авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Астрологический Прогноз на год: карьера, финансы, личная жизнь


Pages:   || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

Разработка

и реализация политики

противодействия коррупции

Практическое пособие

Разработка

и реализация политики

противодействия коррупции

Практическое

пособие

Английское издание:

Designing and Implementing Anti-corruption Policies

Handbook

Данное практическое пособие подготовлено в рамках проекта Механизма

Восточного партнерства - Совета Европы «Надлежащее государственное

управление и противодействие коррупции» и финансировано Европейским

Союзом. Точки зрения, представленные в настоящем документе, не могут считаться официальным мнением Европейского Союза и/или Совета Европы.

Никакая часть данной публикации не может быть переведена, воспроизве дена или передана в любой форме и любыми средствами, электронными (CD-ROM, Интернет и т. п.) или механическими, включая фотокопирование, записи, или иным образом без предварительного письменного разрешения Дирекции коммуникации (F-67075 Strasbourg Cedex или publishing@coe.int).

За дополнительной информацией обращайтесь:

Отдел по вопросам сотрудничества в сфере борьбы с экономической преступностью Департамент по борьбе с преступностью Генеральный директорат по правам человека и верховенству права Совет Европы E-mail: contact.econcrime@coe.int Website: www.coe.int/economiccrime Дизайн обложки и верстка: Департамент документации и публикации /ДДП/ Совет Европы © Совет Европы, первое издание, апрель 2013 г.

Отпечатано в Совете Европы СОДЕРЖАНИЕ ПРЕДИСЛОВИЕ.......................................................

1. ВВЕДЕНИЕ......................................................... 2. РЕЗЮМЕ/РЕКОМЕНДАЦИИ.........................................

3. ОЦЕНКА ПОТРЕБНОСТЕЙ..........................................

3.1. Оценка уровня коррупции..................................... 3.1.1. Виды информации.......................................

3.1.2. Сбор информации.......................................

3.1.3. Анализ информации.....................................

3.2. Оценка силы и действенности принимаемых мер управления..

3.2.1. Виды информации.......................................

3.2.2. Сбор информации.......................................

3.2.3. Анализ информации.....................................

3.3. Внешняя и внутренняя оценка.................................

4. РАЗРАБОТКА......................................................

4.1. Функции политики противодействия коррупции...............

4.1.1. Политическая функция................................... 4.1.2. Управленческая функция................................. 4.1.3. Национальная, региональная, местная и отраслевая политика..........................

4.1.4. Стратегия «противодействия коррупции» или стратегия.

«государственной службы»?.............................. 4.2. Стратегии...................................................... 4.2.1. Введение................................................

4.2.2. Основная часть.......................................... 4.2.3. Цели..................................................... 4.2.4. Определение приоритетов............................... 4.2.5. Установление последовательности....................... 4.2.6. Ответственность за реализацию.......................... 4.2.7. Индикаторы коррупции.................................. 4.2.8. Разработка и утверждение............................... 4.3. План действий................................................

4.3.1. Обязательные и возможные компоненты................. 4.3.2. Индикаторы для оценки успешности.....................

4.3.3. Финансовый эффект.....................................

4.3.4. Подготовка и утверждение документов................... 4.4. Участие НПО и общественности................................ 5. РЕАЛИЗАЦИЯ...................................................... 5.1. Отчетность.................................................... 5.2. Мониторинг................................................... 5.3. Участие НПО и общественности................................ 6. ВНЕСЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЙ В СТРАТЕГИЮ И ПЛАН ДЕЙСТВИЙ...........

7. ИНФОРМИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОСТИ............................ 8. ПРИЛОЖЕНИЯ.....................................................

8.1. Перечень стратегий противодействия коррупции..........

в странах Восточного партнерства............................. 8.2. Международные стандарты.................................... 8.3. Литература...................................................



8.4. Сокращения................................................... ПРЕДИСЛОВИЕ После падения Берлинской стены все население Европы с готовностью восприняло ценности, провозглашенные Советом Европы: соблюдение прав человека и норм плюралистической демократии при обеспечении верховенства права. Однако с исчезновением идеологического раскола появилась новая скрытая опасность, угрожающая этим ценностям, – кор рупция. Она способна пускать корни и развиваться как в старых, так и в новых демократических государствах, деформируя конкуренцию, замедляя экономический рост, подрывая доверие общества к политической системе и государственным учреждениям.

В 1990 году Совет Европы усовершенствовал разработанную договорную правовую базу и принял ряд новых документов. Комитет Министров одо брил несколько ключевых рекомендаций и руководящих принципов в области противодействия коррупции. Были установлены новые, более жесткие стандарты по борьбе с коррупцией и отмыванием денег, а также конфискации преступных доходов.

Контроль за соблюдением стандартов в сфере противодействия коррупции был поручен Группе государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). ГРЕКО проводит мониторинг во всех государствах-членах Совета Европы (а также в Соединенных Штатах и Беларуси) на равной основе посредством про ведения взаимных тематических оценочных раундов с последующей про цедурой проверки соответствия принимаемых мер рекомендациям ГРЕКО.

Первый раунд оценок ГРЕКО (2000–2002) был направлен на анализ степени независимости, уровня специализации и механизмов работы национальных органов по предупреждению коррупции и борьбе с ней. Деятельность этих органов направлена на координацию и реализацию политики и мер по противодействию коррупции.

Совет Европы оказывает содействие своим государствам-членам в осущест влении рекомендаций ГРЕКО и противодействии коррупции посредством национальных и региональных многомиллионных долгосрочных проектов по оказанию технической помощи. Хорошо продуманная политика по про тиводействию коррупции является необходимым условием успеха в борьбе с этим явлением, поэтому все подобные проекты включают разработку и реализацию антикоррупционных стратегий и планов действий.

Данное практическое пособие основано на более чем десятилетнем опыте по оказанию технической помощи и, в частности, на результатах двух практи ческих семинаров, проведенных в рамках Проекта «Восточное партнерство –  механизм Совета Европы по надлежащему государственному управлению и противодействию коррупции», финансируемого Европейским Союзом и реализуемого Советом Европы.

Накопленный опыт впервые собран в едином общедоступном справочном документе. Практическое пособие представляет собой пошаговое руковод ство, проиллюстрированное практическими примерами по всем аспектам разработки и реализации политики противодействия коррупции. Я уверен, что оно может послужить полезным ресурсом для специалистов-практиков и государственных служащих, ответственных за разработку национальной политики или проведение национальных реформ по противодействию коррупции.

Я благодарен г-ну Тилману Хоппе, консультанту проекта Восточного парт нерства, который подготовил и отредактировал данное Практическое посо бие, а также экспертам Совета Европы г-же Вере Дивайн, г-ну Эдмонду Дунге, г-ну Валтсу Калниншу и г-ну Квентину Риду, предоставившим ценные рекомендации при его подготовке.

Выражаю особую благодарность Национальным координаторам Проекта в странах Восточного партнерства (Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Республика Молдова и Украина).

В заключение хочу отметить, что данное пособие не могло бы увидеть свет без самоотверженного труда моих коллег – г-жи Ардиты Абдиу, начальника отдела по сотрудничеству в области борьбы с экономической преступно стью, и г-жи Майи Мамулашвили, координатора Проекта.

Иван Коеджиков, руководитель Департамента по борьбе с преступностью 1. ВВЕДЕНИЕ Необходимость «скоординированной Существует множество политики противодействия коррупции, рекомендаций по мерам способствующей участию общества и противодействия кор отражающей принципы правопорядка, рупции, но нет руко водства в отношении надлежащего управления публичными необходимых шагов делами и публичным имуществом, чест по формулированию и ности и неподкупности, прозрачности и реализации политики ответственности»1 признана международ противодействия.

ным правом.

Успешность политики противодействия коррупции зависит от трех следу ющих факторов:

• подлинная приверженность и поддержка со стороны ключевых заин тересованных сторон (политическая воля);

• решение соответствующих проблем соответствующими действиями (содержание);

• эффективная разработка и реализация политики противодействия (формальное управление).

Много сказано и написано о необходимости политической воли и о содер жании политики противодействия коррупции: Какой способ борьбы с кор рупцией является наилучшим? Какие меры необходимы, и как их оптималь ным образом комбинировать? Неправительственные и международные организации подготовили письменные рекомендации о преимуществах и опасностях отдельных мер противодействия коррупции во многих странах.

Кроме того, для оценки успешности мер противодействия коррупции раз работаны комплексные, а иногда и чрезмерно сложные формулы.

Процессу подготовки и реализации политики противодействия также уде лено значительное внимание на различных семинарах. Однако до сегод няшнего дня не существует единого поэтапного руководства по такому довольно формальному аспекту политики противодействия коррупции, как инструменты управления. Кроме того, отсутствует сравнительный обзор различных методов работы.

Настоящее практическое пособие призвано ликвидировать этот пробел.

Оно предлагает систематизированное описание всех шагов и аспектов политики противодействия коррупции как инструментов управления. В то же время, оно предлагает набор существующих – по крайней мере, на концептуальном уровне – методов работы в регионе Восточной Европы, которые читатель может сравнивать и использовать в качестве образца 1. Статья 5, п. 1 Конвенции ООН против коррупции.

или отправной точки при выборе различных направлений работы. Такой подход основан на предположении, что не существует антикоррупционной политики на основе передового опыта, который был бы применим в любом контексте. Хотя базовое руководство по-прежнему остается абстрактным в своих рекомендациях, все шаги в настоящем пособии проиллюстрированы практическими примерами – будь то примеры успешных или неудачных методов.

Мы надеемся, что использование данного пособия позволит как странам Восточного партнерства, так и тем, которые в него не входят, не заниматься сложной работой по сбору сравнительного материала о зарубежных страте гиях, чтобы получить идеи для разработки и реализации собственной страте гии, как это было сделано ранее, например, в Турции при подготовке Стратегии на 2010–2014 годы, когда были проанализированы стратегии 13 стран2.

2. РЕЗЮМЕ/РЕКОМЕНДАЦИИ В последние 10–15 лет политика противодействия коррупции становится все более часто используемым инструментом в странах, сталкивающихся с острой проблемой коррупции. С учетом опыта трех поколений стратегий противодействия, следующие факторы представляются ключевыми для успеха политики противодействия коррупции в любой стране:

Политика должна быть краткой и ясной Желание разработать более совершенную политику противодействия корруп ции часто приводит к появлению объемных и сложных стратегий – нередко под воздействием рекомендаций органов технического содействия или мониторинга. Однако такие стратегии могут быть сложно применимы, и они не дают возможности сконцентрировать ресурсы на приоритетных направ лениях. Кроме того, они менее доступны для широкой общественности.

Вместо этого стратегии и политика должны быть сосредоточены на управляе мом диапазоне задач. Краткая, целенаправленная и реалистичная, хорошо проработанная политика получит больше понимания и доверия как со сто роны общественности, так и со стороны соответствующих государственных органов.

В этом контексте, возможно, легче работать с единым документом, чем с материалами, разделенными на стратегию и на, часто более поздний, план действий. В конечном итоге план действий является основным документом, который подлежит реализации.

2. См. ОЭСР, материалы семинара «Политика противодействия коррупции, развитие добро порядочности», март 2011 г., www.oecd.org/dataoecd/3/17/47912383.pdf. стр. 18.

Уделите основное внимание тому, чего следует добиваться (надлежащие государственные услуги), а не тому, что следует предотвратить (коррупция) Необходимость «антикоррупционной» политики за последние несколько лет стала общепринятой точкой зрения. Однако недостаточно бороться с коррупцией лишь путем прямого противодействия ей. Антикоррупционная политика взаимосвязана с более широкой политикой надлежащего госу дарственного управления и должна быть встроена в нее – от разработки управленческих процессов (электронное правительство, упрощение про цедур и т. п.) до понимания важности этики государственной службы, когда должностные лица воздерживаются от коррупционных действий не из-за риска быть изобличенными и не из-за строгости наказания, а потому, что это нарушило бы их собственное представление о своей роли государственного служащего.

От таких мер можно ожидать мощного сопутствующего эффекта в профи лактике коррупции. Они не менее важны, чем традиционные меры, направ ленные на выявление коррупционных случаев и работу с ними.

Используйте простые и конкретные индикаторы Индикаторы, применяемые для мониторинга реализации политики и ее результатов, должны быть управляемыми, не следует пытаться измерить практически неизмеримое, не имея для этого ресурсов и возможностей.

При определении индикаторов следует концентрироваться на конкретных результатах и избегать абстрактных концепций, таких как «снижение уровня коррупции».

Добивайтесь легитимности с помощью общественности/парламента Утверждение или, по меньшей мере, обсуждение политики гражданским обществом и/или парламентом может повысить ее (воспринимаемую) легитимность.

Стратегии не реализуются принятием указов Уделите время обеспечению поддержки со стороны соответствующих орга низаций в отношении разработки и реализации стратегии. Обеспечьте информированность и наличие возможностей для выявления потребностей и оценки хода выполнения – просто разослать письма с инструкциями будет недостаточно. Необходима регулярная координация и мониторинг заинте ресованных групп. Иногда складывается впечатление, что координирующие органы скорее существуют на бумаге, чем ведут реальную работу.

Мониторинг результатов должен быть публичным Мониторинг хода выполнения должен быть систематическим и обеспе чивать подготовку содержательных отчетов, доступных общественности.

Это способствует ответственности за реализацию, а также плодотворной конкуренции между органами.

3. ОЦЕНКА ПОТРЕБНОСТЕЙ Исходный пункт при разработке любой ГРЕКО «р е коме нд уе т стратегии – это тщательная оценка потреб провести исследование ностей страны: масштабов и природы • Модели и подходы, заимствованные возможной коррупции из передового зарубежного опыта, [...], охватывающее наи часто могут быть применимы, но более уязвимые секторы, такой вывод можно сделать только одновременно с оценкой после оценки внутренних потребно- существующих инстру стей. ментов […] противодей ствия, что обеспечило бы • Даже когда подходы/принципы, заим прочную основу для раз ствованные из передового зарубеж работки политик проти ного опыта, являются применимыми, водействия коррупции»*.

для их успешного использования с самого начала требуется активное участие заинтересованных групп на местах. Оценка внутренних потреб ностей – естественный способ обеспечить это участие.

Такая оценка потребностей может проводиться под разными названиями, такими как «анализ рисков», «оценка добропорядочности», «диагностика коррупции», «карта коррупции», «индикаторы коррупции», «создание карт системы добропорядочности» и т. д. Цель этой работы – получить ответы на один или оба нижеследующих вопроса:

• Распространенность и характер проблемы: насколько распространена коррупция и какие формы она принимает?

• Прочность политического курса/организации: насколько сильны меры, призванные обеспечить надлежащее управление?

Инструменты с пометкой «коррупция» имеют тенденцию давать ответ на первый вопрос, тогда как инструменты с пометкой «риск» или «надежность и добропорядочность» уделяют больше внимания второму вопросу.

Имеются многочисленные руководства по различным методам оценки распространенности и природы коррупции, с одной стороны, и по вопро сам управления – с другой (см. список литературы в приложении  8.3).

* ГРЕКО, Доклад об итогах объединенного первого и второго раундов оценки по Андорре, Eval I-II Rep (2006) 1E, 8 декабря 2006 г., № 24, www.coe.int/greco.

В настоящей главе не предполагается дублировать эти работы или выбрать лучший из методов. В ней представлен обзор основных инструмен тов оценки потребностей, проиллюстрированных примерами из стран Восточного партнерства.

3.1. Оценка уровня коррупции Перед началом оценки коррупции люди ГРЕКОсчитает,что«объек часто спрашивают: «Что такое „корруп тивное исследование ция”, которую мы оцениваем?» Существует является ключевым эле много литературы, дающей определе ментом для понимания ния коррупции и классифицирующей феномена коррупции, ее формы ее проявления. Между тем, кон распространенности, форм венции и рекомендации Совета Европы и т. д., одновременно пред и Конвенция ООН против коррупции, по ставляя собой неотъем сути, описывают все основные формы лемый инструмент для коррупции, такие как уголовные престу введения эффективных мер пления (взяточничество, использование против коррупции»*.

своего влияния в корыстных целях, зло употребление служебным положением и т. п.), действия в ходе ненадлежащего конфликта интересов, непотизм (кумовство) и финансирование партий. В результате существует широко распространенное практическое понимание того, что представляет собой коррупция. Поэтому в процессе оценки не следует отвлекаться на форму лирование определений.

Кроме того, при проведении институциональной оценки нецелесообразно ограничиваться только коррупцией, желательно принимать во внимание другие случаи поведения должностных лиц, идущие вразрез с интересами общества, такие как несправедливое обращение и обструкционизм. Такое поведение может соотноситься с коррупцией, и усилия по его предотвра щению способны производить положительный сопутствующий эффект (упомянутый в разделе 2) в виде снижения вероятности коррупции.





С другой стороны, может быть очень полезно – особенно в ситуации, когда коррупция крайне широко распространена или носит системный харак тер – включать в проведение общей оценки исследование вопроса о том, что именно соответствующие действующие лица (должностные лица или граждане/клиенты) понимают под коррупционным поведением. Результаты такого исследования могут дать ценную информацию для разработки поли тики – например, с целью повлиять на отношение к вопросу.

* ГРЕКО, Доклад об итогах первого раунда оценки по Болгарии, Eval I Rep (2001) 14E Final, 17 мая 2002 г., № 104.

3.1.1. Виды информации Существует два типа информации, на которой может основываться оценка коррупции:

Статистическая информация:

• статистика преступлений, правонарушений или длительности адми нистративных процедур;

• сообщения СМИ, специальных уполномоченных (омбудсменов), граж дан, должностных лиц, неправительственных организаций (НПО) и т. п.

о случаях коррупции.

Аналитическая информация:

• восприятие, мнения и заключения о коррупции (граждан, экспертов, отечественных или иностранных предпринимателей, НПО и т. д.).

В то же время статистическая информация не должна автоматически вос приниматься как надежный измеритель коррупции, а аналитическая инфор мация, в свою очередь, не обязательно ненадежна. Статистика по престу плениям может быть в одинаковой мере индикатором уровня коррупции и индикатором активности правоохранительных органов. И напротив, интер вью с хорошо информированными экспертами способны дать очень точные индикаторы распространенности, тяжести и природы коррупции.

3.1.2. Сбор информации Существует несколько инструментов для «Государства-участники сбора информации:

рассматривают возмож ность [...] проведения Аналитический обзор оценок, исследований и Это первый шаг в изучении существу- разработок, касающихся ющих материалов, таких как доклады, видов, причин, послед оценочные исследования о распростра- ствий и издержек корруп ненности коррупции, подготовленные ции в своих соответству учеными, неправительственными и меж- ющих странах с целью дународными организациями, СМИ и т. п.   разработки [...] страте Качество и охват информации, однако, гий и планов действий по иногда зависят от воли случая и доступ- борьбе с коррупцией»*.

ности сведений. Международные и непра вительственные организации регулярно проводят оценку коррупции во многих странах. Существующие обзоры по коррупции часто используются в качестве источника данных для аналитических обзоров. К наиболее извест ным из них относятся:

* Статья 60, п. 4 Конвенции ООН против коррупции.

Трансперенси Интернешнл • Индекс восприятия коррупции (CPI)3: восприятие коррупции в государ ственном секторе;

• Барометр мировой коррупции (GCB)4: восприятие и опыт мелких взяток и коррупции высокого уровня;

• Индекс взяткодателей (BPI): вероятность дачи взятки иностранными компаниями (восприятие).

Всемирный банк • Индекс «контроль коррупции» (восприятие)5;

• Опросы компаний (восприятие и опыт)6.

Дом Свободы: исследование «Страны переходного периода» (восприятие отдельных экспертов).

Европейский банк реконструкции и развития и Всемирный банк: опрос «Жизнь в переходный период» (восприятие и опыт).

Стратегия противодействия коррупции Республики Молдова на 2011–2015 гг. в главе 1 «Текущее положение дел» содержит перечень и анализ всех основных оценочных исследований и индексов коррупции, существующих в Республике Молдова.

Опросы При надлежащей организации опросы могут стать источником ценных дан ных. Страны Восточного партнерства провели внутренние исследования о восприятии и непосредственном опыте:

Армения: Опрос о коррупции, проведенный среди домохозяйств, 2010 г.

(USAID).

Азербайджан: Опрос о коррупции 2007 г. (не опубликован).

Грузия: Опрос государственных служащих 2009 г. и Опрос населения 2009 г.

(Совет Европы / Нидерланды).

Республика Молдова: Эволюция восприятия феномена коррупции в Республике Молдова в 2005–2009 гг. (Совет Европы);

Оценка противодействия коррупции в Республике Молдова в 2006 г. (USAID).

Украина: опросы о рисках коррупции в государственной администрации и системе уголовного судопроизводства 2009 г.;

в судебной системе 2006 г.

(Совет Европы).

3. www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi.

4. http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb.

5. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp.

6. http://enterprisesurveys.org/.

Ключевые факторы для получения полезной информации Ясно определить задачи опроса (что мы хотим выяснить?):

• отношение (например, терпимость к коррупционным проявлениям, готовность попросить о взятке, принять участие в реформах, сообщить или проголосовать за коррумпированного политика);

• восприятие (как, например, по мнению общественности, ведут себя публичные должностные лица?);

• опыт (например, непосредственный опыт подкупа).

Правильная выборка населения (целевая группа):

• население в целом (например, общие опросы о взяточничестве);

• выборка, исключающая чрезмерное представительство определен ных групп, например, городского населения (несмотря на то, что эти люди более «доступны» и доступ к ним требует меньших затрат) или Интернет-пользователей, ответы которых могут быть легче получены;

• определенные люди со специфическим опытом – это особенно важно, к примеру, в опросах о госзакупках.

См., например, Опрос населения Грузии 2009 г., стр. 6: «Выборка включает взрослое население Грузии, проживающее в городах и сельской местности»;

Республика Молдова: «39% респондентов проживают в городах, 61% – в сель ской местности».

Анонимность и конфиденциальность:

• коррумпированные должностные лица и взяткодатели могут опасаться наказания;

• жертвы и уязвимые участники коррупционных актов могут опасаться возмездия.

Правильная постановка вопросов:

• начинайте с общих вопросов, чтобы завоевать доверие, оставьте самые чувствительные вопросы напоследок. Это особенно важно, если пред полагается, что интервьюируемые могут быть неискренними, напри мер, участники тендеров на государственные закупки, которые явля ются добровольными взяткодателями;

• задавайте конкретные вопросы (не о «коррупции», а о «подарках» или «платежах») – в противном случае каждый респондент будет иметь собственную концепцию «коррупции»;

• старайтесь не стыдить: задавайте гипотетические вопросы – «Что бы Вы делали, если бы…?» или «Сталкивался ли кто-нибудь в Вашем окру жении дома или на работе с предложением заплатить деньги?»;

• каждому респонденту перед началом работы необходимо сообщить, что «не существует правильных ответов» на вопросы этого исследо вания;

• проверьте знания респондентов о государственных органах, чтобы понять, соотносится ли такое знание с большей или меньшей верой в неподкупность данных органов (если более информированные люди демонстрируют меньше доверия, то это свидетельствует о более серьезной проблеме);

• вопросы должны быть доступны для понимания независимо от жиз ненного опыта участника.

Крайне важна пилотная фаза, призванная разрешить методологические и практические проблемы.

См., например, Опрос населения Грузии 2009 г., стр. 6: «До начала полевого исследования было проведено пилотное изучение, его результаты были интегрированы в итоговый вариант вопросника».

Основная проблема в связи с опросами – это их стоимость: опрос с выбор кой не менее 1.000 респондентов может стоить от 10.000 евро и более, в зависимости от места проведения, числа вопросов, выбранного поставщика услуг и т. д.

По данным Доклада ГРЕКО (первый и второй раунд), стоимость (неопублико ванного) опроса населения в Азербайджане, проведенного подрядчиком в 2007 г., составила 15.000 евро.

За исключением случаев, когда вопросник тщательно продуман, опрос про водится высококвалифицированными интервьюерами, а интерпретация результатов осуществляется независимыми авторитетными экспертами, польза от проведения массовых опросов может быть невелика.

Кроме того, необходимо помнить, что опросы дают более «статистически точные» данные, но не позволяют получить глубокую информацию о функ ционировании организаций и изучаемых процессах7, как это было бы при работе в фокус-группах.

Интервью Интервью обычно проводятся целенаправленно с членами правительства и/или представителями гражданского общества, например, с неправи тельственными организациями, ведущими наблюдение за коррупцией или организующими адвокатские центры, специалистами-практиками, 7. См. Технический документ Совета Европы «Методическое пособие по оценке коррупци онных рисков», подготовленный в рамках проекта PACA, авторы: Квентин Рид и Марк Филп, декабрь 2010 г.

предпринимателями, гражданами/фокус-группами, должностными лицами, политиками, экспертами, представителями правоохранительных органов, судьями и т. п. Интервью может быть либо полуструктурированным (гибкая структура позволяет задавать новые вопросы в ходе интервью на основе сказанного респондентом в рамках исследуемых тем), либо структуриро ванным (с более строго определенным набором вопросов, как правило, сформулированных в письменном виде в вопроснике). Основные факторы для получения полезных данных:

• отобрать непредвзятых интервьюируемых либо обеспечить сбаланси рованную выборку предвзятых респондентов;

• избегать наводящих вопросов, то есть вопросов, которые нацеливают на определенный ответ;

• всегда сочетать структурированные опросы или вопросники с воз можностью выйти за пределы заданных рамок. Одна из частей подготовленной в Республике Молдова «Методологии оценки коррупционных рисков в государственных организациях8» представляет собой вопросник, состоящий из 70 вопросов, таких как:

«Слышали ли Вы когда-нибудь о попытках третьих лиц ненадлежащим образом оказать давление на профессиональные решения коллеги?» (Да/Нет). Если да, известно ли Вам о том, сообщалось ли о таких попытках официально в рамках организации?» (Да/Нет) В то же время методология предусматривает использование «целевых групп […], приглашаемых с целью обсудить вопросы, которые представляют особый интерес».

Работа в фокус-группах Целевые группы принимают участие в сессиях, построенных на детальном обсуждении вопроса с целью получения оценки форм и проявлений кор рупции. Однако необходимо помнить, что фокус-группы способны обеспе чить, главным образом, двусторонний обмен, а более конфиденциальная обстановка интервью «один на один» может дать возможность высказать мнения, отличающиеся от других мнений в группе. Существуют следующие различия между фокус-группами и опросами:

• размер выборки и точность;

• вопросы задаются группе, а не отдельным лицам;

• после вопросов – открытая дискуссия в целевой группе.

8. Проект Совета Европы по противодействию коррупции, отмыванию денег и финансирова нию терроризма в Республике Молдова (MOLICO), «Методология оценки коррупционных рисков в государственных органах» (перевод на английский язык). www.coe.int/t/dghl/cooperation/ economiccrime/MoneyLaundering/projects/MOLICO/AC/Output1.6/912%20MOLICO%20Nat% %20Legisl%20_methodology%20of%20corruption%20risk%20assessment.pdf.

Опрос, содержащийся в Оценке противодействия коррупции в Молдове 2006 года, предусматривал интервью и работу с фокус-группами: «Ответы на вопросники для итогового доклада по Молдове были получены от 35 человек, большинство из которых стали участниками фокус-групп, структурированных интервью “один на один” или интервью в малой группе. Из 35 респондентов 26 представляли неправительственные организации, 6 – другие организации и 1 – государственные органы. Двое оставшихся не указали своей сферы деятельности».

Сочетание источников Многие оценочные исследования объединяют несколько вышеперечислен ных инструментов сбора информации:

Исследование о коррупционных рисках в государственной администрации Украины, проведенное в 2009 г. (стр. 11), основано на: «1) массовом опросе населения Украины;

2) интервью с предпринимателями;

3) фокус-группах в городах Украины;

4) расширенных интервью».

В ходе ситуационных исследований, как правило, также используется несколько инструментов сбора информации для детального изучения спе цифического проявления коррупции:

«Ситуационное исследование по борьбе с коррупцией в таможенной системе Армении» (2002)9 подробно исследует причины коррупции в таможенной системе государства и предлагает рекомендации по возможным управлен ческим мерам.

3.1.3. Анализ информации Для грамотного анализа данных необходимо задать три вопроса:

1. Кто предоставил эти данные?

При оценке обоснованности и достовер- «Если бы имелись исчерпы ности ответов необходимо решить: вающие данные и резуль • Насколько вероятно, что респон- таты исследований […], денты (граждане самой страны или ситуацию можно было иностранные граждане, в центре или бы анализировать более на местах, эксперты или обычные объективно и точно»*.

9. www.afic.am/Summary-Eng.pdf.

* ГРЕКО, Доклад об итогах первого раунда оценки по Албании, Eval I Rep (2002) 9E Final, декабря 2002 г., № 148.

граждане, предприниматели или члены частного домохозяйства) знают о конкретных формах коррупции?

Опрос, проведенный ПРООН в 2010 г. в Сербии, показал, что 65% населения считают, что прокуроры коррумпированы. Однако только небольшая часть этих людей действительно имела контакты с прокуратурой (в результатах исследования не приводится точный процент), и лишь 1% сообщил о даче взяток сотрудникам прокуратуры.

• Как респондент может быть заинтересован в преувеличении или пре уменьшении проблемы, например, публичные должностные лица в отличие от представителей НПО?

• Выигрывают ли (в узком понимании) респонденты от коррупции или теряют?

• Мог ли страх наказания, возмездия или стыда исказить результаты? Использование различных источников: зачастую разные оценочные иссле дования коррупции основаны на одних и тех же источниках и, таким обра зом, представляют ограниченный объем дополнительной информации. По мере возможности, следует отдавать предпочтение первоисточникам: Индекс экономической свободы (восприятие) Фонда «Наследие» и журнала Wall Street Journal основан на десяти свободах. Оценка «Свобода от корруп ции» «заимствована, главным образом, из Индекса восприятия коррупции (CPI) Трансперенси Интернешнл»11 и, следовательно, не дает какой-либо новой информации. Кроме того, индекс «Свободы от коррупции» 2012 г. основан на CPI от 2010 г.

2. При ответе на какой вопрос были получены данные?

Существует огромная разница, говорится ли в вопросе о «коррумпиро ванных должностных лицах» или «деньгах или подарках, которые ожи дает должностное лицо». Другими словами, имеются различные трактовки («коррупция» «коррупция»): у каждого респондента в голове собственная концепция, если в вопросе говорится только о «коррупции».

10. Свобода от коррупции – один из десяти основных компонентов экономических свобод:

http://www.heritage.org/index/.

11. www.heritage.org/index/book/methodology.

По данным исследования ЕБРР «Жизнь в переходный период» за 2010 г., 65% респондентов считают, что в Азербайджане есть проявления коррупции, но только 15% думают так в Беларуси. В то же время индекс восприятия корруп ции, согласно Трансперенси Интернешнл за 2010 г., в этих странах практически одинаков (2,5/2,4). Это противоречие проясняется, если посмотреть на мелкий текст: «коррупция» в исследовании «Жизнь в переходный период» определена как взяточничество, в то время как в индексе CPI «коррупция» – это понятие, близкое к определению «все включено».

К аналитическим данным следует относиться с осторожностью – они не обязательно отражают реальность, но могут отражать:

• общую неудовлетворенность или отчуждение от государственных органов;

• искажение картины в связи с цензурой или с изложением в СМИ, а также вследствие чрезмерной гонки за сенсациями;

• высокий уровень терпимости к коррупции в целом;

• растущую осведомленность о коррупции, а не рост самой коррупции;

Международный индекс странового риска (ICRG), включающий полити ческие риски в связи с коррупцией, оценивал Ирландию в годы работы Чарльза Хоги на посту премьер-министра (1987–1992 гг.) очень высоко, с оценкой «5». Однако оценка была понижена до «2» в 1997 г., после обнародования его коррупционных деяний во время пребывания на посту, несмотря на то, что к этому времени он уже долгое время не работал. В январе 2011 г. Ирландия все еще имела рейтинг всего «3,5».

• общественное убеждение, в определенной степени противоречащее опыту.

Опрос среди домохозяйств о коррупции в Армении в 2010 г. выявил, что 68% респондентов полагают, что коррупция является обычным явлением в сфере здравоохранения, в то время как только 22% из тех респондентов, кто вступал в контакт с этой системой, указали, что их просили о взятке. Удивительно, но случается и обратное: по данным доклада ЕБРР «Жизнь в переходный период» за 2010 г., 40% респон дентов в Украине сталкивались с неофициальными платежами или подарками, однако только 20% воспринимают это как устоявшуюся практику.

Субъективные данные зачастую являются единственным доступным источ ником и могут рассказать об отношении к коррупции.

3. Каких данных не хватает?

• Охватывают ли имеющиеся данные все формы коррупции?

В то время как большинство опросов концентрируется на коррупции в адми нистрации, в вопросник о воспринимаемом уровне коррупции для домохо зяйств в Армении в 2010 г. были включены политические партии как возмож ные участники, без дальнейшей детализации.

• Какие сегменты общества остались неохваченными?

По практическим соображениям общий опрос населения в Грузии, прове денный в 2009 г., не включает население «военных баз и исправительных учреждений» (стр. 6).

• Имеются ли региональные различия?

Всемирный банк в опросе среди предприятий Азербайджана в 2011 г.

выявил, что частота неофициальных платежей в отдельных регионах на 20% выше, чем в Баку.

• Имеющиеся данные не всегда подкрепляют убедительные выводы.

В ходе опроса может оказаться, что высокий процент респондентов дал поло жительный ответ на вопрос «Приходилось ли вам давать деньги судье, чтобы облегчить продвижение вашего дела?». Однако могут отсутствовать данные о том, уплачены ли эти деньги напрямую судье или через адвоката. Если хотя бы в некоторых случаях они направлялись через адвоката, то именно адвокат мог мошенническим образом заявлять, что судья требует взятку.

Чтобы позволить проводить анализ данных, задаваемые вопросы и выборка респондентов регулярно включаются в публикуемую версию.

На 30 страницах приложения к опросу населения Грузии, проведенного в 2009 г., приводятся все использованные вопросники;

сходным приложением сопровождается и опрос о коррупции, осуществленный среди домохозяйств Армении в 2010 г. Вопросы, задававшиеся в Республике Молдова и Украине в ходе опросов 2009 г., были включены в результаты исследования. В этих документах они были введены в контекст, но в то же время читатель не мог последовательно ознакомиться со всеми ими.

3.2. Оценка силы и действенности принимаемых мер управления « Ка ж д о е Го с уд а р ств о Существует несколько пособий, приво- участник рассматривает дящих полный перечень коррупционных возможность рисков и необходимых мер, охватывающих осуществления контроля за своей политикой и практически все аспекты жизни общества практическими мерами (не только правоохранительную систему, по борьбе с коррупцией, а но и доступ к информации, знание людьми также проведения оценки своих прав, механизмы подачи жалоб, их эффективности и целостность бюджета, систему государ действенности»*.

ственных закупок, аудит и контроль и т. п.):

• ЮНОДК, Инструментарий ООН по противодействию коррупции (3-е издание, 2004 г.)12;

• ЮНОДК, Техническое руководство к Конвенции ООН против коррупции, 2009 г. (на английском и русском языках)13;

• ОБСЕ, передовой опыт борьбы с коррупцией, 2004 г. (на английском, русском и азербайджанском языках)14;

• Трансперенси Интернешнл, «Сталкиваясь с коррупцией: элементы системы государственной добропорядочности», Сборник материалов, 2000 г. (на английском языке)15;

• ЮНОДК, перечень вопросов для самооценки к Конвенции ООН против коррупции16 (на английском и русском языках);

• ОЭСР: Управление конфликтом интересов на государственной службе.

Набор инструментов, 2005 г.;

Специализированные институты по борьбе с коррупцией. Обзор моделей, 2006 г. (на английском и русском языках);

Лоббисты, правительство и общественное доверие, 2009 г.;

Декларации об имуществе публичных должностных лиц: инструмент предотвраще ния коррупции, 2011 г. (на английском и русском языках);

Руководство по осведомленности налоговых инспекторов в вопросах взяточничества, 2009 г. и др.17;

• Списки коррупционных рисков по различным секторам (таможня, здра воохранение, политические партии и т. д.). См., например, «Пособие по * Статья 61, п. 3 Конвенции ООН против коррупции.

12. www.unodc.org/documents/corruption/publications_toolkit_sep04.pdf..

13. www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/technical-guide.html.

14. www.osce.org/eea/13738.

15. www.transparency.org/publications/sourcebook.

16. www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/self-assessment.html.

17. www.oecd.org/document/42/0,3746,en_2649_37447_41799402_1_1_1_37447,00.html.

оценке коррупции» USAID (2006)18, приложение 3, стр. 94 – «Руководство по диагностике»;

• Ресурсный центр противодействия коррупции U419.

Большинство этих источников базируются на идее/предположении, что определенные правовые и институциональные схемы помогают предот вращать или контролировать коррупцию. Другими словами, если в той или иной стране широко распространена коррупция, то причина видится в отсутствии всесторонних мер противодействия. Общепринятым является мнение о том, что меры управления должны включать как репрессивные, так и превентивные аспекты, а также охватывать все секторы (государственный, предпринимательский, гражданский).

Работа по оценке мер управления часто носит название «оценка коррупци онных рисков» или «оценка добропорядочности». Однако ее целью всегда является вопрос, каких мер управления не хватает в определенной стране или секторе.

В любом случае, кажущиеся простыми формулы не могут заменить тща тельный анализ необходимых мер управления20. Известный пример пред ставляет собой формула Клитгаарда, в соответствии с которой КОРРУПЦИЯ = МОНОПОЛИЯ + СВОБОДА ДЕЙСТВИЙ – ПОДОТЧЕТНОСТЬ. С помощью этой формулы американский экономист Роберт Клитгаард суммировал факторы, стимулирующие коррупцию. Иными словами, чем меньше конкуренция и больше свобода действий поставщика услуг, тем более он коррумпирован;

в то же время чем больше требований к подотчетности, тем меньше его коррумпированность. Однако Верховный суд США является наиболее оче видным примером ограниченности этой формулы: Суд имеет монополию на принятие окончательных судебных решений, широкую свободу действий при практически полном отсутствии официальной подотчетности. Исходя из формулы Клитгаарда, можно ожидать, что Суд будет значительно кор румпирован или крайне склонен к коррупции, но представляется, что это не соответствует реальности.

3.2.1. Виды информации Статистическая информация:

• информация о законодательных нормах, институциональной структуре, возможностях и осведомленности общественности.

Аналитическая информация:

18. http://transition.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/technical_areas/ anticorruption_handbook/index.html.

19. www.u4.no/.

20. См. PACA «Методическое пособие по оценке коррупционных рисков» (примечание 7).

• восприятие или мнения о причинах коррупции, то есть отсутствие определенных мер управления, ожидания (со стороны публичных должностных лиц, граждан, экспертов, отечественных и иностранных предприятий, неправительственных организаций и т. п.);

• мотивы сторон, вовлеченных в коррупционные действия.

3.2.2. Сбор информации Несмотря на то, что существуют объектив «Всемирная ные данные об отсутствии определенных правительственная мер управления, выявление необходимых инициатива должна мер основано главным образом на субъ иметь своей целью […] ективных мнениях: существует ли корруп расширить исследования ция в системе государственных закупок зараженных и уязвимых из-за недостатка наказаний, внутренних секторов […]»*.

проверок, механизмов контроля или по другим причинам? Отсутствие определенных мер не обязательно означает, что именно оно является причиной коррупции или даже способствует ей.

В любом конкретном случае мнения будут расходиться в зависимости от того, задаем ли мы этот вопрос гражданину, публичному должностному лицу на уровне специалиста или на уровне руководителя, представителю неправительственной организации или иностранному эксперту. Чтобы получить как можно больше точек зрения, необходимо использовать те же методы сбора данных, что и при оценке самой коррупции.

Аналитический обзор Это первый шаг с целью оценить уже имеющийся материал (представленные ранее доклады или оценки состояния мер противодействия, подготовлен ные учеными, НПО, международными организациями, СМИ и т. п.).

При сборе информации о том, предприняты ли определенные меры над лежащего управления, первым и наиболее надежным источником являются официальные документы – законодательные акты и документы, отражающие планирование политики. Это очень ценные и надежные источники, хотя они не всегда показывают, достаточно ли политической воли для их выполнения.

Если ранее существовали стратегии, срок которых истек, необходимо оце нить, какие задачи не были в полной мере решены и надо ли заниматься их решением в рамках последующих стратегий.

Международные организации и НПО проводят регулярную оценку инсти туциональной целостности и добропорядочности по широкому спектру * ГРЕКО, Доклад об итогах первого раунда оценки по Эстонии, Eval I Rep (2001) 7E Final, 14 сентября 2001 г., № 108.

стран. Эти существующие оценки зачастую используются как источники данных для аналитических обзоров.

Выполнение требований международных конвенций:

• доклады ГРЕКО о мониторинге (конвенции и рекомендации Совета Европы);

• отчеты стран о выполнении Конвенции ОЭСР о борьбе со взяточниче ством;

• механизм обзора хода осуществления Конвенции ООН против кор рупции.

Анализ добропорядочности:

• доклад о коррупции – Global Integrity Report;

• доклады ОЭСР о мониторинге системы противодействия коррупции;

• Трансперенси Интернешнл – оценки национальных систем добропо рядочности.

Контрольный перечень вопросов для самооценки по реализации Конвенции ООН против коррупции21 (на английском и русском языках).

Примеры национальных докладов/методов:

Армения: Институциональные источники коррупции в Армении 2009 г. (USAID).

Азербайджан: Исследование микросистем (Совет Европы).

Грузия: Оценка систем государственной целостности и добропорядочности в Грузии 2008 г. (Институт Открытого общества).

Республика Молдова: Решение правительства № 906 от 28 июля 2008 г. «Об утверждении Методологии оценки коррупционных рисков в государственных организациях».

Украина: Оценка систем государственной добропорядочности 2011 г.

(Трансперенси Интернешнл);

опросы о коррупционных рисках в государ ственной администрации и в системе уголовного судопроизводства, 2009 г.;

в судебной системе, 2006 г. (Совет Европы).

Опросы Что касается получения действительных данных, в целом применимы те же правила, что и при оценке коррупции (см. выше раздел 3.1.2). Вопросы о возможных мерах управления включают, в частности, следующие:

• Какими антикоррупционными мерами пользуются граждане, а какими нет? Почему (например, незнание, недоверие)?

• Каковы дополнительные меры в соответствии с восприятием респон дента?

21. www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/self-assessment.html.

Грузия, стр. 36: Из 10 вышеприведенных мер реформирования какую бы вы выбрали и предпочли остальным? (более строгий контроль и наказания для государственных служащих, совершенствование обучения государственных служащих – две наиболее часто выбираемых).

• Причины коррупции (зеркальный вопрос по отношению к вопросу о будущих мерах управления), например, слишком много личных кон тактов с администрацией.

• Ожидания (например, какое поведение государственных служащих хотелось бы видеть общественности). Также, как и при оценке размаха коррупции, интервью и обсуждение в фокус-группах являются возможными инструментами сбора информации.

Так, например, (письменные) интервью, работа с фокус-группами и анализ кон кретных ситуаций включены в Решение правительства Республики Молдова № 906 от 28 июля 2008 г. «Об утверждении Методологии оценки коррупционных рисков в государственных организациях»22.

«Для проверки правильности оценки устойчивости сотрудников к коррупции в рамках организации среди сотрудников следует распространить вопрос ник […] Анализ конкретных случаев коррупции предполагает детальное расследо вание действительных или типовых коррупционных деяний, совершаемых сотрудниками организации, с тем чтобы определить недостатки в управлении организацией, а также реальные или потенциальные возможности организа ции предотвращения этих проявлений. […] Целевые группы – это конкретные группы, приглашаемые для обсуждения вопросов, представляющих наибольший интерес. Этот прием позволяет получить не количественную, а качественную оценку, предлагая подробную информацию о точках зрения на коррупцию и ее причины, а также выдви гая соображения о возможности конкретных властей противодействовать коррупции».

3.2.3. Анализ информации Те же три вопроса, которые задавались в отношении измерения коррупции, применяются для анализа информации о мерах управления. Однако есть и несколько особенностей. Рассмотрим их:

22. См. MOLICO «Методология оценки коррупционных рисков в государственных органах и организациях» (примечание 8).

1. Кто предоставил данные?

• Насколько респонденты знакомы с мерами по реформированию?

Зачастую респонденты рекомендуют те варианты, которые им лучше известны, и могут не знать о других возможностях, об их сильных и слабых сторонах. Например, дилетанты предпочитают репрессивные решения.

• Насколько много скопировано из других источников?

Часть данных организации «Дом Свободы» при исследовании государств в переходный период от 2011 г. по Косово* является «всего лишь» компиляцией доклада ЕС по Косово* за 2010 г. «В отчете Европейской комиссии от 2010 г.

также отмечается, что Управление финансового инспектора должно получить больше финансовой независимости, так как правительство продолжает ока зывать на него влияние путем контроля за бюджетом. […] Отчет ЕС по Косово* за 2010 г. критиковал правительство за то, что оно продолжает откладывать масштабную реформу государственного управления [...]».

2. В ответ на какой вопрос были получены данные?

• Наводящие вопросы в значительной мере влияют на ответ, но они в определенной степени неизбежны:

«Как вы думаете, снизился ли бы риск требований взятки или просьб о подар ках от должностных лиц, если бы человеку не приходилось контактировать с ними лично, но вместо этого он мог бы послать свои документы почтой или подать их через службу “одного окна”?»

3. Каких данных не хватает?

• Охватывают ли данные все возможные коррупционные риски и все меры управления?

• Какие сегменты общества остались неохваченными?

• Имеются ли данные об общем уважении к закону и твердости в его соблюдении в стране? Это в общих чертах покажет нам, насколько весм сам факт существования того или иного закона.

• Имеются ли данные о прозрачности организаций и методов работы?

Это дает нам понимание того, насколько можно быть уверенными в том, что что-то на самом деле выполняется (например, если существует орган по противодействию коррупции, можем ли мы убедиться в том, что он приносит пользу).

* Все ссылки на Косово, будь то территория, учреждения и население, в этом тексте сле дует понимать в полном соответствии с резолюцией 1244 Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, и без ущерба для статуса Косово.

3.3. Внешняя и внутренняя оценка Оценка уровня коррупции или выявле Внешняя оценка позволяет ние возможных мер управления может – избежать реакции осуществляться третьей стороной, самозащиты, например экспертами или таким орга – взглянуть «с высоты пти ном, как ГРЕКО. В странах Восточного чьего полета», партнерства коррупция и меры проти – использовать профессио водействия ей были оценены внешними нальный опыт.

экспертами. Совет Европы, среди про чих, оказал поддержку в проведении внешней оценки в следующих случаях (для углубленной оценки организа ции или для получения более широкой картины путем опросов):

Азербайджан: Исследования микросистем (Совет Европы).

Грузия: Оценка национальной системы добропорядочности в Грузии, 2008 г.

(Институт Открытого общества);

Опрос государственных служащих 2009 г. и Опрос населения 2009 г. (Совет Европы / Нидерланды).

Республика Молдова: Эволюция восприятия феномена коррупции в Республике Молдова, 2005–2009 гг. (Совет Европы).

Украина: опросы о коррупционных рисках в государственной администрации и системе уголовного судопроизводства, 2009 г., а также в судебной системе, 2006 г. (Совет Европы).

Однако все большую популярность приоб Внутренняя оценка ретают внутренние оценочные исследо – обеспечивает чувство вания. Например, в Словении внутренняя вовлеченности;

оценка рисков проводится регулярно во – использует местный всех государственных органах и регионах23.

опыт;

В Республике Молдова в рамках проекта – более экономична.

Совета Европы MOLICO внутренние оце ночные исследования центральных органов власти были начаты в 2008 г.: Решение правительства № 906 от 28 июля 2008 г. «Об утверждении Методологии оценки коррупционных рисков в государственных организациях» «Цели оценочного исследования: […] 23. Драго Кос, презентация «План развития добропорядочности как рамочная основа систем ной целостности/добропорядочности», представлена на Мировом форуме ОЭСР по государ ственному управлению, май 2009 г., www.oecd.org/dataoecd/42/8/ 43263490.pdf.

24. См.: MOLICO, «Методология оценки коррупционных рисков в государственных органах и организациях» (примечание 8).

- выявить институциональные факторы, которые способствуют или могут способствовать коррупции;

- подготовить рекомендации по устранению или уменьшению влияния таких факторов (подготовка планов развития добропорядочности).

Оценка будет проводиться в форме внутренней оценки. На основании при каза руководителя организации будет создана группа внутренней оценки.

Такая группа должна включать репрезентативное число руководителей соответствующих подразделений (от 5 до 7). Сотрудники Центра борьбы с экономической преступностью и коррупцией могут войти в состав группы в качестве наблюдателей, с тем чтобы оказывать консультативную поддержку группе внутренней оценки.

Этапы оценки […]: оценка предпосылок;

оценка коррупционных рисков как таковых;

подготовка рекомендаций по устранению или смягчению влияния коррупционных рисков (подготовка планов развития добропорядочности).»

До конца 2011 г. все 24 центральных органа власти завершили проведение внутренней оценки. В определенной мере эта работа зависела от внешнего содействия в обучении организаций-участниц методам внутренней оценки.

ООН также предложила контрольный перечень вопросов для внутренней оценки соответствия требованиям Конвенции против коррупции (на рус ском и английском языках)25. Кроме того, существуют инструменты само оценки для отдельных секторов, такие как «Процесс самооценки добро порядочности – диагностические инструменты для органов национальной обороны» (2009 г.)26, подготовленный НАТО и Трансперенси Интернешнл.

Внутренняя оценка может быть эффективной, если руководство органи зации действительно заинтересовано в использовании этого инструмента для целей • честного определения причин коррупции, • честного совершенствования работы организации, а также в том случае, если обеспечена координация между государствен ными организациями на высоком уровне27.

Возможно также сочетание обоих указанных подходов, а именно: оценка рисков на региональном уровне в Армении, Грузии и Молдове организацией 25. www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/self-assessment.html.

26. www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2010_05/20100603_EAPC_PFP-joint_EAPC-0004 Encl1.pdf.

27. U4 Доклад 1:2007, «Разработка политики противодействия коррупции на практике: что следует знать о выполнении статьи 5 Конвенции ООН против коррупции», стр. 42, www.cmi.

no/publications/file/2914-anti-corruption-policy-making-in-practice.pdf.

«Партнерство во имя местного развития»28. В таком случае оценка рисков и разработка решений остаются главным образом в руках соответствующего местного правительства, а в процессе оценки рисков и разработки политики противодействия коррупции оказывают содействие внешние эксперты.

4. РАЗРАБОТКА 4.1. Функции политики противодействия коррупции Не существует единой общепризнан «Чтобы обеспечить ной терминологии для документов по доверие, […] необходимо политике противодействия корруп выработать и внедрить ции. Конвенция ООН против коррупции национальные стратегии является единственной международной противодействия кор конвенцией, упоминающей «политику рупции […], включающие противодействия коррупции» в качестве как превентивные, так и необходимого аспекта борьбы с корруп репрессивные меры»*.

цией (Статья 5).

Используются и другие названия, такие как «Государственная про грамма борьбы с преступностью и коррупцией» (Беларусь, 2010–2012 гг.;

Азербайджан, 2004–2006 гг.) или «Концепция добропорядочности»

(Концепция борьбы с коррупцией в Украине «На пути к добропорядочности», 2007–2010 гг.). Планы выстраивания отношений добропорядочности в целом концентрируют внимание не на прямой борьбе с коррупцией (например, путем усиления наказаний), а на достижении этой же цели путем повышения требований к добропорядочности среди публичных должностных лиц29.

Преимущество такого подхода заключается в том, что борьба ведется за нечто положительное, а не против чего-либо отрицательного (см. п. 4.1.4).

Иногда политика противодействия коррупции отражена в едином документе, представляющем цели, конкретные меры, организации, ответственные за исполнение, и сроки, например, «Государственная программа борьбы с преступностью и коррупцией на 2010–2012 гг.» (Беларусь). Зачастую антикор рупционная политика представлена в двух последовательных документах:

28. www.fpdl.ro/services.php?do=anticorruption_strategies;

www.fpdl.ro/publications.

php?do=training_manuals&id=15.

* Десять принципов ЕС по совершенствованию борьбы с коррупцией в присоединяющихся странах, странах – кандидатах на присоединение, и других сторонних странах, принцип 1.

29. Технический документ Совета Европы «Методология оценки коррупционных рисков в государственных органах и организациях», подготовленный в рамках проекта MOLICO, автор:

Драго Кос, февраль 2008 г. – не опубликован.

стратегии и плане действий. Стратегия, как правило, определяет цели, а план действий подразделяет стратегические цели на конкретные действия.

Политики противодействия коррупции могут охватывать только опре деленные подразделения или секторы правительства, или государство в целом. В приведенном тексте говорится о государственных стратегиях, но приводимые доводы в той же мере применимы к отраслевым стратегиям.

4.1.1. Политическая функция По отношению к обществу в целом, система Функции стратегии про тизированная и публично заявленная поли тиводействия коррупции тика противодействия коррупции – как и состоят в «определении все политики – имеет много функций. Она:

приоритетов для даль • создает прозрачность в вопросах о нейших действий, объ необходимости действий;

единении всех заинтере • обеспечивает систематическую и все сованных организаций и объемлющую работу против коррупции;

повышении уровня осве • облегчает координацию между орга- домленности среди госу низациями;

дарственных служащих и • поощряет вовлечение в процесс госу- населения в целом»*.

дарственных органов и общества в целом;

• устанавливает приоритеты;

• налагает обязательства на правительство и общество;

• документирует внутренние и международные обязательства;

• может служить инструментом привлечения средств от доноров;

• позволяет оценивать выполнение обязательств.

Часто политика противодействия коррупции возникает в результате между народного давления, а не потребности, признанной внутри самой страны.

Как отметил заместитель одного из министров в Грузии: «Без ГРЕКО не было бы стратегии противодействия коррупции»30.

4.1.2. Управленческая функция Помимо функции политического документа политика противодействия коррупции является, во многом, инструментом управления. Она определяет результаты, конкретные меры, сроки, ответственных и индикаторы успеш ности, например как в Плане действий Грузии на 2010 г.:

* ГРЕКО, Доклад об итогах первого раунда оценки по Грузии Eval I Rep (2001) 5E Final, 15 июня 2001 г., № 102.

30. Доклад U4 1:2007 г. (см. примечание 27), стр. 68, № 103.

Результат «Политика в отношении государственной гражданской службы четко определена и соответствует современным стандартам»

Меры: «Утверждение Кодекса государственной гражданской службы (реализация принципов непредвзятости, полити ческой беспристрастности и законности)»

Сроки: «2011–2013 гг.»

Ответственные: «Парламент Грузии (ответственный орган), «Бюро государ ственной гражданской службы» (партнер) Индикатор: «Кодекс государственной гражданской службы» утвержден 4.1.3. Национальная, региональная, местная и отраслевая политика Единая национальная стратегия противодействия коррупции является не единственным вариантом формулирования политического курса в стране. В этом смысле Статья 5 Конвенции ООН против коррупции призывает к созда нию не одной общей политики, а «согласованных политических документов по противодействию коррупции»31. Страны внедряют стратегии противодей ствия коррупции на региональном и местном, а также на отраслевом уровне.

Стратегия Азербайджана на 2007–2012 гг.: «Планируется разработать и вне дрить целостный план действий по противодействию коррупции в централь ных, региональных и муниципальных органах исполнительной власти [...].” Стратегия Республики Молдова на 2011–2015 гг.: «Особое внимание должно быть уделено разработке и утверждению стратегий противодействия корруп ции, а также планов действий на местах местными советами в зависимости от существующих в конкретном регионе форм коррупции. Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией будет оказывать поддержку в этой работе, обеспечивая руководство и методологическое содействие в разработке местной или типовой стратегии противодействия коррупции».

Значение региональных/местных стратегий зависит от степени децентра лизации страны. В то время как в Молдове местные власти принимают соот ветствующие решения и распределяют значительные бюджетные средства, подавляющее большинство решений в Грузии, как указано в отчетах, при нимается на центральном уровне;

местные организации самоуправления имеют в своем распоряжении крайне ограниченные средства32.

31. Доклад U4 1:2007 (см. примечание 27), стр. 45.

32. Трансперенси Интернешнл – Грузия, Политика противодействия коррупции: Рекомендации представителей гражданского общества и экспертов, 30 марта 2009 г., http://transparency.ge/ sites/default/files/post_attachments/AntiCorruption%20Policy%20Recommendations%20by% Civil%20Society%20ENG.pdf.

Представляется необходимым координировать на государственном уровне усилия, предпринимаемые на местном уровне и в рамках отдельных отрас лей. Центральный орган должен разъяснить министрам их стратегическую роль и ответственность. Недостаточно разослать брошюры о политике и положиться на инициативность и собственное суждение при их использо вании на практике33.

4.1.4. Стратегия «противодействия коррупции» или стратегия «государственной службы»?

Коррупция – это достаточно неприятная проблема: она окружена ореолом табу, стыда, жадности и презрения. Кроме того, это смутный и трудноулови мый феномен. Таким образом, можно предположить, что более эффективное противостояние коррупции возможно при концентрации на позитивных вопросах, таких как совершенствование государственной службы с помо щью электронного правительства или путем признания важности этики государственной службы. В результате должностные лица воздерживались бы от коррупции не только из-за риска быть разоблаченными и из-за строго сти наказания, а потому, что это нарушало бы их собственное представление о своей роли как государственных служащих.

В этом контексте исследования успешности предыдущих антикоррупцион ных стратегий свидетельствуют, что «борьба с коррупцией, непосредственно направленная на нее (с использованием мер административной и уголовной ответственности), не всегда является оптимальным подходом. Скорее можно предположить, что подход, концентрирующийся на широком распростра нении «противоядия» от коррупции, такого как прозрачность и подотчет ность, окажется более действенным. Еще один базовый вопрос, требующий рассмотрения: «Хочет ли государственная власть формулировать „негатив ный”, антикоррупционный, посыл или „позитивный”, то есть нацеленный на добропорядочность и прозрачность?»34. Такой подход может быть более приемлемым в личном плане для тех, кто подвержен угрозе коррупции35.

4.2. Стратегии 4.2.1. Введение Введение не является обязательной частью политики противодействия кор рупции, однако оно полезно для получения ответов на следующие вопросы:

33. Доклад U4 1:2007 г. (см. примечание 27), стр. 35.

34. Доклад U4 1:2007 г. (см. примечание 27), стр. 50.

35. См.: MOLICO, «Методология оценки коррупционных рисков в государственных органах и организациях» (примечание 29).

Что было сделано в рамках предыдущих стратегий?

Армения (2009–2012 гг.): «Принято более 50 законов и подзаконных актов, направленных на противодействие коррупции, как предусмотрено Стратегией противодействия коррупции на 2003–2007 гг. и Планом действий по реализа ции Стратегии. Созданы основные органы, ответственные за борьбу с корруп цией, подписаны и ратифицированы ключевые международные конвенции и соглашения против коррупции. Страна вступила в наиболее авторитетные организации, что открыло возможности международного сотрудничества в борьбе с коррупцией» [далее приведены подробности];

Беларусь (2007–2010 гг.): «В период 2002–2006 гг. на фоне общего роста пре ступности в Республике Беларусь (в 2002 г. зарегистрировано 135.133 престу пления, в 2006 г. – 191.468 преступлений), число регистрируемых ежегодно случаев коррупции с 2003 г. значительно снизилось и составило в 2006 г. 3.387, то есть на 37,6% ниже, чем в 2002 г. (5.426 преступлений)».

Какие слабые места предшествующих стратегий необходимо исправить?

Армения (2009–2012 гг.): «Анализ тенденций, проведенный на основе резуль татов Стратегии противодействия коррупции в Армении и Плана действий на 2003–2007 гг. [...], свидетельствует о том, что: [...] мероприятия в рамках стратегии и плана были направлены, главным образом, на предотвращение коррупции, а меры по выявлению и наказанию за коррупционные преступле ния, по развитию осведомленности и получению поддержки общественности были относительно слабы».

Каков текущий уровень коррупции?

Республика Молдова (2011–2015 гг.): «Индекс восприятия коррупции в 2010 г.

оценивался на уровне 2,9 баллов. Мировой барометр коррупции за 2010 г., также подготовленный Трансперенси Интернешнл, показывает, что около 37% респондентов сообщили о том, что они предлагали взятку в течение последних 12 месяцев (среднее значение по СНГ – 32%, а в ЕС – 5%). [...]».

Во введении могут быть затронуты и многие другие аспекты: Каковы руко водящие принципы стратегии (например, Стратегия Республики Молдова на 2011–2015 гг., глава III)? Каковы внутренние и международные обязательства (Стратегия Армении на 2009–2012 гг., параграф 1.3)? Каковы последствия коррупции в соответствующей стране (Стратегия Республики Молдова на 2011–2015 гг., глава II)? Какие агентства и секторы в первую очередь должны развивать свои возможности?

С формальной точки зрения полезны содержание и перечень (используемых) сокращений и передовых методов (см. пример Стратегии Армении на 2009–2012 гг.).

4.2.2. Основная часть Основная часть любой стратегии противо Необходимо «четко опре действия коррупции должна дать ответы делить (1) организацию, на три вопроса:

ответственную за […] • Каковы цели? (см. далее п. 4.2.3) выполнение и координа • Кто отвечает за выполнение? (см. цию с другими органами, далее п. 4.2.6) (2) указать конкретные • Как будет организован мониторинг и измеряемые цели и выполнения? (см. далее п. 4.2.7 и 5.2) шаги, необходимые для их достижения […]»*.

Примеры:

Каковы конкретные цели?

Одна из целей, указанных в Стратегии противодействия коррупции Армении на 2009–2012 г.: «Упростить процесс государственной регистрации юридиче ских лиц, утвердив образцы документов, необходимых для государственной регистрации юридических лиц и обнародовав их на официальном интернет сайте Министерства юстиции».

Кто отвечает за выполнение?

Например, Стратегия противодействия коррупции Республики Молдова на 2011–2015 гг.: «Создание правительственных и неправительственных горячих линий по вопросам коррупции (ответственные исполнители: министерства, другие центральные органы власти, местная администрация, неправитель ственные организации [...])».

Как будет организован мониторинг выполнения?

• Кто будет вести мониторинг?

Республика Молдова 2011–2015 гг.: «Лица и организации, ответственные за надзор за выполнением Стратегии: руководители организаций, несущих ответ ственность за реализацию соответствующих планов действий, Парламентская комиссия, Группа мониторинга, секретариат Группы мониторинга».

• В соответствии с какими критериями?

Выполнение Стратегии Армении (2009–2012 гг.) оценивается, среди прочего, по следующим индикаторам: «Соотношение фактических сроков получения лицензий и разрешений со сроками, определенными законом (с даты подачи заявки до даты выдачи лицензии или разрешения либо отказа в них): (чем ближе к 1, тем ниже уровень предпринимательской коррупции в системе государственной администрации)».

* ГРЕКО, Доклад об итогах первого раунда оценки по Республике Чехии, Eval I Rep (2002) 11E Final, 28 марта 2003 г., № 89.

4.2.3. Цели Цели являются ключевым элементом стратегии. Они определяют стратегиче ские ориентиры и должны быть отделены от мер, мероприятий, результатов и эффекта. Все эти пять элементов имеют разное значение:

Цель Стратегическая цель (например, осведомленность (или ориентир) публичных должностных лиц об этике) Мера Действия и средства достижения цели (обучение (или действие, публичных должностных лиц) деятельность) Результат Конкретный продукт (600 публичных должностных (или конечный лиц прошли тренинг по кодексу поведения) продукт) Эффект Фактическое влияние предпринятых мер в (или результат) сравнении со стратегической целью (степень осведомленности публичных должностных лиц в вопросах этики).

Цели не так конкретны и детализированы, как результаты. Однако они все же должны оставаться ясными и определенными. К примеру, формулировка «совершенствование государственного управления» была бы слишком рас плывчатой, и такую цель пришлось бы разбить на четкие задачи, например «улучшение доступа к информации» и т. д.

4.2.4. Определение приоритетов Цели стратегии определяются по резуль «Большинство стран татам оценки потребностей (см. выше не имеет возможности гл. 3). В общем случае, стратегия должна отбивать удары по всем охватывать все меры, которые определя направлениям одновре ются как существенные в борьбе с корруп менно просто потому, цией для страны. Если ресурсы и сроки что у них не хватает не позволяют прорабатывать все меры в для этого ресурсов и рамках определенного периода (см. далее возможностей»*.

п. 4.2.5), должен быть произведен отбор на основе реалистичного планирования и точных приоритетов.

Возможные критерии:

• бюджет/эффективность;

* Доклад U4 1:2007 (см. примечание 27), стр. 45.

• наличие человеческих ресурсов;

• внутренняя политика;

• международные обязательства, такие как в рамках ГРЕКО;

• вероятность быстрого результата;

• возможность повлиять на наиболее разрушительные формы корруп ции;

• возможная синергия с другими политическими целями и мероприяти ями (например, административные реформы);

• наличие преданных приверженцев.

Опыт разработки и реализации политики противодействия коррупции свидетельствует о важности соответствия между масштабом коррупции (потребности) и ресурсами и возможностями страны (возможности).

Исследования успешности политик противодействия коррупции позво ляют предположить, что «государства-участники могут предпочитать более скромные цели и задачи, но более жесткие методы реализации, а именно используя более ясные схемы реализации, мониторинг и определение при оритетности вопросов, в частности тех, которые могут быть разрешены в течение краткосрочного или среднесрочного периода (например, оказание услуг в ключевых сферах)»36.

Другими словами, антикоррупционные инициативы оказываются неуспеш ными из-за большой «пропасти между проектом и реальностью», то есть существенного несоответствия ожиданий, встроенных в проект, и практи ческих возможностей реализации, времени, необходимого для надлежащей реализации, и т. п. Это несоответствие между ожиданиями на основе разработанной политики и реальной ситуацией характеризуется следующим образом: тогда как политика исходит из наличия информационного потока, информационных структур, управленческих структур, установившихся процессов, персонала, общих ценностей, времени и денег, в реальности этих ресурсов часто не хватает.

4.2.5. Установление последовательности С учетом того, что необходимо время для проведения антикоррупционных реформ и появления результатов, стратегии противодействия коррупции, как правило, охватывают временной промежуток в 4–5 лет. Это дает воз можность предусмотреть краткосрочные (1 год), среднесрочные (2–5 лет) и долгосрочные (5–10 лет) меры:

36. Доклад U4 1:2007 г. (см. примечание 27), стр. x.

37. Хиикс Р., Мэтайзен Х. Понимание успеха и провала инициатив по противодействию кор рупции. Резюме U4, март 2011:2, стр. 2: http://www.cmi.no/publications/file/3978-understanding success-and-failure-of-anti.pdf.

Страна Количество лет Армения Азербайджан Беларусь Грузия Молдова Украина С учетом предыдущих стратегий желательно, чтобы текущие стратегии обеспечивали последовательность, то есть давали объяснение того, какие цели предыдущих стратегий не достигнуты (не полностью достигнуты) и нуждаются в дальнейшем внимании, или того, что стратегия практически не реализована.

4.2.6. Ответственность за реализацию Как правило, каждая организация несет Специальный орган дол ответственность за реализацию мер, нахо жен «оценить функцио дящихся в ее компетенции.

нирование организаций и эффективность их вза Стратегия Республики Молдова, имного сотрудничества, глава VI: «Лица и организации, ответ а так же обеспечить ственные за надзор за реализацией мониторинг выполнения настоящей Стратегии: [...] руководи стратегического плана»*.

тели организаций, ответственных за выполнение соответствующих планов мероприятий;

[...]». Таким образом, в каждом подразделении правительства заместитель руко водителя несет ответственность за реализацию предусмотренных мер.

Стратегия должна содержать указание на орган, ответственный за ее реа лизацию, координацию и мониторинг. Это может быть независимый орган по борьбе с коррупцией, такой как Национальный центр по борьбе с кор рупцией в Республике Молдова (бывший Центр по борьбе с коррупцией и экономической преступностью), сочетающий ведение расследований, про филактическую и просветительскую работу, или межведомственный орган, как в Армении, Азербайджане или Грузии, осуществляющий координацию * ГРЕКО, Доклад об итогах первого раунда оценки по Польше, Eval I Rep (2001) 11E Final, 8 марта 2002 г., № 136.

между отраслевыми министерствами. Необходимость органа, обеспечива ющего реализацию, признана в Конвенции ООН против коррупции:

«Статья 6. Органы по предупреждению и противодействию коррупции 1. Каждое Государство-участник обеспечивает, в соответствии с основопола гающими принципами своей правовой системы, наличие органа или, в над лежащих случаях, органов, осуществляющих предупреждение коррупции с помощью таких мер, как:

(a) проведение политики, упомянутой в статье 5 настоящей Конвенции, и, в надлежащих случаях, осуществление надзора и координации проведения такой политики;

[...]».

Большинство подобных органов создано на основании указа президента, только в Украине такой орган учрежден на основании закона:

Статья 5, п. 4 Закона Украины «О принципах предупреждения и противодей ствия коррупции»: «Координацию реализации органами исполнительной власти антикоррупционной стратегии […] осуществляет специально уполно моченный орган по вопросам антикоррупционной политики […]».

Опыт показывает, что участие высокопоставленных должностных лиц в органах координации и мониторинга помогает преодолеть возможные сложности, так как министры, например, могут незамедлительно устранять недостатки в рамках своей компетенции.

В некоторых странах Восточного партнерства имеется орган, ответственный одновременно за координацию и мониторинг, в других есть два отдельных органа – один для координации, второй для мониторинга:

Координационные органы (в соответствии с последними принятыми стратегиями) Страна Армения Азербайджан Беларусь Грузия Молдова Украина Название Совет по противо- Кабинет министров;

Генеральная Межведомственный Парламентская Специально действию коррупции Комиссия по противо- прокуратура, координационный комиссия уполномо действию коррупции;



Pages:   || 2 |
 

Похожие работы:





 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.