемов и способов, а также пра вил использования технико-юридических средств для выполнения целей деятельности по принятию нормативных правовых актов, проверки их ка чества и исполнимости.
Содержание всегда должно иметь форму. И если содержанием техно логии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами ис полнительной власти выступают обозначенные автором элементы, то в каче стве формы, которая обеспечит порядок их использования, выступают, по мнению автора, административные процедуры.
И в качестве последнего важного элемента технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной вла сти выступают детерминирующие ее условия и факторы, воздействующие уже на стадии подготовки нормативного правового акта.
Четвертый параграф «Административные процедуры как форма технологии и их правовая регламентация» посвящен значению админист ративных процедур в рамках технологии подготовки федеральными органа ми исполнительной власти нормативных правовых актов.
Административная процедура, по мнению автора, обеспечит возмож ность претворения в жизнь остальных элементов технологии посредством определения нормативного порядка их реализации. В данной ситуации про цедура выступает как форма технологии подготовки нормативных правовых актов, содержание которой составляют юридическая стратегия, юридиче ская техника, юридическая тактика. Любой предмет, явление или процесс обладает своим содержанием и своей формой. Нет содержания без формы, равно как нет формы без содержания. Существование содержания техноло гии предполагает определенную структурную организацию, требует своего выражения в определенной форме. Но и форма технологии в виде процедур не может существовать без содержания, поскольку форма должна организо вывать и выражать данное содержание, если нет того, что должно быть ор ганизовано и выражено (содержания), то естественно не может быть и са мой организации, самого выражения (формы).
Без процедур, регламентирующих порядок осуществления прогнозиро вания, планирования мониторинга, экспертизы и других элементов техноло гии, отсутствует возможность практического их использования не только в интересах других лиц, но и в собственных интересах, кроме того, возникает опасность зависимости от воли даже не государства, а того или иного чинов ника, что способствует развитию коррупции.
Значение административных процедур технологии подготовки норма тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, по мнению автора, состоит в том, что процедура позволяет:
а) установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода: либо процедур ные правила в тематическом законе (о нормативных правовых актах и т. п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок прогнозирования последствий нормативного правового акта, по рядок проведения мониторинга правоприменения, порядок подготовки про ектов нормативных правовых актов, порядок проведения экспертизы проек та нормативного правового акта и т. п.);
б) определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. Кроме того, следует установить категории должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, которые вправе действовать в рамках процедур под готовки проектов нормативных правовых актов;
в) предусмотреть виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т. п.), совершаемых орга нами, должностными лицами и служащими;
г) определить последовательность совершения действий, включая пе риодичность и сроки их совершения;
д) обеспечить информированность и гласность всех действий в соот ветствии с процедурой.
Регламентация административных процедур технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами будет ориентировать органы исполнительной власти на обеспечение:
– полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задачи правильного применения закона;
– необходимых условий для реализации прав, законных интересов и обязанностей граждан и юридических лиц;
– развития демократических начал в управлении, участия в нем струк тур гражданского общества и учета мнения граждан;
– эффективности взаимодействия с другими государственными орга нами, гражданами и юридическими лицами;
– экономии сил, средств и служебного времени государственных слу жащих;
– реализации принципа ответственности каждого органа исполнитель ной власти, должностного лица за порученное дело.
Анализ нормативных правовых актов, регулирующих порядок подго товки федеральными органами исполнительной власти нормативных право вых актов позволил автору сделать выводы о том, что: во-первых, отсутству ет законодательное регламентирование процедур технологии подготовки нормативных правовых актов;
во-вторых, выявлены некоторые различия в вопросах оснований и порядка подготовки, регистрации и опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, особенно отличия заметны в регулировании принятия административных ре гламентов и других нормативных правовых актов;
в-третьих, если об отдель ных элементах технологии (например, экспертиза, планирование) в норма тивных правовых актах упоминается, то о других (прогнозирование, монито ринг, эффективность нормативных правовых актов) речь не идет вообще, ли бо отсутствуют процедуры их проведения применительно к проектам норма тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Вме сте с тем для более эффективной деятельности федеральных органов испол нительной власти при осуществлении подзаконного регулирования необхо димо обеспечить единообразие по данным вопросам.
Вторая глава «Юридическая стратегия в структуре технологии под готовки нормативных правовых актов федеральными органами испол нительной власти: элементный состав» объединяет три параграфа, посвя щенных содержанию юридической стратегии.
В первом параграфе «Прогнозирование и планирование в деятельно сти федеральных органов исполнительной власти» освещаются прогнози рование и планирование как элементы юридической стратегии технологии подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполни тельной власти.
Автором анализируются возможности применения федеральными орга нами исполнительной власти в нормотворческой деятельности прогнозирова ния как явления, используемого представителями различных областей знаний.
Диссертант определяет прогноз так: это результат научного предсказа ния (предвидения) о возможном наступлении явлений, процессов, событий, основанного на анализе соответствующих данных, характеризующих тен денции и закономерности развития прогнозируемого объекта от прошлого к настоящему и от настоящего к будущему.
В идеале любой значимый проект нормативного правового акта, разраба тываемый федеральным органом исполнительной власти, должен сопровож даться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъекти визм авторов проекта, даст возможность субъекту нормотворчества оценить весь комплекс последствий принятия проекта нормативного правового акта, снизит негативные последствия от неудачных нормотворческих решений.
В качестве положительных шагов в сфере правового прогнозирова ния автором отмечается разработка проекта Закона о стратегическом пла нировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-эконо мического развития.
Результаты прогнозирования должны быть использованы впоследст вии при осуществлении еще одного важного элемента юридической стра тегии – планирования.
Диссертантом отмечается, что на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного правового акта, в котором бы шла речь о планировании проектной деятельности применительно ко всем субъектам правотворчества и нормотворчества.
Планирование нормотворческой деятельности дает возможность избе жать непродуманного нормотворчества, устранить дублирование и рассредо точить усилия с учетом согласования планов работы федеральных органов исполнительной власти, ликвидировать поспешность в работе, создать усло вия для подготовки документов высокого качества, провести подготовитель ные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и обра зовательными учреждениями.
В качестве путей повышения эффективности планирования федераль ными органами исполнительной власти нормотворческой деятельности дис сертант предлагает следующие:
– составление планов нормотворческой деятельности федеральных ор ганов исполнительной власти на основе научно обоснованных результатов прогнозов, мониторинга правоприменения и концепций проектов норматив ных правовых актов, а не путем механического сведения поступающих нор мотворческих предложений;
– разработка критериев эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и дос тижении конечных результатов планирования;
– соблюдение гласности, привлечение научного сообщества, общест венности при планировании нормотворческой деятельности;
– контроль деятельности по планированию со стороны соответствую щих органов, например, органов юстиции, а также установление ответствен ности за разработку неперспективных или неэффективных планов нормо творческой деятельности;
– закрепление обязательности плана работ по подготовке проектов нормативных правовых актов для федеральных органов исполнительной вла сти, исключение возможности изменения плана, закрепление плана как «са моограничения» субъекта правотворчества в целях оптимизации его работы по подготовке проектов нормативных правовых актов;
– установление правовой ответственности для разработчиков проектов нормативных правовых актов, например, за несвоевременное согласование планов, за невыполнение плана, за злоупотребление своими правами.
Во втором параграфе «Мониторинг правоприменения как основа разработки концепции проекта нормативного правового акта» проанали зированы составная часть юридической стратегии, лежащая в основе прогно зирования и планирования, – мониторинг правоприменения, результаты ко торого также могут быть положены в основу концепции проекта норматив ного правового акта.
Прогнозирование должно опираться на мониторинг правоприменения действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важ нейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения.
Мониторинг правоприменения является элементом движения права и должен сопровождать нормативный правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации.
Нормативное определение мониторинга правоприменения, по мнению автора, не содержит принципиальных ответов на вопросы, связанные с ре зультатами мониторинга и принятием соответствующих мер по ним. Обосно вывая свою точку зрения, диссертант предлагает собственное определение мониторинга правоприменения, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти.
Диссертант полагает, что проведение мониторинга правоприменения необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений.
Главным предназначением мониторинга правоприменения, осуществ ляемого федеральными органами исполнительной власти, является информа ционное обеспечение выработки решений в области государственной поли тики, направленной на государственно-правовое строительство, на совер шенствование государственно-правовой системы Российской Федерации, на приведение ее в состояние адекватности задачам социально-экономического развития общества и интересам граждан России.
Проведение мониторинга правоприменения должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного право вого акта, кроме того, должно присутствовать документальное подтвержде ние результатов его проведения.
Помимо мониторинга правоприменения, в рамках прогнозирования может быть использован мониторинг общественного мнения. Общественное мнение – одно из главных средств обеспечения эффективности действия как ненормативных, так и нормативных элементов в системе регулирования.
Учет общественного мнения при разработке правовых норм непосредственно говорит о социальной обусловленности правовых норм, выявлении потреб ностей участников будущих правоотношений.
В условиях социально-политической нестабильности достоверное на учное знание о состоянии и динамике общественного мнения и грамотное использование полученного знания в нормотворческой деятельности – это один из основополагающих факторов обеспечения социальной легитимации принимаемых правовых норм.
Результаты проведенного мониторинга правоприменения могут быть использованы при разработке концепции нормативного правового акта, ко торая выступает в качестве еще одного элемента юридической стратегии.
Сегодня в российском законодательстве отсутствует определение кон цепции проекта нормативного правового акта, что, по мнению диссертанта, существенно затрудняет проектную деятельность, поскольку именно концеп ция проекта нормативного правового акта представляет собой своего рода основной стержень, скелет будущего акта.
Однако в законодательстве Российской Федерации о концепции норма тивного правового акта речь ведется только о составлении проектов феде ральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатывают ся без соответствующих концепций. Кроме того, если концепция проекта фе дерального закона или закона субъекта Российской Федерации является не обходимым условием для включения данного проекта в план законопроект ных работ Правительства Российской Федерации, соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, представительного органа власти субъекта Российской Федерации, то по отношению к другим видам нормативных правовых актов, принимаемых, например, федеральными орга нами исполнительной власти, концепция или вообще не разрабатывается, или предоставляется вместе с проектом нормативного правового акта, а это необ ходимо делать до разработки проекта.
Концепция нормативного правового акта, по мнению автора, есть со ставляющая часть прогнозирования как элемента юридической стратегии, включающая в себя набор научно обоснованных элементов, на основании ко торых можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия норма тивного правового акта.
Диссертант считает необходимым регламентировать требования к кон цепции нормативных правовых актов, что позволит на более раннем этапе нормотворческой деятельности сделать выводы о возможной эффективности нормативного правового акта. Эти требования должны касаться не только определения концепции, ее элементов, но и содержания каждого из элемен тов, что создаст возможность исключения из плана нормотворческой дея тельности проекта нормативного правового акта, принятие которого не по зволит улучшить правовое регулирование общественных отношений.
В третьем параграфе «Эффективность проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» анализи руются подходы к эффективности принимаемых правовых решений. Одним из важнейших вопросов правового регулирования является его конечный результат, в качестве которого в понимании автора должны выступать не только достижение целей и решение задач, стоящих перед государством, но также и удовлетворение в принимаемых актах потребностей населения, а также возможность реализовать закрепленные права и обязанности в раз личных сферах общественной жизни.
Эффективность правовых норм традиционно относится к узловым проблемам юридической науки, в которой тесно переплетаются как обще теоретические (философские, социальные), так и отраслевые (администра тивно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исполнительные, уголовно процессуальные) компоненты.
На современном этапе в юридической науке не существует единого подхода к определению понятия «эффективность правовых норм», а сама проблема эффективности норм права в специальной литературе именуется «проблемой высшей степени трудности» и является одной из центральных в российской правовой науке.
Несомненно, что об эффективности правовых норм и соответственно нормативных правовых актов следует говорить при наличии количественных и качественных показателей (юридическая эффективность). В то же время автор считает необходимым вести речь об эффективности правовых норм не только при наличии таких показателей, но также и на стадии его разработки (в данном случае социальная эффективность).
Для того, чтобы государственное нормотворческое решение было эф фективным, социально легитимным, оно должно в идеале основываться на определенном согласии, компромиссе противоборствующих воль и интере сов членов государственно-организованного российского общества, которых затрагивает в той или иной связи правовой норматив.
Ради справедливости автор отмечает, что это идеальный вариант. В конечном счете государственная воля, т. е. воля политических сил, стоящих у власти, является решающей и определяющей при принятии соответст вующего решения. Оно может выражать и согласованную волю, а может быть далеким от идеала, социальных ожиданий большинства членов обще ства, однако тогда социальная легитимность нормотворческого решения бу дет существенным образом подорвана, что, несомненно, повлияет на эффек тивность правового регулирования.
Автором отмечается, что при оценке эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти необходимо учитывать многоаспектный, комплексный характер проблемы. Вполне обос нованно представляется возможным говорить о следующих аспектах оценки эффективности: правовой, технический, экономический, социальный.
Возможно выделение и других аспектов эффективности норматив ных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, но го ворить об эффективности нормативного правового акта в целом возможно при их комплексном учете.
Третья глава «Техника и тактика в структуре технологии подготов ки нормативных правовых актов федеральными органами исполни тельной власти» включает в себя три параграфа, в которых раскрываются технико-юридические средства, составляющие содержание юридической техники, а также способствующие их использованию в нормотворчестве фе деральных органов исполнительной власти приемы, способы, правила.
В первом параграфе «Юридико-технический инструментарий тех нологии» характеризуются используемые в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти технико-юридические средства. Средства применяются практически в любом виде деятельности, в том числе и в юри дической. Это так называемые правовые средства. Но понятие правовых средств включает в себя многие аспекты, которые не следует относить к юридической технике, но которые, в свою очередь, могут сказаться на ее ре зультатах. В качестве таковых можно назвать уровень культуры вообще и правовой, в частности, уровень правосознания как всего общества, так и от дельных индивидуумов, которые принимают участие в подготовке норма тивных правовых актов различного плана.
Значение средств в жизни общества определяется следующими обстоя тельствами: 1) они образуют собой предметную основу, инструментальную базу любой человеческой деятельности;
2) их основной функцией является достижение поставленных субъектами целей, претворение их в конкретные результаты;
3) применяемые средства сигнализируют о степени развитости общества, уровне его инструментальных возможностей, демонстрируют зна чение и силу человека в преобразовании окружающего мира;
4) они играют стимулирующую роль, так как осознание субъектами реальной возможности осуществления определенных преобразований побуждает их к активности.
Наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой юридическая техника понимается как совокупность средств и способов, ме тодов, правил, приемов и т. п. составления, оформления нормативных и ин дивидуальных правовых актов и сводится главным образом к правотворче ской технике. Причем последняя обычно именуется законодательной (зако нотворческой) техникой. Подобное понимание юридической техники не от ражает в полной мере, по мнению автора, всех аспектов содержания этого понятия, что ведет к необходимости его некоторой корректировки.
Толковые словари русского языка определяют технику как совокуп ность орудий, средств и приспособлений, необходимых для осуществления какой-либо деятельности. То есть техника – это орудия, средства профессио нальной деятельности. Сами по себе эти средства не могут привести к появ лению чего-то нового, к изменениям в чем-либо, они лишь могут этому спо собствовать. А для того чтобы произошли преобразования, необходимо дан ные средства применить в непосредственной деятельности, для этого нужны соответствующие приемы и способы, а также правила, согласно которым они будут использоваться.
Под юридической техникой диссертант предлагает понимать совокуп ность юридических приспособлений или технико-юридических средств, не обходимых для подготовки нормативных правовых актов, принимаемых в различных видах юридической деятельности (правотворческой, правоприме нительной, интерпретационной и др.).
Наиболее распространенными юридическими приспособлениями, со ставляющими содержание юридической техники, являются:
а) юридическая терминология;
б) дефиниции;
в) юридические конструкции;
г) правовые презумпции;
д) правовые фикции;
е) примечания в нормативных правовых актах;
ж) правовые аксиомы;
з) правовые символы;
и) правовые преюдиции.
Знание технико-юридических средств субъектами нормотворчества при создании проекта нормативного правового акта позволит решить ряд за дач практической направленности:
– создать нормативный правовой акт, отвечающий интересам общества и государства;
– создать условия для его эффективной реализации;
– исключить нормотворческие ошибки;
– разработать действенный механизм претворения предписаний право вых норм в реальную действительность.
Во втором параграфе «Юридическая тактика как элемент техно логии подготовки нормативных правовых актов федеральными органа ми исполнительной власти» освещаются варианты использования техни ко-юридических средств, раскрываются приемы, способы и правила их от ражения в проекте нормативного правового акта федерального органа ис полнительной власти.
Наличие соответствующих юридических приспособлений является необ ходимым, но отнюдь не достаточным условием для достижения положительно го результата правотворческой деятельности. Важно оптимально организовать работу ее субъектов и участников, а также определить условия, при которых средства юридической техники будут использованы наиболее эффективно.
Иными словами, нужно выработать тактику нормотворческой деятельности.
В правоведении понятие юридической тактики практически не встре чается. Наиболее обстоятельно проблема тактики исследовалась представи телями уголовного и уголовно-процессуального права, криминалистики и криминологии.
Применительно к теме диссертационного исследования автором пред лагается понимать в качестве юридической тактики систему приемов и спо собов, а также правил использования юридических приспособлений или тех нико-юридических средств в целях принятия нормативных правовых актов, проверки их качества и исполнимости.
Под приемом юридической тактики, по мнению диссертанта, следует понимать наиболее рациональное, эффективное, целесообразное использо вание технико-юридических средств путем совершения тех или иных дейст вий или операций.
В основе любого приема лежит соответствующее средство техники, и автор не согласен со встречающимся в науке утверждением, что отдельные приемы не имеют в своей основе средств.
В качестве относительно самостоятельных элементов юридической тактики технологии подготовки проектов нормативных правовых актов сле дует выделить разнообразные правила. По мнению автора, под правилами юридической тактики следует понимать систему научно обоснованных по ложений, необходимых для разработки и принятия наиболее совершенных по форме и структуре нормативных правовых актов, выполнения над ними юридически значимых нормотворческих операций.
Соблюдение правил юридической тактики обеспечит максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содер жанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, ис черпывающий охват регулируемых вопросов.
Автором раскрываются правила использования конкретных технико юридических средств, внешнего оформления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, относящиеся к содержанию и структуре нормативного правового акта, изложения норм права.
В большей степени, говоря о приемах и правилах юридической такти ки, отдельные авторы и диссертант в их числе отмечают лишь те из них, ко торые можно назвать юридическими, вместе с тем в таком же качестве могут выступать и разнообразные методы, используемые в других областях науч ных знаний, от которых при создании нормативных правовых актах не стоит отказываться.
Неверное использование технико-юридических средств, несоблюдение правил и требований их использования оказывают негативное влияние на весь механизм правового регулирования. Это и коллизии правовых норм, и норма тивные правовые акты, содержащие неточные и расплывчатые предписания, противоречия и двусмысленности, и нарушение стиля изложения, и единство терминологии. Нередко нормативные правовые акты в структурном отноше нии не унифицированы, не согласованы с действующим законодательством.
Имеют место случаи несоблюдения правил отмены устаревших нормативных правовых актов в целом или в части, противоречащей новым положениям.
В третьем параграфе «Экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти» анализируется экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральных органов ис полнительной власти как метод юридической тактики.
В условиях множественности трудностей при реализации принятых и принимаемых нормативных правовых актов значительно возрастает роль проведения их экспертизы, результаты которой показывают, насколько эф фективным и качественным является нормативный правовой акт. В частно сти, по результатам экспертизы можно будет ответить на такие вопросы, как: