Государственная власть и местное самоуправление в россии: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений
На правах рукописи
ПЕШИН НИКОЛАЙ ЛЕОНИДОВИЧ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ И ПРАКТИКИ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ Специальность: 12.00.02 – конституционное право, муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва 2007
Работа выполнена в Московском государственном университете им. М.В.
Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультант: заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор АВАКЬЯН Сурен Адибекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук АКМАЛОВА Альфия Азгаровна доктор юридических наук, профессор БОНДАРЬ Николай Семенович доктор юридических наук, профессор НУДНЕНКО Лидия Алексеевна
Ведущая организация: МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
Защита диссертации состоится «13» сентября 2007 года в 1515 часов на заседании Диссертационного Совета Д. 5 0 1.001.74 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, первый корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. №826.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ им.
М.В. Ломоносова (119991, г. Москва, Ленинские горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ им. М.В. Ломоносова).
Автореферат разослан: «_» _ 2007 года
Ученый секретарь диссертационного Совета Мачин И.Ф.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Как справедливо отметил Президент Российской Федерации, одной из существенных причин неразвитости местного самоуправления в Российской Федерации является «нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также неопределенность за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления»1.
Начиная с 2000 г., органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования должны проводиться на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти.
На практике они ведут к большей степени «встраивания» системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Но в статье Конституции Российской Федерации2 содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства.
Соответствующие нормы не могут быть изменены иначе, как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. Положения ст. означают, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов, системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие. Используя его, государство определяет новые принципы взаимоотношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование системы местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути, новой модели, ее особенностей, тенденций развития требует всестороннего ее изучения как на теоретическом уровне, так и с точки зрения практического осуществления государственной деятельности. Необходимо также дать правовую оценку тем инструментам, посредством которых она вводится, решить вопрос об их соответствии нормам Конституции Российской Федерации. Необходимо определить, позволяет ли эта модель обеспечить самостоятельность местного самоуправления, создает ли она муниципальным образованиям возможность продолжать решать вопросы местного значения на основе принципов самоорганизации, саморегулирования и Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Российская газета от 17 мая 2003 г. №93.
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. Российская газета от 25 декабря 1993 г. №237.
самоконтроля, с одной стороны, и приведет ли она к образованию единого механизма управления в масштабе государства, - с другой.
В целом, моделирование представляет собой способ конструирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на основе принципа системности, учитывающего особенности взаимодействия субъектов государственной и муниципальной власти как в целом, так и на отдельных территориях. Оно позволяет выявить пробелы в регулировании взаимоотношений, преодолеть противоречия. Моделирование следует рассматривать и как метод научного изучения особенностей организации взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, способствующий выявлению условий реализации этих особенностей в конкретных обстоятельствах, с учетом интересов населения каждого муниципального образования, субъектов Российской Федерации и государства в целом. Научное моделирование при этом может выходить за пределы существующего правового пространства, позволяя определить перспективы развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Изучение возможностей совершенствования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления представляет актуальную проблему правовой науки. Исследование комплекса вопросов, связанных с правовым регулированием взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, также является важной научной проблемой, имеющей большое значение для гармонизации отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и органами местного самоуправления – с другой, становления реального местного самоуправления и реализации принципа ответственности органов местного самоуправления за свою деятельность.
В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне возможных моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, установление особенностей российской модели взаимоотношений, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации особенностей тех или иных вводимых элементов системы местного самоуправления, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Принятие новых федеральных актов, регулирующих деятельность местного самоуправления, направлено на более четкое определение пределов самостоятельности муниципальной власти. Нормы, содержащиеся в них, действительно необходимы для создания эффективной системы управления, в том числе и на местном уровне, но вместе с тем они порождают и определенные проблемы. Прежде всего, эти проблемы связаны с соотнесением соответствующих норм нового законодательства с положениями Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Следует помнить о том, что сложившаяся к 2000 г.
система взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления основана на нормах Конституции Российской Федерации, и заложенные в них основы самоуправления не могут корректироваться федеральными законами. В этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"3 (далее – Федеральный закон г.). Он существенным образом изменяет основы организации местного самоуправления, формы, методы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, и новый подход к системе взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления вступает в коллизию и с нормами Конституции Российской Федерации, и с решениями Конституционного Суда России.
Актуальность работы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Необходимо, в частности, решить вопрос о том, каково содержание общих принципов организации местного самоуправления, может ли государственная власть выходить за их рамки, регулируя местное самоуправление, должны ли все принципы организации местного самоуправления быть «собраны» в одном федеральном законе и т.д. Неясно, с какой степенью детализации должен определять основы местного самоуправления соответствующий федеральный закон. Помимо этого, правовые проблемы, связанные с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления, часто возникают из-за отсутствия системности, согласованности, из-за противоречивости в нормативно-правовом регулировании этой сферы. Как обозначенные, так и иные проблемы и противоречия должны быть выявлены, а их причины проанализированы и предложены варианты их решения. Все названные и другие вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возникающие как в теории, так и на практике обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.
Цель исследования. Основная цель диссертационной работы комплексный анализ теоретических и практических проблем эволюции конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями, внесенными Федеральными законами от июня 2004 года №53-ФЗ, от 12 августа 2004 года №99-ФЗ, от 28 декабря 2004 года №183-ФЗ, от 28 декабря 2004 года №186-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ, от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, от 30 декабря 2004 года №211-ФЗ, от 18 апреля 2005 года №34-ФЗ, от 29 июня 2005 года №69-ФЗ, от 21 июля 2005 года №93-ФЗ, от 21 июля 2005 года №97-ФЗ, от 12 октября 2005 года №129-ФЗ, от 27 декабря 2005 года №198 ФЗ, от 31 декабря 2005 года №199-ФЗ от 31 декабря 2005 года №206-ФЗ, от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ, от 15 февраля 2006 года №24-ФЗ, от 3 июня 2006 года №73-ФЗ, от 18 июля 2006 года №120-ФЗ, от 25 июля 2006 года №128-ФЗ, от 16 октября 2006 года №160-ФЗ, от 1 декабря 2006 года №198-ФЗ, от 4 декабря года №201-ФЗ, от 29 декабря 2006 г., №258-ФЗ, от 2 марта 2007 г., №24-ФЗ). Российская газета от 8 октября 2003 г., №202, 23 июня 2004 г., №131, 14 августа 2004 г., №173, 30 декабря 2004 г., №290, 21 апреля 2005 г., №82, 2 июля 2005 г., №142, 26 июля 2005 г., №161, 18 октября 2005 г., №233, 30 декабря 2005 г., №296, декабря 2005 г., №297, 8 февраля 2006 г., №25, 18 февраля 2006 г., №35, 8 июня 2006 г., №121, 20 июля г., №156, 27 июля 2006 г., №162, 18 октября 2006 г., №233, 6 декабря 2006 г., №274, 8 декабря 2006 г., №277, 31 декабря 2006 г., №297, 6 марта 2007 г., №46.
местного самоуправления в Российской Федерации. Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
•выявить и обосновать с точки зрения теории муниципального права возможные типы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сформулировать теоретические основы построения модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;
•обосновать оптимальную для Российской Федерации модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;
•провести анализ сложившейся в России системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, рассмотреть исторические аспекты ее становления, показать воздействие исторических традиций на современность, определить тенденции дальнейшего развития взаимоотношений;
•провести анализ правового регулирования основ территориального развития муниципальных образований;
определить соотношение административно-территориального и территориального устройства в субъектах Российской Федерации;
•рассмотреть практические проблемы совершенствования системы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и предложить варианты их решения;
•рассмотреть особенности эволюции системы местного самоуправления, выявить причинные связи изменений указанной системы в зависимости от особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;
•проанализировать правовые основы экономического взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, выявить проблемы и предложить способы их решения;
•сформулировать выводы и предложения по повышению эффективности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы организации взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением были постоянно в фокусе внимания и дореволюционных, и советских, и современных российских государствоведов и специалистов в области муниципального права. В числе одних из первых таких работ были исследования В. Ачадова [Данилова Ф.А.], В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, В.Ф. Матвеева, Б.Н. Чичерина. В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления (в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах). Проведенные и опубликованные в те годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды об организации модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В их числе следует назвать работы Л.А. Велихова, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, Г.В. Барабашева, В.И.
Васильева, Л.А. Григоряна, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика, К.Ф. Шеремета и др. Неоднократно издавались коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне.
Исследование проблем взаимоотношений государственной и местной власти часто проводилось учеными и в последние годы. Но все эти работы, по общему правилу, связаны с исследованием Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"4 (далее – Федеральный закон 1995 г.), в основе которого лежала конституционная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Опубликованные исследования, как правило, не ставили под сомнение конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, не допускали возможности его корректировки с помощью норм федерального законодательства и пытались определить правовые основы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в этих условиях. Анализ муниципального права как правовой отрасли, органов местного самоуправления, их роли в государстве и их компетенции содержится в работах А.А. Акмаловой, В.А. Баранчикова, В.И.
Васильева, А.Н. Костюкова, О.Е. Кутафина, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, В.И.
Фадеева, Е.С. Шугриной и других.
Особенности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления были исследованы в диссертациях на соискание ученой степени доктора юридических наук В.А. Баранчикова, Е.В. Гриценко, Е.М.
Ковешникова, В.С. Мокрого, И.И. Овчинникова. Вопросы взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления рассматривались также в диссертационных исследованиях: В.М. Ануфриева, И.В. Графа, А.А. Грязева, О.А. Давыденко, М.Ю. Дитятковского, М.Х. Задина, Н.В. Кузнецовой, Т.В.
Мокиной, С.Г. Наймушиной, Н.Ю. Немовой, И.В. Новиковой, Л.А. Нудненко, Н.П. Седых, Н.И. Соломки.
Проблемы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления также освещались в работах С.А. Авакьяна, Е.В. Гриценко, Н.А. Емельянова, Т.С. Емельяновой, В.Г. Игнатова, Е.М. Ковешникова, И.Г.
Мачульской, И.Б. Трескова и ряде других.
По названным проблемам было издано большое количество научных статей.
В числе их авторов С.А. Авакьян, А.С. Автономов, А.А. Акмалова, Р.А.
Ахмеджанов, И.В. Бабичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, А.Г. Воронин, И.В.
Выдрин, Н.А. Емельянов, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, М.А. Краснов, Е.И.
Колюшин, В.А. Кряжков, Л.Е. Лаптева, В.Л. Лютцер, И.И. Овчинников, М.И.
Пискотин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, Л.А. Ревенко, Д.А.
Савченко, А.А. Сергеев, О.Ю. Тарасов, Н.С. Тимофеев, И.А. Умнова, В.И.
Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и другие.
Полноту комплексному исследованию поставленных в диссертации вопросов придает также изучение научного опыта, отраженного в общетеоретических и специальных работах по вопросам теории государства и права, конституционного права и государственного управления. Среди них Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 22 апреля 1996 года №38 ФЗ, от 26 ноября 1996 года №141-ФЗ, от 17 марта 1997 года №55-ФЗ, от 4 августа 2000 года №107-ФЗ, от марта 2002 года №31-ФЗ, от 7 июля 2003 года №123-ФЗ, от 8 декабря 2003 года №169-ФЗ, от 21 июля года №97-ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст.3506. Российская газета от 25 апреля 1996 г., №79, от 4 декабря 1996 г., №232, от 20 марта 1997 г., №55, от 08 августа 2000 г., №152, от 26 марта 2002 г., №53. Парламентская газета от 10 июля 2003 г., №124-125. Российская газета от 16 декабря 2003 г., №252, от 26 июля 2005 г., №161.
труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, И.Л.
Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, И.В. Выдрина, Б.Н.
Габричидзе, А.Г. Гладышева, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, Д.Л.
Златопольского, И.П. Ильинского, В.Т. Кабышева, Ю.М. Козлова, Е.И.
Козловой, Е.И. Колюшина, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, Н.А. Михалевой, В.С. Нерсесянца, В.С. Основина, В.А. Пертцика, А.И. Попова, А.Е. Постникова, В.А. Прокошина, В.А. Ржевского, Н.Г. Салищевой, А.Я. Сливы, Ю.А.
Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета и др.
Но ни одна из названных работ не посвящена вопросам эволюции взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, исследованию влияния особенностей российского местного самоуправления на систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, возможностям воздействия российского законодательства на сущность местного самоуправления.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования. Отрасль муниципального права является новой в российской правовой системе, следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждаются в теоретическом осмыслении, и уже это обусловливает новизну работы. В науке российского муниципального права, прежде всего, требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления. Теория муниципального права должна детально проработать вопрос о моделях взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявив их сущностные черты и специфику.
Это позволило бы предложить оптимальную модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления для России. Но несмотря на существенную значимость данной проблемы, в юридической литературе должного внимания ей не уделяется. Отсутствие системного подхода к выявлению моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления может привести к смещению акцентов в сторону второстепенных признаков и конструированию в России в ходе идущей реформы местного самоуправления новой модели взаимоотношений на основе этих (вторичных) признаков, причем модели, не отвечающей требованиям Конституции Российской Федерации.
Следует учитывать, что вопросы развития конституционной модели местного самоуправления, отношений государства и муниципальных образований находятся на «стыке» муниципального и конституционного права, поэтому особенностью работы является применение комплексного подхода и рассмотрение как конституционно-правовых, так и муниципально-правовых проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в их взаимосвязи.
В работе исследованы факторы, в целом влияющие на развитие взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условно они могут быть представлены в виде двух групп:
во-первых, это эволюционные факторы, т.е. факторы, связанные с постоянным развитием местного самоуправления и законодательства о нем. Эта группа факторов предопределяет процесс непрерывного усложнения социальных, правовых и иных связей государства и муниципальных образований, что, безусловно, воздействует на состояние взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления;
во-вторых, это факторы, связанные с изменениями в политико-правовой сфере, прежде всего, в государственной политике по отношению к местному самоуправлению, что оказывает влияние как на природу местного самоуправления, так и на систему взаимоотношений государственной и муниципальной форм публичной власти.
С учетом особенностей, выявленных в содержании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формулируются принципы организации эффективной модели взаимоотношений, необходимые для становления экономически развитого демократического государства. Автор предлагает выделить ряд основных характеристик модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, к которым относит:
наличие правовых, экономических, политических и структурных взаимосвязей ее конструктивных элементов;
возникновение отношений как координационного, так и субординационного порядка;
детерминированность особенностей государственной системы контроля за местным самоуправлением характером взаимоотношений властей;
наличие особых механизмов воздействия государства на функционирование местного самоуправления;
предопределенность основных свойств местного самоуправления закономерностями построения системы публичной власти в целом, что свидетельствует о невозможности существования местного самоуправления вне государственных рамок;
постоянное развитие и совершенствование модели взаимоотношений разных уровней публичной власти, являющееся условием ее существования;
наличие внутри единой системы публичной власти подсистемы местного самоуправления, обладающей определенной степенью самостоятельности (особый порядок формирования, собственная компетенция, самоконтроль).
Формирование новых подходов, закрепление новых принципов, на которых строятся отношения государственной власти и местного самоуправления, – одна из самых актуальных задач, решаемых сегодня на федеральном уровне. Новый Федеральный закон принципиальным образом изменяет взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, трансформирует систему местного самоуправления, устанавливает новые принципы территориального устройства муниципальных образований, реформирует экономические основы местного самоуправления, а также устанавливает новые принципы взаимодействия в экономической сфере, особенно, в области межбюджетных отношений. Вводятся все эти изменения, как представляется, без достаточной теоретической проработки, без моделирования, четкого прогнозирования последствий принятия такого рода изменений, и отсутствие юридического анализа данных вопросов может привести к ряду весьма негативных последствий. Поэтому изучение влияния правового механизма на формирование новой системы, на особенности развития местного самоуправления является крайне востребованным в науке муниципального права.
В работе предпринято комплексное исследование теоретических и практических проблем, возникающих в процессе эволюции конституционно правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в результате принятия нового федерального законодательства. При этом особенности правового регулирования исследуются с использованием законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. Большое значение в работе придается анализу судебной практики, в том числе по вопросам применения позднейшего законодательства о местном самоуправлении.
Новизну работы обусловливает также представленный анализ перспектив изменения законодательства в области местного самоуправления, выявление последствий принятия новых норм.
Наиболее существенные особенности российской практики построения взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления соотносятся в работе с теоретическими подходами (моделированием взаимоотношений), что позволяет определить тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, а также усовершенствовать практику их правового регулирования. Практическая значимость результатов исследования заключается также в обосновании наиболее важных направлений совершенствования правовых актов, регулирующих систему взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (по вопросам установления общих принципов организации местного самоуправления, разграничения полномочий между уровнями власти, уточнения статуса отдельных видов муниципальных образований, решения органами государственной власти вопросов местного значения, участия органов местного самоуправления в гражданском обороте, межбюджетных отношениях и др.).
Комплексное изучение теоретических и иных проблем, анализ и оценка складывающейся практики взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, выявление пробелов и недостатков позволяют представить на защиту ряд выводов, предложений и решений, вносящих вклад в разработку проблем взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Материалы диссертации имеют как теоретическое, так и прикладное значение. Они могут быть применены в научной и педагогической работе по курсу муниципального права, в процессе подготовки учебных программ и методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов, а также государственных и муниципальных служащих. Они могут быть использованы для уточнения, изменения норм как федерального законодательства, регулирующего общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, так и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, а также системы нормативных правовых актов муниципальных образований.
Основные положения, выносимые на защиту. Изучение теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации позволяет сформулировать и вынести на защиту следующие основные положения.
1. С позиций теории муниципального права автором разработана типология моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Обосновывается наличие трех моделей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической. Первая модель характеризуется прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной власти. Она предполагает полное «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти, т.е. местное самоуправление, в сущности, является продолжением государственной власти, превращается в местное управление. Децентрализованная модель предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это определено государством, и связана в своей деятельности с государством лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве. Наконец, дуалистическая модель является сочетанием первой и второй форм. Местное самоуправление при такой модели контролируется государством в той степени, в какой местная власть участвует в решении государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных институтов. В рамках данной модели местное самоуправление обладает дуалистической природой: с одной стороны, оно является частью государственного механизма, с другой, – общественным институтом.
2. Предлагается оценивать конституционно-правовую модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации в качестве дуалистической. Правовое оформление эта модель получила в нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона 1995 г. Именно в данном Законе в природе российского местного самоуправления четко отражены и общественные черты, и доминирующие признаки формы публичной власти. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления нивелирует в нем общественные черты. Реформа сформировала тенденцию утраты самоуправлением «двойственной природы», последовательное осуществление преобразований в данном направлении приведет к тому, что местное самоуправление станет уровнем государственной власти. На данном этапе развития модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления данная тенденция представляется позитивной, поскольку практика показала неэффективность местного самоуправления, «полностью отделенного» от государства. Однако крайне важным в развитии данной тенденции является необходимость самоограничения государства в определении степени «встроенности» местного самоуправления в систему государственной власти. Полное огосударствление местного самоуправления может привести к нивелированию в нем общественных черт, и, как следствие, к неэффективности данного института с точки зрения удовлетворения интересов местного населения, т.е. жителей муниципальных образований.
3. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления не является стабильной. Она постоянно изменяется либо в направлении административной, либо в направлении децентрализованной модели. В период с 1995 по 2000 год в Российской Федерации данная модель последовательно приобретала черты децентрализованной модели. С 2000 г. началось преобразование данной модели в административную.
4. Оптимальная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления – это не конструкция, в которой преобладают либо являются исключительными государственные или общественные начала.
Оптимальной является такая модель, которая позволяет четко выделить как государственные, так и общественные интересы и задачи, определить механизмы их реализации. Это модель, которая позволяет четко распределить полномочия, создать своего рода систему «сдержек и противовесов» с целью сбалансировать частные и государственные интересы на местном уровне.
Именно для достижения этой цели и должна формироваться модель взаимоотношений, сочетающая в той или иной степени государственные или общественные функции. Следует признать, что такая модель взаимоотношений является скорее идеальной (хотя это утверждение справедливо в отношении практически любой модели). Вместе с тем, практика должна стремиться к максимально возможной степени ее реализации.
5. При выстраивании взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления следует исходить из того, что и государственная власть, и местное самоуправление являются, по сути своей, формами единой публичной власти. С учетом этого должны соблюдаться как принцип функционального единства во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления, так и принцип институциональной самостоятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Необходимо, чтобы российская модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления являлась функционально связанной, но институционально разделенной.
6. Анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала.
Выявлены и доказаны принципиальные отличия Федерального закона 2003 г. от Федерального закона 1995 г., заключающиеся в огосударствлении местного самоуправления, объединении государственной власти и местного самоуправления в единую систему власти. Ранее законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал.
7. Норма ст.12 Конституции Российской Федерации жестко закрепила разделение государственной власти и местного самоуправления без учета того обстоятельства, что на разных этапах развития государства соотношение названных уровней публичной власти может быть различным. В статью Конституции, безусловно, следовало включить положения о признании и гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации, но именно этими нормами и следовало бы ограничить ее содержание. Дуалистическая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предрасполагает к изменениям отношений разных уровней власти. И предпринимаемая в настоящее время реформа модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления без изменения основ конституционного строя и иных норм Конституции Российской Федерации может привести к тому, что соответствующие конституционные нормы станут фиктивными (а нормы Федерального закона, которые указанное соотношение меняют, будут регулировать местное самоуправление в противоречие с конституционными установлениями).
8. Природа российского местного самоуправления должна быть определена в соответствии с положениями теории дуализма муниципального управления. В основе данной теории лежит утверждение о том, что природа самоуправления не может быть сведена исключительно к государственным началам. Местное самоуправление, безусловно, должно охватывать не только общественные (в узком смысле), но и публичноправовые стороны общественных отношений. Вместе с тем, одна из особенностей названной теории состоит в том, что она вполне допускает преобладание государственных черт в природе местного самоуправления над общественными, включая полное подчинение местного самоуправления интересам государственной власти, в связи с чем сводится к минимуму расхождение теории и практики. Применение данной теории позволяет признать справедливым и необходимым наличие в российской правовой системе конституционных принципов самостоятельности и гарантированности местного самоуправления. Однако принцип отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти требует ревизии. Практическую значимость применению данной теории придает возможность признания за местным самоуправлением права самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения и, одновременно, действовать в рамках единой системы публичной власти (включающей и органы государственной власти, и органы местного самоуправления) при решении вопросов государственного значения, делегированных на уровень муниципальных образований.
9. Природа муниципальной власти эволюционирует в зависимости от модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
В Российской Федерации в ходе реформ 90-х гг. ХХ века местное государственное управление было преобразовано государством в самостоятельное местное самоуправление, но государственных черт при этом местное самоуправление на практике не утратило. Поэтому муниципальная власть приобрела черты общественно-государственной формы публичной власти. Современное определение природы российской муниципальной власти как общественно-государственной в новых условиях, в сущности, утратило значение. Анализ норм нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу муниципальной власти, которая становится государственной с отдельными чертами общественной.
10. Вследствие наличия общественных черт, муниципальная власть по прежнему может характеризоваться как особая форма публичной власти.
Наличие этих черт, наличие особого – муниципального – уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, позволяет институционально отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельный институт публичной власти с уникальной природой: в основе своей государственной, но с элементами общественного характера.
11. Анализ правовых норм показывает, что федеральный законодатель по особому интерпретирует норму пункта «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, относящей к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установление только общих принципов организации местного самоуправления. В частности, это проявляется в исчерпывающей регламентации в Федеральном законе 2003 г.
территориальных основ местного самоуправления (тогда как, исходя из конституционных установлений, Федеральный закон должен был закрепить только основы территориальной организации местного самоуправления).
Данное регулирование вступает в коллизию и с названной нормой федеральной Конституции, и с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации. Системное решение данной проблемы требует внесения таких изменений в пункт «н» ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, которые бы позволили регулировать на федеральном уровне не только общие принципы, но и другие вопросы организации и функционирования местного самоуправления.
12. Крупные городские поселения зачастую не могут успешно решать вопросы местного значения, имея статус муниципальных образований;
органы местного самоуправления в них должны быть в большей степени приближены к населению, и главным основанием определения уровня, на котором должны образовываться органы местного самоуправления в крупных поселениях, становится демографический критерий. Российская практика свидетельствует о том, что большие городские поселения всегда имеют районное деление и районную исполнительную власть: этого требуют экономические факторы и принципы эффективности управления. Представляется, что в данном случае эти же факторы и принципы существенным образом влияют и на формы организации публичной власти. Отсюда следует вывод о том, что крупное городское поселение должно быть разделено на внутригородские районы, и эти районы должны иметь статус муниципальных образований. Что же касается вопросов развития общегородской инфраструктуры, инженерных сетей и пр., то они должны решаться на уровне городского округа, который будет выступать по отношению к районам не в качестве муниципального образования, а как административно-территориальная единица, т.е. субъект государственного управления. Сказанное означает, что вопросам организации общегородской инфраструктуры крупных городских поселений должен быть придан статус вопросов государственного значения.
13. Принятие в 2003 году Федерального закона, задавшего направление развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления в направлении административной модели, привело к развитию как системы местного самоуправления в целом, так и отдельных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Значимость тех элементов системы местного самоуправления, с помощью которых население непосредственно решает вопросы местного значения, с одной стороны, снизилась, так как круг вопросов, решаемых населением напрямую, был ограничен;
но, с другой стороны, сам перечень форм прямой демократии был расширен. Сохранению общественных черт в природе местного самоуправления должно способствовать обязательное введение на местном уровне института отзыва депутата. Также существенному развитию общественного характера самоуправления должно способствовать введение Законом новых консультативных форм прямой демократии. Влияние населения на органы и должностных лиц местного самоуправления может возрасти при условии последовательного применения преимуществ «усеченного» императивного мандата на уровне муниципальных образований, так как последний позволяет населению поддерживать постоянную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления и контролировать их деятельность.
14. Экономическая основа местного самоуправления в ходе текущей реформы была подвергнута существенным изменениям. В результате, органы местного самоуправления сохранили право самостоятельной экономической деятельности, право участия в гражданском обороте, но при этом практически утратили самостоятельность в сфере регулирования вопросов экономики и финансов, т.е. в области публичного права, что, как представляется, противоречит публичноправовой природе этих органов. Несомненно, что один и тот же субъект не должен иметь возможности одновременно и устанавливать правила ведения экономической деятельности, и участвовать в ней в одном ряду с другими ее субъектами (очевидно, что в таком случае он получает конкурентные преимущества). Более правильным было бы запретить органам местного самоуправления непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью, тем более, учитывая тот факт, что действующее гражданское законодательство позволяет им учреждать муниципальные предприятия и другие организации для ее ведения. Указанный публичный характер природы органов местного самоуправления требует, как представляется, именно сохранения их права выступать в качестве регулятора экономических процессов, а не конкурировать с классическими субъектами гражданского оборота.
15. В целом, российское муниципальное законодательство не устанавливает четкий баланс между пределами вмешательства государства в сферу местного самоуправления и пределами самостоятельности самой муниципальной власти.
Такой баланс, несомненно, должен быть нормативно закреплен. Иначе возможно установление абсолютного контроля органов государственного власти над всеми экономическими, прежде всего, финансовыми ресурсами муниципальных образований. Поскольку одной из черт дуалистической модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления является принципиальная невозможность инвариантности, наиболее вероятным результатом отсутствия законодательно определенных пределов вмешательства государства в местное самоуправление представляется переход во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления к административной модели. Развитие этого процесса будет означать превращение местного самоуправления в одно из нижних иерархических звеньев системы государственного управления, что представляется нежелательным.
Методологическая основа исследования. В основе данной работы лежит диалектический метод (общий философский подход, при котором каждое правовое явление рассматривается в развитии, в постоянном движении, а внутренними импульсами развития признаются противоречия разного уровня в рамках общей системы). Активно применяется принцип системного анализа конституционно-правовой модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В качестве методологической основы примененного в ходе исследования системного подхода используется комплексный анализ проблем развития местного самоуправления в современных условиях как подсистемы единой системы управления делами общества и государства в сочетании с максимально полным изучением юридических, экономических, социальных, исторических и иных факторов, воздействующих на процессы формирования модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Условием применения системного подхода признается посылка о соблюдении требования соответствия форм организации и методов осуществления местного самоуправления особенностям государственного устройства, экономической, социальной и иным сферам государственной политики, развитию форм прямой и представительной демократии. Системность методологии связывается с тем, что проводимые исследования тесно увязываются с практикой, облекаются в форму инструментария, позволяющего познать реальные процессы и явления, формирующие модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Системный подход в рамках диссертации дополняется функциональным.
Применение последнего обусловлено необходимостью определения объема и структуры полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, необходимых для осуществления разного рода взаимодействий в качестве элементов единой системы публичной власти. Функции системы являются отражением объективных закономерностей взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Эти функции отличаются определенной устойчивостью, стабильностью, поскольку в них воплощается постоянство, объективная обусловленность самоуправления. Они отражают специфику взаимодействия субъектов публичной власти, определяют степень их взаимосвязи. Функции системы закрепляются и реализуются через функции отдельных ее элементов. Данный подход позволяет всесторонне оценить функциональные особенности как всей системы публичной власти в Российской Федерации в целом, так и отдельных ее форм, в частности, муниципальной власти.
В процессе исследования применялся и сравнительный метод, с помощью которого выявлялись основные тенденции развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления на федеральном уровне и в различных субъектах Российской Федерации, а также особенностей практической реализации модели, предлагаемой федеральной властью в положениях Федерального закона 2003 г.
Особое место в работе принадлежит историческому подходу, поскольку изучение особенностей возникновения и становления какой-либо модели позволяет лучше понимать и изучить ее современное состояние, а также более точно предсказать возможные варианты будущего развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Важное значение в ходе исследования придавалось научной обоснованности, последовательности и логичности анализа рассматриваемых проблем. В основе этой работы лежит метод дедукции, т.е. движения «от общего – к частному». Сначала исследовались общие положения и закономерности того или иного вопроса, а затем – конкретные формы его проявления на уровне субъектов Российской Федерации и в практике муниципальных образований. Активно использовался также и метод индукции – «от конкретного к общему», который позволил на основе анализа отдельных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления сделать общие выводы об особенностях процессов развития современной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, в работе активно применялись такие методы исследования как социологический, формально-логический, структурный и другие.
При проведении диссертационного исследования был применен и метод юридического анализа. При изучении правовых норм диссертант также стремился применить иные частно-научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.
Нормативную базу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. В рамках исследования использовались дореволюционные правовые акты и нормативные правовые акты советского периода российской истории. Особое значение в работе придается материалам практики муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации, постановлениям и определениям Конституционного Суда Российской Федерации, решениям Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных судов по делам, связанным с вопросами осуществления местного самоуправления, так как именно они позволяют оценить практическую применимость конструкций, формирующих модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права МГУ им М.В. Ломоносова.
Основные теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, были отражены в публикациях, подготовленных автором.
Сделанные в диссертации выводы использовались автором при подготовке курса лекций по муниципальному праву Российской Федерации, спецкурса «Правовые основы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации», проектов нормативных актов для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Структура диссертации. Структура диссертационной работы обусловлена содержанием и целями исследования и включает введение, пять глав, объединяющих четырнадцать параграфов, заключение и библиографию.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность и новизна темы диссертации, обозначаются цели и задачи исследования, определяется степень разработанности проблемы, научная новизна и практическая значимость результатов исследования, указывается методологическая основа исследования, приводится информация об апробации результатов исследования и структуре диссертации.
Первая глава «Взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти как уровней публичной власти» посвящена наиболее принципиальным теоретическим вопросам моделирования взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления и включает три параграфа.
В первом параграфе освещаются вопросы, касающиеся понятия и принципов местного самоуправления, выявляются и исследуются модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Диссертантом отмечается, что местное самоуправление, понимаемое как особая форма организации власти, признается и гарантируется государством, и это отражено в ст. 12 Конституции Российской Федерации. В работе отмечается, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решением вопросов местного значения. Развитое местное самоуправление повышает эффективность государственной власти, поскольку освобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (в общегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.
По мнению диссертанта, наличие в Конституции Российской Федерации статьи 12 позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции местного самоуправления.
«Естественное происхождение» данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства). Но в отдельных случаях самостоятельность местного самоуправления понималась как практически полная «автономия» местной власти5. Значение государства в такой ситуации неминуемо уменьшалось.
Практика доказала ошибочность этого подхода. Кроме того, довольно быстро выяснилось, что нормы Федерального закона 1995 г. оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ни органами местного самоуправления.
Впоследствии (с учетом выявленных проблем) ряд исследователей стали трактовать принцип самостоятельности лишь как формальность, своего рода «техническую» норму, определяющую взаиморасположение отдельных элементов государственного аппарата. С этой позицией, по мнению диссертанта, также нельзя согласиться. Местное самоуправление не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственно государственной власти.
Автор диссертационного исследования утверждает, что местное самоуправление – это особый социально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. И Конституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферу деятельности органов местного самоуправления и установили механизмы их взаимоотношений с органами государственной власти. По мнению диссертанта, практика установления тотального контроля государственной власти над местным самоуправлением приводит к негативным последствиям, поскольку создает См., например, Костюков А.Н. Введение в муниципальное право. Омск, 2002. С.146-147.
предпосылки для вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.
Целью взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления должно стать развитие демократических принципов организации и осуществления местного самоуправления в интересах как государства, так и местных сообществ. Часто природа местного самоуправления увязывается только с функциональным аспектом: выполняют или не выполняют они государственные полномочия, в то время как для раскрытия природы этого явления, как полагает диссертант, необходимо выявление сущностных характеристик феномена муниципальной власти, в качестве которых выступают понятия «воля» и «воздействие». Именно признание того факта, что у большинства граждан любого государства имеются особые, так называемые «публичные», интересы, отличные от государственных, позволяет обособиться такому социально-политическому феномену, как местное самоуправление.
По мнению диссертанта, муниципальная власть – это власть особого рода, она не является буквально продолжением государственной власти на местах, но имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Муниципальная власть – это особый публичноправовой феномен, объединяет ее с государственной властью то, что, как и последняя, она обеспечивает подчинение себе субъектов муниципально-правовых отношений. Но при этом муниципальная власть отличается от власти государственной тем, что обладает качественно отделяющими ее признаками. Эти признаки детально исследуются в работе.
Главная особенность местного самоуправления, по мнению автора, заключается именно в том, что на этом уровне часто невозможно отделить общественные интересы от публичноправовых. Местное самоуправление – это синтетическое образование, это сфера пересечения интересов государства и собственно гражданского общества. И наличие такой сферы подтверждает тот факт, что гражданское общество не противостоит государству, а взаимодействует с ним в большинстве сфер общественных и экономических отношений, и в первую очередь, на уровне местного самоуправления и через его институты.
Природа российского местного самоуправления, как представляется, такова, что, оставаясь в целом институтом публичной власти, оно «вбирает» в свою природу ряд общественных черт. Наличие этих черт, наличие особого – муниципального – уровня управления, наличие особой сферы общественных отношений, связанных с решением вопросов местного значения, как раз и позволяет отделить местное самоуправление от государства, выделить его в самостоятельное образование с уникальной природой: во многом государственной, но с элементами общественного.
Несмотря на то, что местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвязаны, именно тем, что имеют общий источник – власть народа, диссертант исходит из того, что публичная власть, осуществляемая в муниципальных образованиях, является особенной, отличающейся и от государственной, и от общественной.
Под моделями взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления диссертант предлагает понимать обособленные и имеющие свою специфику конструкции, позволяющие обобщить и отчетливо определить признаки, характеризующие особенности взаимодействия субъектов государственной власти с субъектами местного самоуправления. Каждой модели взаимоотношений присущ особый, отличающий ее от других явлений того же рода, комплекс сущностных, юридических, функциональных, организационных, социально-экономических и иных характеристик.
Диссертантом выделены три модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
1. Административная модель. При ней органы местного самоуправления прямо подчинены органам государственной власти (вплоть до того, что и формирование местных органов осуществляется либо непосредственно государственными органами, либо при их активном участии). В этом варианте местная власть, по сути, полностью «встроена» в систему государственной власти и является ее продолжением. Последовательная реализация данной модели приводит к фактической отмене местного самоуправления и замене его системой местного государственного управления.
2. Децентрализованная модель. При ней органы местного самоуправления полностью отделены от системы государственной власти, формируются исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной в тех пределах, в каких это допускает государство, и связано в своей деятельности лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательных актах государства.
3. Дуалистическая модель. При ней местная власть контролируется государством в той степени, в какой она участвует в решении государственных задач. Вне этой сферы и в рамках компетенции, определенной государством, местное самоуправление является самостоятельным. При таком варианте соотношения государственной власти и местного самоуправления последнее можно рассматривать как обладающее дуалистической природой: с одной стороны оно является «продолжением» государства, с другой – общественным институтом.
Последняя модель взаимоотношений, по мнению диссертанта, в том или ином виде постоянно присутствовала в Российской Федерации.
Последовательное правовое оформление этой модели началось с Конституции Российской Федерации 1993 г. Правовое оформление эта модель получила также в нормах Федерального закона 1995 г. Именно при анализе данного Закона в природе российского местного самоуправления четко прослеживаются и черты общественного института, и доминирующие признаки формы публичной власти.
В работе доказывается, что проводимое в настоящее время реформирование местного самоуправления в значительной степени нивелирует в нем указанные черты общественного института. Государство с целью повышения степени управляемости территорий встраивает местную власть в государственную, в связи с чем и «лишает» местное самоуправление черт, присущих общественной власти. Следовательно, в ближайшем будущем оно может стать исключительно уровнем государственной власти, хотя и с отдельными чертами, присущими общественным институтам.
Из всего сказанного диссертант делает вывод, что оптимальная модель взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти в Российской Федерации до сих пор не создана, хотя она строится уже более чем десятилетие. После принятия Федерального закона 2003 г. стало возможным утверждать, что действующая модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления подвергнута существенным изменениям и что сами взаимоотношения будут четко, до деталей, урегулированы федеральным законодательством. Под влиянием этих изменений должна измениться и природа местного самоуправления в Российской Федерации:
усилятся ее государственные черты, будут ослаблены общественные.
По мнению диссертанта, справедливо утверждать, что итогом данного процесса может стать огосударствление местного самоуправления, его преобразование в модель местного государственного управления. При этом не вполне корректно было бы полагать, что этот процесс носит абсолютный, безвозвратный характер. Проблема, как представляется, заключается в другом:
эффективность модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления зависит не от государственной или общественной природы последнего, а от того, насколько четко эта природа учитывается при определении компетенции местного самоуправления. Если местное самоуправление рассматривается как подсистема государственной власти, эффективным оно будет лишь в том случае, если будет решать вопросы исключительно государственного значения. Справедливо и обратное: местное самоуправление может быть исключительно общественным, но в такой ситуации на местном уровне необходимо будет существование системы местных органов государственной власти, поскольку местное самоуправление должно будет решать исключительно вопросы общественного, т.е.
негосударственного значения. Наиболее сложно создать эффективную модель взаимоотношений в ситуации, когда местное самоуправление рассматривается одновременно и как государственное, и как общественное. В таких условиях очень важно четко и последовательно определить государственные полномочия местного самоуправления и закрепить положение о том, что при решении этих вопросов местное самоуправление – это часть государства. При этом так же четок должен быть и перечень функций, выполняемых местным самоуправлением как общественным институтом. И государство не должно вмешиваться в решение этих вопросов, исключая, безусловно, свои суверенные прерогативы, такие, как, например, обеспечение действия Конституции и законов.
Та модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которая избрана в Российской Федерации, в первую очередь, при принятии Конституции Российской Федерации постоянной быть не может.
Она всегда тяготеет к смещению то к административной, то к децентрализованной модели. Эта тенденция совершенно отчетливо прослеживалась в период с 1995 по 2000 год, когда принятый Федеральный закон 1995 г. в стремлении в максимально возможной степени придать местному самоуправлению общественный характер предоставил органам местного самоуправления практически полную самостоятельность, которой последние не замедлили воспользоваться, вводя и собственные налоги, и принимая «местные законы» (т.е., по сути, заменяя собой государственную власть). Эта противоправная практика привела к тому, что государство не смогло обойтись без непосредственного каждодневного участия в решении на местах задач местного управления. Но Федеральным законом 1995 г.
государство поставило себя в такие рамки, в которых оно не в состоянии было осуществлять эффективный контроль за местным самоуправлением. Поэтому на рубеже XX и XXI веков система начала эволюционировать в сторону административной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации6, Федерации нормы Бюджетного кодекса Российской последовательно ставили ресурсную базу местного самоуправления под полный контроль государства. А в 2003 г. были изменены и общие принципы организации местного самоуправления, причем изменены таким образом, что государство вышло даже за конституционно установленные принципы организации местного самоуправления и конституционно установленные рамки правового регулирования местного самоуправления. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в будущем в Российской Федерации может в полной мере утвердиться административная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
В заключение автор делает вывод о том, что вопрос о природе местного самоуправления, который обсуждается мировым научным сообществом уже много десятилетий, вряд ли когда-нибудь получит универсальное решение.
Государственная и общественная составляющие природы местного самоуправления постоянно эволюционируют, изменяются, зависят от конкретной исторической обстановки и экономических предпосылок.
Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 30 марта 1999 г., №51-ФЗ, от 9 июля 1999 г., №154-ФЗ, от 2 января 2000 г., №13-ФЗ, от августа 2000 г., №118-ФЗ, от 24 марта 2001 г., №33-ФЗ, от 28 декабря 2001 г., №180-ФЗ, от 29 декабря 2001 г., №190 ФЗ, от 30 декабря 2001 г., №196-ФЗ, от 6 июня 2003 г., №65-ФЗ, от 30 июня 2003 г., №86-ФЗ, от 7 июля 2003 г., №104 ФЗ, от 23 декабря 2003 г., №185-ФЗ, от 29 июня 2004 г., №58-ФЗ, от 29 июля 2004 г., №95-ФЗ, от 2 ноября 2004 г., №127-ФЗ, от 1 июля 2005 г., №78-ФЗ, от 4 ноября 2005 г., №137-ФЗ, от 2 февраля 2006 г., №19-ФЗ, от 27 июля 2006 г., №137-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №265-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №268-ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3824. Российская газета от 2 апреля 1999 г., №62, от 15 июля 1999 г., №135, от 17 июля г., №137 от 6 января 2000 г., №4, от 10 августа 2000 г., №153-154, от 27 марта 2001 г., №60, от 30 декабря 2001 г., №255, от 31 декабря 2001 г., №256, от 10 июня 2003 г., №111, от 1 июля 2003 г., №126, от 9 июля 2003 г., №132, от 27 декабря 2003 г., №261, от 1 июля 2004 г., №138, от 3 августа 2004 г., №164, от 5 ноября 2005 г., №246, от 2 июля 2005 г., №142, от 8 ноября 2005 г., №249, от 8 февраля 2006 г., №25, от 29 июля 2006 г., №165, 31 декабря 2006 г., №297.
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (в редакции Федеральных законов от декабря 1999 г. №227-ФЗ, от 5 августа 2000 г. №116-ФЗ, от 27 декабря 2000 г. №150-ФЗ, от 8 августа 2001 г. №126-ФЗ, от 30 декабря 2001 г. №194-ФЗ, от 29 мая 2002 г. №57-ФЗ, от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ, от 24 июля 2002 г. №104-ФЗ, от 24 июля 2002 г. №110-ФЗ, от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ, от 7 июля 2003 г. №117-ФЗ, от 7 июля 2003 г. №123-ФЗ, от ноября 2003 г. №147-ФЗ, от 11 ноября 2003 г. №148-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. №158-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. №184-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. №186-ФЗ, от 20 августа 2004 г. №111-ФЗ, от 23 декабря 2004 г. №173-ФЗ, от 23 декабря 2004 г.
№174-ФЗ, от 28 декабря 2004 г. №182-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. №195-ФЗ, от 9 мая 2005 г. №49-ФЗ, от 1 июля 2005 г.
№78-ФЗ, от 12 октября 2005 г. №127-ФЗ, от 19 декабря 2005 г. №159-ФЗ, от 22 декабря 2005 г. №176-ФЗ, от 26 декабря 2005 г. №189-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. №197-ФЗ, от 27 декабря 2005 г. №198-ФЗ, от 3 января 2006 г. №6-ФЗ, от февраля 2006 г. №19-ФЗ, от 16 октября 2006 г. №160-ФЗ, от 3 ноября 2006 г. №175-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. №201-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. №237-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. №238-ФЗ, от 30 декабря 2006 г. №265-ФЗ, от 20 апреля 2007 г. №53 ФЗ). Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3823. Российская газета, от 05 января 2000 г., №1-3, от 18 января 2000 г., №11, от 19 января 2000 г., №13, от 20 января 2000 г., №14. Парламентская газета от 8 августа 2000 г., №148. Российская газета от 28 декабря 2000 г., №245-246, от 29 декабря 2000, №247, от 30 декабря 2000, №248, от 4 января 2001 г., №1, от 6 января 2001 г., №3, от 10 января 2001 г., №4, от 10 августа 2001 г., №153-154, от 31 декабря 2001 г., №256, от 31 мая 2002 г., №97, от 13 июля 2002 г., №127, от 30 июля 2002 г., №138-139, от 30 июля 2002 г., №138-139. Парламентская газета от 28 декабря 2002 г., №246-247, от 31 декабря 2002 г., №248-249, от 9 января 2003, №3. Российская газета от 9 июля 2003 г., №132. Парламентская газета от 10 июля 2003 г., №124-125, от 15 ноября г., №212, от 15 ноября 2003 г., №212. Российская газета от 16 декабря 2003 г., №252, от 27 декабря 2003 г., №261.
Парламентская газета от 27 декабря 2003 г., №239, от 30 декабря 2003 г., №240-241, от 31 декабря 2003 г., №242-243, от 6 января 2004 г., №1. Российская газета от 25 августа 2004 г., №182, от 28 декабря 2004 г., №288, от 29 декабря 2004 г., №289, от 30 декабря 2004 г., №290, от 12 мая 2005 г., №98, от 2 июля 2005 г., №142, от 18 октября 2005 г., №233, от декабря 2005 г., №288, от 27 декабря 2005 г., №292, от 29 декабря 2005 г., №294, от 30 декабря 2005 г., №296, от декабря 2005 г., №296, от 11 января 2006 г., №1, от 8 февраля 2006 г., №25, от 18 октября 2006 г., №233, от 8 ноября г., №250, от 8 декабря 2006 г., №277, от 23 декабря 2006 г., №290, от 22 декабря 2006 г., №289, 31 декабря 2006 г., №297, 25 апреля 2007 г., №87.
Параграф второй посвящен историческим аспектам формирования российской модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Современное местное самоуправление в Российской Федерации основано на глубоком историческом фундаменте, поэтому одной из целей диссертационного исследования является изучение исторического опыта и выявление в нем тех особенностей взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые могут быть использованы в практике построения современной модели. На актуальность данного вопроса указал Президент Российской Федерации: «Считаю, что федеральным законодателям необходимо определиться со структурой местного самоуправления. И, прежде всего, закрепив законом те его формы, которые доказали свою жизнеспособность на практике. При этом нелишне вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт»8.
Предпосылки сегодняшних основ взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления закладывались еще в XVI веке, и даже раньше. Однако исследование истории создания модели взаимодействия местного самоуправления и государственной власти сконцентрировано большей частью на опыте второй половины XIX – начала XX века. Именно в этот период возникают актуальные и по сей день теории местного самоуправления и делаются первые серьезные попытки их помещения на «российскую почву». В параграфе подробно рассматриваются вопросы проведения реформ самоуправления во второй половине XIX века. Начало им было положено января 1864 года опубликованием Положения о земских губернских и уездных учреждениях9, действие которого в течение нескольких лет охватило губернии европейской части Российской империи. Уже с февраля 1865 г. начали создаваться земские учреждения – органы местного самоуправления нового типа. Окончательное становление нового земского самоуправления в России обычно датируется 1867 годом. По общему мнению, нормы Положения были основаны на принципах общественной теории местного самоуправления. И недостатки этой теории проявились немедленно: по мнению диссертанта, государство не смогло отделить земства от государства, сведя их функции только к решению местных хозяйственных вопросов. Оно было вынуждено делегировать ряд вопросов на уровень земств, и земства при этом попали в гораздо более сложное финансовое положение, чем современные органы местного самоуправления, поскольку идеи о необходимости соответствия делегируемых полномочий передаваемым материальным и финансовым ресурсам в тот период не возникали. Решение земствами государственных задач требовало и их взаимодействия с органами царской администрации. Однако формально закрепленная самостоятельность земств, наличие у них хотя и скудной, но собственной финансовой базы часто приводили к противостоянию земств и органов центральной власти, что неизбежно вызвало ухудшение управляемости территориями. Эта проблема была решена путем последовательного ограничения самостоятельности земств. Таким образом, при попытке последовательного осуществления в России общественной теории Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Российская газета от 17 мая 2003 г., №93.
Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб., 1867. Т.39 (отд. 1). Ст.40457.
самоуправления практически сразу стала очевидной невозможность ее реализации в полном объеме. Центральная власть пришла к осознанию необходимости придания земствам государственных функций, сохранения государственного контроля за земскими органами.
Городская реформа 1870 г. во многом была похожа на земскую реформу 1864 года: и по целям и задачам, и по методам реализации, и по стремлению воплотить основные идеи общественной теории местного самоуправления (с учетом тех недостатков, которые позволила выявить земская реформа 1864 г.).
Но и в рамках городского самоуправления, установленного в соответствии с Городовым положением от 16 июня 1870 года10, оказалось невозможным полностью воплотить в России общественную теорию местного самоуправления. Тем не менее позитивные результаты проведенных реформ не вызывают сомнений. Впервые была сделана попытка реализации идеи о местном самоуправлении, самостоятельно и под свою ответственность занимающемся решением вопросов местного значения. Именно с данных положений, во многом, начинается формирование российского муниципального права, именно опыт реализации этих реформ позволяет в известной степени моделировать и прогнозировать будущее развитие российского местного самоуправления.
Уже к концу 70-х годов наступил кризис земских учреждений. Земства, прежде всего их представительные органы, практически перестали работать.
Управы должны были сообразовывать свою деятельность лишь с органами царской администрации и, таким образом, все более ориентировались на них, не принимая во внимание интересы населения территорий. Земства становились частью государственного аппарата, имеющей право «кормления» на той или иной территории. В это же время в России приобретает широкое распространение государственная теория местного самоуправления. “Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве.... Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление”11.
На базе новой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях12. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года13 и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и Высочайше утвержденное Городовое положение от 16 июня 1870 г. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб. 1874. Т.45 (отд. 1). Cт.48498.
Цит. по: Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С.232.
Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 12 июня 1890 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1893. Т.10 (отд. 1). Cт.6927.
Высочайше утвержденное Городовое положение от 11 июня 1892 г. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1895. Т.12 (отд. 1). Cт.8708.
она не была эффективной, т.к. не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству. Нельзя сбрасывать со счетов и тот факт, что даже социально не вполне зрелое российское общество противилось тотальному контролю со стороны государства. Протестные выступления населения 1904 1905 гг. привели к реформе всей системы государственной власти в Российской империи.
Первая мировая война ослабила империю, а Февральская революция 1917 г.
превратила ее в буржуазно-демократическую республику. В этот период была предпринята последняя попытка повысить роль земского самоуправления в государстве: 3 марта 1917 г. Временное Правительство приняло Декларацию с целью проведения реформы местного самоуправления на основе принципов всеобщего избирательного права. Преобразовывались на демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица волостное земство, был введен принцип самостоятельности земств. Земское самоуправление должно было охватить практически всю страну.
К сожалению, названные решения, регулирующие вопросы организации и деятельности органов самоуправления, не были реализованы на практике, поэтому невозможно дать им оценку, определить, насколько их можно использовать в сегодняшней нашей действительности. А новая революция привела к появлению новой модели государственной власти – Советской, которая отбросила весь накопленный опыт и начала создавать новую модель местной власти. Местное самоуправление в рамках этой модели было заменено местным государственным управлением. Территориальное деление государства было отождествлено с административно-территориальным устройством.
Административно-территориальное деление в период Советской власти обеспечивало такое управление страной, при котором органы государственной власти каждой территории выступали и как объект властеотношений, и как субъект государственно-правовых отношений. Недостатки советской системы организации власти на местах: высокая степень централизации, несамостоятельность местных Советов, реальное доминирование исполкомов над Советами и фактическая зависимость всех местных органов от партийных структур – стали очевидны уже на начальных этапах становления Советской власти. Однако за все годы действия Советской системы их так и не удалось преодолеть.
По мнению диссертанта, в целом, анализ истории развития взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления позволяет выявить ряд их общих признаков, главным из которых является то, что каждая из этих форм власти представляет собой своего рода результат общественного развития;
каждая имеет особую территориальную организацию.
Единым источником власти – и государственной, и местной – является народ.
Народ осуществляет публичную власть в разных формах: государственной и муниципальной. Обе охватывают всю территорию российского государства, но если первая является единой и суверенной, то вторая ограничивается уровнем каждого конкретного муниципального образования и руководствуется в своей деятельности государственными установлениями.