авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Pages:   || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

А. Н. Медушевский

Российская конституция в мировом

политическом процессе:

к десятилетию Конституции РФ 1993 г.

Электронный ресурс

URL:

Перепечатка с сайта НИУ-ВШЭ

http://www.hse.ru

62

Мир России. 2003. № 3

Российская конституция

в мировом политическом процессе:

к десятилетию Конституции РФ 1993 г.

А.Н. МЕДУШЕВСКИЙ Конституция 1993 г. стала переломным этапом на пути к гражданскому обществу и правовому государству, обозначив начало перехода от номинального конституци онализма к реальному. Сравнительный анализ ее принятия, особенностей содер жания и последующего развития позволяет сделать ряд выводов. Российская модель конституционных преобразований при рассмотрении ее в сравнительной перспективе выявляет как общие черты, присущие всем странам при переходе от авторитаризма к демократии, так и специфические, порожденные историческими традициями и особенностями переходного периода. В статье рассмотрены вопро сы о месте конституции в контексте переходных процессов, специфике созданно го ею политико-правового режима и тенденциях конституционных изменений на современном этапе.

Конституционные преобразования в России имеют известные аналоги в разных регионах мира. Переход к демократии повсюду проявляется в феномене консти туционной модернизации. Являясь объективным следствием ускоренного пере хода от авторитарной модели к демократической, конституционный кризис выражается прежде всего в конфликте легитимности и законности, т. е. в конф ликте новой системы демократических ценностей и старой, как правило, реп рессивной, системы политико-правовых институтов и норм. В условиях расту щего дефицита легитимности существующей правовой системы идея новой конституции повсеместно овладевает умами и становится центральной для по литических сил, выступающих за обновление общества. Конституционный кри зис получает свое разрешение в договорной модели принятия новой демокра тической конституции (осуществляемой путем достижения консенсуса полити ческих сил, к которому общество оказалось исподволь подготовлено) или в модели разрыва правовой преемственности.

Данная статья может быть использована в качестве учебного материала к курсу «Поли тическая социология».

Российская конституция в мировом политическом процессе Конституция в контексте перехода от авторитаризма к демократии В условиях глобализации, демократизации и информатизации в современном мире особенно сильно действует тенденция к выстраиванию и закреплению в праве единых критериев и норм гражданского общества и правового государ ства. Ускоренная политико-правовая модернизация в обществах переходного типа, однако, редко проходит без радикальных изменений социальных струк тур, политической и правовой системы. Переходная ситуация повсюду в мире характеризуется такими явлениями, как утрата стабильности старого режима и поиск путей консолидации на новых основаниях, смена политического режи ма, при которой новый режим имеет качественно отличные черты, наконец, появлением специфических переходных режимов, особенность которых состо ит в постоянной борьбе традиций старого и нового порядков [Медушевский 2002]. Переходные процессы, разумеется, могут иметь диаметрально противо положную направленность и выражать переход не только от авторитаризма к демократии, но, наоборот, от демократии к авторитаризму или воспроизво дить различные модификации ранее существовавших режимов (например, мо дернизировать мнимый конституционализм). Конституция выступает при этом как основной инструмент обеспечения социального согласия в расколотом обществе или видимости такого согласия. В этой связи она может выполнять совершенно различные социальные и политические функции — декларировать некоторые идеологические цели, фиксировать расстановку социальных сил, осуществлять легитимацию нового политического режима, а в конечном счете выражать различный характер отношений общества и государства в ходе демок ратических реформ [Linz, Stepan 1996]. Одним из важнейших признаков и пара метров проявления ситуации переходного периода становится конституцион ный кризис.

Конституционный кризис — это ситуация, при которой основной закон теряет легитимность (возникает разрыв между легитимностью и законностью) либо различные конституционные нормы не могут быть согласованы противо борствующими социальными силами на основе действующего основного зако на, либо конституция или часть ее норм вступают в радикальное противоречие с политической реальностью. Конституционный кризис обычно связан (но не всегда) с кризисом политического режима и может иметь различные формы проявления. Разрешение конституционных кризисов в условиях перехода от ав торитаризма к демократии представлено двумя идеальными моделями приня тия конституций — на основе договора (консенсусная модель) и на основе разрыва согласия (по существу октроированная или делегированная конституция).

Обычно в литературе эта дихотомия рассматривается исключительно в при ложении к писаным конституциям. Однако логика преемственности правовой традиции и разрыва присутствует и в государствах с неписаными конституция ми и парламентским суверенитетом (как Соединенное Королевство, Новая Зеландия, отчасти Израиль), хотя проявляется здесь специфически. Из прин ципа неограниченности парламентского суверенитета вытекает особая роль пар ламента как одновременно конституирующей и конституционной власти, а из А.Н. Медушевский неписаного характера конституции — возможность ее простого изменения (с чем связано отождествление неписаных конституций с гибкими). Проблема была поставлена в классическом труде Дайси [Dicey 1931]. Если А. Токвиль гово рил, что английская конституция не изменяется, поскольку не является писа ной, то Дайси подчеркивал, что справедливо как раз обратное: она постоянно изменяется именно потому, что не была сведена к писаной или статутной фор ме. А так как всякий закон может быть легально изменен с одинаковой просто той или трудностью, не возникает никакой необходимости для сведения кон ституции к писаной форме. Это возможно не только теоретически, но и прак тически, как показывает опыт ряда доминионов, осуществивших кодифика цию в писаной конституции ряда конвенциональных норм с целью обеспечить консенсус в условиях конституционных кризисов (например, Австралия и Ка нада) [Brazier 1998]. Проблема возникает, однако, на современном этапе в свя зи с изменением формы самой британской конституции. Изменения конститу ции идут по линии интеграции писаного права (в частности европейского) в систему обычного права. Основными направлениями современных реформ (осо бенно с 1997 г.) стали: билль о правах;



пропорциональное представительство;

реформирование верхней палаты;

открытое правительство;

введение квазифе дерализма (деволютивная система для Шотландии и Уэльса);

повышение де мократического контроля над исполнительной властью. Завершением реформ, по мнению многих, может стать писаная конституция (существуют, как мини мум, три проекта такой конституции) [Foley 1999].

Эта логика ставит под вопрос базовые принципы традиционной британс кой конституции. Ведь принятие писаной конституции (или уже свершившееся заимствование европейской хартии прав человека) отрицает всемогущество парламента, а следовательно, меняет его роль в осуществлении конституцион ных изменений в будущем. В частности, может ли парламент, являющийся суве реном, ограничить собственный суверенитет, относится ли это только к дей ствующему парламенту или ко всем его последующим созывам и пр. [Loveland 1996, р. 46—47]. Еще в 1980 г. был поставлен вопрос о возможности конституци онной революции в Англии — острого конфликта Конституционной ассамблеи и прерогатив парламента (от которых он должен был отказаться или передать их кому-либо другому) в случае появления писаной конституции [Wade 1980, р. 37—38]. Предложенное решение состояло во введении конституционных из менений и принятии парламентским актом нового текста клятвы судей при вступлении в должность. Клятва должна была бы обеспечить преемственность при переходе к писаной конституции. Конституционные изменения в странах обычного (прецедентного) права очень легки (конституция меняется обычны ми актами парламента), имплицитно включают в себя механизмы обеспечения консенсуса (в ходе парламентских дебатов), но последствия этих решений зна чительно более серьезны, чем в странах кодифицированного права. Особой ос троты данная проблема достигает в случаях принятия писаной конституции, меняющей принципы системы общего права. Эта проблематика конституцион ных реформ активно обсуждалась в Соединенном Королевстве в связи с реали зацией программы конституционных реформ, охватившей почти все стороны британского конституционализма [Hazell 1999]. Отметим, что конституционные процессы в России, Восточной Европе и Южной Африке часто приводились здесь как аргумент против чрезмерно быстрых реформ.

Российская конституция в мировом политическом процессе В странах с кодифицированными конституциями в переходные периоды две модели имеют другие параметры. В обширной современной литературе о переходных периодах проблематика конституционных изменений занимает важ ное место [Constitutional Policy 1995;

Constitution Makers 1988]. Она раскрывает ся на материале как стабильных демократий Западной Европы, так и неста бильных демократий модернизирующихся государств Азии, Африки и Латинс кой Америки [Greenberg, Katz, Oliviero, Wheatley 1993]. Существенное значение имеют проблема моделирования переходов к конституционной демократии и вопрос о месте конституции в нем [Stepan 2001]. Первая, договорная, модель — это осознанная стратегия достижения согласия политических сил о признании некоторых базовых ценностей гражданского общества и перспективных целях движения. Вторая модель, напротив, определяется как непреодолимый раскол политических сил, завершающийся торжеством одной из них над другими и подчинением их своей воле.

Первая модель, реализация которой является значительно более трудной, остается в современном мире достаточно редким явлением. Она очень хорошо иллюстрируется примером Испании, где переход от франкистской диктатуры к демократической политической системе включал несколько этапов. Один из них состоял в общей демократизации политической системы авторитарного режима (введение гласности, свободы ассоциаций и политических партий), другой заключался в разработке и принятии (на референдуме) особого закона о политической реформе, закладывавшего (причем без формального разрыва с предшествовавшим франкистским законодательством) модель будущей кон ституирующей власти;

наконец третий определялся достижением согласия ос новных политических партий внутри самой конституирующей власти [Jorge fife Esteban 1989;

Rubio Llorente 1997]. Результатом всего переходного периода стало принятие несомненно легитимной конституции 1978 г., признанной од ной из лучших в современной Европе. Принципиальной особенностью пере ходного процесса в Испании (в отличие от других стран Южной Европы, на пример Греции или Португалии) является проведение радикальной реформы при сохранении реальной конституционной преемственности по отношению к предшествующему праву [Mavrias 1997]. Опыт испанской модели перехода к демократии был востребован в СССР при Горбачёве, который, как свидетель ствуют некоторые источники, стремился реализовать сходную модель договор ной либерализации режима.

Другой пример такого рода — разработка и принятие конституции Южно Африканской Республики в сложных условиях перехода от системы расовой сегрегации к гражданскому обществу современного типа. Этот процесс также включал стадию предварительных консультаций и переговоров между основ ными противостоящими сторонами (белым правительством и оппозиционным движением Африканского национального конгресса с участием других партий);

создание временного коалиционного правительства, действовавшего на осно вании особой конституции переходного периода;

организацию демократичес ких выборов в Конституционную ассамблею, деятельность которой по созда нию конституции осуществлялась при активном участии всех политических сил и под контролем Конституционного суда [South Africa 1996]. Принятие времен ной, или переходной, конституции ЮАР, отличаясь по форме, совпало по А.Н. Медушевский времени с принятием конституции России в 1993 г. Переходный процесс в ЮАР завершился принятием демократической конституции 1996 г.

Третьим примером реализации данной договорной модели могут служить некоторые страны Восточной Европы, где принятию новых конституций пред шествовали консультации (так называемые круглые столы) коммунистической власти и демократической оппозиции, способствовавшие достижению консен суса по базовым принципам будущего политического устройства и правовой основе проведения дальнейших демократических реформ. С использованием данной технологии конституционных преобразований исследователи связыва ют сравнительно спокойную передачу власти в Чехословакии, реализовавшей модель «бархатной революции». В ряде стран этот процесс включал промежу точную фазу временной конституции (например, «малая конституция» в Польше) или вообще трансформацию политической системы при сохранении старой конституции, но внесении многочисленных поправок в нее (Венгрия).

В тех случаях, когда данную консенсусную стратегию переходного периода ре ализовать не удавалось, возникала ситуация конституционной революции, иног да сопровождавшаяся насильственным государственным переворотом (Румы ния) [Конституции государств Центральной и Восточной Европы 1997].

В России аналогом этих институтов консенсусной, или договорной, моде ли явилось Демократическое совещание и созданный им Предпарламент, су ществовавший до октябрьского переворота 1917 г. Серьезное изучение их дея тельности длительное время было затруднено идеологическими причинами, а также тем обстоятельством, что они не имели практического влияния на ход русской революции. Это, однако, не делает их роль менее важной в типологи ческой и сравнительной перспективе, показывая, что в России существовала известная традиция таких институтов. Провал попыток достижения консенсуса объяснялся остротой политической борьбы и сознательным нежеланием край них политических партий (прежде всего большевиков) идти на компромисс.

В условиях мировой войны и социальной революции эти партии вообще отри цали парламентаризм как способ разрешения противоречий. Они исходили из максималистских требований немедленного разрешения противоречий в рам ках государства нового типа — социальной республики. Если в период револю ции договорная модель почти не имела шансов на реализацию, то иная ситуа ция возникла в условиях распада советской системы в начале 1990-х годов.

Постсоветский переходный период мог опираться на опыт других стран Европы, преодолевших авторитаризм именно путем договорной модели, а так же на новое политическое сознание населения. Ряд государств Восточной Евро пы избрал именно этот путь перехода. Однако он вновь не смог реализоваться в России. Основными причинами этого стали, по общему признанию, чрезвы чайная пассивность общества, выражавшаяся в слабости политических партий, консерватизм политической бюрократии, стремившейся до конца сохранить рычаги влияния для захвата государственной собственности, рост национализ ма и сепаратизма, приведшие в конечном счете к распаду государства. Последу ющие попытки достижения консенсуса между политическими силами старого порядка и нового режима по образцу пакта Монклоа также оказались безре зультатными. В итоге договорная модель принятия конституции вновь уступила место модели разрыва правовой преемственности. Кульминацией всего пере Российская конституция в мировом политическом процессе ходного процесса стал конституционный кризис 1993 г., завершившийся фак тически октроированной конституцией. Вопрос о ее легитимности оказался центральной проблемой последующей конституционной модернизации, выз вав жесткое противостояние парламентской и президентской власти [Консти туционное совещание 1995].

Вторая модель разрыва конституционной преемственности в сравнитель ной перспективе выступает как гораздо более распространенная. Она также пред ставлена рядом вариантов. Это, во-первых, радикальные социальные револю ции, когда одновременно меняются отношения собственности, общественный и политический строй, а также вся политико-правовая система (например, во французской, русской, мексиканской, китайской и иранской революциях) [Preuss 1995];

во-вторых, так называемые конституционные революции, в которых не происходит радикального внеправового изменения социальной системы, речь идет скорее об изменении политической и правовой системы (в качестве примеров обычно приводят конституцию США и конституционные изменения периода Славной революции в Англии);

в-третьих, принятие новых конституций под давлением извне после военных поражений (принятие основ ного закона ФРГ 1949 г., содержание которого определялось и жестко контро лировалось союзниками, а сам документ задумывался его создателями как вре менный конституционный акт, но стал реальной конституцией страны) [Golay 1963;

Merkl 1963].

Другой близкий пример — конституция Японии 1946 г., которая вообще была написана американцами в период оккупации страны. Она радикально из менила ее правовые традиции, была принята под прямым давлением, но при этом внешне фиксировала определенную преемственность. Конституция Япо нии 1946 г. была принята в качестве поправки к конституции Мейдзи (консти туция Японской империи) 1889 г. (сделанной в соответствии со ст. 73). Между тем статья допускала различные истолкования, а практика ее применения во обще отсутствовала, поскольку в конституцию поправки не вносились и даже не обсуждались. Процедурно проект новой конституции был внесен на рассмотрение парламента от имени императора как поправка. Однако новая конституция, основанная на принципе народного суверенитета, была несов местима с фундаментальными основами прежней конституции, закреплявшей монархический суверенитет [Koseki Shoichi, Otake 2000]. В дальнейшем в совре менную конституцию Японии поправки также не вносились, хотя имело место радикальное изменение трактовки отдельных статей (прежде всего 9-й в связи с «поправкой» Асида). В этом отличие этой конституции от основного закона Германии, который неоднократно становился объектом исправлений.

В-четвертых, демократическая конституция может быть принята в резуль тате военного переворота (примером может служить «средиземноморский кон ституционализм», в частности три конституции Турции, которые разрабатыва лась каждый раз после очередного военного переворота, и, особенно, консти туция Португалии 1974 г., принятая в ходе «революции гвоздик», осуществлен ной левыми офицерами). Своеобразный вариант той же схемы был представлен в Греции, где принятие современной демократической конституции после пе риода диктатуры «черных полковников» основывалось на восстановлении (при активном участии армии) правопреемственности с конституцией, действовав А.Н. Медушевский шей до установления диктатуры (что полностью не исключало феномена раз рыва правовой традиции) [Oliveira Martins 1991;

Ozbudun 2000]. В-пятых, разрыв конституционно-правовой традиции характерен для ситуаций провозглашения бывшими колониями новых независимых государств и конституционной фик сации принципа национального суверенитета. Например, в британских коло ниях при существовании сходных правовых предпосылок ситуация оказалась различной в Индии, где конституционный переход был осуществлен в рамках оптимальной договорной модели [Austin 1972], и в Пакистане, где Конституци онная ассамблея не смогла решить проблему основного закона, а последующая история страны вплоть до настоящего времени представляет собой серию кон ституционных переворотов, совпадавших с военными переворотами [Maluka 1995].





Наконец, даже при образовании совершенно новых государств возможна ситу ация разрыва правовой преемственности, связанная с отказом конституирую щей власти следовать тем международно-правовым нормам, на основании ко торых стал возможен ее созыв, как это было в Израиле [Medding 1990, р. 15—40;

Jacobson 1993], и, возможно, будет иметь место при создании независимого арабского государства в Палестине. Объединить все эти различные ситуации в рамках модели конституционного разрыва позволяет отсутствие широкого об щественного участия в сознательном поиске политических и правовых компро миссов, отсутствие (или слабое участие) политических партий в конституци онном переустройстве и, наконец, формальный разрыв правовой преемствен ности между новой и старой конституциями [Медушевский 2001].

Для большинства стран, где конституции были приняты в результате яв ных или скрытых государственных переворотов, важную роль играет феномен последующей легитимации. Она может быть осуществлена разными способами, наиболее циничным из которых является, вероятно, оправдание государствен ных переворотов конституционным (верховным) судом в силу простого факта успешности их осуществления (что рассматривается, например в Пакистане, как следствие народной поддержки и основание для фактического изменения конституции путем чрезвычайных указов) [Dawood 1994]. Феномен последую щей легитимации, встречающийся во многих государствах современного мира, где произошли перевороты, имеет свое теоретическое обоснование: в его осно ве лежит, как правило, кельзеновская теория, провозглашающая, что право — это всегда действующее право, а всякий успешный переворот, создавая новое действующее право, не может быть оценен исходя из норм старого права. Таким образом, успешный переворот (или «революция») является правовым актом, а неуспешный — антиправовым («мятежом») [Kelsen 1945].

Наряду с четко выраженными вариантами договорной и разрывной модели имеется ряд специфических смешанных вариантов. Интересные модификации существуют в странах Латинской Америки, где конституционные кризисы совпали по времени с таковыми в СССР и в России. Переход от военных дик татур к демократическим политическим системам имел в качестве важнейшего образца испанскую модель договорного перехода. Поэтому политические партии и элитные группировки вполне осознанно подходили к выработке норм демок ратической конституции. Обсуждение и принятие новых конституций в целом соответствовали консенсусной модели (Бразилия, Аргентина), но даже в этих случаях проводились с элементами разрыва конституционной преемственности.

Российская конституция в мировом политическом процессе В то же время реализация договорной модели не получила здесь полного выра жения в силу вмешательства в демократические преобразования вооруженных сил, выступавших как единый и корпоративно спаянный институт воздействия на конституционный процесс. В новых условиях воспроизводится традиционная для Латинской Америки ситуация, когда гарантом конституции (фактическим, а в ряде случаев конституционно закрепленным) являются вооруженные силы, что легитимирует их возможное участие в корректировке конституционного процесса (Бразилия, Аргентина Чили) [Gillespi 1999, р. 45—72].

Сравнение демократических переходных периодов в Бразилии и Аргентине (по времени совпавших с российским) позволяет констатировать их промежу точный тип. С одной стороны, здесь не было революционных потрясений и радикального разрыва с предшествующим конституционным порядком, но, с другой стороны, конституционная ревизия не соответствовала (как в Бразилии) или недостаточно соответствовала (как в Аргентине) нормам предшествующих конституций. После того как в Бразилии военные уступили власть фажданским чиновникам (1985), новое правительство Хосе Сарнея обещало провести де мократические конституционные реформы. В 1987 г. бразильский конфесс про возгласил себя Национальной конституционной ассамблеей, которая после детального обсуждения приняла в 1988 г. конституцию новой республики. Пере ходный период в Бразилии (1985—1988) ознаменовался принятием конститу ции с разрывом процедуры пересмотра, обозначенной предшествующей кон ституцией 1969 г., принятой при военном режиме (ст. 48). Не соответствовало ей и принятие конституционной поправки, посредством которой устанавли вался четкий механизм обсуждения и принятия договорной модели. Отклоне ние от договорной модели перехода усматривается также в постоянном контро ле армии за ходом конституционных дебатов и ее принципиальной роли в фор мулировании ряда ключевых положений конституции (среди них отказ от про екта парламентской республики и переход к президентской) [Baaklini 1992].

В Аргентине демократический переходный процесс начался с утраты воен ным правительством легитимности в результате поражения на Мальвинах, ког да был принят курс на демократизацию и конституционные реформы. Измене ние конституции проходило в соответствии с национальной конституцией 1853 г., которая предусматривала для этого созыв конституционного конвента (ст. 30).

Конституционный конвент был созван в 1994 г. Принципиальная особенность аргентинского переходного процесса состоит в том, что деятельность конвента направляли и регулировали политические партии, заранее связавшие будущую конституанту определенными условиями. Так, деятельность конституционного конвента сводилась к решению вопросов, зафиксированных в документе, известном как Ядро основных принципов (1993). Этот документ был порожден достигнутым ранее соглашением лидеров двух крупнейших партий — Рауля Альфонсина и Карлоса Менема, пошедших на ряд компромиссов, причем в тайне не только от общественности, но и от своих партий (Pacto de Olivios).

В результате переход, внешне похожий на договорную модель, на деле скорее был соглашением политических элит и даже двух президентов о стратегии де мократических преобразований [Serena de la Garza 2000].

Еще менее демократический переход произошел в Колумбии. Конститу ция, действовавшая в этой стране до 1991 г., включала такую процедуру попра А.Н. Медушевский вок, которая полностью отдавала их судьбу в руки конгресса, знаменитого кли ентелистским характером представительства. После того как конгресс отверг пакет конституционных реформ, президент Барко на основе старой конститу ции прибег к введению осадного положения. Среди отвергнутых конгрессом конституционных предложений было то, которое позволяло использовать пле бисцит как способ реформирования конституции. Президент и его сторонники организовали общественное движение (ядром которого первоначально были студенты), превратившееся в неофициальный плебисцит. После его успеха пре зидент, используя осадное положение, чрезвычайными указами провел офи циальный референдум, высказавшийся в поддержку созыва Конституционной ассамблеи, а она приняла новую конституцию. Демократический переход был, таким образом, абсолютно неконституционным, если исходить из того, что прежняя конституция наделяла исключительно конгресс правом изменять ее.

Однако Верховный суд четко выступил в защиту пересмотра на основании того, что в условиях экстремальной ситуации президент обратился к первичной кон ституционности, представленной требованиями народа о созыве Учредитель ного собрания. К осадному положению и изданию чрезвычайных указов для укрепления либерального курса прибегали и другие президенты [Dugas 1993;

La Constitucion de 1991 1998]. Для некоторых стран Латинской Америки (осо бенно Центральной Америки и Карибского бассейна) еще более характерна ситуация конституционной нестабильности, цикличности переворотов, после дующей легитимации, связанная с трудностями постколониального периода [Alexis 1984;

Philipps 1985;

The Central American Impasse 1986].

Своеобразную модель принятия конституции можно увидеть на примере Франции, где реальный переворот, осуществленный де Голлем в условиях системного кризиса режима, получил правовое выражение. В декларации, пред ставленной в Национальную ассамблею, условием своего назначения главой правительства де Голль выдвигал необходимость реформирования конституции Четвертой республики. После получения вотума доверия от Ассамблеи, прави тельство разработало проект конституционного закона, имевшего целью изме нить процедуру пересмотра конституции (зафиксированную в ст. 90). Внесенные изменения касались инициативы пересмотра, которая передавалась от парла мента правительству. Выносимые решения по этому вопросу утверждались на всенародном референдуме [Foyer 1988]. Таким образом был преодолен консти туционный тупик, вызванный неспособностью режима парламентской ассамб леи реформировать конституцию в направлении самоограничения. Последую щее законодательство открывало путь содержательной работы правительства по проекту качественно новой конституции Пятой республики с формальным сохранением конституционной преемственности, которую, впрочем, отрица ли многие оппоненты. Современные юристы определяют этот своеобразный способ решения проблемы как юридический переворот [Maus 1990], суть кото рого состояла в принятии статьи об изменении действующей конституции при полной невозможности достичь консенсуса с парламентом о содержании буду щей конституции (ст. 90 конституции Четвертой республики). Таким образом, была усовершенствована процедура изменения конституции, что позволило на практике перейти к созданию конституции Пятой республики.

В Восточной Европе последнего десятилетия налицо почти все основные разновидности модели разрыва — революций и конституционных революций Российская конституция в мировом политическом процессе (что соответствует термину «бархатная революция»), острых кризисов, связан ных с распадом государств в более жесткой (например, Югославии) или более мягкой форме («бархатный развод» в Чехословакии), введением конституций в результате государственных переворотов (Румыния, Албания, все государства СНГ) или реакцией на предшествующие авторитарные режимы (переворот в Польше). Многоступенчатое принятие конституции в Польше не способствова ло решению проблемы преемственности, на что указывали все критики совре менной конституции этой страны [Institutional Design 1997;

Mackow 1998;

Tismaneanu 1999].

Условно в Восточной Европе можно выделить несколько типов конститу ционных преобразований. В одном случае падение коммунистического режима сразу ведет к прекращению действия старой (номинальной) конституции и последующий период (до принятия новой) характеризуется действием отдель ных законодательных актов конституционного значения (Румыния);

в другом — к изменению действующей номинальной конституции, которая лишь по зднее заменяется новой;

в третьем — к сохранению прежней конституции, однако со столь значительными поправками, что ее характер и содержание получают качественные изменения (Венгрия);

в четвертом — к промежуточной конституции (Польша);

в пятом — к восстановлению прежней конституции, существовавшей до установления тоталитарного режима (Литва) [In the Public Eye 1995;

Tokes 1996].

Для сравнительного исследования важно констатировать существование двух моделей переходных процессов — на основе договора (консенсусная модель) и на основе разрыва согласия (по существу модель делегированной конституции).

В первом случае народное волеизъявление выражается через политические партии, во втором победившая сторона (одна партия, государство или даже иностранная держава) навязывает свою волю побежденным. Первая (договор ная) модель предпочтительнее второй (модели разрыва) с точки зрения ста бильности, легитимности и преемственности правового развития, но вторая намного эффективнее с точки зрения внедрения в традиционное авторитарное общество принципов демократии, модернизации и конституционализма.

Современный политический режим в России имеет выраженные черты переходного типа. Он сформировался в условиях слабого развития гражданско го общества, непрочные элементы существования которого в начале XX в. были уничтожены последующим режимом. Провозглашение демократических преоб разований на исходе XX в. без необходимой предварительной подготовки при вело к острому кризису легитимности и расколу правящей элиты. Демократиза ция, осуществлявшаяся первоначально на основе старой легитимности (номи нального советского конституционализма), выявила социальные противоречия, непреодолимые без радикальных (революционных) преобразований легитими рующей основы всей политической системы. В отличие от ряда стран Южной и Восточной Европы демократический переход в России представлял собой реа лизацию не договорной модели (консенсус социальных движений и полити ческих партий), а модели разрыва правовой преемственности. Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. стало результатом не конституци онной реформы, а конституционной революции (согласно ее формально-пра вовой оценке), в ходе которой победившая сторона навязала свою волю побеж А.Н. Медушевский денным. Этим определяются принципиальные особенности российской конституции.

Конституционная революция в России Особая острота конституционного кризиса в России определила невозможность его разрешения в рамках договорной модели (путем радикальной конституци онной реформы) и сделала неизбежным разрыв правовой преемственности — конституционную революцию. Почему в России в отличие от многих других стран в очередной раз реализовался не первый, а именно второй вариант? Этот вопрос до настоящего времени является центральным во всех дискуссиях о конституции, ее легитимности и перспективах развития. При ответе на него следует отметить ряд факторов общего культурного характера: особый, истори чески сложившийся тип отношений общества и государства в России;

отсут ствие инфраструктуры гражданского общества с такими важнейшими ее эле ментами, как частная собственность, права личности, автономная судебная власть;

наконец, историческая традиция модернизации общества сверху — ра дикальные изменения общественных отношений, осуществляемых бюрократи ей в целях догоняющего развития.

Эти характерные черты русского исторического процесса не только не пе рестали существовать после революций начала XX в., но, напротив, получили особое гротескное выражение в тоталитарном государстве, что четко прояви лось в конституционной революции 1989— 1993 гг. Кризис однопартийной дик татуры привел (второй раз за столетие) к распаду государства, изменению от ношений собственности, созданию новой системы политических и админист ративных институтов. Это означало радикальный отказ общества от всей систе мы номинального конституционализма. Особенностью конституционной рево люции в постсоветской России явилось то, что она использовала (сознательно или бессознательно) терминологию предшествующих революций — русской, французской и американской. Переходный период определяется как конститу ционный кризис, проявлениями которого служат конфликт формальной и ре альной конституций, легитимности и законности, конституирующей и кон ституционной властей, федерации и ее субъектов, парламента и президента.

Разрешение кризиса предстает в виде перманентной конституционной револю ции, которая последовательно устраняет важнейшие структурные опоры старо го порядка. Эта революция неизбежно включает ряд переворотов в праве, кото рые сопровождаются последующей легитимацией их результатов. Использова ние механизмов последующей легитимации новых правовых норм облегчается пассивностью масс, которые (в отличие от масс, учавствовавших в демократи ческих переходных периодах в некоторых других странах) были крайне индиф ферентны в отношении конституции.

Принятие Конституции РФ 1993 г. выступает как завершение трех длитель ных периодов российского конституционного развития: перехода от абсолю тизма к монархическому конституционализму (представлен движением от пер вых конституционных проектов до основных государственных законов 23 апре ля 1906 г.) и затем — к провозглашению республики (1917);

номинального Российская конституция в мировом политическом процессе конституционализма, который, начавшись с конституционного переворота — насильственного роспуска Учредительного собрания в 1918 г., включает основные номинальные конституции советского времени (Конституция РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1924 г. и Конституция РСФСР 1925 г.;

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г.;

Конституция СССР 1977 г. и Конститу ция РСФСР 1978 г.);

наконец, собственно переходный (или постсоветский) период (1989—1993 гг.), включающий принятие поправок к действовавшим конституциям СССР и РСФСР, отраженных в конституции (с изменением и дополнением) 1992 г. Переходный период, таким образом, имеет совершенно четкие конституционные и институциональные очертания. Он охватывает отре зок времени с 1989 г. (начало работы Съезда народных депутатов и конституци онных реформ М.С. Горбачёва) до 1993 г. (принятие Конституции РФ 12 декаб ря 1993 г.) [Медушевский 1998].

Российская модель демократического перехода вобрала в себя процессы конституционной модернизации, которая была вместе с тем фактором догоня ющего развития. Данный феномен применительно к странам Восточной Евро пы получил название догоняющей революции. Содержание этой революции выражалось в попытке авторитарными методами установить в России либе ральные конституционные принципы: ввести такие правовые рамки и институ ты, которые способствовали бы стимулированию рыночной экономики и куль туры индивидуализма, совершенно чуждые традиционному коллективистско му сознанию общества. Эти нормы и принципы, наиболее полно выражающи еся в доктрине прав человека, не были (и не могли быть) выработаны внутрен ним органическим развитием страны, а потому их заимствование из различных западных конституций и внедрение в российское общество требовали целенап равленных усилий со стороны государственной власти. Отсюда следует главное противоречие российского политико-правового развития последнего десятиле тия, которое свойственно всем режимам, предпринимающим радикальную модернизацию: между целями (создание гражданского общества и правового государства по образцу «цивилизованных» стран) и средствами, которые неиз бежно приобретают авторитарный характер (в силу необходимости нейтрализа ции деструктивных общественных движений и подавления непримиримой оп позиции). Это противоречие нашло выражение в разработанной и принятой российской конституционной модели: между широкой трактовкой прав чело века, федерализма, которые понимаются во вполне западном стиле, и доста точно авторитарной трактовкой разделения властей, превращающей президен тскую власть в независимую политическую надстройку, прямых аналогов кото рой в современном мире нет.

Конституционная модернизация, европеизация и догоняющее развитие, нашедшие выражение в революционной логике создания нового права, приве ли к принятию конституции 1993 г., которая по ряду параметров опережала свое время. Поэтому важнейшая проблема последующих конституционных ре форм заключалась в том, чтобы преодолеть растущую напряженность нормы и действительности, найти адекватные способы установления взаимосвязей между декларированными нормами и реальностью. Было ясно, что в условиях право вого нигилизма, апатии, а также серьезного сопротивления конституционные нормы могут быть приведены в движение только сверху. Для этого нужен был А.Н. Медушевский мощный, автономный и независимый гарант конституции — президентская власть. В России именно президентская власть была демиургом конституции, единственной силой, способной отстоять ее положения в ходе последующих кризисов, наконец, высшим арбитром в спорах ветвей власти. Российская кон ституция — это прежде всего «президентская конституция» (в специфически российском понимании термина «президентство»). На исходе XX в. возникает своеобразное второе издание той дуалистической системы власти, которая на чала устанавливаться в России еще в ходе первого конституционного экспери мента начала XX в.

Принятие конституции означало радикальный разрыв с традицией номи нального советского конституционализма с его классовой теорией права. Кон фликт двух принципиально различных типов легитимности выражался в ряде государственных переворотов — отмене однопартийной системы, прекраще нии существования Советского Союза (1991). Данный конфликт на новом уров не был воспроизведен в России и достиг своей кульминации в роспуске прези дентом законодательного корпуса вопреки существовавшей конституции (Конституция РСФСР 1978 г.) и позиции Конституционного суда. Конфликт новой легитимности и старой законности был разрешен в пользу первой.

Конституционная революция нашла выражение в новой конституции, разра ботанной контролируемым президентом Конституционным совещанием и вы несенной указом президента на всенародный референдум 12 декабря 1993 г.

[Медушевский 1999, 2001].

Можно констатировать, что российская конституция (вопреки ее крити ке) вполне адекватна ситуации переходного периода. Она выражает тот тип комбинированного развития, который встречается во многих государствах на стадии модернизационных реформ: он реализует синтез западных правовых форм и национального политического содержания, а сам политический режим объек тивно приобретает гибридные черты. Более того, формула политической влас ти, зафиксированная в конституции, адекватна российской ситуации в более длительной перспективе, поскольку связывает сильную президентскую власть задачами демократизации и модернизации страны (нечто вроде современного варианта «просвещенного абсолютизма»).

Форма правления и тип политического режима в России Как и для многих обществ переходного типа, для современной России очень трудно (если вообще возможно) провести разграничение формы правления и политического режима. Тем не менее в интересах ясности изложения следует прежде всего рассмотреть сами конституционные нормы, закрепляющие осо бую форму правления (их иностранные источники и дискуссии об их конститу ционном содержании);

затем выяснить характер их функционирования, опре деляющий то, что принято именовать режимом;

и, наконец, обратиться к их соотношению и синтезу, в результате чего мы выходим на единую проблему политико-правового режима.

Российская конституция в мировом политическом процессе Принципиальной и, вероятно, наиболее дискуссионной, особенностью конституции 1993 г. является закрепленная в ней модель разделения властей.

В Западной Европе на современном этапе преобладают парламентские или сме шанные режимы в различных модификациях. Острые споры о форме правле ния, характерные для переходных периодов в странах Южной Европы, не вы ходили, даже в периоды максимального усиления исполнительной власти (как, например, в Греции при К. Караманлисе и в Португалии периода диктатуры Революционного совета), за формальные рамки президентско-парламентской формы правления.

В посткоммунистических странах Центральной и Восточной Европы проблема ограничения власти главы государства была одной из центральных в период «круглых столов» и решилась однозначно в пользу парламентской (Венгрия) или смешанной парламентско-президентской формы (Польша, Ру мыния). В государствах, где существовали монархические режимы (Албания, Венгрия, Румыния, Югославия), вопрос о восстановлении монархии, хотя и имел определенное число сторонников (Болгария, Албания), в переходный постсоветский период не повлиял на разработку формы правления. В значи тельной части стран региона утвердилась парламентская республика (Албания, Венгрия, Литва, Словакия, Чехия, Эстония), причем в форме, близкой к гер манской модели рационализированного парламентаризма (президент избира ется парламентом). Представлен также режим смешанной республики, который присутствует в различных трактовках соотношения парламента и президента.

Если одна часть подобных режимов ближе к парламентско-президентской фор ме (решающая роль в проведении политического курса отводится премьер-ми нистру, например в Болгарии, Словении), то другая тяготеет к президентско парламентскому типу, поскольку президент оказывает решающее влияние на правительственный курс (Литва, Польша, Румыния) [Lavaux 1983;

Parliamentary versus 1992;

Страшун 1997]. При всей условности эта типология показывает воз можности выбора форм правления в Южной и Восточной Европе переходных периодов. Даже в Турции с ее традициями султанизма и вмешательства армии в политику эволюция политической системы состояла в сущности в движении от парламентской республики к парламентско-президентской. Современная нели беральная конституция Турции, принятая после военного переворота в 1982 г., не создала президентского политического режима, но вводила особую полу парламентскую систему, когда президент, избираемый парламентом из про фессиональных политиков, функционирует как «брокер власти в политической игре» [Kalaycioglu 1997, р. 179—210]. Для большинства демократических госу дарств Азии и Африки после обретения ими независимости доминирующей стала либо вестминстерская (парламентская) система, либо система, представ лявшая собой одну из многочисленных модификаций французской (голлистской) модели разделения властей [Cabanis 1999, р. 27;

Sandbrook 2000].

Наиболее известными системами с сильной президентской властью явля ются США, а в XX в. такие смешанные формы, как Веймарская республика и Пятая республика во Франции. В первом случае выбор определялся влиянием английской монархической системы, во втором и третьем — стремлением кор ректировать так называемый режим партий, ведущий к нестабильности парла ментского большинства и неустойчивости правительств. В условиях современ А.Н. Медушевский ного конституционного кризиса в Италии предложения о рецепции веймарс кой и голлистской моделей также мотивировались всевластием партий и неста бильностью коалиционных правительств [Fusaro 1993].

В России не было этих причин. Российская конституция, при составлении которой использовалась американская и французская модели (а на ее проекты влияла и конституция Веймарской Германии), вводила режим сильной прези дентской власти. Отличаясь от известных форм парламентской и смешанной республик, российская конституция вводит также радикальные отличия рос сийского политического режима от классической президентской формы (например, США и других президентских систем, даже закамуфлированных под президентство диктатур Латинской Америки), поскольку в ней отсутствует присущая им чрезвычайно жесткая модель разделения властей.

В современной литературе идут споры о форме правления, которая суще ствует в России. Представляется, что в России имеет место смешанная респуб лика, природа которой определяется по-разному — как полупрезидентская, полупарламентская и даже «недопарламентская» (это, скорее, публицистичес кий термин, выражающий стремление к расширению парламентаризма).

Ближайший аналог этой системы усматривается в Пятой республике во Фран ции. Она получила название смешанной формы правления, хотя сама эта фор мула весьма амбивалентна и включает политические режимы с разной тенден цией (от близких к парламентским до республиканской монархии).

Основные аргументы в пользу данной позиции черпаются из тех положе ний конституции РФ, которые отражают возможности российского парламен та противостоять президентской власти. Сюда относятся известные формулы о решении Государственной думой вопроса о доверии правительству (п. «б», ч. 1, ст. 103);

даче согласия президенту на назначение председателя правительства (ст. 103), а также ряд норм, регламентирующих и ограничивающих президента в использовании права роспуска нижней палаты Думы (ст. 109, 111, 117). Соче тание элементов президентской и парламентской республик создает формаль ные основания для интерпретации российского режима как смешанного и по зволяет говорить о первых элементах парламентаризма. Эти ограничения, одна ко, отнюдь не могут рассматриваться как адекватные тем, которые существуют в современных формах смешанного режима. Речь не идет о подлинном разделе нии властей, поскольку отсутствуют реальный механизм конституционной от ветственности правительства перед парламентом и институт контрассигнатуры в отношении актов президента. Те, кто говорят о бицефализме российской ис полнительной власти, имея в виду краткий опыт существования института вице президента и современный статус председателя правительства, должны при знать, что вторая голова в этой конструкции — явно рудиментарная, лишняя, и российский президент в отличие от французского может в любой момент отрубить ее.

Вполне правомерно сторонники данной точки зрения (о смешанной форме правления в России) ищут аналоги российского режима не столько в государ ствах современного периода, сколько в исторических формах режима, сопо ставляя его с дуалистическими конституционными монархиями. Российская форма правления, согласно данной точке зрения, «сохраняет большинство ком понентов дуалистического режима с доминированием президента в системе органов государственной власти» [Кравец 2002, с. 195].

Российская конституция в мировом политическом процессе Следует отметить, что в старой юридической литературе, в которой тща тельно изучался этот вопрос, не было единства мнений о том, является дуали стическая монархия самостоятельной и стабильной формой правления (как полагали, например, П. Лабанд и Г. Еллинек) или представляет собой лишь временную и неустойчивую переходную стадию к парламентской республике (как думал А. Эсмен). Кроме того, исторический опыт показывал, что дуалисти ческие монархии, будучи неустойчивыми комбинациями противоположных типов легитимности (народной и божественной), тяготеют к одной из чистых форм — парламентарной монархии (британского или бельгийского типа) или к режиму монархического конституционализма в германской, австро-венгер ской и российской империях, где он обладал всеми признаками мнимого кон ституционализма. Эта дискуссия, следовательно, сохраняет свое значение и применительно к любому современному смешанному режиму, в том числе рос сийскому, если интерпретировать его в категориях смешанной или дуалисти ческой формы правления. Характерной особенностью данной системы в ее рос сийском варианте является реальное преобладание роли главы государства, который, конституционно не являясь (в отличие от президента США) главой исполнительной власти, на деле осуществляет эти функции, продолжая тради ции монархического и советского периодов. Возможно, было бы более умест ным говорить о смешанной форме не в реальности, а скорее в потенции.

Отметим, что интерпретация российского режима как смешанной формы прав ления уже в настоящее время определила стратегию поправок к конституции, которые стимулируют эволюцию режима в направлении укрепления парламен таризма и ответственного правительства (логика и терминология этих поправок соответствуют тем, которые присутствовали у русских либералов периода пер вого конституционного эксперимента) [Конституционные проекты в России 2000].

Другая позиция состоит в определении российской формы правления как президентской республики. Ближайший аналог — президентская модель США, хотя иногда понятие президентской республики получает более широкую трак товку и включает французскую модель, которая реально может функциониро вать как президентская республика. Основные аргументы данной позиции со стоят в указании на юридический и фактический приоритеты президентской власти в России. Как раз там, где сторонники смешанной формы правления в России усматривают доказательства ее наличия (в виде элементов конституци онной ответственности правительства), их оппоненты видят подтверждение своей правоты. Положения конституции, которые приводят сторонники существова ния в России смешанной формы правления, получают совершенно иную ин терпретацию в общем системном контексте. Так, вопрос о доверии правитель ству в конечном счете решается в пользу главы государства. Если Дума выразит недоверие правительству, президент может на выбор или распустить Думу или отправить в отставку правительство (ч. 3, ст. 117). Это положение не действует лишь в течение шести месяцев до окончания срока полномочий президента, при военном или чрезвычайном положении и с момента выдвижения Думой обвинения против президента (ст. 109). Таким образом, решение вопроса об отставке правительства принимает исключительно президент без всякого учас тия Государственной думы и безотносительно к выраженному ею доверию или А.Н. Медушевский недоверию правительству (ст. 117). По конституции (ст. 83 и ст. 111) правитель ство, которое формирует и отправляет в отставку президент, несет ответствен ность исключительно перед ним. Согласие Государственной думы не является необходимым условием назначения председателя правительства (для назначе ния министров оно не требуется) и предстает фарсом. Однако в случае трех кратного отклонения Думой представленных им кандидатур, президент назна чает председателя правительства по своему выбору (п. «а», ст. 83;

ч. 1, ст. 109;

ч. 4, ст. 111 и 117), причем уже без всякого согласия нижней палаты, которая рас пускается (ч. 4, ст. 111). Президент, формально не являющийся главой исполни тельной власти, не только председательствует на собраниях правительства, но может отправить в отставку все правительство без согласия любой палаты пар ламента (п. «б», ст. 83 и ч. 2, ст. 117). Иначе говоря, конфликт между нижней палатой и главой государства по вопросу о формировании правительства реша ется в пользу президента, а парламентский вотум недоверия нисколько не вли яет на судьбу правительства. Если для современных смешанных режимов важ ное значение имеет интерпретация конструктивного вотума (его критика во Франции), то для нашей страны эта проблема вообще не существует даже по тенциально. В современной России нельзя говорить об ответственном мини стерстве, а значит, и о смешанной (парламентско-президентской) форме прав ления. Эта логика рассуждений (методом от противного) приводит к выводу о существовании в России президентской формы правления. Впрочем, данная логика имеет свои изъяны в сравнительной перспективе. Если по конституции США (и по другим президентским конституциям, принятым по ее образцу во всем мире) президент не может распустить конгресс ни при каких обстоятель ствах, то российский президент здесь ничем не ограничен.

Наконец, третья позиция — определение российской модели как сверх президентской республики. Ее специфика выражается в том, что при наличии некоторых (скорее формальных) параметров президентской системы в ней от сутствует реальное разделение властей, поскольку президент наделен огромны ми полномочиями как исполнительной, так и законодательной власти. Кон цепция сверхпрезидентской системы была разработана применительно к режи мам Латинской Америки. В многочисленных диктаторских режимах (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Уругвай, Чили) эта власть была доведена до абсолютной [Loveman 1993]. При переходе к демократии, однако, сохранились ее существен ные элементы. Их главной характерной чертой является прерогатива президен та издавать чрезвычайные указы (так называемые decretos de necesidad у urgencia), с помощью которых он может осуществлять радикальные законодательные ре формы и текущее управление через голову парламента. Только в Аргентине, Бразилии и Колумбии президенты могут издавать указы с силой закона в лю бой области политики. Однако эти указы становятся законами в случае их пос ледующего одобрения конгрессом. Если этого не происходит, то президент рис кует оказаться бессильным. Так, попытка проведения либеральных экономи ческих реформ президентом Колором в Бразилии с помощью указов потерпела поражение и привела к его отставке. В ряде случаев (Перу, 1993 г.) указное право ограничено фискальными темами. Концепция сверхпрезидентской рес публики или гиперпрезидентства означает (например, в Аргентине) фактичес кую (но не конституционную) ориентацию всей системы разделения властей Российская конституция в мировом политическом процессе на президента. Сверхпрезидентский режим в Чили после принятия авторитар ной конституции 1980 г. и конституционных реформ 1989 и 1991 гг. наделял президента правом роспуска палаты депутатов, правом вето, издания указов и чрезвычайных исполнительных полномочий [Legislative Politics 2002].

В сравнительной перспективе важно отметить, что реальные полномочия президента отнюдь не всегда вытекают непосредственно из конституционных норм. При анализе конституции Мексики 1917 г. используется термин «мета конституционная власть президента». Мексиканские ученые вообще использу ют термин «presidencialismo» одновременно для определения президентской системы правления и характеристики исключительной концентрации властей (конституционных и всех других) в руках мексиканского президента [The Evolution of the Mexican 1993].

Прерогативы российского президента согласно конституции 1993 г. превы шают возможности его латиноамериканских коллег. Критика указного права российского президента была дана авторами левой направленности в связи с анализом антикоммунистических указов. Но она имеет более давние традиции и уходит в историю особого типа конституционных монархий Восточной Евро пы, в которых на последнем этапе их существования управление переходило с помощью чрезвычайных указов. Верховенство закона, как отмечал еще Н.И. Лазаревский, становилось невозможным из-за слишком широкой сферы действия указного права. Проблема указного права и чрезвычайно указного за конодательства была всегда важна для всех монархических государств, особен но для Германии и России. Согласно основным законам Российской империи в редакции 1906 г. (ст. 87) император располагал важной прерогативой издания таких указов с временной силой законов во время прекращения сессий Госу дарственной думы (перерыв, который он сам и устанавливал). Эти указы долж ны были, однако, получать последующее утверждение Думой после возобнов ления ее деятельности, а в случае отказа в утверждении их действие прекраща лось [Лазаревский 1908, с. 175].

В соответствии со ст. 88 современной конституции РФ российский прези дент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным консти туционным законом, вводит на территории России или в отдельных ее местно стях чрезвычайное положение, а в случае агрессии против России или непос редственной угрозы агрессии — военное положение (ст. 87). В обоих случаях президент обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации и Государственной думе. Только в этих двух случаях указы президента должны пройти утверждение Советом Федерации (п. «б» и «в», ч. 1, ст. 102). Из консти туции вместе с тем не вытекает, что отказ Совета Федерации утвердить указ президента о введении военного положения автоматически влечет за собой от мену военного положения. Военное положение вводит президент, являющийся Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ (ч. 1, ст. 87), и только он может его отменить. Отказ верхней палаты парламента утвердить со ответствующий указ президента делает этот указ противоречащим конститу ции, президент обязан отменить его.

Ключевую роль для нестабильных демократий имеет проблема чрезвычай ного положения. Мы видели, как его вводил Ельцин. Вопросы, связанные с введением чрезвычайного положения, установлением ограничений прав и сво А.Н. Медушевский бод на территории страны, регламентируются в Конституции РФ 1993 г. (ст. 56) в соответствии со ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах. Но президент имеет возможность управлять с помощью указов как в условиях чрезвычайного положения, так и без его введения. Если в первом случае эти указы должны быть утверждены верхней палатой, то во втором — нет. Парадокс состоит в том, что если президент вводит чрезвычайное положе ние на всей территории страны или в отдельных ее местностях (ст. 88), то соот ветствующим федеральным конституционным законом могут устанавливаться «отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их дей ствия» (ч. 1, ст. 56). Но если чрезвычайное положение не введено, то права и свободы могут быть ограничены федеральным законом на неопределенный срок, когда власти полагают, что это необходимо «в целях защиты основ конституци онного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3, ст. 55).

Отсюда вытекает практическая возможность в условиях кризиса реализовать фактически все меры чрезвычайного положения без его формального введения (что имело место в ходе чеченской войны). Власть президента, который являет ся гарантом конституции (ч. 2, ст. 80), еще более возрастает в случае широкой трактовки его полномочий, связанных с охраной конституции и государствен ного суверенитета, механизма введения чрезвычайного и военного положений.

Речь идет о скрытых, или «спящих», полномочиях, которые не зафиксированы прямо в конституции, но могут быть выведены из нее путем толкования.

В данном контексте принципиальное значение имеет вопрос об админист ративных прерогативах, правоприменительной деятельности и возможностях ограничения административного произвола. Президент определяет «общие на правления внутренней и внешней политики государства», обеспечивает согла сованное «функционирование и взаимодействие органов государственной вла сти» (ч. 2—3, ст. 80);

«утверждает военную доктрину»;

«назначает и освобождает высшее командование вооруженных сил» (п. «з» и «л», ст. 83);

издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ (ч. 1 и 2, ст. 90), а в условиях чрезвычайного положения может вводить ограничения прав и свобод (ст. 56). Конституция не содержит исчерпывающего перечня президен тских прерогатив в области исполнительной власти. В случае более широкой их трактовки сложившийся механизм разделения властей при всей своей ограни ченности будет еще более концентрироваться в институте президентской влас ти. При таком развитии событий федеральный парламент и судебная власть, а также исполнительная власть субъектов федерации могут играть даже меньшую роль в формулировании публичной политики.

Исполнительная власть и силовые структуры (включая вооруженные силы и силы безопасности) всегда будут осуществлять политику через ее примене ние. Но институциональные сдержки и противовесы и другие ограничения в отношении экспансии президентской власти являются в российской конститу ции минимальными. По мнению иностранных наблюдателей, российский пар ламент (Федеральное собрание) не имеет достаточной власти над финансовы ми ресурсами, а региональные правительства — власти сбора и распределения налоговых поступлений. Национальные и региональные суды лишены действен ной власти судебного контроля, а независимость судей почти условна. Незави Российская конституция в мировом политическом процессе симость судебной власти серьезно умаляется тем обстоятельством, что судьи подчиняются не только конституции, но и «федеральному закону» (ч. 1, ст. 120), который легко может изменить их статус, а также тем фактом, что полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены федеральным законом (ч. 2, ст. 121). Наконец, судьи могут привлекаться к уголовной ответственности в со ответствии с федеральным законом (ч. 2, ст. 122).

Хотя элементы всех этих властей содержатся в конституции, ее язык настолько неполон и темен, что делает необходимыми односторонние прези дентские указы для регулирования и обеспечения взаимодействия ветвей влас ти, ее уровней и регионов. Президентская власть усиливалась в постсоветский период благодаря отдельным договорам с республиками и крупнейшими субъек тами федерации, но одновременно это вело к отсутствию единых правил раз решения конфликтов и ослаблению принципа равенства перед законом. За ру бежом отмечают распространение указной власти на новые области регулиро вания (земельная собственность, гражданское право до принятия соответству ющих кодексов), возрастающую частоту использования указной власти, а так же быстрый пересмотр президентом своих указов (иногда без серьезных при чин). В условиях ограниченного объема возможностей, связанных с разделени ем властей, закрепленным соотношением парламента и президентской власти очевиден полный контроль президента и правительства над исполнительной властью. Кроме того, российский президент, подобно французскому, имеет дополнительную возможность укрепления своей власти путем непосредствен ного назначения ряда категорий высших должностных лиц.

Специфика России по сравнению с другими сверхпрезидентскими систе мами также велика. В других странах элементы смешанных форм выражены бо лее четко (парламент имеет реальную возможность влиять на политический курс президента). Но главное отличие состоит в том, что в латиноамериканских конституциях указное право существенно ограничено по сравнению с россий ским, а возможность его применения связана с введением чрезвычайного по ложения (откуда и происходит выражение «чрезвычайные указы»). Согласно российской конституции указное право является почти неограниченным и этим также продолжает монархическую традицию.

Мы рассмотрели аргументы сторонников трех основных определений рос сийской формы правления. Анализ показывает, что все они имеют юридичес кие основания для существования: многие положения конституции не являют ся четкими, вводят в заблуждение и нарочито неопределенны. Они могут раз личным образом интерпретироваться, тем более что формы правления — это своего рода идеальные типы, основанные на классических конституциях.

С чисто юридической точки зрения, однако, ни одна из этих моделей адекват но не отражает особенностей нашей страны.

Тип политического режима, закрепленный конституцией, имеет чрезвы чайно большую специфику. Он отличается не только от парламентских и сме шанных режимов, но и от классической модели президентской республики США. Налицо как американское, так и французское влияние. Главное отличие от смешанной формы (в том виде, как она представлена в Веймарской респуб лике, Пятой республике, а также в их многочисленных воспроизведениях) со стоит в отсутствии парламентского контроля над правительством и возможно А.Н. Медушевский сти снятия его вотумом недоверия. Во Франции эта система получила развитие в периоды «сожительства», в результате чего французская система эволюцио нировала в сторону большего парламентаризма. От той президентской системы, которая существует в США и характеризуется жестким разделением властей, российская отличается отсутствием соответствующей системы сдержек, прежде всего исключительной прерогативы нижней палаты (конгресса) на законода тельную деятельность и наделение президента функциями главы исполнитель ной власти. Наконец, от латиноамериканских вариантов сверхпрезидентских режимов российская модель отличается отсутствием жесткого конституцион ного разделения властей, заимствованного латиноамериканскими конституци ями из США, с одной стороны, и значительно более широкой трактовкой указного права, которое отнюдь не ограничено экстремальными ситуациями, — с другой. Фактически российский президент совмещает статус конституци онного монарха, президента в президентской республике и премьер-министра — в парламентской. Российский президент совмещает прерогативы американс кого и французского президентов, их латиноамериканских коллег, а также пре мьер-министра Великобритании и канцлера ФРГ, не имея при этом никаких встроенных систем ограничения власти. Президент России стоит над системой разделения властей, выполняя функции гаранта конституции и арбитра (в са мом широком голлистском понимании слова «арбитраж») [L'Ecriture de la Constitution de 1958 1992, p. 272].

К российской системе вполне подходят понятия, выражающие различные способы концентрации власти в демократических государствах, которые в раз ное время выдвигались для определения главы государства: в Веймарской рес публике — «эрзацкайзер» (Г. Прейсс), в голлистской Франции — «республи канский монарх» (М. Дебре) [Duverger 1974], в Соединенном Королевстве (лорд Хэйлсхейм) [Hailsham 1983] — «избранный диктатор». Они объединяются в чрезвычайно метком понятии «президент всея Руси», означающем синтез демократической и монархической властей. Власть президента вызывает в па мяти конституции монархических государств Восточной Европы рубежа XIX— XX вв. — мнимый конституционализм. Однако в отношении его актов не пре дусматривается институт контрассигнатуры, что отличает его от конституцион ного монарха и сближает с «республиканским монархом» (данный институт контрассигнатуры отсутствует в президентской республике, где президент — глава исполнительной власти — в США, хотя в России — он глава государства).

Единственное, следовательно, что ограничивает его власть (помимо нереали зуемой процедуры импичмента), — это срок пребывания у власти, ее ненас ледственный характер.

Более того, чисто нормативистские определения не объясняют особенно стей режима, связанных с внеконституционными и внеправовыми рычагами, которые всегда были очень сильны. Природа российского президентского ре жима постсоветского образца не может быть понята вне метаконституционной власти президента, включающей значительный набор символических и реаль ных властных полномочий, не зафиксированных непосредственно в конститу ции. Поэтому для характеристики политико-правового режима России целесо образно использовать скорее политологические термины, нежели формально юридические. В связи с этим в литературе речь идет о «гибридной» форме прав Российская конституция в мировом политическом процессе ления, «латентной монархии», дуалистической форме правления (это понятие также заимствовано из истории европейского конституционализма монархи ческого периода), а некоторые исследователи вообще отказываются от типоло гизации, определяя российскую модель как нетипичную форму правления.

Чем объяснить российскую специфику? Полагаем, что исторической тра дицией монархической государственности (как это было и в Веймарской рес публике, и во Франции). Данная система по ряду параметров напоминала так же российское конституционное законодательство монархического периода и в этом смысле восстанавливала историческую преемственность государственно правовой традиции. Вместо съезда и Верховного Совета, воплощавших принци пы советской легитимности, был создан двухпалатный парламент, нижняя палата которого получила прежнее историческое название — Дума, а верхняя имеет определенное сходство с Государственным советом. Наконец, власть президен та во многом оказалась сходной с властью монарха по предшествующему рос сийскому законодательству как в силу ее практической неограниченности, так и объема полномочий, которыми стал обладать президент. В этой связи рас сматривается так называемое указное право президента (ст. 90). Эти полномочия неизмеримо возрастают в случае введения военного или чрезвычайного поло жений.

Фактически российская политическая система устроена таким образом, что президент находится над разделением властей, выступает посредником между ними и гарантом конституции. Эта конструкция более всего напоминает систему кон ституционной монархии по основным законам Российской империи 1906 г., причем в отношении последней шел спор, является ли она в действительности ограничением монархической власти. Мы предложили в свое время интерпре тировать данную систему как мнимый конституционализм, имея в виду особый этимологический смысл данного понятия в истории перехода от абсолютизма к правовому государству в форме конституционной монархии. Это безусловно переходная модель, которая может эволюционировать в разных направлениях и выражает неустойчивый баланс между демократией и авторитаризмом. Некото рые авторы определяют ее как «гибридную форму правления», «дуалистичес кий режим» «протодемократию», «посттоталитарную демократию», «делегатив ную демократию», «президентскую демократию», «направляемую демократию»

и т. д. Можно было бы сказать «авторитарная демократия», но это — противоре чие в определении [Саква 2000]. Суть всех определений заключается в том, что бы выразить неуловимую сущность, состоящую в своеобразном сочетании де мократии и авторитаризма, противоречивые отношения которых каждый раз диалектически воспроизводятся на новом витке спирали, создавая сходный синтез. На этой основе могут возникать и существовать различные формы огра ниченной демократии и авторитаризма.

Возможности конституционной реформы и ее стратегии в современной России Мы видели, каким образом различные модели принятия конституций в пере ходный период определяют их содержание и функционирование в обществе.

А.Н. Медушевский Однако переходные периоды тем и отличаются от стабильных, что задают быстрый темп изменений, заставляя рассматривать конституции не только в статике, но и в динамике. Это делает актуальным специальное обращение к способам изменения конституции, заложенным в ней самой, а также к их прак тическому применению в условиях перехода от авторитаризма к демократии (с учетом не только юридических, но и политических аргументов, влияющих на конституционную ревизию).

Традиционная концепция деления конституций на гибкие, жесткие и сме шанные получает при таком подходе некоторые коррективы. Гибкие конститу ции, как было показано, изменяются легко, посредством обычных парламент ских законов, но следствия этих изменений очень значительны и почти необра тимы. Жесткие конституции, напротив, трудно изменить, но эти изменения в случае необходимости могут быть, в свою очередь, пересмотрены другими из менениями. Возможен также вариант жесткой конституции, корректируемой прецедентами (США). При смешанных конституциях существуют разные вари анты того и другого.

В обществах переходного типа чаще всего встречаются жесткие конститу ции. Это связано, с одной стороны, со стремлением закрепить радикальные изменения в обществе, а с другой — гарантировать его от возвращения к авто ритаризму. Таковы все конституции Южной Европы, вводящие чрезвычайно трудный порядок их изменения (Греция, Португалия, Испания). Сходный под ход характерен в целом и для конституций Восточной Европы. Конституция России не является исключением из правила и определяется как жесткая. Сле дует подчеркнуть, что последующее действие конституций переходных перио дов зависит не только и не столько от конституционных положений об их изме нении, сколько от характера их принятия и политических обстоятельств. Так, в странах, где реализовалась договорная модель перехода, этот договор составля ет незримое основание всего конституционного здания. Исходя из этого зафик сированные процедуры изменения конституции призваны поддерживать уста новившееся равновесие политических партий, а порядок изменения конститу ции приобретает характер повторной консультации по вопросу о сохранении договора. Любые изменения конституции возможны в этой ситуации лишь при участии всех основных политических партий. Конституция не только правовой акт, но и политический договор. Таково положение в ФРГ, Испании, а из последних примеров — в Венгрии, правящая партийная коалиция которой для поддержания своей власти вообще затормозила принятие новой конституции страны. С этим связано также нежелание политической элиты стран (например, Испании) обращаться к процедуре изменения конституции. Обратной сторо ной этого служат обвинения со стороны оппонентов в сакрализации и окосте нении конституции.

Другой вариант имеет место, когда жесткая конституция, возникшая в ус ловиях конституционной революции и разрыва правовой преемственности, воплощает господство одной силы или власти над другими. В этом случае жест кость процедур изменения конституции фиксирует результат переворота и является прямо пропорциональной силе сопротивления. Российский вариант жесткой конституции — пример данной тенденции. Может ли конституция 1993 г.

быть реально изменена, каков механизм возможных изменений, каковы их цели и какая политическая реальность стоит за возможными изменениями?

Российская конституция в мировом политическом процессе В современной юридической литературе показано достаточно много спосо бов изменения конституции (среди них чисто правовые представлены только одним вариантом), которые можно расположить по степени убывания их ради кальности в следующем порядке.

1. Путем конституционной революции или переворота (конституция про извольно изменяется без использования заложенных в ней процедур измене ния, как было в случае принятия конституции 1993 г.). В истории достаточно примеров, когда динамичная политическая сила (парламент, президент, монарх), стремившаяся к господству и доминированию, будучи скованной старыми конституционными нормами, была вынуждена изменить их неправо вым путем (так было с Наполеоном III во Франции, который по конституции не мог быть избран президентом на следующий срок). Этот вариант развития событий нежелателен для общества, поскольку ведет к конституционным пе реворотам и кризису легитимности. Сама жесткость конституции при таком развитии событий становится ее минусом. В этом ключе интерпретировались предложения об изменении срока президентского мандата, зондаж обществен ного мнения и подготовка его к введению модели имперского президентства.

2. Путем пересмотра всей конституции при изменении глав 1, 2 и 9 Консти туционным собранием, что фактически означает радикальную конституцион ную реформу. Особенностью российской конституции признается разграниче ние конституирующей и конституционной властей, а также использование раз ных процедур внесения поправок к различным положениям. Конституирующая власть (Конституционное собрание) осуществляет пересмотр конституции (изменение положений глав 1, 2 и 9), в то время как конституционная — вне сение поправок. Конституционное собрание иногда рассматривается как некий современный российский аналог Учредительного собрания, однако такое ут верждение выглядит преждевременно из-за неясности принципов формирова ния данного института. Перед нами — опыт конституционного совещания и многих других аналогичных институтов в разных странах нового и новейшего времени, которые, являясь по существу конституирующей властью, на деле были сформированы исполнительной властью и находились в полной зависи мости от нее. Споры о принципах формирования Конституционного собрания и связанные с ними альтернативные стратегии выявили следующие проблемы:

принципы формирования, срок полномочий и порядок деятельности Консти туционного собрания, его прерогативы в ходе разработки проекта новой кон ституции. Институт Конституционного собрания был внесен в конституцию 1993 г. скорее всего в результате заимствования из конституции США, где он также регламентирован чрезвычайно неопределенно. Поэтому не удивительно, что вопросы в отношении Конституционного собрания в России очень напо минают те, которые адресованы в США процедуре созыва и деятельности фе дерального конвента. Федеральный конвент (согласно ст. V конституции США) созывается конгрессом по просьбе легислатур штатов и является институтом, потенциально возможным в любое время, хотя он никогда не созывался для обсуждения поправок к конституции. Никто не знает, как такой конвент мог бы быть организован (обстоятельства созыва Филадельфийского конвента в 1787 г.

столь специфичны, что он не мог служить моделью будущих конвентов, созы ваемых легислатурами штатов для обсуждения поправок). Возникло три группы А.Н. Медушевский вопросов: как такой конвент может быть созван и может ли быть ограничен круг обсуждаемых им вопросов;

каким образом он должен быть организован и проводиться;

что могут сделать конгресс и штаты в ответ на его действия.

Поскольку отсутствует законодательное регулирование этих вопросов, они мо гут встать очень остро в ситуации конституционного кризиса [Corwin on the Constitution 1988;

Vile 1996].



Pages:   || 2 |
 

Похожие работы:





 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.