Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований
На правах рукописи
Волков Владислав Эдуардович МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ:
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель кандидат юридических наук, профессор Полянский Виктор Владимирович Самара - 2007 2 СОДЕРЖАНИЕ Стр.
Введение…………………………………………………………………………….. Глава 1. Местное самоуправление - предмет правового регулирования на со временном этапе развития государства § 1. Тенденции и закономерности конституционно-правового регулирования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах ….………………………………………………………………………………........ § 2. Особенности концепции конституционно-правового регулирования местно го самоуправления в Российской Федерации......................................................... § 3. Местное самоуправление как организационно-правовая форма осуществле ния муниципальной власти ……………..……….………………........................... Глава 2. Понятие компетенции муниципальных образований, цель и условия ее определения § 1. Понятие компетенции муниципальных образований;
субъекты компетенци онных отношений ……………………………………….….…............................... § 2. Цель определения компетенции в системе местного самоуправления ……………………………………………………………………………………..... § 3. Определение компетенции муниципальных образований в условиях рос сийского федерализма…………… ………………………….………….….......... Глава 3. Реализация компетенции в организационной системе местного самоуправления § 1. Реализация компетенции муниципальных образований в формах непосред ственной демократии……………….……...…………...…………….................. § 2. Реализация компетенции муниципальных образований органами местного самоуправления……………………………………………................................... Заключение………………………………………………………………………. Библиографический список………………………………………………….... Приложение……………………………………………………………………… Введение Актуальность темы исследования. Муниципальная революция1, про шедшая в России в середине прошлого десятилетия, привела к появлению но велл правового регулирования, смысл которых становится ясным только сего дня, когда общество входит в очередной, качественно новый этап формирова ния единой системы публичной власти, связанный с принятием и введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее – Федеральный закон «Об общих принципах…»). Содержание этого правового акта свидетельствует о переосмыслении основополагающих положений, со ставляющих основы организации местного самоуправления, об осознании оши бочности и принципиальной нереализуемости некоторых правовых конструк ций, построенных на искусственно перенесенных на российскую почву либе ральных зарубежных концепциях. Вместе с тем практика применения Феде рального закона «Об общих принципах…» выявляет многочисленные изъяны федерального конституционного законодательства, связанные с недостаточной теоретической проработкой и нормативной неупорядоченностью понятийно терминологического аппарата в сфере местного самоуправления.
Как обоснованно отмечает В.В. Полянский, Конституция Российской Фе дерации характеризуется «растяжимостью» понятий и категорий, и это не спо собствует гармонизации публичной власти, устранению из ее механизма юри дических предпосылок противостояния, конфликтов3. Данное свойство консти туционного регулирования находит свое отражение в правовой регламентации публичных самоуправленческих отношений. Конституция РФ 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправ лением. Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправле ния неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом мож См.: Захватова Ю.Б. Муниципальная революция. – М.: Алгоритм, 2007.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2007 г.) // Российская газета. - 2003. - 8 октября. - № 202.
См.: Полянский В.В. Конституционный потенциал обеспечения системности публичной власти в Российской Федерации // Конституция как символ эпохи: В 2 т. – Т. 1 - С. 407.
но обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зави симость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие консти туционных характеристик местного самоуправления. Оно рассматривается как форма народовластия (ст. 3), как муниципально-властная деятельность, обеспе чивающая на своем уровне реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). В то же время деятельность по осуществлению местного самоуправле ния является подзаконной (ч. 2 ст. 15, пп. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76), она подле жит судебному контролю (ч. 2 ст. 46), государство вправе поручать органами местного самоуправления выполнение части своих задач (ч. 2 ст. 132). Консти туция определяет основы правового статуса местного самоуправления как фор мы народовластия, оно признается государством как одна из основ конституци онного строя (с. 12), допускается относительная автономия местного само управления в системе публичной власти (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст.
132). Реализация отдельных политических (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ст. 33) и соци ально-экономических (ч. 2 и 3 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43) прав граждан связана с осуществлением местного самоуправления. Однако важнейшая характеристи ка местного самоуправления – круг дел, находящихся в сфере реализации му ниципальной власти, - на конституционном уровне не урегулирована. Нормами гл. 8 Конституции 1993 г. заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образо ваний – «вопросов местного значения». Смысл данного понятия в Конституции не раскрывается. Тем временем решение вопроса о предназначении данной формы народовластия является определяющим для выяснения сущности мест ного самоуправления, его места в системе публичного управления.
Законодательное регулирование компетенции в системе местного само управления также не отличается ясностью и точностью. Результаты сравни тельного анализа содержания Федеральных законов «Об общих принципах ор ганизации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ1 и от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ не позволяют говорить о преемственности в регла ментации публичных самоуправленческих отношений. Если в Федеральном за коне от 28 августа 1995 г. речь шла о местном самоуправлении как деятельно сти населения, то согласно действующему Федеральному закону местное само управление – это форма осуществления народом своей власти.
Сам факт постоянной корректировки терминологического аппарата Феде рального закона «Об общих принципах …»2 свидетельствует о том, что местное самоуправление за все 15 лет своего существования в современной России практически не выходит из состояния «перманентного реформирования». Это приводит к нарастанию и углублению целого ряда проблем. Многозначность терминологии, употребляемой в законодательстве для характеристики компе тенции в системе местного самоуправления, допускает возможность смешения отдельных значений, а также создает обстановку неясности, какое именно зна чение в данный момент подразумевается. В свою очередь, неясность и неопре деленность норм федерального конституционного законодательства3 создает предпосылки для манипулирования его положениями в политических целях.
Неупорядоченностью конституционно-правовых основ определения ком петенции в системе местного самоуправления объясняются трудности в форми ровании единой общепринятой теоретической концепции публичной власти. В настоящее время конституционно-правовая наука переживает очередной пере ходный период, связанный с переосмыслением основ организации местного са моуправления, трансформацией законодательной базы его деятельности. Начи нается новый этап формирования доктрины4 местного самоуправления, кото рый может привести к появлению действенной социально-ориентированной Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ (в ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ. – 1995. – 28 августа. - № 35. – ст. 3506.
К настоящему моменту изменения в Федеральный закон «Об общих принципах…» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ вносились 31 раз.
Термин «федеральное конституционное законодательство» используется в диссертации для обозначения сово купности положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федераль ных законов.
Доктрина – учение, научная или философская теория, система, руководящий теоретический или политический принцип. См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд. - М., 1982. - С. 624.
муниципальной власти. При этом безусловно права Т.Д. Зражевская, когда от мечает, что претворение доктрины в жизнь невозможно только сквозь призму принципов, теорий и концепций, необходимы нормативно-правовые механизмы ее реализации1.
Современная конституционно-правовая доктрина требует формирования правил обеспечения внутрисистемной согласованности законодательства о местном самоуправлении. Прежде всего, это касается нормативного закрепле ния компетенции – правового выражения целей, задач и функций местного са моуправления в современном российском государстве. Необходим поиск опти мальных путей упорядочения правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления на основе конституционных положений, закрепляю щих основы статуса этой формы народовластия.
Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходи мостью устранения недостатков федерального конституционного законодатель ства, регулирующего компетенционные отношения в системе местного само управления: потребностью в упорядочении соответствующего понятийно терминологического аппарата, в осуществлении перехода от теоретических по строений, лежащих преимущественно в сфере либеральных зарубежных кон цепций местного самоуправления, к целостному диалектическому подходу, учитывающему современные условия и закономерности функционирования местной публичной власти в России. Всесторонний анализ местного само управления с точки зрения определения круга дел, находящихся в ведении его институтов, имеет существенное значение для формирования теоретических основ муниципальной власти, для разработки и реализации эффективных спо собов правового регулирования самоуправленческих отношений в интересах народа Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Исследованию тематики самоуправле ния посвящен ряд научных и публицистических работ дореволюционного пе См.: Зражевская Т.Д. Доктрина в механизме конституционного процесса Российской Федерации // Конститу ция как символ эпохи: В 2 т. - Т. 1. – М.: Изд-во МГУ, 2004. – С. 65.
риода, авторами которых являлись философы, юристы, политологи, социологи, политические деятели: Н.А. Бердяев, В.П. Безобразов, С.Н. Булгаков, И.В. Гес сен, А.И. Васильчиков, А.А. Головачев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И.
Лазаревский, В.Н. Лешков, М.Н. Свешников, С.Л. Франк, Б.Н. Чичерин и др. В советский и последующий периоды правовые вопросы компетенции местных органов власти освещались в рамках науки государственного, административ ного права а, позже - муниципального права. Значительный вклад в теоретиче ское осмысление вопросов компетенции как правового явления, имеющего важнейшее значение для формирования системы публичной власти, внесли С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.М. Атаманчук, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, А.Р. Еремин, А.А. Замотаев, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.А. Лебедев, В.М. Манохин, Л.А. Нудненко, Н.Н. Неровная, В.В. Полянский, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, О.Л. Савранская, А.А. Сергеев, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.
Фундаментальное значение для изучения проблематики компетенции в си стеме местного самоуправления на современном этапе имеет монографическое исследование Т.М. Бялкиной «Компетенция местного самоуправления: пробле мы теории и правового регулирования». Существенно обогащают представле ние об отечественной конституционной модели муниципальной власти работы Н.С. Бондаря «Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защи та прав человека Конституционным Судом Российской Федерации», «Права че ловека и местное самоуправление в Российской Федерации», «Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном са моуправлении» и др.
Следует отметить дуалистический характер современных научных изыска ний в области муниципального права. С одной стороны, в изучении вопросов местного самоуправления оформилось направление, обосновывающее «госу дарственно-общественную» природу муниципальной власти, рассматривающее местное самоуправление в качестве института гражданского общества. Эта группа исследователей консолидируется вокруг Института муниципального управления (г. Обнинск), фонда «Института экономики города» и других не коммерческих организации (В.В. Вагин, И.Е. Кокорев, М.И. Либоракина и др.).
Следует отметить, что идеи «государственно-общественной» концепции мест ного самоуправления находят понимание у большинства современных исследо вателей проблем муниципального права. Вместе с тем с начала текущего деся тилетия интенсивно развивается и «государственное» направление в муници пально-правовой науке. Представления о государственной природе муници пальной власти отчетливо прослеживаются в трудах С.А. Авакьяна, А.А. Сер геева, Г.Н. Чеботарева, И.И. Овчинникова и др.
В целом обзор литературы по муниципальной проблематике показывает, что, несмотря на многообразие подходов к исследованию компетенционных отношений в системе местного самоуправления, преобладающее число публи каций посвящено интерпретации положений Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах…». Распространение получил традиционный по зитивистский подход, в рамках которого источниками доктринальных положе ний признаются нормы формального права. Между тем следует обратить вни мание на то, что местное самоуправление как социальный институт формиро валось в значительной мере не в результате нормативного регулирования или научных изысканий, а в ходе общественной практики. В связи с этим его следу ет рассматривать с учетом этнонациональных, политических и идеологических факторов, а также конкретно-исторической ситуации. Концепция конституци онно-правового регулирования публичных самоуправленческих отношений должна корректироваться по мере накопления фактов, свидетельствующих об успехах или проблемах ее практической реализации. Научная основа данного подхода заложена в работах А.А. Сергеева «Федерализм и местное самоуправ ление как институты российского народовластия» (2005 г.), «Местное само управление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования».
Следовательно, говорить о завершении формирования теоретической кон цепции местного самоуправления как социального института, на который воз ложена определенная часть публичных дел, пока еще рано. Прослеживается очевидное противоречие между необходимостью развития реального местного самоуправления и недостаточной проработанностью правовых, социальных, материальных и других оснований его осуществления. Уровень теоретического осмысления вопросов компетенции в системе местного самоуправления далеко не всегда соответствует динамике развития соответствующей сферы обще ственных отношений. С данным противоречием связана основная проблема нашего исследования, а именно проблема сопоставления правового регулиро вания компетенционных отношений в сфере местного самоуправления и реаль ных условий функционирования этого социального института.
Теоретическую основу исследования составили научные идеи дореволю ционных, советских и современных российских ученых, зарубежных исследо вателей в области философии, истории государства и права, теории государства и права, конституционного и муниципального права Российской Федерации, административного права, финансового права и других отраслей российского права.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, международно-правовые акты, за конодательство субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Уяснению смысла соответствующих нормативных положений способ ствовало исследование материалов практики Конституционного Суда Россий ской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складыва ющиеся в сфере определения предметов ведения и полномочий муниципальных образований, иных субъектов компетенционных отношений в системе местного самоуправления. Соответственно предметом исследования1 служат положения Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, судебная практика, научные разработки.
Результаты системного анализа предмета исследования приведены в приложении №1.
Целью исследования является комплексный анализ исторических и со временных аспектов теории и фактического опыта правовой, прежде всего, конституционной регламентации компетенции в системе местного самоуправ ления. Исследование также имеет целью обоснование предложений по совер шенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов в рас сматриваемой области общественных отношений.
В соответствии с указанной целью в диссертации поставлены следующие исследовательские задачи:
а) выявить тенденции и закономерности правового регулирования компе тенционных публичных самоуправленческих отношений в зарубежных странах, имеющих устойчивые демократические традиции в организации и функциони ровании публичной власти;
б) на основе сопоставления результатов сравнительного-исторического ис следования местного самоуправления (управления) в зарубежных странах и российской практики конституционного регулирования определить характер ные черты концепции конституционно-правового регулирования компетенции в системе местного самоуправления в Российской Федерации;
в) исследовать особенности публичной природы местного самоуправления как организационно-правовой формы осуществления муниципальной власти на современном этапе развития Российской Федерации;
г) выявить правила систематизации понятийно-терминологического аппа рата конституционного законодательства Российской Федерации в сфере опре деления компетенции муниципальных образований;
д) проанализировать конституционные основания формирования цели определения компетенции в системе местного самоуправления;
е) изучить условия определения компетенции муниципальных образова ний;
ж) сформировать представление о механизме реализации компетенции в организационной системе местного самоуправления;
з) исследовать факторы, влияющие на реализацию компетенции муници пальных образований в организационных формах непосредственной и предста вительной демократии.
Научная новизна исследования состоит в принципиально новом подходе к изучению компетенции муниципальных образований как сферы реализации муниципальной власти. Исследование правового регулирования компетенцион ных отношений в системе местного самоуправления проведено в новом для российской правовой науки аспекте. В отличие от предшествующего периода, когда проблемы местного самоуправления рассматривались преимущественно в плане изучения норм формального права, в представленной работе реализована возможность анализа категории «компетенция» применительно к местному са моуправлению как организационно-правовой форме реализации муниципаль ной власти, испытывающей существенное влияние экономических, политиче ских, идеологических факторов и конкретно-исторической ситуации.
На основании данного подхода • установлены новые закономерности правового регулирования публич ных самоуправленческих отношений;
• предложен новый способ определения значений понятий, разработана методика систематизации понятийно-терминологического аппарата определе ния компетенции муниципальных образований;
предложены пути совершен ствования терминологии конституционного законодательства;
• разработаны некоторые новые механизмы правового регулирования в сфере реализации компетенции муниципальных образований.
Решение поставленных задач позволило сформулировать следующие по ложения, выносимые на защиту:
1. В рамках основных моделей местного самоуправления (континенталь ной и англосаксонской) существует объективная взаимосвязь способа правово го регулирования компетенции субъектов публичной власти и закрепленной в конституционном законодательстве степени автономии муниципальных инсти тутов. В российской концепции конституционно-правового регулирования со ответствие способа нормативной регламентации и автономии муниципальных институтов не обеспечено. Целям систематизации конституционного законода тельства Российской Федерации соответствует исчерпывающее перечисление предметов ведения муниципальных образований в Федеральном законе «Об общих принципах…».
2. При определении компетенции муниципальных образований следует исходить из того, что местное самоуправление в Российской Федерации являет ся организационно-правовой формой осуществления муниципальной власти, которая имеет государственную природу. Нормативная регламентация компе тенционных отношений в сфере реализации муниципальной власти, в частно сти, регламентация форм непосредственного осуществления населением мест ного самоуправления, должны осуществляться на основе императивного метода правового регулирования («дозволено только то, что прямо предусмотрено за коном»).
3. Использование термина «местное сообщество» для обозначения субъ екта местного самоуправления не отражает особенностей осуществления муни ципальной власти в Российской Федерации. Термин «местное сообщество» не должен использоваться в правовых актах для обозначения субъекта местного самоуправления. Исследование научной категории «местное сообщество» целе сообразно для формирования представления о дальнейших перспективах разви тия местного самоуправления.
4. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ следует закре пить принцип сочетания интересов народа Российской Федерации и интересов населения муниципального образования при осуществлении местного само управления. Общегосударственное значение сферы осуществления муници пальной власти должно быть отражено в легальном определении местного са моуправления. Норму ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 ФЗ «Об общих принципах…» следует модифицировать, предусмотрев, что ре шение вопросов местного значения осуществляется не только в интересах насе ления конкретного муниципального образования, но и в интересах народа Рос сийской Федерации.
5. Сферы реализации муниципальной власти должны определяться в правовых актах как предметы ведения муниципальных образований. Использо вание термина «предметы ведения местного самоуправления» допустимо в ка честве научно-теоретической дефиниции, позволяющей охарактеризовать спе цифический круг публичных дел, находящихся в сфере реализации муници пальной власти. Вместе с тем его применение в правовых актах не будет адек ватно отражать сущности современной российской концепции конституционно правового регулирования местного самоуправления.
6. Использование понятия «полномочия местного самоуправления» не соответствует утвердившимся правилам юридической техники и систематиза ции терминологии в сфере определения компетенции субъектов публичной власти. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации «Местное само управление в пределах своих полномочий самостоятельно» требует пересмотра.
В будущем ее следует изложить в редакции: «Местное самоуправление само стоятельно в пределах, установленных Конституцией и федеральным законом».
7. Для обеспечения стабильности и эффективности правового регулиро вания публичных самоуправленческих отношений необходимо формирование научного представления о целях определения компетенции в системе местного самоуправления. Целью определения компетенции в системе местного само управления на данном этапе развития российского государства является обес печение достойной жизни и свободного развития человека в муниципальных образованиях независимо от места его жительства на территории Российской Федерации.
8. В федеральном конституционном законодательстве следует закрепить принцип соответствия структуры органов местного самоуправления механизму реализации компетенции муниципального образования. Для обеспечения ука занного соответствия необходимы модификация нормы ст. 34 Федерального за кона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…» и исключение ва рианта формирования представительного органа муниципального района из глав и депутатов представительных органов поселений.
Термин «муниципальный орган» применительно к определению стату 9.
са избирательных комиссий муниципальных образований не несет смысловой нагрузки. Регулирование статуса избирательных комиссий муниципальных об разований Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах…» не обусловлено компетенционными характеристиками данного органа и приводит к ошибкам в нормативной регламентации механизма реали зации компетенции муниципальных образований. Следует максимально полно использовать предоставленную законодательством о выборах возможность совмещения полномочий избирательных комиссий. В перспективе возможна полная передача всех полномочий избирательных комиссий муниципальных образований территориальным избирательным комиссиям и избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляет диалектико материалистический подход к исследованию явлений общественной жизни. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию за конодательства были использованы исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, лексико грамматический и иные методы научного познания.
Научная и практическая значимость исследования состоит в разработ ке и обосновании предложений по совершенствованию федерального консти туционного законодательства, по повышению эффективности правового регу лирования публичных самоуправленческих отношений: в возможности исполь зования положений диссертации в учебном процессе высших учебных заведе ний, в системе подготовки и переподготовки государственных муниципальных служащих. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы при совершенствовании со держания Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об об щих принципах…», иного федерального законодательства, конституционных, уставных и законодательных норм субъектов Российской Федерации, норма тивно-правовых актов местного самоуправления. Положения диссертации мо гут быть учтены при проведении реалистической и научно-обоснованной госу дарственной политики в сфере местного самоуправления. Теоретические выво ды, сформулированные в диссертации, могут составить базу для дальнейших научных разработок.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного и административного права ГОУ ВПО «Самарский государственный университет». Основные теоретиче ские положения и практические рекомендации представлены в научных публи кациях диссертанта, а также изложены и обсуждены в ходе участия на всерос сийских и региональных научных конференциях: 37-й научно-практической конференции преподавателей и сотрудников Самарского государственного университета 19 апреля 2006 года в г. Самаре, 8-й Всероссийской научно практической конференции «Управление общественными институтами и про цессами в России: вопросы теории и практики» 22-23 апреля 2004 года в г. Са ратове, IV Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы частноправового регулирования» 24-25 апреля 2004 года в г. Самаре.
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования.
Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заклю чения и библиографического списка.
Глава 1. Местное самоуправление - предмет правового регулирования на современном этапе развития государства § 1. Тенденции и закономерности конституционно-правового ре гулирования местного самоуправления (управления) в зарубежных стра нах Местное самоуправление как предмет правового регулирования представ ляет собой определенную область общественных отношений, складывающихся по поводу решения вопросов, находящихся в ведении этого социального инсти тута. Отношения проявляются в деятельности субъектов самоуправления, рам ки этой деятельности определяются правовыми нормами. Социальная деятель ность подчиняется объективным закономерностям, обусловленным уровнем развития общественных отношений1. «В качестве объекта правового регулиро вания, - пишет Т.М. Бялкина, - необходимо выделять лишь те объективные условиях функционирования местного самоуправления, которые безусловно подлежат правовому воздействию»2.
Адекватное определение правил регулирования компетенционных само управленческих отношений в современном российском государстве должно быть проведено с учетом объективных закономерностей и тенденций развития муниципальных институтов в зарубежных странах, имеющих устойчивые де мократические традиции организации и функционирования публичной власти.
Анализ зарубежного опыта организации местного самоуправления предостав ляет «уникальную возможность, с одной стороны, сопоставить национальную практику разделения функций центра и мест на разных исторических этапах, с другой – провести сравнение с практикой осуществления аналогичной деятель См.: Кудрявцев В.Н. Право и поведение. – М., 1978. – С. 58.
Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: моно графия. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.173.
ности в зарубежных сообществах»1. Это утверждение тем более актуально, что при формировании конституционной модели местного самоуправления в Рос сийской Федерации широко использовались зарубежные концепции организа ции местной публичной власти.
Идеологической основой современных подходов к правовому регулирова нию местного самоуправления (управления) в зарубежных странах является определенное соотношение представлений, выраженных в общественной и гос ударственной теориях местного самоуправления. Научным основанием обще ственной теории местного самоуправления является теория «свободной общи ны», сформулированная в начале XIX столетия и оказавшая существенное вли яние на становление самоуправления в Западной Европе. Ее основоположники – немецкие юристы - полагали, что местным сообществам имманентно присуща самостоятельность, они не созданы государством, не извлекают своих полно мочий из власти государства, а только признаны им.
Из этого тезиса были выведены следующие правила правового регулиро вания самоуправленческих отношений: 1) местное население (община) является независимым от государства субъектом хозяйственных отношений, поэтому любое не предусмотренное законом вмешательство государственных органов и должностных лиц в дела местного самоуправления представляет собой нару шение прав местного населения;
2) должностные лица и органы местного само управления не входят в состав государственной бюрократии, организационно от нее независимы;
3) субъект и объект самоуправления идентичен: община са ма устанавливает правила поведения, следует им и, насколько это возможно, охраняет их от возможных нарушений.
Теория «свободной общины» получила развитие в хозяйственной и обще ственной теориях местного самоуправления. Они были сформулированы в ре зультате критического переосмысления положений теории «свободной общи ны», принципиально нереализуемых в условиях централизованных государств с См.: Тимофеев Н.С. Исторический аспект в преподавании курса муниципального права России // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права / Под ред. С.А. Авакьяна. – М.: Изд-во МГУ, 1999. С.129.
единой правовой и экономической системой. Самостоятельность общинного самоуправления не могла означать автоматического признания права населения заведовать определенной частью дел общины без контроля со стороны государ ства, а зачастую и вопреки государственным интересам.
Хозяйственная теория самоуправления предполагала отказ общин от при тязаний на политическую власть и сосредоточение усилий в сфере заведывания хозяйственными делами той или иной территории. В данном случае община лишалась возможности применять принуждение даже к своим собственным членам, так как это выходило за рамки чисто хозяйственных отношений между равноправными субъектами. Общественная теория предполагала заведывание местных властей только общественными, негосударственными делами. Данные подходы отражали определенные реалии того времени, в частности, слабую экономическую взаимосвязь и относительную изолированность территориаль ных единиц. Каждая община занималось исключительно своими проблемами, которые, как правило, не были связаны с состоянием дел в других общинах. В основе хозяйственной и общественной теорий местного самоуправления лежа ли взгляды философов – основателей либерализма и естественно-правовой школы – Дж. Локка, Т. Джефферсона и общественных деятелей - Ал. де Токви ля1 и Дж. С. Милля2. В рамках либеральных воззрений на экономику и государ ство независимость местного самоуправления казалась вполне естественной.
Несмотря на выявленную в дальнейшем практическую несостоятельность3, с политической точки зрения, хозяйственная и общественная теории местного самоуправления в условиях XIX века были значительным шагом вперед и поз волили несколько сгладить противоречия, возникавшие в связи с претензиями субъектов местного самоуправления на неограниченную самостоятельность.
Однако последовательная реализация идей общественной и хозяйственной теорий местного самоуправления в условиях современного государства невоз можна. Самоуправление, основанное на идеях либеральных концепций и вместе См.: Токвиль, Ал. (де) Демократия в Америке. - М., 1994.
См.: Mill J.S. On Liberty. Baltimore, 1974.
Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика / А.И. Черкасов. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 12.
с тем призванное регулировать довольно сложные вопросы обеспечения жизне деятельности населения, оказывается фактически безвластными. Это было оче видно еще в условиях XIX века: А.Д. Градовский писал, что при реализации местного самоуправления государство передает некоторые из своих задач в ру ки местного населения, и поэтому местные органы должны действовать на пра вах «государственных властей», то есть иметь возможность осуществлять в от веденных им пределах «акт власти»1. Формально организованное на началах самостоятельности местное население неизбежно оказывается территориаль ным коллективом, включенными в систему публичной власти государства. В современном государстве на институты местной публичной власти возлагается ряд обязанностей, обусловленных их вовлеченностью в общегосударственные дела. Как правило, субъекты местного самоуправления не могут отказаться от исполнения полномочий, имеющих общегосударственное значение2, носящих характер одновременно права и обязанности. В то же время общественная тео рия, как писал Н.М. Коркунов, «исходит из противоположения местного обще ства государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы об щество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»3.
В связи с осознанием данных закономерностей во второй половине XIX века «общественная» теория местного самоуправления с ее идеализацией при роды человека4 постепенно уступила свое место «государственной» теории местного самоуправления5. Основные положения «государственной теории» впервые были изложены в трудах немецких юристов и общественных деятелей Р. Гнейста и Л. Штейна. С их точки зрения, самоуправление состояло в испол нении избранными населением органами задач государственного управления и представляло собой одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью государственной системы. В современной государ См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. - СПб., 1904.- Т. 7. - С. 79.
Как, например, охрана общественного порядка, организация здравоохранения, образования и т.д.
Русское государственное право. Часть особенная. Т. 2 / Коркунов Н.М., проф.;
Под ред. и с доп.: М.Б. Горен берг. – 6-е изд. – СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1909. – 749 с. - репринтная копия. - С.489.
Bealey F. Democracy in Contemporary State. Oxford. 1998. P. 260.
См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 13.
ственной теории местное самоуправление рассматривается как форма органи зации публичной администрации на местах, осуществляемой самими местными жителями, непосредственно заинтересованными в результатах самоуправления.
При этом государственная природа институтов местного самоуправления и их участие в общегосударственных делах не ставятся под сомнение.
Следствием реализации государственной теории местного самоуправления стало распространение в большинстве государств Европы системы правового регулирования публичной власти, в рамках которой местные органы рассмат риваются как продолжение центральной власти, «агенты центра», отдельных министерств. Такой подход обосновывается тем, что большую часть финансо вых и материальных средств органы местного управления получают из госу дарственного бюджета и их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром.
Государственная природа современного местного самоуправления в зару бежных странах проявляется также в том, что оно участвует в решении вопро сов общегосударственного значения1. С укреплением общенациональной эко номики объем функций местных органов существенно увеличился. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации начала ощутимо сни жаться степень изолированности и самодостаточности территорий. Быстрый рост городов определил необходимость крупных инвестиций в такие сферы, как жилищное строительство, водо- и электроснабжение, канализация. Постепен ное повышение уровня жизни населения вызвало необходимость соответству ющего развития инфраструктуры отдыха, культуры. Расширились полномочия местных властей в области образования. В то же время некоторые функции, считавшиеся ранее сугубо местными, стали приобретать общенациональное звучание2. Нередко данный тип организации исполнения публичных полномо чий именуется не «местным самоуправлением», а «системой децентрализован В частности, во Франции местные органы власти непосредственно участвуют в организации и проведении общенациональных выборов.
См.: Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 12.
ной государственной власти»1, поскольку местное самоуправление и компетен ция муниципальных институтов являются продуктом публичного, а не частного права.
Анализируя в первой половине XX века тезис о том, что государство лишь признает общину, Л.А. Велихов уже тогда указывал, что на самом деле в боль шинстве государств местное самоуправление исторически «не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной госу дарственной власти в дела коммун нигде не существует»2. Проводя исследова ние зарубежных муниципальных систем, Г.В. Барабашев в конце ХХ веке от мечал проявление тех же закономерностей: в рамках зарубежных муниципаль ных систем происходит сращивание местных дел с общегосударственными, и это, в свою очередь, окончательно оттесняет элементы местного самоуправле ния в муниципальной организации и деятельности на второй план, превращает муниципальное управление в «разновидность исполнительной деятельности, осуществляемой в рамках общей государственной политики»3.
Реализация государственной теории местного самоуправления в конститу ционном законодательстве зарубежных стран является закономерным результа том развития и усложнения общественных отношений. А.А. Сергеев обосно ванно отмечает, что сегодня децентрализация публичной власти диктуется ка чественно иными причинами, чем 100-200 лет назад. Развитие транспорта, средств связи, информационно-коммуникационных технологий устраняет пре грады, прежде делавшие принципиально невозможным управление всеми про цессами в крупном государстве из центра. В современных государствах мест ное самоуправление уже не является инфраструктурной потребностью меха низма социального управления4. Формирование единого государства всегда Как например, во Франции, где термин «местное самоуправление» не используется ни в правовой доктрине, ни в законодательстве. Он заменяется понятиями «децентрализация власти» или «муниципальная работа». См.:
Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. – М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. - С. 56- Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Ч. 2. // Библиотека приложений к журналу «Городское управле ние». - Обнинск, 1996. - Отд. 1. - С. 2.
Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). - М., 1971. - С.
104.
Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:
ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 134.
означает перемещение функций публичной власти от общин в центр, превра щение общин в территориальные коллективы, которые должны обеспечивать реализацию юридических ведений центра.
«Несмотря на ущемление прав различных общин в процессе формирования центром единого государства, сам этот процесс был прогрессивным, поскольку государство стремилось обеспечить народное политическое единство, защитить государственную территорию и разнообразные интересы различных социаль ных групп населения, сохранить народный суверенитет», - заключает В.А. Ба ранчиков1. Закономерный характер реализации государственной теории мест ного самоуправления на современном этапе развития общества и государства подчеркивает Р.У. Айбазов. Он пишет: «Государство, олицетворяя единство территории, населения и власти, превращается в особый интегральный субъект управления, обеспечивающий в демократическом режиме целостность, сувере нитет, безопасность, упорядоченность и развитие общества;
государственное управление не противостоит бизнесу (менеджменту), общественному управле нию, местному самоуправлению, свободе и правам граждан, а способствует их интеграции в устойчивую и гармоничную систему жизнедеятельности»2.
Эти обстоятельства привели к тому, что сегодня в большинстве современ ных демократических государств идеологической основой правового регулиро вания местной публичной власти является государственная теория местного самоуправления. Широкое распространение идей и представлений, выражен ных в государственной теории местного самоуправления, их восприятие в зако нодательстве зарубежных стран связано с объективным усложнением обще ственных отношений и современной функциональной характеристикой инсти тутов публичной власти.
Наиболее эффективная оценка закономерностей конституционно правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах мо жет быть проведена с учетом дифференциации континентальной и англо Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М., 1990. - С. 69.
См.: Айбазов Р.У. Развитие федеративной организации государственного управления России в условиях гло бализации (конституционные проблемы): Автореф. дис. на соискание уч. степ. докт. юрид. наук. - М., 2005. - С.
34.
саксонской моделей местного управления и самоуправления. В современном мире данные модели имеют глобальное значение: континентальная модель местного самоуправления распространена в странах романо-германской право вой семьи (Франция, Италия, Испания, Бельгия, большинство стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки);
англо-саксонская мо дель местного управления реализована в Великобритании, США, Канаде, Ин дии, Австралии, Новой Зеландии и других странах с англо-саксонской правовой системой.
Основой континентальной модели местного самоуправления является со четание прямого государственного управления на местах и самоуправления местных территориальных коллективов. В рамках данной модели существует иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по отношению к государственному управлению. Автоно мия субъектов самоуправления существенно ограничена, на местах присут ствуют специальные уполномоченные представители государства, контроли рующие деятельность органов управления и самоуправления1.
В соответствии с абз. 2 и 3 ст. 72 Конституции Французской Республики 1958 г., «Территориальные коллективы имеют право принимать решения в рам ках компетенции, которая может быть им предоставлена на их уровне. При со блюдении условий, предусмотренных законом, эти коллективы свободно управляются выборными советами и обладают регламентарной властью при осуществлении своей компетенции. Представители Правительства в департа ментах и на территориях ответственны за обеспечение национальных интере сов, за административный контроль и соблюдение законов»2. В данном случае речь идет только об определении компетенции законом государства, отсут ствуют какие-либо указания на наличие собственных полномочий, возникаю щих помимо решений государственных органов. Специально подчеркивается производный характер местной публичной власти от государства.
См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: мо нография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.173.
Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003. - С.66.
Аналогичные по смыслу нормы содержатся в ст. 92 и 94 Конституции Японии: «Положения в отношении организации и работы местных органов публичной власти устанавливаются законом в соответствии с принципом мест ной автономии. Местные органы публичной власти имеют право управлять своим имуществом, вести дела и осуществлять административное управление;
они могут издавать свои постановления в пределах закона»1.
Согласно ст. 140 и 141 Конституции Королевства Испания 1978 г., группы муниципалитетов объединяются в провинции, являющиеся единицами терри ториального управления для выполнения деятельности государства2. В пункте статьи 130 определена общая цель деятельности всех органов публичной вла сти, в том числе, органов местного самоуправления: «Органы публичной власти заботятся о модернизации и развитии всех отраслей экономики, и в частности, земледелия, животноводства, рыболовства и ремесел, в целях выравнивания уровня жизни всех испанцев». В данном случае делается акцент на общегосу дарственном значении компетенции местных органов власти.
Основной закон ФРГ 1949 г. (ч. 2 ст. 28) также указывает на производный от государства, подзаконный характер деятельности общин (территориальных коллективов): «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Союзы общин также пользуются правом самоуправления в рамках их законной компе тенции и на основе законов»3. При этом, как отмечает Г. Граверт, в рамках со временной Германии местные органы «скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами, и возможность что-либо предпринять на местном уровне больше зависит от общей ситуации в государ стве, чем от специфических местных обстоятельств»4.
Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2003. - С.428.
Там же. - С. 355.
Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. // Конституции государств Европы. – М.: НОРМА, 2001. – Т.1. – С. 589.
Граверт Г. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. - 1993. №1. - С. 99.
При анализе роли местных органов в политической системе англосаксон ских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства. Используемый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов власти обычно указывает лишь на один из критериев их от граничения от всех других государственных органов, а именно на их локальный характер. В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами, в федеральной конституции упоминаний о местном самоуправлении нет. Полная зависимость и производность полномочий мест ных органов от органов государственной власти штатов в США была сформу лирована в 1868 г. верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: «Муници пальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов» (так называемое «правило Диллона»)1.
В Великобритании центральной государственной власти принадлежат су щественные права в сфере контроля за деятельностью органов местного управ ления. Во-первых, министры наделены специальными полномочиями по изда нию обязательных инструкций для подконтрольных местных служб (в основ ном по отраслевому признаку). Во-вторых, британский парламент принимает так называемые «адоптивные законы», которые по сути законами не являются, а представляют собой типовые рамочные инструкции центральных органов ис полнительной власти. Они могут быть приняты органами местной публичной администрации в качестве образца для собственных правовых актов. В-третьих, возможны прямые инспекции состояния дел на местном уровне со стороны ми нистерств, курирующих соответствующие направления деятельности (мини стерство образования, министерство внутренних дел и др.). В случае признания результатов проверки неудовлетворительными полномочия местных органов власти могут быть переданы специально назначенным государственным долж ностным лицам либо иным органам местного самоуправления. В-четвертых, Цит. по: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования:
монография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.173.
контроль обеспечивается тем, что некоторые должностные лица местной пуб личной администрации должны утверждаться не только местными советами, но и департаментами соответствующих министерств1.
Характерной чертой правового регулирования самоуправленческих отно шений, проявляющейся во всех правовых системах, является то, что кратким и обобщенным формулировкам конституционных положений о местном само управлении требуется детализация в специальных законах о местном само управлении, а также в законах, регулирующих различные отрасли государ ственного управления. В этом также проявляются государственные начала со временного местного самоуправления. Исследование содержания конституций зарубежных государств не только не подтверждает существования неких «есте ственных» прав местного самоуправления, но и не свидетельствует о предо ставлении местному самоуправлению серьезных юридических гарантий без конкретизации провозглашаемых принципов органами государственной власти в текущем законодательстве2. Путем законодательного регулирования государ ство может конструировать компетенцию своих местных органов более или менее жестко, допустить большую или меньшую степень централизации функ ций управления на местах3. Поскольку исходной характеристикой правового статуса институтов местной публичной власти является определенная законом сфера общественных отношений, в которой они обладают властными полномо чиями, наполнение категории «местное самоуправление» реальным содержани ем всегда зависит от усмотрения органов государственной власти.
Конституционно-правовая регламентация местной публичной власти в странах романо-германской правовой семьи основана на принципе «негативно го регулирования» круга дел, находящихся в ведении институтов местного са моуправления (управления). Местные органы власти вправе осуществлять та См. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1999. - С. 369.
См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 114.
См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы США и Великобритании // Местное самоуправление. - М., 1996.
- С. 145-146.
кие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за каки ми-либо иными органами (принцип inter vires).
Показателен опыт правового регулирования сферы деятельности местных территориальных коллективов во Франции. До административных реформ года круг дел, находящихся в ведении местных органов власти и должностных лиц, определялся исходя из концепции общей компетенции, согласно которой государство должно заниматься проблемами общенационального значения (юс тиция, оборона, внешние сношения), тогда как территориальные коллективы решают вопросы, имеющие отношение к данной части территории страны. Од нако при проведении реформы 1982 года в области децентрализации стало оче видно, что удовлетворяться такой расплывчатой формулой больше нельзя, так как возникла опасность пересечения, дублирования функций местных коллек тивов разной величины (округов и департаментов). В связи с этим были приня ты законы от 7 января 1983 г. и 22 июля 1983 г. о распределении компетенции между государством и территориальными коллективами. Данные законы свиде тельствуют об отходе от ранее принятой концепции, основанной на понятии «местных дел»1. Существом нового законодательства явилась рационализация и конкретизация в разграничении полномочий между различными уровнями2.
В отличие от континентальной модели, в законодательстве стран англо саксонской правовой семьи последовательно реализуется принцип «позитивно го» регулирования деятельности местных органов: они вправе совершать лишь действия, непосредственно предписанные законом. Их полномочия подробно перечисляются в законодательстве. Превышение указанных в законе полномо чий рассматривается как нарушение правового статуса местных органов власти (принцип ultra vires). Санкции по искам к муниципалитетам с связи с выходом последних за пределы законной компетенции могут быть очень жесткими, осо бенно если речь идет о нарушении муниципалитетом или его чиновниками ос новных прав и свобод граждан. Речь иногда может идти об аресте муниципаль См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: мо нография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. - С.173.
См.: Доменак, Жаклин. Территориальные коллективы Франции: Учеб. пособие. – Н.Новгород, 1998. – С. 118.
ных советников или чиновников, об их тюремном заключении или об отстране нии муниципального совета от власти1.
В соответствии с «правилом Диллона» «любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется су дами против муниципальных корпораций, и спорные положения отрицаются».
В США муниципалитеты имеют статус корпораций публичного права. Они, в отличие от корпораций частного права могут реализовывать только те функции, которые они непосредственно уполномочены осуществлять законом. В Велико британии существует правило, аналогичное по смыслу «правилу Диллона»:
«Местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента». Для получения дополнительных полномочий местные органы в Великобритании обязаны обратиться в парламент с заявлением об издании специального закона.
Итак, сравнительно-историческое исследование правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах позволяет выявить следующие закономерности и тенденции:
а) субъекты местного самоуправления (управления) в зарубежных странах наделяются публичной властью, к их ведению относятся вопросы, имеющие как местное, так и общегосударственное значение;
б) идеологической основой организации местной публичной власти в большинстве зарубежных стран является государственная теория местного са моуправления. Широкое распространение идей и представлений государствен ной теории, их восприятие в законодательстве связано с объективным усложне нием общественных отношений и современной функциональной характеристи кой местного самоуправления как социального института;
См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. - М., 1990. - С. 56-61.
в) в конституциях демократических государств закрепляются положения, ограничивающие самостоятельность субъектов местного самоуправления (управления) на основе закона;
концепции, предусматривающие суверенитет местных территориальных коллективов, в конституционном законодательстве не выражаются;
г) конституционные положения, определяющие правовой статус институ тов местного самоуправления (управления), как правило требуют конкретиза ции в текущем законодательстве;
д) в рамках основных моделей местного самоуправления (англосаксонской и континентальной) прослеживается взаимосвязь принципов определения пол номочий субъектов самоуправления и закрепленной в конституционном зако нодательстве степени административной самостоятельности органов местной публичной власти в системе публичной власти. Организации местного управ ления путем децентрализации государственной власти (континентальная мо дель) соответствует применение принципа «негативного» регулирования пред метов ведения и полномочий субъектов самоуправления. Административная автономия институтов местного управления в англо-саксонских государствах как правило реализуется в сочетании с «позитивным» регулированием круга вопросов, отнесенных к ведению муниципалитетов.
§ 2. Особенности концепции1 конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации Современное местное самоуправление есть сложный социальный феномен.
Отношение к доктрине местного самоуправления определяется не только объ ективными закономерностями развития местного самоуправления, но и соот ношением политических сил в данном государстве на конкретном этапе его Концепция – определенный способ понимания, трактовки каких-либо явлений, основная точка зрения, руко водящая идея для их освещения;
ведущий замысел, конструктивный принцип различных видов деятельности.
См.: Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. 2-е изд. - М., 1982. - С. 234.
развития. В политико-правовой доктрине, прежде всего, получают выражение классовые интересы и интересы социальных групп, доминирующих в тот или иной исторический период1. Общепризнанно, что существование местного са моуправления и его роль в решении общегосударственных задач в значитель ной степени зависят от политической воли правящих классов, господствующей в государстве идеологии, политической структуры общества, степени государ ственного влияния на экономику2.
Политическая и социальная действительность оказывает существенное влияние на содержание правового регулирования самоуправленческих отноше ний. Как указывает В.Н. Лазарев, «фактической основой и материальным ис точником права является социальная действительность, тогда как само право – инструмент регулирования реальных отношений, закрепления и развития соот ветствующих форм общественной жизни»3. Вместе с тем правовое регулирова ние, игнорирующее объективные закономерности и условия развития местного самоуправления не может быть эффективным. Современная история отече ственного местного самоуправления насыщена примерами, свидетельствую щими о правоте данного тезиса.
Так, принятый 28 августа 1995 года Федеральный закон «Об общих прин ципах организации местного самоуправления» №154-ФЗ, идеология которого была основана на мобилизационной доктрине местного самоуправления4, ис черпал свой позитивный ресурс уже к 2003 году, обнаружив значительное чис ло внутренних и внешних противоречий и несообразностей. И.Д. Саначев по этому поводу отмечал, что «в сущности, августовский Закон представляет со бой попытку предложить гражданам самооpганизоваться в органы местного самоуправления при наличии уже сложившейся командной вертикали в регио См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимо действия. – И.: Издательство НОРМА, 2001. - С. 52.
См.: Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государствен ной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации: Автореф. дис. на соис кание уч. степ. канд. юр. наук. - Саратов, 2004. - С. 14-15.
Лазарев А.Н. Социальная организации местного самоуправления Автореф. дис. на соискание уч. степ. докт.
социологических наук. - Орел, 2005. - С. 12.
Подробнее о мобилизационной доктрине местного самоуправления и ее перспективах в Российской Федера ции см.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования.
– М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 124 -142.
нах, в условиях резкого усиления силы, влияния, власти региональных лидеров.
Но в истории человечества еще никогда никому не удавался подобный экспе римент»1. Комментируя проблемы, возникшие при реализации положений Фе дерального закона от 28 августа 1995 г., С.П. Сорокин также подчеркивает роль субъективного фактора в реформировании самоуправленческих отношений се редины 90-х гг. XX века: «Идеологическими и политическими постулатами за конотворческой деятельности была идея «муниципализации» местного само управления и выведения его органов из системы органов государственной вла сти. При этом российское правовое сознание ориентировалось на модель муни ципального управления, уже преодоленную в законодательстве ведущих демо кратических государств»2. Законодательное провозглашение новых демократи ческих принципов организации местного самоуправления не могло само по се бе немедленно поменять природу властных институтов.
О том же свидетельствует практика масштабного реформирования само управленческих отношений в 2003-2006 гг. Первоначальная редакция Феде рального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предполагала его введение в действие с 1 января 2006 г. В то же время весь потенциал данного нормативно го акта, существенно модифицирующего базовые принципы организации пуб личной власти на местном уровне, не мог быть реализован в столь короткое время. Когда в 2005 году стало ясно, что российские муниципалитеты не гото вы реально перейти к новой модели отношений, полное вступление в силу Фе дерального законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ было перенесено с 2006 го да на 2009 год3.
Правоприменительной практикой был фактически отвергнут и механизм административного изъятия муниципального имущества, установленный Феде Саначев И.Д. Развитие местного самоуправления в России после 1995 г. и некоторые проблемы муниципаль ной теории // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. Отв. ред. И.А.Бутенко. - М.,2000. - С.
70.
Сорокин С.П. Конституционно-правовые основы функционирования органов местного самоуправления в Рос сийской Федерации: Автореф. дис. на соискание уч. степ. канд. юрид. наук. - М., 2004. - С. 8.
Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:
ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 81.
ральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ1. В соответствии со ст. этого Федерального закона, органы местного самоуправления были обязаны в трехнедельный срок передать органу исполнительной власти субъекта Федера ции муниципальное имущество по перечню, утвержденному решением послед него. Поскольку данный, формально законный порядок по своей сути не соот ветствовал режиму муниципальных отношений, практика стала толковать его как допускающий передачу субъекту федерации только того муниципального имущества, которое добровольно предлагается органами местного самоуправ ления. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ возможность применения административного механизма разграничения государственной и муниципальной собственности была устранена2.
Таким образом, основной позитивного правового регулирования являются не только объективные закономерности развития общественных отношений, но и политическая воля государства, в которой традиционно отражается субъек тивный взгляд его руководителей3. Это следует иметь в виду при анализе про блем конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Многие исследователи приходят к выводу о недостаточном учете объек тивных условий и закономерностей развития местного самоуправления при конструировании конституционной модели реализации муниципальной власти.
Так, Е.И. Колюшин говорит о суперреволюционности и утопичности норм Конституции, закрепивших местное самоуправление4. А.А. Безуглов делает весьма пессимистическое заключение, что Конституция Российской Федерации Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации зако нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 22.08.2004 № 122-ФЗ (в ред от 06.06.2006) // СЗ РФ. – 2004. – 30 августа. - №35. – ст. 3607.
См.:Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 24.
Там же. - С. 25.
Колюшин Е.И. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: «Круглый стол» // Государство и право. 1997. №5. - С. 24-31.
«закрепила ряд мифов, одним из которых является местное самоуправление»1.
Анализ особенностей концепции правового регулирования местного само управления в Российской Федерации осложняется тем, что Конституция 1993 г.
не содержит определения понятия «местное самоуправление». Оно рассматри вается как форма народовластия (ст. 3), как муниципально-властная деятель ность, обеспечивающая на своем уровне реализацию прав и свобод человека и гражданина (ст. 18). Деятельность по осуществлению местного самоуправления является подзаконной (ч. 2 ст. 15, пп. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76), она подлежит судебному контролю (ч. 2 ст. 46), государство вправе поручать органами мест ного самоуправления выполнение части своих задач (ч. 2 ст. 132). Конституция определяет основы правового статуса местного самоуправления как формы народовластия;
местное самоуправление признается государством как одна из основ конституционного строя (ст. 12), допускается относительная автономия местного самоуправления в системе публичной власти (ст. 12, ч. 1 ст. 130, ч. ст. 131, ч. 1 ст. 132). Реализация отдельных политических (ч. 2 ст. 24, ч. 2 ст. 32, ст. 33) и социальных (ч. 2 и 3 ст. 40, ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43) прав граждан связана с осуществлением местного самоуправления2.
В.А. Баранчиков обоснованно отмечает, что при таком многообразии зна чений отсутствие четкого определения местного самоуправления в тексте Кон ституции порождает не только теоретические споры о государственно-правовой природе местного самоуправления, но и затрудняет решение проблемы опреде ления положения местного самоуправления в вертикальной системе властеот ношений3.
Основой концепции конституционно-правового регулирования местного самоуправления является норма статьи 12 Конституции РФ: «В Российской Фе дерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное само управление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного Безуглов А.А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы: «Круглый стол» // Государство и право. 1997. №5. - С. 34-35.
См: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 233.
См.: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. – М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - С 69.
самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Смысл данных положений, крайне неоднозначно понимается в современной науке конституционного права1. Это дает право утверждать, что редакция статьи Конституции РФ, предполагающая невхождение органов местного самоуправ ления в систему органов государственной власти, существенно осложняет реа лизацию конституционных целей построения конституционного, правового со циального государства в Российской Федерации2.
Другая особенность конституционного регулирования самоуправленче ских отношений состоит в том, что оно не достигает своих целей без конкрети зации в текущем законодательстве. «Конституция РФ 1993 г. лишь номинирует (называет) местное самоуправление и устанавливает принципы его законода тельного определения, но не может реально гарантировать местное самоуправ ление», - обоснованно заключает А.А. Сергеев3. Правомерность и объектив ность такого подхода к правовому регулированию подчеркивает В.А. Баранчи ков, отмечая: «Государство, будучи выразителем общего интереса народа вы ражает его, прежде всего, в форме закона»4. В силу этого смысл отечественной концепции правового регулирования самоуправленческих отношений может быть выявлен только при сопоставлении конституционных установлений и по ложений законодательства, в котором развиваются положения Конституции.
В то же время законодательное определение местного самоуправления также не отличается последовательностью. Первым законом Российской Феде рации, регламентирующим организацию местного самоуправления и содер жавшим соответствующий понятийный аппарат, был Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федера См.: Лютцер В.Л. Конституция как источник проблем местного самоуправления в России // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. – Т. 2. - С. 111-120.
См.: Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: мо нография. – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. – С.31.
Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.:
ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 108-109.
Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Феде рации: монография. – М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. - С. 79.
ции»1. В статье 1 этого закона местное самоуправление в Российской Федера ции определялось как система организации деятельности граждан для самосто ятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации. Статьей 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ было предусмотрено иное определение: «Местное самоуправление - признава емая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредствен но или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Согласно статье 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ, «мест ное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Рос сийской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных фе деральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоя тельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения ис ходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных тради ций».
Сопоставление конституционного положения «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» и легального определения мест ного самоуправления, закрепленного в Федеральном законе от 6 октября 2003 г.
№131-ФЗ, приводит к выводу о явной логической и смысловой противоречиво сти концепции местного самоуправления, выраженной в отечественном консти Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР - 1991. 18 июля. - № 29. На тер ритории РСФСР – республики входящей в состав СССР, действовал Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». // Ведомости СНД и ВС СССР.- 1990 г. - № 16. - Ст. 267. Со гласно статье 1 этого закона, «местное (территориальное) самоуправление в СССР – это самоорганизация граж дан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соот ветствующей материальной и финансовой базы».
туционном праве. Местное самоуправление, понимаемое в законе как «форма выражения власти народа», не может соответствовать конституционному прин ципу и быть «самостоятельным в пределах своих полномочий». В теории госу дарства и права полномочия – это права и обязанности, которыми может обла дать субъект правоотношений1. Форма выражения власти народа таким субъек том не является. Общепризнанно, что в системе местного самоуправления субъектами правоотношений являются муниципальные образования, население муниципального образования, органы и должностные лица местного само управления2, но не само местное самоуправление.
Очевидно, что конституционно-правовое определение местного само управления испытывало существенное влияние субъективных факторов и в си лу этого не может выполнить своего предназначения – дать объективное пред ставление о сущности местной публичной власти в Российской Федерации.
Как было отмечено в §1, публичная природа местного самоуправления в современном государстве определяется путем законодательного закрепления круга дел, находящихся в ведении его субъектов. Российская Конституция пря мо относит к ведению органов местного самоуправления только содействие осуществлению права на жилище (ч. 2 и 3 ст. 40), оказание медицинской помо щи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 и 2 ст. 41) и предо ставление образования в муниципальных образовательных учреждениях. Иные вопросы, находящиеся в ведении муниципальных образований, перечислены в статьях 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ. Внеконсти туционное регулирование предметов ведения муниципальных образований дает исследователям обоснованный повод для опасений. В.Н. Леонов и В.П. Илью шенко отмечают, что «местное самоуправление в рамках Конституции РФ – это некое «нечто», которое что-то обеспечивает, как-то и где-то осуществляется.
Но в результате дальнейшего его нормативного правового определения вне Конституции оно может стать столь ничтожным, что не сможет ничего обеспе См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2001. – С. 517-519.
См.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – СПб., 2003. - С. 501.
чивать. Сведя за рамками Конституции РФ пределы полномочий и муници пальную собственность к нулю, можно свести к нулю и само «нечто»1.
В этих условиях свобода усмотрения законодателя должна быть ограни чена объективными закономерностями и условиями развития местного само управления. Как было отмечено, в зарубежных моделях самоуправления про слеживается взаимозависимость принципов определения круга дел, находящих ся в ведении субъектов самоуправления и степени административной самостоя тельности органов местной публичной власти. Необходимо проанализировать, насколько данная закономерность учитывается при формировании отечествен ной концепции конституционно-правового регулирования.
Результаты сравнительного исследования правового регулирования пуб личных самоуправленческих отношений в зарубежных странах показывают, что выведение институтов самоуправления из прямого административного под чинения вышестоящим органам государственной власти, как это сделано в ста тье 12 Конституции РФ 1993 г., является характерной чертой англосаксонской модели местного самоуправления. В отличие от континентальной модели, «для нее характерны отсутствие на местах полномочных представителей централь ных властей, опекающих местные представительные органы, и определенная изолированность политических процессов на национальном и местном уровнях.
Контроль за деятельностью местных властей в англо-саксонских странах осу ществляется преимущественно косвенным путем через центральные министер ства, а также судебные органы», - пишет А.И. Черкасов2. Это позволяет сделать предварительное заключение о том, что в данном вопросе российский законо датель опирался преимущественно на опыт США и Великобритании. Заимство вание черт североамериканского муниципального управления в российской мо А.А. Сергеев3.
дели организации публичной власти отмечает также Леонов В.Н, Ильюшенко В.П. Федеральное законодательство о двух уровнях муниципальных образований и ТОС // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть: сборник трудов Всерос сийской конференции. - М., 2002. - С. 52.
Черкасов А. И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 26.
См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.- С. 266.
В.А. Баранчиков, анализируя отечественную модель организации местного са моуправления, подчеркивает, что оно «носит государственно-правовой харак тер, тесно связано с органами государственной власти, но органы местного са моуправления не входят в систему органов государственной власти. В этом от ношении российское местное самоуправление в сущности идентично англосак сонской модели муниципального управления»1.