авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Труды ИСА РАН 2006. Т. 22

НОВЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

Интеграционные механизмы ускорения

территориального развития

А. Н. Швецов

Развитие любой территории — это сложный процесс, в рамках ко-

торого действуют многочисленные самостоятельные его участники —

органы разных уровней и ветвей власти, субъекты хозяйствования раз-

личных форм собственности и предметов деятельности, государствен-

ные учреждения и независимые некоммерческие организации, различ ные социальные группы населения. Каждый из них в своей деятель ности руководствуется собственными отличающимися от других участ ников интересами и мотивациями и по-своему содействует тому, что может рассматриваться как совокупное развитие территории. Однако эти участники действуют не только самостоятельно и независимо друг от друга. Объединяемые в своем функционировании общим территори альным пространством они в известных случаях испытывают потребность, изыскивают возможности и вступают в объективно необходимые взаи модействия между собой. Цели, содержание, конфигурации и механиз мы таких взаимодействий могут быть разнообразными и определяются потребностями, возможностями и ограничениями конкретных террито риальных ситуаций. Обширный отечественный 1) и зарубежный опыт свидетельствует, что в такой территориально опосредованной интегра ции заложен мощный потенциал ускорения территориального развития в целом и каждого из его участников. Для реализации этого потенци ала в принципе возможно использование различных организационных форм и методов управления. В настоящей статье рассматривается два привлекающих в настоящее время наибольшее внимание вида организа ции территориально опосредованных взаимодействий — государственно 1) Анализ эволюции и оценка эффективности организационных форм и экономических механизмов территориально опосредованных взаимодействий за более чем 20-летний период их использования в советской экономике даны в нашей работе 1991 г. (Швецов А. Н. Эволю ция организационных форм регулирования территориально-хозяйственных отношений // Территориальное развитие как объект исследования и регулирования. Сборник трудов.

М.: ВНИИСИ, 1991. Вып. 7.) Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития частное партнерство при реализации региональных инфраструктурных проектов и кластерная форма активизации инновационной деятельности в регионах.

Государственно-частное партнерство при реализации инфраструктурных проектов регионального развития Постановка проблемы:

необходимость новых механизмов реализации инфраструктурных проектов регионального развития Необходимыми условиями обеспечения устойчивого роста регио нальной экономики являются бесперебойное функционирование и опережа ющее развитие ее инфраструктурного сектора, прежде всего, объектов производственно-инженерного назначения. В этой сфере всех без ис ключения российских регионов сегодня требуется как модернизация дей ствующих (в большинстве своем построенных еще в советское время), так и строительство новых инфраструктурных объектов (автомобильных и железнодорожных дорог, аэропортов, энергетических и коммунальных систем, очистных сооружений и других объектов регионального и муни ципального значения).

И модернизация, и новое строительство невозможны без масштаб ных и массированных инвестиций. Однако ни региональные, ни местные бюджеты такими средствами в достатке не располагают. В дополнение к бюджетным средствам необходим поиск новых ресурсных возможностей, источники которых имеются в сфере частного (как отечественного, так и иностранного) капитала.

При этом острый дефицит средств, которых хронически не хва тает для субсидирования убыточных отраслей инфраструктуры, делает особо актуальной задачу повышения экономической эффективности функ ционирования производственно-инфраструктурных объектов. Решению этой задачи в некоторых случаях могло бы способствовать сокращение нега тивных последствий естественно-монопольного положения инфраструк турных объектов и расширение в этой сфере конкурентных рыночных условий хозяйствования, характерных для обычной бизнес-среды.

И, наконец, необходимо преодолеть отсталость в качестве управления инфраструктурными объектами, на которые должны быть распространены новейшие формы и методы, зарекомендовавшие себя в сфере успешно го (конкурентного) бизнеса.

Таким образом, для обеспечения нормального функционирования и развития производственно-инженерной инфраструктуры особую важ ность приобретает освоение в инфраструктурных отраслях региональной экономики новых механизмов, способных обеспечить, во-первых, привлече ние дополнительных (внебюджетных) инвестиционных ресурсов, во-вторых, Shvetsov-A-N.tex 162 А. Н. Швецов повышение эффективности их использования и, в-третьих, улучшение управ ления инфраструктурными объектами.

В новейшей мировой практике для достижения этих целей исполь зуется набор специфических форм и методов, основанных на взаимодей ствии государства и бизнеса, или, другими словами, на так называемом государственно-частном партнерстве.

Происхождение и эволюция государственно-частного партнерства:

опыт США и Западной Европы Как элемент смешанной экономики государственно-частное партнер ство возникло относительно давно. Первый опыт сотрудничества между государственными и частными предприятиями относится к 1943 г., когда в г. Питтсбурге (штат Пенсильвания, США) по инициативе президента одного из банков, поддержанной группой влиятельных компаний и дру гих банков, был начат проект по развитию городской общественной инфраструктуры. В рамках проекта был учрежден специальный орган — Конференция местного развития, объединивший в своем составе 30 ру ководителей крупнейших расположенных в городе предприятий и орга низаций в целях разработки стратегии социально-экономического (в том числе градостроительного) развития города и координации процессов ре ализации этой стратегии. Этот опыт оказался успешным. На протяжении многих лет при постоянной поддержке со стороны государственного сек тора в рамках долгосрочных планов и на непрерывной основе в Питтсбурге осуществлялись многочисленные инициативы и проекты, полностью пре образовавшие урбанистический имидж города.

В конце 70-х – начале 80-х гг. США охватил бум применения ме ханизмов государственно-частного партнерства при решении проблем градостроительства. В этот период партнерство общественных и част ных организаций (PPP) приобрело политическое звучание. Более того, благодаря провозглашенной в 1978 г. президентом страны Дж. Картером концепции национальной политики градостроительства, движимой част ным сектором экономики, PPP стало в большей степени восприниматься как политико-идеологическая концепция решения городских проблем, нежели практический набор инструментальных процедур.

Новый этап эволюции PPP в США, сопровождавшийся значитель ным расширением практики применения и качественным совершенство ванием этого механизма, был связан с политикой «нового приватизма»

Р. Рейгана. В этот период градостроительство перестало рассматриваться как национальная задача, а как сфера прямой ответственности самих городов и муниципалитетов. PPP быстро распространилось практически на все области деятельности по градостроительству и муниципально му развитию, усовершенствовались процедурные подходы, партнерские соглашения между государственными и частными предприятиями приоб рели более институциональный характер.

Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития Большое значение РРР придавалось и в дальнейшем. Так, по инициа тиве правительства Б. Клинтона в 1993 г. был принят специальный «Закон о различных бюджетных согласованиях», который предусматривал ока зание федерального содействия программам возрождения заброшенных районов в американских городах с участием частного капитала. В ходе общенационального конкурса проектов были отобраны 72 «городских ин дустриальных зоны» и «объединений предприятий, входящих в указанные зоны с общим обслуживанием».

В настоящее время развитие PPP американское правительство стиму лирует с помощью предоставления налоговых льгот, субсидий и гарантий по кредитам.

Концепция и процедуры PPP получили распространение и в За падной Европе. Принято считать, что они появились на европейском континенте и эволюционировали с отставанием от США в 5–10 лет.

Между тем, сотрудничество между государственными и частными пред приятиями в европейских странах также является относительно давней традицией. Но в отличие от США, в европейских социально ориенти рованных государствах инициативы такого партнерства всегда исходили от органов государственной власти, и государство выработало здесь гораз до больший объем официальных прерогатив в отношении экономического и социального регулирования. Соответственно и внедрение PPP в Европе происходят иным, нежели в США, образом.

Так, предпринятое правительством М. Тэтчер внедрение концепции PPP в Великобритании осуществлялось в рамках политики денациона лизации, аналогичной курсу «нового приватизма» Р. Рейгана. Но если в США правительственная политика предусматривала одновременную де централизацию в сфере градостроительства, приватизационная политика правительства Великобритании, напротив, сопровождалась централиза цией функций в этой сфере и сокращением автономии местных и реги ональных органов. Реализация политики приватизации и осуществление мер по централизации ознаменовались созданием британской версии PPP в виде «корпораций градостроительства». Они представляли собой новый вид агентств регионального развития специально созданных в 1981 г. для возрождения лондонских доков в рамках ориентированной на рынок по литики дерегулирования пространственного планирования.

Правительство Великобритании и в дальнейшем придерживалось кур са на поощрение партнерств и поддержку участие в них частного сектора.

В 1992 г. была введена программа «Инициатива частного финансирова ния» (PFI), имевшая своей целью развитие эффективных и высококаче ственных общественных услуг и содействие экономическому развитию.

В 1996 г. под эгидой национальной ассоциации местных органов власти была разработана программа «Государственные предприятия с участием частного капитала».

Для решения вопросов правового регулирования практики заключе ния договоров о партнерстве в 1997 г. был принят специальный «Закон Shvetsov-A-N.tex 164 А. Н. Швецов о договорах местных органов самоуправления». Законодательные нова ции были направлены на оказание содействия местным органам вла сти в реализации проектов, осуществляемых на принципах партнерства по всей технологической цепочке «проектирование — строительство — финансирование — эксплуатация». В рамках программы PFI реализуют ся проекты строительства школ, библиотек, административных зданий, объектов здравоохранения, заводов по переработке отходов и т. д. Сроки действия таких договоров могут достигать 15 и даже 30 лет. Постоянно растут объемы финансирования таких проектов со стороны центрального правительства. В 1999–2002 гг. сумма финансирования составила 800 млн фунтов стерлингов (свыше 1200 млн евро).

В Германии частно-общественное партнерство зародилось в коопера тивном строительстве жилья. Первые, специализирующиеся на строитель стве жилья компании, основанные на частной инициативе и служащие общественным интересам, появились еще в середине XIX в. Сразу после Второй мировой войны идея РРР была реализована в создании коопера тивов и корпораций развития, которые поддерживались частными ком паниями, занимающимися жилищным строительством, и государством.

В последнее время обострившиеся проблемы в финансовом положении федерального центра, земель и муниципалитетов актуализировали вопрос о привлечении частного бизнеса к решению общественных задач. Частное финансирование и государственные инвестиции, осуществляемые путем лизинга фондов, факторинга и других форм, рассматриваются как аль тернатива традиционному муниципальному финансированию проектов с использованием кредитов.

Расширению практики РРР в области городского переустройства со действовал принятый в 1971 г. закон по планировке городов, который дал муниципалитетам возможность поручать частному управляющему под готавливать и осуществлять меры по градостроительству. В дальнейшем на тех же принципах партнерства государственных участников (государ ственные органы, компании по развитию земель) и частных субъектов рынка (землевладельцы, экономические ассоциации и т. д.) были созданы многочисленные агентства регионального развития, ставшие инструмен том новой региональной структурной политики. Перед этими агентствами были поставлены задачи оживления отсталых районов, развития и марке тинга индустриальных парков регионального значения.

Новые формы кооперации на принципах разделения задач между го сударственным и частным секторами развиваются особенно интенсивно при реализации крупномасштабных проектов городского развития, а так же проектов по развитию земель Восточной Германии.

Проекты сотрудничества между государственными и частными пред приятиями широко распространены и в других европейских странах. Это обстоятельство способствовало тому, что механизм общественно-частного партнерства привлек к себе внимание и на межстрановом уровне, получив в 1994 г. закрепление в официальном документе «Рост, конкурентоспо Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития собность и занятость в Европейском Союзе». В соответствии с новым видением механизмов реализации инвестиционных проектов, трансъев ропейские сети в транспортном, энергетическом и телекоммуникацион ном секторах на территории Европейского Союза должны развиваться не за счет расширения государственной деятельности, а, главным обра зом, на основе принципов PPP. Следование этим принципам предполагает мобилизацию рынка частного капитала, стимулирование частного управ ления и организационных ресурсов, но в рамках политических функций и инициатив ЕС.

Государственно-частное партнерство:

современное понимание сущности новой организационной системы Понимание смысла государственно-частного партнерства претерпе вало со временем существенные изменения. Современные представления о содержании этого механизма сформировались на рубеже 1990-х гг. под влиянием распространения идей либерализации экономики.

Согласно либеральной экономической теории государство в сравне нии с бизнесом считается менее эффективным собственником. Поэтому в целях повышения эффективности экономики необходима приватизация экономических объектов. Но есть сегменты экономики, которые в силу их стратегического или социального значения не могут быть переданы частному сектору без существенного ущерба для безопасности и соци ально-политической стабильности государства и регионов. Как правило, это — неконкурентные, монопольные сегменты экономики и государство не может передать частному сектору все права собственности на такого рода объекты из-за опасения утраты своего контроля, например, над цено образованием или качеством обслуживания. В этом случае для повышения экономической эффективности применяются механизмы государственно частного партнерства.

В отличие от приватизации, означающей переход всех прав соб ственности на соответствующее имущество от государства или муници пального образования к частным (физическим или юридическим) лицам, государственно-частное партнерство предполагает, что частным лицам пе редаются не все права собственности. Стратегические вопросы государство оставляет за собой, а бизнесу передает лишь право решать вопросы текущей хозяйственной деятельности. При таком разделении труда бизнес в соот ветствии со своими критериями эффективности (увеличение прибыли) организует закупки, строительство, поиск инвесторов, маркетинг и т. п.

деятельность, а государство контролирует и регулирует поведение бизне са по вопросам цен и тарифов, качества обслуживания пользователей, безопасности, экологии и т. п. Таким образом, речь идет о «полупривати зации» или «частичной приватизации» отдельных прав и функций на объ ектах, остающихся в государственной или муниципальной собственности.

В этом и заключается смысл государственно-частного партнерства.

Shvetsov-A-N.tex 166 А. Н. Швецов Сферы применения государственно-частного партнерства В конце 1980-х – начале 1990-х гг. сначала в развитых, а следом в развивающихся странах и в государствах, возникших на постсоветском пространстве, стали переходить в управление частных компаний инфра структурные объекты, которые изначально и в течение длительного пери ода существования соответствующих отраслей находились исключительно в государственной собственности. Это — автомобильные и железные дороги, морские и речные порты, аэропорты, энергетические системы, трубопроводный транспорт, объекты коммунального хозяйства, обеспечи вающие газо-, водо-, электро- и теплоснабжение городов, предприятий и населения.

В настоящее время государственно-частное партнерство как органи зационно-правовая система взаимодействия между государством и биз несом применяется для реализации масштабных и локальных, но все гда общественно-значимых проектов в разнообразных сферах деятель ности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественными услугами на региональном и местном уровнях.

Наиболее приемлемыми и перспективными для взаимодействия госу дарства и бизнеса считаются такие сферы как управление государственной собственностью, региональное развитие, рынок недвижимости, инфра структура поддержки технологического развития, развитие научно-техни ческих центров, транспортная инфраструктура (автомагистрали, грузовой транспорт, крупные аэропорты, железные дороги, городской обществен ный транспорт и т. д.), градостроительство, включая строительство жилья, и строительство и обслуживание образовательных, культурных и адми нистративных учреждений, городское планирование и реконструкция го родских зданий (мелиорация земель и очистка почв, местный маркетинг, коммуникации) и коммунальное хозяйство, развитие туристической ин фраструктуры (пристани для яхт, центры досуга и т. д.), медицинские и образовательные услуги и т. д.

Общая характеристика механизмов государственно-частного партнерства Распространение государственно-частного партнерства на расширя ющийся круг видов социально-экономической деятельности объясняется высокой гибкостью этой системы, обеспечиваемой с помощью разнооб разных механизмов. Диапазон таких механизмов простирается от госу дарственных контрактов на выполнение тех или иных работ или услуг, до установления правил ведения бизнеса в той или иной сфере и контроля соблюдения этих правил.

Все механизмы государственно-частного партнерства условно можно разделить на две большие группы.

К одной группе можно отнести механизмы, связанные с использовани ем государственной собственности (включая государственные финансы).

Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития В эту группу можно включить всевозможные виды контрактов (на предо ставление услуг, на управление и т. д.), договоров аренды (лизинга), кон цессий, соглашений о разделе продукции, долевого владения собственно стью (ОАО, ООО и т. д.), совместного финансирования проектов и т. д.

К другой группе можно отнести механизмы, связанные преимуще ственно с установлением государством особых правил функционирования частного бизнеса и организации контроля его деятельности. В эту груп пу могут входить различные виды лицензий, градостроительные правила, установление государством особых правил при осуществлении определен ных видов деятельности, особенно, если прежде эти виды деятельности осуществлялись государственными учреждениями. Например, при прива тизации объектов ЖКХ или частичного допущении в эту сферу частного бизнеса, государство может устанавливать особые правила ценообразова ния на оказываемые частными предприятиями услуги и т. д.

Указанное разделение механизмов на две группы условно и неод нозначно, ибо имеются такие механизмы, которые могут быть отнесены и к одной и к другой группе одновременно. Примером такого механиз ма смешанного типа может служить организационная система, состоящая из государственного предприятия, заключившего контракт с частной фир мой, деятельность которой нуждается в предварительном государственном лицензировании.

В зависимости от целей, преследуемых при реализации конкрет ного проекта с помощью государственно-частного партнерства, такое партнерство может быть постоянным, постоянно возобновляемым или временным. В процессе осуществления такого проекта государственно частное партнерство может изменять состав своих участников как по за ранее установленному плану, так и ситуативно (в связи с изменившимися обстоятельствами). Причем такое изменение может касаться не только частных фирм. Например, изменение распределения полномочий между уровнями государственной власти или внутри одного уровня между раз личными подразделениями может вызвать необходимость в изменении состава участников со стороны государства.

Формализация отношений государственно-частного партнерства про исходит в основном с помощью двух типов организации сотрудничества:

в форме создания смешанных компаний и путем установления договорных отношений.

Компании смешанного типа характеризуются одновременным уча стием государственных и частных акционеров в собственном капитале компаний, что позволяет балансировать частные и государственные ин тересы внутри совета директоров. Зачастую участие государственного сектора предусматривает удержание блокирующего пакета акций и оказа ние, таким образом, существенного влияния на деятельность компании.

Правовое регулирование компаний со смешенным государственно частным капиталом (в форме ОАО или ООО) не должно сводиться к про стому применению норм гражданского права или законов, регулирующих Shvetsov-A-N.tex 168 А. Н. Швецов частные компании (например, ОАО). Особенности правового режима сме шанных компаний обусловлены тем, что их участники могут иметь совер шенно разные интересы — частный бизнес ориентирован на максимиза цию прибыли, а государство должно преследовать цели социально-эко номического развития. Поэтому, в частности, при создании совместной компании в законодательном порядке должны специально оговаривать ся порядок назначения и ответственность представителей государства, особый порядок распределения прибыли (приходящаяся на долю госу дарства доля прибыли предприятия относится к категории государствен ных финансов и поэтому она подлежит обязательному учету в составе соответствующего бюджета и, значит, ее распределение должно проис ходить с участием законодательной власти), особый порядок получения кредитов (ограничения по размерам), осуществления залога имущества предприятия и т. д.

Партнеры, представляющие частный и государственный сектор, могут также заключать между собой договоры. Наиболее часто применяются следующие типы договоров:

Договор о сотрудничестве. В таком договоре оговариваются организа ционные аспекты сотрудничества по какому-либо представляющему взаимный интерес вопросу, а во всех остальных аспектах своей дея тельности партнеры действуют независимо друг от друга.

Договор об управлении предприятием. Данный вид договора имеет, как правило, ограниченный срок действия и может быть использован, когда требуется восполнить недостаток управленческих навыков, кад ров и ноу-хау при управлении конкретным объектом, находящимся в государственной собственности.

Договор об эксплуатации. Обычно он заключается, когда государ ственный сектор доверяет частному партнеру создание компании для планирования, строительства и самостоятельной эксплуатации объ ектов.

Договор лизинга. Обычно он заключается, когда здания и оборудо вание (например, электростанции, сети городских коммуникаций и т. п.) проектируются, финансируются и строятся усилиями субъ ектов частного сектора и арендуются или отдаются в лизинг госу дарственному сектору. Возможна и обратная ситуация, когда какие либо объекты проектируются, финансируются и строятся усилия ми государственного сектора и отдаются в лизинг частному сектору на определенных условиях (например, оговаривается порядок уста новления отпускных цен или сокращение наемных работников и т. д.) Концессионный договор. Этот тип договоров обычно заключается в слу чае, если органы власти и управления намереваются установить дол госрочные (обычно на срок более 25 лет) партнерские отношения с частной компанией для развития объектов, находящихся в государ ственной собственности. В рамках таких взаимоотношений частный Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития партнер берет на себя обязательства по осуществлению капитало вложений, эксплуатации и финансированию текущих расходов. Кон цессионный договор — это одна из наиболее современных форм государственно-частного партнерства. Во-первых, концессия, в от личие от контрактных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирова ние своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный бизнес обладает наиболее полной свободой в принятии административно хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от сов местных предприятий и контрактов на выполнение работ. В-третьих, у государства (региона) в рамках концессионного договора при пра вильном его составлении имеется достаточно рычагов воздействия на концессионера для защиты общественных интересов в случае на рушения условий концессии. В-четвертых, государство (регион) пе редает концессионеру только права владения и пользования объектом государственной собственности, оставляя за собой право распоряже ния этим объектом.

Потенциальные достоинства и недостатки системы государственно-частного партнерства При обосновании и принятии решений об использовании государ ственно-частного партнерства следует исходить из возможно более пол ного и точного учета преимуществ и недостатков, с которыми может быть связано применение того или иного механизма. Такой анализ должен быть предельно предметным, т. е. ориентированным на системную оценку последствий применения определенного механизма государственно-част ного партнерства в конкретной региональной ситуации.

В общем случае потенциальные преимущества использования системы государственно-частного партнерства связывают с тем, что оно может обеспечить:

большую эффективность и экономию времени при реализации того или иного проекта за счет использования сильных сторон участников партнерства (бизнеса и государства);

более высокое совокупное качество экономических решений, обеспе чиваемое квалификацией в этих вопросах частного сектора, и более полный учет общественной значимости и социальной важности, обес печиваемый представителями государства;

использование менеджерской и другой квалификации и навыков частного бизнеса в государственном управлении;

гибкость в разработке и осуществлении проекта за счет использования различных подходов и увеличения числа возможных вариантов;

уменьшение государственных расходов и соответственно налогового бремени;

Shvetsov-A-N.tex 170 А. Н. Швецов уменьшение рисков для бизнеса за счет гарантированной надежности государства как партнера или заказчика;

интеграцию бизнеса в социальную жизнь региона за счет его непо средственной вовлеченности в реализацию общественно-значимых проектов;

повышение безопасности (здоровья) населения (потребителей) за счет более жесткого государственного контроля качества предоставляемых товаров и услуг;

уменьшение социального напряжения и негативного отношения к бизнесу со стороны населения за счет признания его вклада в ре шение социальных проблем региона;

роста доверия между бизнесом и государством за счет увеличение прозрачности в совместной деятельности.

Аналогично могут быть сформулированы и потенциальные недостат ки использования системы государственно-частного партнерства, которые в общем случае связывают с тем, что:

недостаточная квалификация государственных служащих может не позволить правильно оценить качество предлагаемого частным сек тором варианта партнерства, что может привести к реализации не эффективного проекта за государственный счет;

государство понесет повышенный риск от неудачи партнерского проекта;

возможно ухудшение общего экономического климата в регионе из за чрезмерной регламентации и контроля со стороны государства;

может ухудшиться конкурентная среда в регионе вследствие создания государством преимуществ одной из бизнес-структур как своему партнеру;

есть вероятность роста коррупции в случае использования технологии «назначенного бизнес-партнера», когда региональные или муници пальные власти передают ресурсы частным компаниям, либо близким к властным структурам, либо лояльным к ним;

расширятся возможности для осуществления недобросовестных на мерений партнеров из частного сектора;

имеется риск роста расходов населения, например, в жилищно коммунальном хозяйстве, при недостаточно эффективном контроле государства ценообразования коммерческих партнерств;

может усилиться социальная несправедливость из-за неправильного распределения выгод от совместной деятельности;

существует риск увеличения государственных бюджетных расходов и налоговой нагрузки в случае неблагоприятных экономических ре зультатов партнерства;

существует опасность утери государством своей собственности;

Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития возможно снижение доверия населения к государству и бизнесу в случае неудачной реализации их совместного проекта.

Главная проблема в обеспечении эффективного государственно частного партнерства связана с тем, чтобы интересы ни одной сторо ны (ни бизнеса, ни государства) не приобрели доминирующего значения, т. е. не искажали бы цели друг друга.

Необходимость законодательного обеспечения государственно-частного партнерства Так как совместная деятельность государства и бизнеса в современной российской экономике является объективной необходимостью, требуется создание правовой нормативной базы, регулирующей такую деятельность, установление правовых норм и процедур образования и функционирова ния системы государственно-частного партнерства.

В принципе есть две принципиально различные нормативно-пра вовые схемы построения системы государственно-частного партнерства.

Первая схема — система государственно-частного партнерства эволюци онно встраивается в существующую систему права в стране.

Вторая схема связана с разработкой и принятием совокупности нор мативных актов трех видов:

1) федерального закона (рамочный или прямого действия);

2) федеральных законов в отдельных отраслях (автомобильные доро ги, порты, аэропорты, железные дороги, трубопроводный транспорт, электроэнергетика, коммунальные сети, недра, рыболовство, лесное хозяйство и т. д.;

3) подзаконных нормативных актов (положения, инструкции, типовые договора и т. п.).

Важно, чтобы этот пакет нормативных правовых актов создавался в рамках единой концепции. Однако пока концепции такого перехода нет. В усло виях общей неготовности российского государства, бизнеса и общества к переходу к государственно-частному партнерству в этом заключается главная проблема.

Не исключено и вполне допустимо, что в отсутствие развитого феде рального законодательства, регламентирующего весь комплекс вопросов государственно-частного партнерства, и наличия в нем только отдельных правовых фрагментов (федеральные законы о концессиях, о соглашени ях о разделе продукции), возможно создание необходимой нормативно правовой базы на региональном уровне. При этом важно предусмотреть воз можность и условия пересмотра регионального законодательства в случае принятия соответствующего федерального законодательства, и, соответ ственно, пересмотра содержания конкретных форм (организационных и договорных) государственно-частного партнерства в регионах.

Shvetsov-A-N.tex 172 А. Н. Швецов Идея принятия региональных законопроектов состоит в том, чтобы законодательно установить систему стимулов для расширения использо вания на региональном и муниципальном уровне лизинговых и концес сионных механизмов финансирования инвестиционных проектов, прак тики смешанного финансирования инвестиционных проектов в обла сти транспортной инфраструктуры, в жилищно-коммунальном хозяйстве, в здравоохранения и в оказании социальных услуг. Необходимо создать правовые предпосылки для расширения сферы взаимодействия регио нальных и муниципальных властных структур с предпринимательскими ассоциациями в выработке и реализации политики регионального (му ниципального) развития. В частности, соответствующие региональные законы могут предусматривать расширение контрольных и регулирующих функций региональных органов государственной власти при частной экс плуатации объектов, созданных с государственным участием. Например, при создании объектов ЖКХ государство может устанавливать порядок повышения цен на услуги и контроль их качества и т. д.

Организационные формы сфокусированного развития инновационной деятельности в регионах Постановка проблемы: необходимость новых организационных форм активизации инновационных процессов в региональной экономике В качестве приоритетного направления нового этапа экономических реформ Правительством России поставлена цель инновационной модерни зации экономики. В достижении этой стратегической цели важную роль призваны сыграть региональные и местные органы власти, в деятельности которых в связи с этим должны измениться приоритеты. На предшествую щем этапе реформ их главная забота состояла в создании общих условий для предпринимательской деятельности в регионе и для привлечения инвести ций в региональную экономику. Их задача на нынешнем этапе реформ — содействовать активизации инновационной деятельности, которая должна обеспечить рост эффективности производства, диверсификацию и совер шенствование структуры региональной и местной экономики, повышение их конкурентоспособности.

Осуществление такого маневра невозможно в рамках традиционных схем территориально-отраслевого управления региональной экономикой, а требует применения новых подходов к территориальной организации инно вационной деятельности, способных как реализовать уже имеющиеся, так и создать новые конкурентные преимущества региональной экономики.

В современных условиях конкурентные преимущества региональной экономики в решающей степени определяются ее способностью к уско ренному созданию и внедрению новейших технологий (в области мик роэлектроники, телекоммуникаций, компьютерной техники, робототех ники, производства материалов, биотехнологий, информатизации и т. п.).

Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития В осуществлении технологического «скачка» важную роль, как показы вает опыт наиболее развитых государств мира, может сыграть региональ ная интеграция расположенных в регионе предприятий и организаций, выполняющих разные функции (от проведения научных исследований и подготовки кадров до производства и транспортировки продукции), но объединенных технологическим процессом, результатом которого яв ляется наукоемкий продукт, созданный усилиями всех участников про цесса. Эффект в этом случае достигается за счет того, что на рынке вы сокотехнологичной продукции конкурируют не отдельные предприятия, а региональный научно-производственный и промышленный комплекс, который, благодаря научно-производственной и технологической коопе рации компаний, сокращает транзакционные издержки.

Такая форма территориально опосредованной организации иннова ционных процессов получила наименование кластера.

Инновационный кластер:

сущность новой организационной формы Под кластером принято понимать территориально локализованную совокупность самостоятельных производственных предприятий, научных и образовательных организаций, сервисных фирм, создателей технологий и ноу-хау (университетов, научно-исследовательских институтов, инжи ниринговых компаний), рыночных агентов (брокеров, консультантов), взаимодействующих друг с другом в рамках единой цепочки создания высокотехнологичной и наукоемкой продукции.

В известном смысле кластер представляет собой предпринимательский союз, участники которого могут быть связаны между собой договорами о стратегическом взаимодействии. В соответствии с такими договорен ностями участники кластера обязуются координировать свои действия в сфере финансов, маркетинга и инвестиций. Такие объединения отчасти напоминают холдинги, с тем отличием, что предприятия, входящие в кла стер, принадлежат разным собственникам. Вхождение в кластер является добровольным делом. К объединению руководителей предприятий подви гают выгоды, которые обеспечивает кластерный метод ведения бизнеса.

Несмотря на глобализацию экономики с ее бурным развитием средств транспорта и телекоммуникаций, возрастанием доступности мировых рынков, эффективность передачи знаний и обмена информацией в тех об ластях науки и техники, которые составляют конкурентное преимущество конкретного региона, по-прежнему во многом определяется географиче ской близостью, возможностями регулярных контактов («лицом к лицу») и личным доверием между участниками инновационного процесса.

Цели создания инновационных кластеров Важной отличительной чертой кластера является его инновационная ориентированность. Поэтому многие страны — как экономически разви тые, так и только начинающие формировать рыночную экономику — все Shvetsov-A-N.tex 174 А. Н. Швецов активнее используют «кластерный подход» в формировании и осуществ лении своих национальных и региональных инновационных программ.

Современные мотивы в создании кластерных объединений определяются стремлением к развитию отраслей высоких технологий и на их осно ве к оживлению экономической активности в регионах. Опыт тех стран, в которых получил поддержку и распространение кластерный подход, сви детельствует, что использование новых форм организации инновационной деятельности способно дать значительный импульс развития регионам.

В то же время мировой опыт свидетельствует, что наиболее успешные кластеры формируются там, где осуществляется или ожидается «прорыв»

в области техники и технологии производства с последующим выходом на новые «рыночные ниши».

Интересы участников инновационных кластеров Практика показывают, что создание кластеров влечет за собой мно жество полезных эффектов для их участников.

Для региональных администраций эти эффекты выражаются, прежде всего, в общем оживлении региональной экономики и диверсификации экономической структуры регионов, влекущими за собой рост занятости, увеличение количества налогоплательщиков и налогооблагаемой базы, появление удобного механизма взаимодействия с бизнесом, снижение зависимости от отдельных бизнес-групп. Кластеры позволяют органам власти в регионе гораздо точнее отслеживать тенденции развития биз неса, прогнозировать возможные пути изменений в отдельных секто рах экономики, открывают новые возможности для координационной деятельности.

Для бизнеса эффекты связаны с улучшением кадрового обеспечения, с повышением доступности инфраструктуры для исследований и разрабо ток, расширением возможностей для снижения издержек, с появлением возможности для более успешного выхода на международные рынки.

Кластеры стимулируют значительное повышение продуктивности и новаторства. Компании выигрывают, имея возможность делиться поло жительным опытом и снижать затраты, совместно используя одни и те же услуги и поставщиков. Постоянное взаимодействие способствует фор мальному и неформальному обмену знаниями и сотрудничеству между организациями с взаимодополняющими активами и профессиональными навыками. Образование так называемой «критической массы» компаний в кластере служит привлекательным фактором для дальнейшего привлече ния в кластер новых компаний, инвестиций, услуг и поставщиков, а также создает «резервуар» профессиональных кадров. Местные образовательные учреждения и инфраструктура создают дополнительные преимущества для компаний. Соперничество между фирмами стимулирует конкурентоспо собность и подталкивает их к постоянному обновлению. Многие из этих преимуществ более существенны для малых и средних предприятий, чем Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития для крупных компаний, у которых имеется больший потенциал для со здания этих преимуществ за счет внутренних резервов.

Предпосылки и ограничения создания инновационных кластеров Существует ряд условий, которые могут как способствовать, так и препятствовать развитию инновационных кластеров в российских реги онах.

К благоприятным предпосылкам можно отнести наличие производ ственно-технологической и научных инфраструктур (сохраняющих пока еще приемлемый уровень развития), высококвалифицированных кадров, психологической готовности к кооперации.

К сдерживающим факторам развития инновационных кластеров сле дует отнести низкое качество бизнес-климата, неразвитость институцио нальной инфраструктуры (торговых палат, промышленных ассоциаций), отражающей приоритеты и интересы регионального бизнес-сообщества, ориентация на быстрое получение эффекта, в то время как реальные выгоды от создания кластера появляются только через 5–7 лет.

Создание и жизненный цикл инновационных кластеров Инновационный кластер в своем развитии проходит различные фа зы — от стадии формирования предпосылок для интеграции до спада деловой активности и реорганизации.

Создание инновационных кластеров в принципе может осуществ ляться спонтанно или организованно. Однако западный опыт показывает, что лучшие и более быстрые результаты могут быть получены, если форми рование кластера не предоставляется стихии рынка и обстоятельств, а ста новится предметом целенаправленной деятельности. В отличие от процесса интеграции хозяйствующих субъектов экономическая отдача от иннова ционной кластеризации не столь очевидна, эффект может быть не столь быстрым и связан со значительными рисками.

Очевидно, что нет готовых общезначимых рецептов, но можно утвер ждать, что поддержка со стороны региональных органов власти могла бы способствовать более быстрой консолидации местного бизнеса в сетевую организацию. Но при этом нельзя забывать, что инновационный кластер может быть эффективным только когда создается по инициативе снизу, когда сами предприятия для повышения своей конкурентоспособности приходят к выводу о необходимости объединения в кластер. Для форми рования кластера требуется одобрение его создания, а его члены должны продемонстрировать понимание целей своего присоединения.

Формальным признаком возникновения кластера может стать про грамма, для выполнения которой консолидируются интересы промышлен ных предприятий, органов власти, консалтинговых и финансовых орга низаций, образовательных учреждений. Инициатива по разработке такой Shvetsov-A-N.tex 176 А. Н. Швецов программы может исходить от любой из заинтересованных организаций:

от властных структур, промышленных предприятий и их объединений, общественных организаций, представителей сферы обеспечения деятель ности промышленного бизнеса и т. д. По мере же повышения уровня взаимного доверия участников будущего кластера начинается постепен ный переход к совместным рискованным проектам.

В силу российских особенностей создание инновационных кластеров может быть облегчено наличием формальной институциональной струк туры, специально созданной с участием входящих в кластер компаний и координирующей действия по развитию кластера.

В процессе своего становления инновационный кластер проходит несколько стадий: рождение замысла, агитация и мотивация потенциаль ных участников, разработка общей стратегии, осуществление пилотного проекта, реализация стратегического проекта и выход на режим саморе гулирования и т. д.

Как показывает западный опыт, инновационные кластеры, показав шие способности к выживанию и совершенствованию, функционировали как сетевые структуры с определенными требованиями к членству в них и общими намерениями, соответствовавшими целям участников: сов местно обучать, проводить маркетинг, закупать, производить, создавать экономические структуры и фонды и т. д.

Надо отдавать себе отчет в том, создание инновационного кластера — это не бесплатное мероприятие. Затраты потребуются на самых ранних стадиях, например, на подготовку проекта по организации межфирмен ного сотрудничества, в котором потребуется определить перспективные сетевые структуры в регионе. Необходимо будет также подготовить спе циалистов, содействующих выполнению программы по созданию сетевых структур и т. д.

Инфраструктура поддержки инновационного кластера Создание и развитие инновационного кластера предполагает по мимо имеющихся в регионе производственно-технологических структур наличие также инфраструктуры поддержки инноваций. В состав такого ин фраструктурного комплекса должны входить системы информационного обеспечения, научно-технической экспертизы, финансовой поддержки, производственно-технологической поддержки, сертификации наукоемкой продукции, продвижения научно-технических разработок на рынок, под готовки и переподготовки кадров, а также координации инновационной деятельности.

Каждая из этих систем для реализации своих функций должна распо лагать специализированными или многофункциональными организация ми. Инфраструктурный комплекс поддержки научно-технической и ин новационной деятельности должен быть общим для всех хозяйствующих в регионе субъектов. Вместе с тем общность такой инфраструктуры для Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития всех хозяйствующих субъектов может допускать одновременно и возмож ность целевой специализации ее отдельных организационных элементов, например, если в регионе развиваются одновременно несколько класте ров.

Главная проблема, с которой будут сталкиваться российские регионы при создании инновационных кластеров, связана с фрагментарностью и неполнотой имеющихся в регионах систем инфраструктурной под держки инноваций, из-за чего эти системы не в состоянии обеспечить инновационный процесс по всей цепи от идеи до реализации. Поэтому в создание региональной структуры инноваций необходимо будет вклады вать ресурсы как органам власти, так и заинтересованным предприятиям.

Государственная поддержка инновационных кластеров.

Взаимосвязь кластерной стратегии и стратегии развития региона Создание кластеров требует поддержки органов власти регионов, но при этом их усилия должны быть направлены не на поддержку отдельных пред приятий и отраслей, а на развитие взаимоотношений между поставщиками и потребителями, между конечными потребителями и производителями, между самими производителями и правительственными институтами и т. д.

На раннем этапе главная задача органов власти — улучшение инфра структуры и устранение неблагоприятных условий, затем их роль должна концентрироваться на устранении ограничений к развитию инноваций.

Такой подход в корне меняет принципы и механизмы региональной промышленной политики. Он требует перестройки аппарата управления, изменения менталитета региональных и местных властей, требует другого формата информации о состоянии дел в региональной экономике — не по отраслям, а в разрезе отдельных рынков и компаний.

Региональное экономическое развитие на основе стимулирования создания и функционирования кластеров предполагает совместные уси лия бизнеса и органов власти регионов. Роли, которые должны играть администрации и бизнес при развитии отраслевых кластеров разные, но взаимодополняющие. Роль администрации может состоять в под держке и инициировании процессов активации кластеров. Региональные администрации практически всегда сильно вовлечены в деятельность бизнеса. Бизнес же часто оказывает сильное влияние на администра цию. Поэтому особенно важно участие администрации в совещаниях и принятии решений, касающихся развития кластеров. Так же существу ет высокоэффективный способ стимулирования кластеров, который есть у администраций, этот инструмент — целевые программы. Они могут ока зать существенное влияние на развитие кластера. Администрация региона может проводить активную работу в построении взаимодействия между различными субъектами кластера, а также заниматься урегулированием различных вопросов кластера с другими уровнями власти.

Shvetsov-A-N.tex 178 А. Н. Швецов Важно учитывать, что кластерный подход может принести поло жительные результаты только тогда, когда он вписан в более широкий контекст стратегии регионального развития. Развивать кластер в отрыве от развития региона в целом невозможно. Поэтому говорить об успешной реализации проектов по специальному стимулированию инновационных кластеров можно только при наличии региональной стратегии развития.

Необходимость законодательного обеспечения формирования и функционирования инновационных кластеров Внедрение и эффективное функционирование новых организацион ных форм активизации инновационной деятельности требует соответ ствующего развития региональной нормативно-правовой базы. Эта задача может быть решена двояко. Путем внесения большого числа дополнений и изменений в многочисленные ранее принятые законодательные акты.

Или путем принятия нового отдельного законодательного акта, специ ально посвященного рассматриваемому вопросу. Второй путь является предпочтительным, поскольку позволяет системно и непротиворечиво урегулировать весь комплекс соответствующих аспектов формирования и функционирования новых организационных форм.

Задача указанного закона состоит в регламентировании комплекса вопросов (организационных, налоговых, финансовых, административных и др.), облегчающих создание и функционирование так называемых ин новационных кластеров как специфического механизма территориальной организации взаимодействий различных структур (региональных и мест ных органов власти, хозяйствующих субъектов, научно-исследовательских центров, образовательных учреждений и пр.) в целях активизации инно вационной деятельности и повышения конкурентоспособности региона.

В законе необходимо исходить из того, что для получения интегра ционного эффекта (эффекта комплексообразования в пределах локаль ной территории) могут быть использованы различные организационные формы (технопарки, наукограды и пр.), выбор которых определяется конкретно-ситуативным сочетанием факторов. Закон должен определить особенности создания и функционирования основных видов инноваци онных кластеров, для которых в регионе имеются предпосылки.

Основное содержание закона — механизмы стимулирования создания инновационных кластеров Главное содержание закона должно состоять в правовом закрепле нии системы мер (инструментов и процедур), способных заинтересовать потенциальных участников инновационного кластера в интеграции их деятельности на принципиально новых организационных и финансовых основаниях.

Shvetsov-A-N.tex Интеграционные механизмы ускорения территориального развития При этом особое внимание необходимо уделить выявлению и под держке тех инноваций, которые обеспечивают долговременное развитие кластера. Здесь можно выделить четыре основные формы государственной поддержки инновационной политики:

прямая бюджетная поддержка разработки и внедрения новых техно логий и товаров;

косвенная поддержка посредством налоговой политики и с помощью административного регулирования;

инвестиции в систему образования;

поддержка критических элементов хозяйственной инфраструктуры, необходимых для быстрого продвижения инноваций.

В фокусе закона должно быть создание правовых условий для ор ганизация совместной работы власти, бизнеса и научного сообщества по поиску и созданию новых и сохранению имеющихся рынков наукоем ких товаров и услуг. Такая работа может быть организована путем созда ния совместных конкурсных комиссий по поиску и отбору приоритетных направлений технологического развития, создания совместных специали зированных фондов с долевым участием государства и бизнеса. При этом принципиально то, что количество приоритетов инновационного развития технологий для наукоемкой промышленности должно быть ограничено в связи с ограниченным объемом доступных ресурсов, а их формирова ние должно осуществляться на основе совместного анализа и прогноза развития научно-технологической сферы и соответствующих рынков.

Для совершенствования и расширения масштабов инновационной де ятельности в кластере необходимо задействовать механизм региональных целевых программ. Закон должен внести серьезные изменения в под ходы как к формированию структуры программных мероприятий, так и к уточнению целевых установок государственной поддержки проектов.

В первую очередь необходимо воспрепятствовать стремлению к завыше нию количества реализуемых в рамках программ проектов. Кроме того, следует обратить внимание на то, чтобы исследования и разработки были теснее увязаны с задачами последующей коммерциализации результатов проведенных работ.

Необходимо установить режим наибольшего благоприятствования для создания на базе ВУЗов региональной сети центров внедрения про мышленных технологий, кооперативных форм организации инновацион ного творчества (от смешанного капитала и разделения рисков до сов местного использования дорогостоящего оборудования).

Для стимулирования кластерных форм инновационной деятельности могут быть использованы следующие основные методы:

прямое финансирование (субсидии, займы) расходов на создание новой продукции и технологий;

предоставление ссуд, в том числе без выплаты процентов;

Shvetsov-A-N.tex 180 А. Н. Швецов целевые дотации на научно-исследовательские разработки;

создание фондов внедрения инноваций с учетом возможного ком мерческого риска;

безвозмездные ссуды на внедрение новшеств;

снижение государственных пошлин для индивидуальных изобрета телей;

отсрочка уплаты пошлин или освобождение от них, если изобретение касается экономии энергии;

бесплатное ведение делопроизводства по заявкам индивидуальных изобретателей, бесплатные услуги патентных поверенных, освобо ждение от уплаты пошлин.

Другой механизм, который способен существенно поддерживать про грамму научно-конструкторских работ различных научных организаций, может быть основан на использовании внебюджетного фонда. Подоб ный фонд должен быть предназначен для финансирования программы научно-исследовательских работ. Основой работы фонда и выполнения программы должно стать соглашение, которое может быть подписано заинтересованными сторонами. В соответствии с таким соглашением и статьей 262 Налогового кодекса 0,5 процента от валовой выручки пред приятия можно через фонд направлять на НИОКР, не облагая их налогом на прибыль. Тем самым предприятия-партнеры могут получать дополни тельное финансирование на НИОКР.



 














 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.