авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

Водное самоуправление

“ГОЛЛАНДСКАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНОГО

ХОЗЯЙСТВА”

Water governance

The Dutch waterschap model

Водное

самоуправление

Голландская модель управления водного хозяйства

Симферополь

«ДИАЙПИ»

2010

УДК 556.18/.5(492) : 65.014

ББК 65.9(4Нид)452

Х 12

Перевод с английского:. Е. А. Дунаевой, В.В. Попович, В.Ф. Попович, Н.Е. Волковой Редактор: В. Ф. Попович WATER GOVERNANCE The Dutch waterschap model Herman Havekes, Fon Koemans, Rafael Lazaroms, Rob Uijterlinde Published by Unie van Waterschappen, p.o.Box 93128, 2509 AE The Hague, The Netherlands. www.uvw.nl Х 12 ХАВЕКЕС Г., КОЕМАНС Ф., ЛАЗАРОМС Р., УИХТЕРЛИНДЕ Р.

ВОДНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. Голландская модель управления водного хозяйства. – Симферополь, ДИАЙПИ, 2010. – 76 с., илл.

В книге авторами раскрывается история создания, становления и развития системы управления водными ресурсами в Нидерландах. Особое внимание уделено вопросам структуры водохозяйственных организаций, демократическим принципам управления, системе самофинансирования, а также уникальному феномену – голландскому банку управлений водного хозяйства (NWB).

Перевод выполнен в рамках поддержки развития двустороннего сотрудничества между украинскими и голландскими водохозяйственными и научно-исследовательскими организациями. Особую благодарность мы хотим выразить специалистам водохозяйственной организации Groot-Salland (Нидерланды) Т. Богдановой и К. Синнема за уточнение ряда деталей содержания книги и дружескую помощь в ходе работы. Данная публикация осуществлена при поддержке тренингового центра SWO (Нидерланды).

Для всех интересующихся историей и перспективами развития управлений водного хозяйства и, особенно, для специалистов водохозяйственной отрасли. Мы надеемся, что эта книга будет интересна и полезна широкому кругу специалистов, связанных с управлением водными ресурсами.

© Unie van Waterschappen, ISBN 978-966-491-096-2 (Укр.) © Перевод на русский язык Е. А. Дунаева, В.В. Попович, ISBN 978-906—904-123-0 (Нид.) В.Ф. Попович, Н.Е. Волкова,, Предисловие к украинской и русской версиям издания Уникальный опыт управления водными ресурсами, накопленный в Нидерландах, насчитывает, согласно некоторым источникам, более тысячи лет. Он является достаточно интересным и полезным для большинства стран мира, которые стремятся усовершенствовать уровень эффективности использования водных ресурсов и систему управления, используя, с одной стороны принципы демократии, в выборности и отчётности водохозяйственных организаций, а с другой – внедрение механизмов самоокупаемости, что обуславливает независимость этой сферы человеческой деятельности от политических или других неурядиц. Данная система используется в Нидерландах не только на протяжении многих столетий, но, что самое важное, сформировалась под влиянием взаимодействия с грозной время от времени стихией, которую большинство жителей страны воспринимает как один из жизненно-важных факторов. От этой системы зависит не только благосостояние, но и непосредственно жизнь многих граждан. Проживание на территории, значительная часть которой ощущает непосредственное влияние высокого уровня грунтовых вод, и постоянная угроза затопления, как со стороны моря, так и со стороны рек во время наводнений, сформировали необычное психологическое понятие “сухие ноги”, которое для жителей некоторых засушливых стран может быть непонятным, но создало уникальный пример единства целой нации в понимании того, что в одиночку мы не можем противостоять вызовам природы. Философия “польдера” привела к пониманию задач управления водными ресурсами не только на локальном или региональном уровне, но и для всей страны – на общенациональном.

Этот опыт, включая создание одного из самых надёжных в мире и эффективных водохозяйственных банков, необходимо изучать, анализировать и переосмысливать для внедрения его в других странах мира. “Слепое” копирование, даже попытка создания подобного банка в Венгрии без учёта весьма существенных расхождений в условиях, например, в менталитете отношения граждан к определённым процессам, могут во время внедрения разрушить даже очень хорошую модель или алгоритм управления, который эффективно и надёжно работает в сегодняшней практике Нидерландов. Поэтому я с удовольствием приглашаю специалистов водохозяйственной отрасли и всех, кому это интересно и кто не равнодушно относится к будущему управления водными ресурсами в Украине и России, ознакомиться с данным изданием, подойти творчески к многовековому опыту Нидерландов в этой области, найти и постараться внедрить в наших странах его элементы, наиболее подходящие к конкретным условиям регионов.

Доктор технических наук, профессор, академик УААН, Российской и Итальянской академии сельскохозяйственных наук, директор Института гидротехники и мелиорации УААН П.И. Коваленко Предисловие Общество предъявляет свои требования к административной организации власти. И она, от муниципалитета до Европейского уровня, стремится соответствовать этим запросам. Управления водного хозяйства, являющиеся старейшими представителями правительства в Нидерландах, также развиваются во времени, оказывая услуги потребителям современного сообщества. Это определяет требования к задачам и пути, по которому они решаются. Но самое главное, что этим устанавливаются “правила игры”, т.е. то, как общество вовлечено в водное управление.

Мы подготовили это издание для всех, кто интересуется управлением водными ресурсами, как для новичков, так и для профессионалов. Он создан для понимания того, что представляет собой Управление водного хозяйства и что оно делает, но, прежде всего, как это Управление работает в роли государственной структуры. Особое внимание уделяется организации, управлению и финансированию. Эти аспекты часто поднимаются в контактах с иностранными представителями. Опыт решения этих задач в Нидерландах признается во всем мире. Модель Управления водного хозяйства является вдохновляющим примером для административных организаций других стран, целью которых также является защита людей от наводнений и управление водными ресурсами. Это проявляется в растущем стремлении к сотрудничеству как внутри, так и за пределами Европы, от Индонезии до США и от Германии до Южной Африки.

Книга “Водное самоуправление – Голландская модель Управления водного хозяйства” написана для зарубежных коллег в 2004 году. Затем обнаружилось, что Нидерланды также нуждаются в чем-то подобном. Первые два издания этой книги были опубликованы для этой цели. После этого прошло несколько лет. Продолжается объединение Управлений водного хозяйства и совершенствуется законодательство. Новый законодательный Акт об Управлениях водного хозяйства оказывает влияние на выборы и структуру (состав) ассамблей управлений. Эти изменения в развитии, среди прочего, отражены в этом третьем, отредактированном издании “Водного самоуправления”.

Я надеюсь, что эта публикация будет интересна и информативна для Вас.

Доктор Сибе Сшаап (Sibe Schaap) Президент Ассоциации Водохозяйственных организаций Нидерландов Оглавление ПРЕДИСЛОВИЕ.................................................................................................................................................................................... 1.1 ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ, МИРОВАЯ ТЕНДЕНЦИЯ............................................................................. 1.2 ГОЛЛАНДСКАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА.............................................................................................................. УПРАВЛЕНИЯ ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ИХ ПРАВОВАЯ ОСНОВА....................................................................................... 2.1 ВОДНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ.............................................................................................................................................................. 2.2 ПОЛОЖЕНИЕ УПРАВЛЕНИЙ ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА............................................................................................................................. 2.3 АКТ ОБ УПРАВЛЕНИЯХ ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА..................................................................................................................................... 2.4 АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ....................................................................................... 2.5 ИНТЕГРАЦИЯ ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА..................................................................................................................................... 2.6 РЕГУЛИРОВАНИЕ И КООРДИНАЦИЯ.................................................................................................................................................... 2.7 ПАРТНЕРСТВО, ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА И КОНТРОЛЬ................................................................................................................................ ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ЗАКОННОСТЬ (СООТВЕТСТВИЕ ДЕМОКРАТИЧЕСКИМ ЗАКОНАМ, ПРАВИЛАМ И ПРИНЦИПАМ)..................................................................................................................................... 3.1 ГОЛЛАНДСКАЯ “ПОЛЬДЕРНАЯ” МОДЕЛЬ............................................................................................................................................. 3.2 СТРУКТУРА ПРАВЛЕНИЙ.................................................................................................................................................................... 3.3 ВЫБОРЫ............................................................................................................................................................................................. 3.4 БУДУЩЕЕ РАЗВИТИЕ......................................................................................................................................................................... ФИНАНСОВАЯ НЕЗАВИСИМОСТЬ КАК РЕЗУЛЬТАТ СОБСТВЕННОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ................................. 4.1 ФИНАНСИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ В ГОЛЛАНДИИ........................................................................................... 4.2 ФИНАНСИРОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМИ РЕСУРСАМИ....................................................................................... 4.3 НАЛОГИ УПРАВЛЕНИЯ ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА..................................................................................................................................... 4.4 СБОР ЗА ЗАГРЯЗНЕНИЕ ВОД................................................................................................................................................................ 4.5 БУДУЩЕЕ РАЗВИТИЕ......................................................................................................................................................................... СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЕ ФИНАНСОВОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ – ГОЛЛАНДСКИЙ БАНК УПРАВЛЕНИЙ ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА - ТHE NEDERLANDSE WATERSHAPSBANK N.V. (NWB)................................................................ 5.1 ОБЪЕДИНЯЯ УСИЛИЯ......................................................................................................................................................................... 5.2 КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР РАЗВИТИЯ СИТУАЦИИ В НИДЕРЛАНДАХ........................................................................................ 5.3 КОНЦЕПЦИЯ БАНКА.......................................................................................................................................................................... 5.4 ФОРМА.............................................................................................................................................................................................. 5.5 КЛЮЧЕВЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ РАБОТЫ NWB БАНКА............................................................................................................................... 5.6 СОЦИАЛЬНО ОТВЕТСТВЕННАЯ БИЗНЕС- ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ.................................................................................................................... АССОЦИАЦИЯ УПРАВЛЕНИЙ ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА........................................................................................................... ЗАКЛЮЧЕНИЕ..................................................................................................................................................................................... ЛИТЕРАТУРА....................................................................................................................................................................................... Глава ПРЕДИСЛОВИЕ 1.1 Децентрализация управления водными ресурсами, мировая тенденция В 21-м веке управление водными ресурсами столкнулось с глобальными проблемами. Изменение климата, быстрое увеличение объемов загрязнения и экономическое развитие оказывают большое воздействие на водные системы. Во всем мире это проявляется в особенности на равнинных, низко расположенных территориях, таких как дельты, побережья и речные долины, там, где зачастую сконцентрирован рост населения. Одной из задач правительства является забота об управлении естественными водными системами и защита жителей от наводнений. В Нидерландах эти задачи, учитывая широкое их распространение, возложены на управления водного хозяйства, являющиеся региональной водной администрацией.

26 управлений водного хозяйства вместе с центральным правительством, провинциями и муниципалитетами образуют четвертый правительственный институт в Нидерландах. Управления водного хозяйства, региональные водные власти наименее известные правительственные органы в этой урбанизированной стране. Среднестатистический житель мало что знает о работе, проделываемой для него или нее управлением. Он или она, однако, ощущают налоги, которыми их облагают управления водного хозяйства. Голландская модель управления водного хозяйства широко пропагандируется в интернациональных кругах как система, которая хорошо смоделирована для сбалансированности ее налогов. Она финансово независима, имеет значительный опыт развития (собственную историю) и может считаться устойчивой (управления водного хозяйства существуют в Нидерландах около 800 лет).

Голландское Управление водного хозяйства не уникально, похожие организации существуют в Европе и за ее пределами. Несмотря на это, на международных встречах вопросы организации и финансирования децентрализованного управления водными ресурсами являются периодически повторяющимися темами для обсуждения. Усовершенствованная система управления водного хозяйства требует особого отношения к этим аспектам. Более пятидесяти процентов территории Нидерландов окажутся под водой, если управление водными ресурсами не будет осуществляться в соответствии с необходимыми стандартами, поэтому в этой стране чистая вода и “сухие ноги” являются огромными достижениями. И, более того, если управления водного хозяйства не будут выполнять свою работу адекватно в течение даже одного дня, территории, расположенные в низменной части Нидерландов, немедленно столкнутся с проблемами.

На международных встречах, таких как Мировой Водный Форум, Нидерланды активно делятся своим опытом управления региональными водохозяйственными системами, не для копирования, а как пищей (информацией) для размышления. Это дает возможность использовать некоторые из компонентов системы в других ситуациях. И каждая из таких маленьких деталей помогает в адекватном управлении глобальной водохозяйственной системой. При этом необходимо отметить, что второй отчет ООН о развитии Мировых водных ресурсов (2006) описывает всемирный водный кризис в этом столетии, прежде всего, как кризис управления водными ресурсами.

Ситуация с управлением водными ресурсами в Нидерландах не стоит на месте. Усилия голландцев направлены на предвидение изменений климата и надлежащее внедрение Европейской политики, например, Водной рамочной директивы.

Управления водного хозяйства играют в этом ключевую роль, учитывая то, что в их обязанности входит: защита от наводнений, управление качеством и количеством водных ресурсов, а также очистка городских сточных вод. В 2008 г. также будут проведены необходимые изменения, которые вызваны введением нового законодательного Акта об Управлениях водного хозяйства. Эти изменения, прежде всего, касаются вопросов состава и методов выбора Правлений (руководящих органов) этих управлений.

Данная книга рассказывает читателю многое о системе голландского управления водного хозяйства. Она дает возможность также заглянуть внутрь организации и менеджмента управлений в свете текущего и будущего состава Правлений.

После краткой характеристики децентрализованной системы управления водными ресурсами в Нидерландах, в пункте 1.2 детально рассматривается организационная структура управления водного хозяйства. Вторая глава раскрывает правовую основу этих управлений. Третья глава посвящена их соответствию демократической законности, взаимоотношениям со слоями общества, такими как жители и группы людей, интересы которых отклоняются от общих. “Интерес – плата – голос” продолжает быть кредо Правлений управления водного хозяйства. Четвертая глава разъясняет финансовую систему, включая особый феномен - голландский банк управлений водного хозяйства (Nederlandse Waterschapsbank N.V. – NWB). Этот банк, основанный управлениями водного хозяйства, обеспечивает доступ (хотя, это и не единственная возможность) к рынку капитала. Описание банка приведено в главе 5. Глава шесть проливает свет на голландскую Ассоциацию управлений водного хозяйства, как на их представителя на национальном и международном уровне. Последняя, 7 глава, содержит заключительные выводы.

1.2 Голландская модель управления водного хозяйства З начительная часть территории нашей страны поддерживается в сухом (или влажном) состоянии искусственными средствами. В достаточно отдаленном прошлом стали осваиваться участки, которые ранее были естественными торфяниками и болотами. Эти земли были приспособлены для поселения, сельского хозяйства, промышленности и рекреации. Этот процесс поддерживался созданием обширной инфраструктуры, которая включала, не только дороги и железнодорожные пути, но и, прежде всего, инвестиции в управление водными ресурсами. Голландцы, похоже, считают само собой разумеющимися усилия, требуемые для поддержания земли сухой, обеспечения водой высокого качества и гармонизации водного менеджмента с социальными функциями в нашей густо населенной стране. Защищённые дюнами, дамбами и плотинами, они чувствуют себя в безопасности. Однако, без непрерывного управления и эксплуатации большого количества плотин, затворов, насосных станций, дамб, защищающих от наводнения, каналов и рвов жизнь более чем миллионов голландцев может подвергнуться риску. Обеспечение этой безопасности - это именно то, чем занимаются управления водного хозяйства.

Основные сведения об управлениях водного хозяйства, 2007 г.

Количество управлений водного хозяйства, всего Количество работников Длина основных дамб, км Длина обслуживаемых водных русел, км Длина обслуживаемых дорог, км Количество очистных заводов (комплексов очистных сооружений) Объем очистки сточных вод, условных единиц загрязнения 23 миллиона Управление водного хозяйства – это государственный институт, который занимается решением задач по разработке политики, выдаче разрешений, мониторингу, очистке городских сточных вод, а также вопросами экологического развития.

Капиталовложения в области пространственного планирования и окружающей среды рассматриваются (оцениваются) провинцией и муниципалитетами. Некоторые ключевые цифры по управлениям водного хозяйства приведены выше.

Рисунок 1.1 - Карта границ управлений водного хозяйства в Нидерландах, 2007 г.

Границы управлений водного хозяйства - это не просто случайные линии на карте. Эти границы главным образом определены гидравлическими факторами: подкомандными водосборными бассейнами, кольцами дамб, откачиваемыми и “буферными” территориями, на которых производится откачка или накопление воды и пр. Как правило, они не совпадают с границами муниципалитетов или провинций. Территория подведомственная, например, управлению водного хозяйства Риверенлэнд (Rivierenland) частично охватывает территорию четырех провинций.

Общие расходы голландского правительства на задачи, связанные с водными ресурсами, в 2006 году составили 5. миллиарда евро. Два миллиарда из этой суммы составили затраты управлений водного хозяйства. В 2005 г. средняя семья платила около 500 евро в год за удобства, связанные с пользованием водой. Эта сумма частично включает и налоги, оплачиваемые управлениям водного хозяйства (202 евро).

Глава УПРАВЛЕНИЯ ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ИХ ПРАВОВАЯ ОСНОВА 2.1 Водное самоуправление В этой главе будет раскрыта роль управлений водного хозяйства в соответствии с конституционными нормами и их задачи на основе правового регулирования. Это “краеугольный камень” модели управления. В 1-й главе уже было отмечено, что управления водного хозяйства являются старейшей формой демократического правления.

Возникновение первых управлений водного хозяйства относятся к 13 веку, и их размещение было связано с географическим положением Нидерландов. Более половины страны могло бы быть затоплено, если бы не дюны и дамбы, которые защищают людей, скот и постройки от наводнений, вызываемых морскими штормами и разливами рек. Обильные осадки, могут также стать причиной существенных проблем. Множество дамб, затворов, насосных станций, плотин, каналов и рвов делают Нидерланды пригодными для жилья.

Управления водного хозяйства решают эти жизненно важные вопросы управления водными ресурсами на региональном и местном уровне. Концепция “водного самоуправления” может быть описана как часть государственной деятельности, которая связана с защитой от наводнений, водным режимом (поверхностные и подземные воды, их количество и качество) и водотоками. Её основными задачами являются решение вопросов удобства проживания и использования земель, защиты и улучшения окружающей природной среды. Таким образом, выполняя свою работу, управления водного хозяйства обеспечивают соблюдение 21-й статьи Конституции Нидерландов: “Забота правительства направлена на улучшение условий проживания, защиту и улучшение окружающей среды”. Важность хорошего управления водными ресурсами возрастает с ростом опасности повышения уровня моря, изменений климата, просадки земель и урбанизации.

Водное самоуправление реализуется с помощью управления сооружениями инфраструктуры, такими как: каналы, рвы, дамбы, насосные станции, затворы, плотины, водовыпуски, мосты, озера и канализационные очистные сооружения. Несколько управлений водного хозяйства также занимаются эксплуатацией сельских дорог. Эти работы являются ключевыми для сохранения Нидерландов пригодными для обитания. Управления водного хозяйства составили подзаконные акты (правила – “Keur”) для гарантирования правильной эксплуатации и функционирования этой инфраструктуры. Например, как правило, запрещается осуществлять такие виды деятельности как строительство, проведение земляных работ или высаживание зеленых насаждений, на, в, над или под объектами водной инфраструктуры без разрешения управления водного хозяйства. Жизненная важность этих объектов закреплена и в голландском Уголовном кодексе, который предусматривает наказание за умышленную их порчу Как будет описано далее, много законов, “королевских указов в совете” (правительственное распоряжение, одобренное монархом и не требующее рассмотрения в парламенте) и подзаконных актов (правил) касающихся управления водными ресурсами составлено местными органами власти. Вместе они формируют основу законодательства по управлению водными ресурсами и могут быть определены как общие законодательные правила, связанные с управлением водными ресурсами.

Брюссель (Европейский союз) также играет возрастающую роль в создании законодательной базы по управлению водными ресурсами. Хорошим примером этого является Европейская Водная рамочная директива, которая вступила в силу в конце 2000 г., и Директива по оценке и управлению рисками, связанными с наводнениями (2007).

В качестве других примеров можно привести предыдущие Европейские директивы, касающиеся питьевой воды, воды для купания, подземных вод и городских сточных вод. Так как эти директивы должны быть учтены национальным законодательством, они оказывают большое влияние на законодательную практику при управлении водными ресурсами.

Несмотря на то, что управление водными ресурсами – отдельное поле деятельности, за которое несет ответственность национальное правительство, оно имеет много общего с другими областями государственной политики, такими как пространственное планирование, защита окружающей среды и охрана природы. Поэтому жизненно необходимым является взаимное согласование решений в этих областях политики.

При этом часто используется концепция интегрального управления водными ресурсами, когда во внимание принимаются не только отношения в рамках самого управления водными ресурсами (количество и качество поверхностных и подземных вод), но также взаимоотношения с другими, выше упомянутыми, областями политики. Примером этого является оценка влияния на водные ресурсы, закрепленная в законе1. Согласно данного акта провинциальные и муниципальные планы в области пространственного планирования должны учитывать последствия, которые они влекут за собой для управления водными ресурсами. Цель этой оценки – предотвратить (необдуманное) строительство новых городских или промышленных районов там, где это не является подходящим с точки зрения управления водными ресурсами2.

2.2 Положение Управлений водного хозяйства есмотря на то, что Управления водного хозяйства существуют достаточно длительный период, это не значит, что их Н положение всегда было неоспоримым. Во второй половине прошлого столетия, в частности, имела место основательная дискуссия о праве существования таких управлений.

Эта дискуссия началась в конце 1968 года. Министерство транспорта, общественных работ и управления водными ресурсами учредило комиссию по изучению работы управлений водного хозяйства (Studiecommissie Waterschappen). Задачей этой комиссии было: “проверить функционирование и структуру управлений водного хозяйства, принимая во внимание отношения между этими учреждениями и другими уполномоченными органами, и подготовить соответствующие рекомендации”.

См. поправку к Декрету о физическом планировании, Бюллетень Актов и Директив 2003, 294 и 327, который введен в силу в ноябре Выделено переводчиком В своем отчете, озаглавленном “Управление водного хозяйства и его будущее”, опубликованном в 1974 году, комиссия сделала вывод, что в будущем, и местное, и региональное управление водными ресурсами должно осуществляться правительственными органами, специализирующимися на выполнении такого рода обязанностей, т.е. управлениями водного хозяйства. Комиссия уделила особое внимание положению, связанному с функциональной формой администрирования, т.е.

тому моменту, что те, кто заинтересован в работе управлений, должны, в принципе, нести расходы и быть представлены в Правлении. Этот принцип более известен как словосочетание “интерес – плата – голос”, и предполагает собственное Правление и зону налогообложения. Комиссия выделила вопросы о защите от наводнений и о водном режиме как основные, ответственность за которые возложена на управления водного хозяйства. Комиссия также поддержала идею о написании основного законодательного Акта об Управлениях водного хозяйства, касающегося административной и финансовой структуры этих управлений и путей решения задач, стоящих перед ними.

В 1977 г. Голландское правительство отреагировало на рекомендации, подготовленные комиссией, опубликованием меморандума “На пути к новой водохозяйственной системе” (Naar een nieuw waterschapsbestel). В этом меморандуме для этих организаций были сформулированы три условия хорошего управления водными ресурсами:

- управление должно выполняться эффективно;

- оно должно осуществляться на локальном уровне (децентрализовано) везде, где только это возможно;

- водное самоуправление должно быть организовано с учетом оценки и принятия во внимание всех вовлеченных интересов.

В соответствии с позицией правительства, эти условия, с их общими взаимосвязями, подтвердили выбор управления водного хозяйства как государственного органа исполнительной власти, которому вверяется контроль и забота о водных ресурсах. В тоже время, была подтверждена важность триплета (словосочетания “интерес – плата – голос”) для всего выше сформулированного. Правительство согласилось с тем, что главными задачами управлений водного хозяйства являются защита от наводнений и управление водным режимом. Оно также поддержало предложение о подготовке Акта об Управлениях водного хозяйства.

В 1978 г. Палата Представителей Нидерландов утвердила Правительственный меморандум. Ее члены единодушно подтвердили необходимость (продолжения) существования управлений водного хозяйства и их позиции в Голландской форме государственного управления. Они также согласились с намерением правительства подготовить Акт об Управлениях водного хозяйства. Этот Акт уже стал необходимостью, частично в результате пересмотра в 1983 году Голландской конституции, которая четко привнесла ориентиры в отчет комиссии (по изучению деятельности управлений водного хозяйства) и правительственный меморандум. С этого момента Статья 133 голландской конституции читалась следующим образом:

1. Ликвидация и учреждение управлений водного хозяйства, упорядочивание их задач и организация, а также структура их Правления будут происходить в соответствии с регуляторными документами на уровне провинции, прописанными в законе, если иное не предусмотрено законом.

2. Регуляторные и другие полномочия Правлений управлений водного хозяйства и публичная сущность их собраний закрепляется законом.

3. Порядок надзора за этими Правлениями на уровне провинций и других уровнях утверждается законом. Решения, принимаемые этими Правлениями, могут быть отменены только в том случае, если они противоречат законодательству или общественным интересам”.

Окончательно Акт об Управлениях водного хозяйства вступил в силу 1 января 1992 г.

Несколько лет назад положение управлений водного хозяйства было еще раз обсуждено в разрезе анализа межведомственной политики в вопросах финансирования регионального управления водными ресурсами. В этом смысле в начале 2004 г. правительство недвусмысленно подтвердило выбор управлений водного хозяйства в качестве региональных административных органов управления водными ресурсами3. Т.е. этот выбор до сих пор считается целесообразным.

Позиционируя управления водного хозяйства как функциональные правительственные учреждения, процесс оценки их положения в общей демократической форме правления (государство, провинции и муниципалитеты) стал более осознанным.

“Для того чтобы выполнять региональные водные задачи уверенно и эффективно, наилучшим вариантом является тот, когда своя собственная администрация может распоряжаться своей структурой расходов”. Палата Представителей согласилась с этим во время широкого обсуждения этого вопроса в конце июня 2004 г. Кстати, Европейская Водная рамочная директива, которая введена в действие в конце 2000 года, также рекомендует внедрение определенных аспектов голландской модели правления водного хозяйства. В итоге, многие элементы этой Директивы (организация на основе речных бассейнов, участие общественности и возмещение затрат за оказание водных услуг) уже успешно работают в голландской системе управления водным хозяйством4.

Законопроект по усовершенствованию структуры управления водного хозяйства был предоставлен на рассмотрение Палате Представителей в средине 2006 г.5 Он предусматривает далеко идущие изменения в структуре Правлений управлений водного хозяйства, путь, по которому они избираются и каким образом финансируется их деятельность. Палата Представителей одобрила этот законопроект осенью 2006 г., и Верхняя Палата приняла его в мае 20076 г. В 3 и 4 главах данной публикации кратко раскрываются предложения, связанные с данным вопросом. Эти положения в большей мере были основаны на рекомендациях, предлагаемых самими управлениями водного хозяйства. Новые регуляторные документы вероятнее всего будут введены в 2008 г., а новая финансовая структура будет внедрена с 2009 г.

Палата представителей 2003-2004, 29 428, № В рекомендациях Голландской ассоциации управлений водного хозяйства в начале 2004, проф. Тоонен назвал их “золотой формулой”.

Интервью с проф. Тоонен по этим рекомендациям, см. «Het Waterschapen 2004», стр. 18- Палата представителей 2005-2006, 30601, № 1-4.

Акт от 21 мая 2007, Бюллетень Актов и Директив 208.

Всё вышеизложенное четко поясняет конституциональное положение Управления водного хозяйства как органа государственной власти функционально децентрализованной администрации со своим собственным Правлением и финансовой структурой, занимающегося выполнением задач только в области управления водными ресурсами. С иерархической точки зрения, Управление водного хозяйства имеет такой же статус, как и муниципалитет. Как видно из вышеупомянутой статьи конституции Нидерландов, провинции играют важную роль в отношении организации управлений. Прежде всего, это они ответственны за учреждение, приостановление, составление правил и надзор за ними. Поэтому положение Управления водного хозяйства в структуре власти следующее (см. рисунок далее):

Центральное правительство Провинции (12) Муниципалитеты (443) Управления водного хозяйства (26) В заключение мы должны упомянуть о существенном укрупнении управлений водного хозяйства, произошедшем за последние 50 лет. Их количество уменьшилось с приблизительно 2600 в 1950 г. до всего лишь 26 в настоящий момент.

Существует три главных причины этого объединения. Во-первых, наводнение 1 февраля 1953 года, которое нанесло громадный финансовый ущерб и стало причиной гибели 1836 человек. Это несчастье предопределило конец существования множества маленьких управлений. Во-вторых, передача с 1970 г. управлениям водного хозяйства функции контроля качества воды, включая очистку сточных вод. При этом задача строительства и управления дорогостоящими предприятиями (сооружениями) по очистке сточных вод и напорными трубопроводами требует соответствующей административной и финансовой поддержки.

В-третьих, политика правительства по внедрению интегрального управления водными ресурсами. А это значит, что разнообразные задачи, связанные с поверхностными и подземными водами (как с количественной, так и с качественной точек зрения), следует рассматривать в их взаимосвязи и, вследствие этого (предпочтительнее) ими должна заниматься одна организация (как говорится “все сосредоточено в управлениях водного хозяйства”). Все эти задачи были реализованы в году. В настоящее время существует всего 26 таких (“все в”) управлений водного хозяйства, с числом сотрудников около человек, которые занимаются вопросами защиты от наводнений и водным режимом на региональном и местном уровне. Это символизировало конец прежней ситуации, когда на одной и той же территории ответственность за решение схожих задач возлагалась на разные управления водного хозяйства.

2.3 Акт об Управлениях водного хозяйства У же много было сказано о законодательном (парламентском) Акте об Управлениях водного хозяйства, который имеет такое большое влияние на структуру и обязанности этих управлений.

Здесь нужно было бы не отклоняться от темы детального обсуждения Акта, но для правильного понимания концепции управлений водного хозяйства, следует уделить немного внимания некоторым основным положениям этого документа. Одним из таких положений является Статья 1, которая характеризует управления водного хозяйства как государственные органы, предназначенные для управления водными ресурсами на конкретной территории. Это определение содержит три элемента. Во первых, эта Статья проясняет, что управления водного хозяйства – это органы государственной администрации, и как таковые, они являются частью голландской правительственной организации. Как результат, управления могут принимать решения, обязательные для граждан, и, например, составлять регламентирующие документы управления водного хозяйства с обязывающими и запрещающими условиями, выдавать или отменять разрешения и облагать налогами. Если необходимо, управления водного хозяйства могут принуждать к соответствию их предписаниям применением административного принуждения, наложением административных взысканий или подготовкой официального уголовного обвинения.

Второй элемент определяет территориальные границы управлений. Другими словами, управления водного хозяйства имеют конкретную территорию, внутри которой они выполняют свои задачи. Следовательно, они являются частью, так называемой территориальной децентрализованной администрации, также как провинции и муниципалитеты. Границы районов управления водного хозяйства назначены не произвольно, а определены на основании взаимосвязи с управлением водными ресурсами (водосборные площади, дренируемые и защищаемые дамбами территории). Как результат, они отличаются от границ провинции и муниципалитетов.

В-третьих, определение, упомянутое выше, подразумевает, что задачи управлений водного хозяйства лежат исключительно в сфере управления, связанной с водными ресурсами. Эти задачи закреплены изначально, в отличие, например, от муниципалитета, задачи которого только ограничены, потому что более высокая власть приняла на себя определенные обязанности или полномочия, в результате чего, она вовлекается во многие другие задачи (образование, культуру, здравоохранение, гражданский порядок и пр.).

Статья 1 также рассматривает задачи, возложенные на управления водного хозяйства. Они несут ответственность за защиту от наводнений и водный режим, а также, при необходимости, за другие контролируемые водные объекты, такие, например, как водные пути.

Управления водного хозяйства отвечают за выполнение этих задач перед соответствующими провинциями, в соответствии с их правилами и регуляторными документами. Важен тот факт, что это краткое определение не перелагает ответственность. Статья 2, параграф 2 Акта об управлениях водного хозяйства обуславливает то, что управлениям должна быть вверена задача по защите от наводнений и водному режиму, если только это не противоречит интересам качественного управления водными ресурсами. Этот принцип децентрализации четко сформулирован таким образом, чтобы у провинции не было возможности, например, оставить задачу по защите от наводнений в своих собственных руках, или передать её муниципалитетам. Любое подобное распоряжение бесспорно не получит согласования в Министерстве транспорта, общественных работ и управления водными ресурсами (см. Статью 5 Акта об управлениях водного хозяйства) Другие важные положения Акта об управлениях водного хозяйства касаются состава и процесса выбора Правлений управлений водного хозяйства и права управлений взимать налоги для финансирования выполнения своих задач. В следующих нескольких главах этот вопрос будет рассмотрен более детально. Здесь же достаточно сказать, что эти условия сами по себе выражают ранее упомянутый триплет (словосочетание) “интерес – плата – голос”, то есть, те, кто заинтересован в решении задач управлениями водного хозяйства, обязаны платить налог и должны быть представлены в Правлении управлений водного хозяйства. В тоже время, это показывает другое боле важное отличие между управлениями водного хозяйства с одной стороны и провинциями и муниципалитетами с другой. В отличие от провинций и муниципалитетов, доход которых в большинстве своем зависит от поступления (обычно дефицитных) государственных средств, управления водного хозяйства, в сущности, полностью независимы в выполнении своих задач. Налоговые поступления управлений водного хозяйства в году составят более 2 млрд. евро.

2.4 Административная организация управления водными ресурсами В се выше упомянутое дает возможность считать, что управления водного хозяйства являются единственными уполномоченными органами управления водными ресурсами в Нидерландах. Однако, это не так. Управление водными ресурсами осуществляется в Нидерландах на всех правительственных уровнях: национальным правительством, провинциями, муниципалитетами и управлениями водного хозяйства. Голландская административная структура и соответствующие регуляторные документы специально составлены так, чтобы охватить все аспекты управления водными ресурсами, а именно:

- защита от наводнений, - эта задача включает защиту Нидерландов специальными сооружениями от затопления. Как свидетельствует опыт нескольких последних лет, эта проблема совершенно правильно считается “основной” для Голландских низинных земель, которые находятся под двойной угрозой – с моря и со стороны крупных рек. Эта задача, как в буквальном, так и в переносном смысле “дело жизни и смерти”, кроме того, в ее решение вовлечены значительные экономические интересы.

Ответственность за решение вопросов по защите от наводнений несут центральное правительство и управления водного хозяйства. Задачами центрального правительства являются забота о голландском побережье (эксплуатация прибрежной зоны) и эксплуатация плотин, которые перекрывают большие узкие морские заливы на западе страны. Другие инфраструктурные работы (дамбы, насыпи и обвалование накопительных бассейнов) выполняются управлениями водного хозяйства. Вопросы по борьбе с наводнениями регулируются Актом о Защите от наводнений и далее более детально разрабатываются в подзаконных актах провинции и управлений водного хозяйства.

- количество воды, - эта задача регулирования объемов поверхностных водных ресурсов на определенной территории.

Управление количеством водных ресурсов нацелено на поддержание одного или более уровней воды и управление ими с максимальной эффективностью. Эти уровни воды взаимосвязаны с функциональной направленностью соответствующих водных объектов (осушение территории - “сухие ноги” (“dry feet”), сельское хозяйство, судоходство, экология и пр.). С целью предотвращения избытка или недостатка поверхностных вод производится соответственно их сброс или подача. Центральное правительство управляет так называемыми “главными водными системами” (большие реки, Айзелмер, Амстердам-Рейнканал, Нордзейканал, Вадден море, дельта Эмс-Доллард, воды Дельты и территориальные воды Северного моря). Управление количеством воды в водных объектах, которые представляют региональный и местный интерес, в большинстве случаев находится в ответственности управлений водного хозяйства. Управление количеством водных ресурсов регулируется Актом об Управлении водными ресурсами, который, кроме системы планирования в области водного режима, включает следующие правовые инструменты: систему регистрации и разрешений на сброс, отвод, водоподачу и дренирование;

регулирование уровня грунтовых вод и договоры по воде. Кроме того, здесь также предусматривается разработка подзаконных актов на уровне провинции и управления водного хозяйства;

- качество воды, - эта задача может быть сформулирована как защита поверхностных вод от загрязнения. Её целью является достижение такого качества воды, которое бы соответствовало функциональным требованиям различных водных объектов (экологическим, водозабора на питьевые нужды, сельского хозяйства и пр.). Решение этой задачи осуществляется путем строительства и эксплуатации очистных сооружений, на которых проводится очистка хозяйственно-бытовых и промышленных стоков. Центральное правительство и управления водного хозяйства играют первостепенную роль в управлении качеством водных ресурсов. Область задач правительства включает управление главными водными системами, тогда как управления водного хозяйства занимаются управлением региональными и местными водными ресурсами. В результате в ведении управлений водного хозяйства находится около 390 водоочистных установок (комплексов по очистке сточных вод) с соответствующей напорной трубопроводной сетью. Эта задача с недавнего времени закреплена за управлениями водного хозяйства законодательством. Вопросы управления качеством водных ресурсов определены Актом о Загрязнении поверхностных вод, который имеет несколько инструментов, таких как разрешительная система и налогообложение, а также общие правила сброса определенных видов стоков;

- подземные воды. В отличие от поверхностных вод, не существует особых правительственных органов, отвечающих за поддержание определенного уровня грунтовых вод, хотя провинции, конечно же, занимаются внедрением Акта о Подземных водах. Однако, в большей степени это “акт распределения”, включающий в себя вопросы целевого распределения ограниченного количества подземных вод (водозабор для питьевого водоснабжения, промышленности и сельского хозяйства) с помощью разрешительной системы и общих технических нормативов. В этой связи, в соответствии с будущим голландским Актом о Водных ресурсах, управление подземными водами будет, в основном, возложено на управления водного хозяйства.

Задача отвода грунтовых и дождевых вод на территориях городов возложена на муниципалитеты7. Качество подземных вод тесно связанно со многими видами деятельности, которые осуществляются под или над землей. Вот почему этот аспект является частью почвозащитной политики и изначально предусматривается Актом о Защите почв, соблюдение положений которого возложено на провинции и муниципалитеты;

- водные пути, - эта задача включает в себя поддержание необходимой глубины водных путей и рабочего состояния шпунтовых ограждений, а также управление затворами и мостами. Управление водными путями осуществляется центральным правительством и провинциями, которые, в свою очередь, иногда поручают эту задачу управлениям водного хозяйства.

Морские аспекты управления водными путями (регулирование “правил движения”) установлены Актом (законом) о Судоходстве;

Акт от 28 июня 2007, Бюллетень Актов и Директив - дороги, - эта задача включает вопросы эксплуатации и обслуживания дорог, в том числе содействие дорожной безопасности. Эксплуатация дорог возложена на центральное правительство, провинции, муниципалитеты и шесть управлений водного хозяйства, расположенных в западной части страны. Уход за дорогами осуществляется на основе Акта о Дорогах;

- канализация. Строго говоря, эта задача не подпадает под вопросы управления водными ресурсами, но она тесно связана с эксплуатацией водных систем (качество воды) и очисткой сточных вод. Задачами канализации занимаются муниципалитеты.

Эти вопросы регулируются Актом об Охране окружающей среды, в соответствии с которым муниципалитеты ответственны за строительство, управлениие и эксплуатацию систем канализации. Кроме того, они обязаны разрабатывать планы канализования, при этом финансирование этих задач может осуществляться с помощью средств, поступающих от налогов за канализацию;

- питьевое водоснабжение, - эта задача также не входит в функции управления водными ресурсами, но она с ними взаимосвязана, т.к. подземные и поверхностные воды формируют исходные компоненты нашей питьевой воды. Питьевое водоснабжение находится в руках водных компаний (компаний питьевого водоснабжения) и регулируется Актом о Водоснабжении.

2.5 Интеграция водного законодательства О бзор, приведенный в пункте 2.4, показывает, что существует достаточно много различных законов о водном контроле.

Голландское водное законодательство реально фрагментировано. За ряд лет для каждого направления в управлении водными ресурсами был разработан отдельный закон. Все эти законы имеют свои собственные оценочные рамки, законодательные инструменты, процедуры и систему апелляции. Эта фрагментация может быть объяснена с исторической точки зрения - новые законы, как правило, принимались как результат “бедствия” (например, длительная засуха, катастрофическое затопление), но это вело к затруднениям в практическом управлении и выполнении этих законов, игнорировалась взаимосвязь между отдельными направлениями внутри управления водными ресурсами. Голландское правительство осознавало это и, по настойчивому требованию голландской Палаты представителей, взялось за интеграцию различных законов об управлении водными ресурсами. Законопроект “Акт о Воде” был опубликован в середине 2005 года и был хорошо воспринят. Предложение по (комплексному - интегральному) Акту о Воде было предоставлено на утверждение Палате представителей осенью 2006 г.8 Этому способствовала также и Европейская Водная рамочная директива, созданная для Палата Представителей 2006-2007. 30818. № 1- интеграции большого количества водных законодательных документов на Европейском уровне. При этом интеграция будет оставаться ограниченной до тех пор, пока вышеупомянутые законы, взаимосвязанные с водой, вступают в силу. Это значит, что Акт об Управлениях водного хозяйства и правовое регулирование в отношении управления системой канализации и питьевого водоснабжения еще не включены в эту систему.

В результате этого обзора становится понятно, что в отличие от многих других стран, голландский водный цикл (питьевое водоснабжение, канализационные системы и очистные сооружения) контролируется не одной (правительственной) организацией, а тремя, такими как: водные компании (питьевого водоснабжения), муниципалитеты и управления водного хозяйства. Такая организационная структура сложилась исторически. При этом, взаимное сотрудничество различных участников связывает отдельные элементы водной цепи в единое целое.

В конечном счете, приведенный обзор показывает, что для осуществления своих обязанностей управления водного хозяйства имеют реальные законодательные полномочия, которые включают: разрешительную систему, входящую в устав управлений, и полномочия, обусловленные Актом о Загрязнении поверхностных вод и Актом об Управлении водными ресурсами, относительно сброса, отвода, дренажа и поставки воды. Ведение так называемого “регистра”, определяющего субъектов, которые платят за обслуживание водных артерий, также должно быть включено в эту систему. В совокупности, эти инструменты обеспечивают управления водного хозяйства адекватным набором полномочий для предотвращения нежелательных событий и действий.

2.6 Регулирование и координация К ак уже было отмечено, в Нидерландах все национальные и местные власти вовлечены в управление водными ресурсами.

Управление водного хозяйства не решает свои задачи изолировано. Существует ряд инструментов для координации и необходимого согласования. Грубо говоря, эти инструменты можно разделить на две категории: “нормальные” методы надзора для правительственной “вертикали” и специфические регуляторные положения, содержащиеся в ряде законов, касающихся управления в этой отрасли. Первая категория, прежде всего, имеет дело с “пресекающим” контролем, осуществляемым высшими органами власти над низшими. Сюда также должны быть включены положения, касающиеся предупредительного контроля и надзора, осуществляемые в соответствии с Актом об Управлениях водного хозяйства.

Наиболее важные элементы регуляторных документов провинций, предназначенные для управления водного хозяйства требуют, например, официального согласования с министром. Другим примером является Статья 148 Акта об Управлениях водного хозяйства, которая указывает, что решения, принимаемые управлениями относительно соглашения по Водному контролю (решения по уровню вод), а также строительство и усовершенствование объектов водного контроля, таких как дамбы, должны быть согласованы с исполнительной властью провинций, поскольку это определено правилами. Вторая категория, в частности, имеет дело с иерархической структурой системы планирования Акта об Управлении водными ресурсами. Это значит, что когда, например, составляется план управления водными ресурсами на уровне провинции, должен быть принят во внимание документ, определяющий национальную политику голландского правительства по управлению водными ресурсами и то, что министры могут давать рекомендации Совету провинции относительно этого плана. Таким же образом, планы организационной деятельности управлений водного хозяйства должны не только учитывать план водного режима провинции, но они, к тому же, должны быть согласованы провинциями. Предпосылкой этих правил является желание содействовать согласованной и эффективной политике по управлению водным режимом в Нидерландах. Обязанность муниципалитетов вовлекать управления водного хозяйства в подготовку муниципального плана проведения канализационных работ также можно рассматривать, как содействие вышеуказанной предпосылке. То же самое касается и муниципальных планов районирования. Даже без учета этих законодательных положений должно проводиться хорошее взаимное консультирование между представителями разных уровней принятия решений. На национальном уровне этот процесс реализуется через Национальную Водную Платформу (голландская “LBO-W”), в которой представлены национальное правительство, провинции, муниципалитеты и управления водного хозяйства. Эту платформу возглавляет Государственный секретарь транспорта, общественных работ и управления водными ресурсами. На региональном уровне были созданы региональные Водные платформы (RBO-W) для голландской части бассейнов рек Рейн, Маас, Эмс и Шельда (Schelde). Принимая во внимание его размер, бассейн Рейна разделен на 4 участка. В результате существует семь региональных Водных платформ для регионального регулирования в сфере управления водными ресурсами.

2.7 Партнерство, правовая защита и контроль П оследний раздел посвящен правовой защите от неадекватных решений, принимаемых управлениями водного хозяйства.

В нем показано, что управления водного хозяйства являются государственными институтами и, следовательно, могут принимать решения, обязательные для граждан (например, выдача разрешений, взимание налогов). Хотя, в общем-то, эти решения не принимаются без активного участия (вовлечения) заинтересованных сторон. Управления водного хозяйства заложили этот принцип в правила о вовлечении заинтересованных сторон (см. Статья 79 Акта об Управлениях водного хозяйства). Кроме того, возможно обращение в Административный суд (апелляция) против неадекватных решений, принимаемых управлениями. В конце концов, частью функции надзора является прерогатива одобрения провинциями некоторого количества решений управлений водного хозяйства. Провинция также может аннулировать решения управления, если они противоречат закону или общественным интересам (Статья 156 Акта об Управлениях водного хозяйства). Жалоба, на определенные действия Правлений управлений водного хозяйства, может также быть подана голландскому национальному омбудсмену (парламентский уполномоченный по административным вопросам;

назначается правительством;

в круг его обязанностей входит расследование жалоб частных лиц на работу государственных учреждений). Эта форма дополнительной законодательной защиты была учреждена около пятнадцати лет тому назад при поддержке Ассоциации управлений водного хозяйства, что привело к тому, что управления водного хозяйства становятся первой децентрализованной властью, подпадающей под компетентность национального омбудсмена. Ежегодно омбудсмен получает около сто сорока жалоб на управления водного хозяйства, которые в большинстве своем касаются освобождения от уплаты налогов, установленных этими управлениями.

Глава ДЕМОКРАТИЧЕСКАЯ ЗАКОННОСТЬ (соответствие демократическим законам, правилам и принципам) 3.1 Голландская “польдерная” модель Н идерланды ведут борьбу с негативным воздействием водной стихии столетиями. Многочисленные проблемы, связанные с водой, не могут быть решены в одиночку, поэтому строительство дренажа и плотин осуществлялось совместными усилиями. Примером этому может служить Голландская польдерная модель, созданная на основе консультирования, согласования и компромиссов. Управления водного хозяйства могут быть отмечены как одна из первых форм государственного принятия решений, основанного на достижении согласия. Сегодня управления водного хозяйства все еще занимают независимую позицию в общей демократической структуре Нидерландов. С тех пор, как связанные с водой проблемы возложены на управления водного хозяйства, они не подлежат общеполитической оценке. Проблемы “сухих ног” и наличия достаточного количества (чистых) водных ресурсов являются жизненно важными для Нидерландов и, соответственно, они решаются вне политического контекста.

Роль и положение управлений водного хозяйства за последние несколько лет значительно изменились. Функциональная компетенция управлений водного хозяйства закреплена в голландской конституции, как это было описано в главе 2. Тем не менее, управления водного хозяйства вновь и вновь сталкиваются с проблемой подтверждения целесообразности и необходимости сохранения их автономии. Это связанно с функциональной особенностью управлений водного хозяйства и стремлением к соответствию демократическим принципам и правилам.

В этой главе более детально обсуждается еще один конструктивный элемент системы - соответствие деятельности управлений водного хозяйства демократическим законам. Соответствие демократическим правилам и принципам реализуется благодаря тому, что в Правлениях этих организаций представлены различные категории заинтересованных сторон.

3.2 Структура Правлений Р уководящие органы управлений водного хозяйства состоят из Правления, исполнительного комитета и председателя. Эти руководящие органы сравнимы с такими же в муниципалитетах (муниципальный Совет, муниципальный исполнительный комитет и мэр) и провинциях (Совет и исполнительный комитет провинции, уполномоченный (представитель) королевы).

Правления некоторых управлений водного хозяйства иногда имеют красивые исторические названия. Например, некоторые исполнительные комитеты известны под такими наименованиями как “коллегия графа дамбы” (“college van dijkgraaf en heemraden”), а председатель правления назывался “граф дамбы” (“dijkgraaf”) или “водный граф” (“watergraaf”).

Правление Правление состоит из представителей различных категорий сторон, которые заинтересованы в реализации задач, выполняемых управлениями водного хозяйства. Идея заключается в том, что те кто, как считается, заинтересованы в задачах, выполняемых управлениями, несут за это расходы пропорционально заинтересованности и имеют право голоса на собраниях управлений водного хозяйства. Существует различие между задачами, имеющими общие и специфические интересы. Задачи, включающие общие интересы, отражают представление интересов каждого живущего или временно проживающего (живущие, работающие и отдыхающие) на территории управления водного хозяйства. Специфические интересы указывают на особые интересы определенных категорий заинтересованных сторон в задачах, выполняемых управлениями.

Категории заинтересованных сторон, которые могут быть выделены согласно статье 11 голландского Акта об Управлениях водного хозяйства (но не ограничены этим), представлены ниже. К ним относятся:

- собственники недвижимого имущества, состоящего из открытых земель (категория “открытых земель”);

- собственники недвижимого имущества, состоящего из зданий (категория “зданий”);

- пользователи бизнес зданий и сооружений, как представители тех, кто сбрасывает промышленные сточные воды (категория “бизнес постройки”);

- представители задач, имеющих общие интересы, и специфических задач, интересы которых ограничены только сбросом бытовых сточных вод (категория “жители”);

- арендаторы.

Различные интересы должны быть отражены в менеджменте управлений водного хозяйства. Количество мест, согласно которым различные категории представлены в Правлении, утверждается постановлениями Провинций для каждого управления.

Здесь принимаются во внимание сущность и величина интереса отдельной категории в решении задач управлением водного хозяйства, а также оплаченный ею размер вклада в покрытие издержек. Если управление водного хозяйства расположено в густонаселенном регионе с развитой промышленностью, категории “жители” и “бизнес постройки” имеют большую долю в Правлении, чем, в малонаселенном регионе с развитым сельским хозяйством. В среднем Правление состоит из 30 человек.

В дополнение к ограниченному перечню категорий заинтересованных сторон, упомянутых в Акте об Управлениях водного хозяйства, этот Акт обусловливает то, что в своих постановлениях Совет провинции может предоставлять полномочия определенным заинтересованным сторонам вводить одного или более представителей их категорий в Правление без необходимости выборов. Они называются “места качества”. Ряд провинций используют эту возможность, хотя и от случая к случаю, особенно для организаций, которые управляют природными ресурсами.

В 2007 году состав Правлений Управлений водного хозяйства в Нидерландах был следующим:

Управление водного Категории, представленные в Правлениях Управлений водного хозяйства хозяйства открытые здания жители компании арендаторы Всего земли Aa and Maas 8 11 17 9 0 Amstel, Gooi and Vecht 5 7 14 4 0 Brabantse Delta 6 14 18 8 0 Delfland 4 9 18 5 0 De Dommel 7 9 20 9 0 Friesland 7 7 13 4 0 Groot Salland 7 5 10 3 0 Hollands Noorderkwartier 6 10 20 4 0 Hollandse Delta 7 9 15 5 0 Hunze Aas 7 7 14 3 0 Noorderzijlvest 7 7 14 3 0 Peel and Maas valley 6 9 12 4 0 Reest and Wieden 8 4 10 3 0 Regge and Dinkel 5 7 13 5 0 Rijn and Ijseel 7 6 12 5 0 Rijnland 6 8 18 4 0 Reviereland 6 10 16 4 0 Roer and Overmaas 3 10 14 4 0 Schieland and the 6 9 16 5 0 Krimpenerwaard Stichtse Rijnlanden 7 7 12 4 0 Valley & Eem 9 9 13 9 0 Velt and Vecht 7 3 8 3 0 Veluwe 6 7 12 5 0 Zeeuwse Eilanden 6 9 14 6 0 Zeeuws-Vlaanderen 6 7 12 5 0 Управление водного Категории, представленные в Правлениях Управлений водного хозяйства хозяйства открытые здания жители компании арендаторы Всего земли Zuiderzeeland 6 4 11 3 1 Итого 166 204 367 126 2 Итого в процентах 19.2 23.6 42.4 14.6 0.2 100. Среднее 6.4 7.8 14.1 4.8 0.1 33. Задачи Правления Правления управлений водного хозяйства имеют полномочия по регулированию и управлению задачами, закрепленными в уставе. Побуждающим стимулом для их выполнения, может быть закон, приказ Совета или постановление провинции. Задачи первоначально возлагаются на Правление, которое может передать их исполнительному комитету, если и когда это потребуется. Статья 83 Акта об Управлениях водного хозяйства включает перечень вопросов, выполнение которых должно быть обеспечено Правлением в любом случае, в т.ч.: формирование бюджета, годовая отчетность, определение суммы обложения налогом и постановление о налоговых ставках, величина ставки налогов и сборов, реестры и другие регламентируемые документы.

Исполнительный комитет Исполнительный комитет управления водного хозяйства состоит из председателя и нескольких членов комитета, определяемых Правлением. Исполнительный комитет несет ответственность за управление повседневной деятельностью управления водного хозяйства. Количество членов этих комитетов варьирует. В среднем исполнительный комитет состоит из человек. Исполнительный комитет должен максимально, насколько это возможно, отражать Правление. Это значит, что все категории, представленные в Правлении, также должны иметь одно или более мест в комитете (Статья 40 Акта об Управлениях водного хозяйства). Члены исполнительного комитета назначаются в основном из состава Правления, хотя могут быть и исключения из этого правила (разрешается уставом). Правление назначает членов исполнительного комитета, за исключением председателя. Члены комитета утверждаются на должность всеми членами Правления, а не единолично членами Правления от той категории, которую они представляют. Каждый член исполнительного комитета должен иметь поддержку всего состава Правления.

Ответственность исполнительного комитета Основной обязанностью исполнительного комитета является подготовка водной политики управления. Все то, что способствует принятию решения Правлением, подготавливается исполнительным комитетом. Поэтому, значительная часть разработки управленческой политики выполняется этим комитетом. На исполнительный комитет также возложена обязанность внедрять утвержденную политику в жизнь и контролировать соблюдение законов и постановлений. Основными инструментами являются выдача разрешений и\или льгот и применение в случае необходимости административного принуждения. Процесс принятия решений исполнительным комитетом является коллективным, а это означает, что он в целом ответственен за принятое решение.

Председатель Председатель управления водного хозяйства не является членом Правления, и соответственно не имеет права голоса. В противовес этому, председатель является членом исполнительного комитета, в котором он или она имеет право голосовать.

Председатель назначается королевой (королевской властью) на шестилетний период. Правление дает рекомендацию (представление), которая направляется Министру транспорта, общественных работ и управления водными ресурсами через Совет провинции.

Обязанности Председателя Председатель ответственен за надлежащее выполнение задач управлением водного хозяйства и возглавляет собрания Правления и исполнительного комитета. Он также представляет управление в суде и в других организациях (Статья 95 Акта об Управлениях водного хозяйства). В дополнение, председатель, являясь высшим официальным лицом управления водного хозяйства, подписывает документы, отсылаемые Правлением или исполнительным комитетом. В случае внезапного риска или угрозы его возникновения, если обстоятельства препятствуют тому, чтобы созвать Правление или исполнительный комитет, председатель имеет право предпринять все меры, которые уполномочены осуществить эти два коллективных органа.

Председатель подотчетен Правлению.

3.3 Выборы Д ля избрания членов Правления управления водного хозяйства, так же для муниципалитетов и провинций, проводятся выборы. Однако они значительно отличаются, например, от выборов в палаты Представителей и в городские Советы по ряду позиций. Это в значительной степени связано с функциональными полномочиями управлений и реализацией выражения “интерес- оплата – голос’.

Главное различие между выборами в управлениях водного хозяйства и, например, выборами в муниципальный Совет заключается в их смысловом значении. При проведении выборов в муниципальный Совет, фиксированное количество мест делится между различными политическим партиями на основе количества голосов, полученного партией и ее кандидатами.

Вследствие этого баланс полномочий внутри муниципального Совета меняется после каждых выборов.

Вопрос, какие люди, в конечном счете, будут выбраны в муниципальный совет от определенной партии, имеет вторичное значение. Выборы в городской Совет проводятся с помощью так называемой “списочной системы”. При проведении выборов Правлений управлений водного хозяйства, баланс полномочий между различными категориями заинтересованных сторон внутри Правления уже заранее предопределен. В конечном счете, распределение мест установлено обязательными постановлениями Совета провинции. Таким образом, при проведении выборов членов Правления управления водного хозяйства не решается то, как много мест в нем будет предназначено определенной категории из заинтересованных сторон, а главным является вопрос о том, кто именно из представителей заинтересованных сторон различных категорий займет предопределенное количество мест. Выборы в управления водного хозяйства проводятся посредством так называемой “индивидуальной кандидатской системы”. Количество избирателей, принявших участие в выборах на протяжении последних нескольких лет, в среднем составляет от 25 до 30%.

В принципе, выборы в управления водного хозяйства проводятся с использованием писем. В прошлом также пробовали проводить голосование по телефону. Кроме того, два управления водного хозяйства в 2004 году провели успешный эксперимент с Интернет голосованием. В момент написания английской версии этого издания выборы в управления водного хозяйства проводились в разные сроки. С 2008 года ситуация изменилась. В конце 2009 г. выборы во всех управлениях водного хозяйства были проведены в одно и то же время, и результаты были оглашены в день, дата которого была утверждена единой для всей страны. Одновременные выборы дают возможность организовать массовые рекламные кампании и, таким образом, привлечь больше внимания к выборам.

Выборы членов Правления Члены правления избираются на период в 4 года. Управления водного хозяйства используют два типа выборов -: прямые и непрямые. Представители категорий “открытые земли” и “арендаторы” всегда избираются открытым голосованием, а представители категории “бизнес-постройки” всегда избираются с помощью непрямых выборов. Члены Торговой Палаты в районе управления водного хозяйства также уполномочиваются голосовать. Для представителей категорий “здания” и “жители” Провинция может выбрать прямые (открытые) или непрямые выборы. Эта возможность была включена в Акт об Управлениях водного хозяйства для предупреждения (предполагавшегося) низкого уровня явки избирателей во время выборов в управление водного хозяйства. Обычно, для этих категорий проводят прямые выборы с использованием писем.

Кто может стать кандидатом в члены Правления управления водного хозяйства?

Выборам в члены Правления предшествует выдвижение кандидатур. Этот отбор производится для каждой из категорий заинтересованных сторон. Приемлемым кандидатом на выборах (а, следовательно, потенциальным членом Правления) может быть только представитель данной категории заинтересованной стороны и который, соответственно, платит налоги управлению водного хозяйства. Граждане, проживающие на территории управления водного хозяйства и имеющие возраст не младше лет, могут быть выдвинуты как кандидаты от категории “жители”. Если число вакансий превышает количество кандидатов, Правление добавляет дополнительных претендентов. В случае, когда количество кандидатов от отдельных категорий заинтересованных сторон равно количеству вакансий, считается, что все претенденты избраны, и реальные выборы не проводятся. Если для отдельной категории число кандидатов больше числа вакансий - проводятся выборы.

Кому разрешено голосовать на выборах членов Правления управления водного хозяйства?

При прямых выборах право голосовать связано с членством в данной категории заинтересованной стороны.

Избирательное право для категорий “открытые земли” и “постройки”, а также “арендаторы” может быть определено правилами, в которых предписан размер минимального налога, уплаченного управлению водного хозяйства. Для категории “открытые земли”, определяющим условием является наличие собственности. Провинции имеют право поставить одним из основных условий в правилах выборов минимально необходимый размер территории. Таким образом, провинции могут создавать предвыборный порог. Однако, для категории “жители”, проживающим не нужно быть налогоплательщиком или иметь минимальный участок земли, для того чтобы голосовать. Всем гражданам, постоянно проживающим на территории управления водного хозяйства, старше 18 лет, не лишенным права голосования, дано право избирать от категории “жители”.

В принципе, любой, кто имеет право голоса, имеет один голос в соответствующей категории. Таким образом, люди часто реально получают два или три бюллетеня для участия в выборах управления водного хозяйства. Первый, потому что они проживают на территории управления;

второй, потому что они имеют собственный дом (категория “постройки”) и еще один, потому что они владеют сельскохозяйственными землями (категория “открытые земли”).

3.4 Будущее развитие А дминистративная структура Управлений водного хозяйства, как было описано выше, не отличается простотой и поэтому в целом труднообъяснима гражданам. Из-за этой сложности, в 2001 году Ассоциация управлений водного хозяйства представила национальному правительству конкретные предложения по модернизации структуры, для упрощения системы и увеличения ее “прозрачности”. Эти предложения можно объединить в следующие.

Состав Правления Для большинства жителей разница между категориями “здания” и “жители” не всегда достаточно понятна. Внутри одной категории могут быть представлены различные интересы. Например, категория “открытых земель” имеет сельскохозяйственный и экологический интерес. При позиционировании управлений водного хозяйства как независимой функциональной административной власти, до сих пор, для определения состава Правлений, важен внутренний смысл триплета “интерес-плата-голос”. Прямое вовлечение категорий заинтересованных сторон усиливает эффективность функционирования организации. Ассоциация выдвинула предложения о разграничении между двумя видами интересов: общими (определяющими возможность жить, работать и отдыхать на территории управления водного хозяйства) и особыми интересами (заинтересованность выше среднего уровня и явный интерес в выполняемых задачах). Категория “жители” представляет задачи, связанные с общими интересами. Другие категории заинтересованных сторон представляют задачи специфических интересов фермеров, компаний и менеджеров в области лесного хозяйства и окружающей среды. Поэтому категории “здания” и “арендаторы” исчезают из Правлений управлений водного хозяйства. Провинции в будущем, также как и сейчас, будут определять распределение мест между жителями и специфическими заинтересованными сторонами. В дополнение, Провинции также будут определять распределение мест между различными категориями специфических интересов.

Выборы В настоящее время выборы для управлений водного хозяйства проводятся на базе “индивидуальной кандидатской системы”. Эта избирательная система, которая в прошлом хорошо работала в маленьких управлениях водного хозяйства, более не подходит для современных крупных управлений. Главными её недостатками являются проблемы “узнаваемости” и степени общественного интереса кандидатов. Относительно избирательной системы, в предложениях Ассоциации “индивидуальная система кандидатов” для категории “жители” заменена “списочной системой”, которая в большинстве своем сведет на нет недостатки, упомянутые выше. Заинтересованные стороны, обладающие собственным видением управления водными ресурсами, такие как политические партии, могут предлагать кандидатуры в список представителей от жителей.

Представители интересов, связанных со специфическими задачами, не должны избираться. Они номинируются или назначаются представительскими организациями, такими как Торговая палата и Совет по лесному хозяйству.

Центральное правительство в основном одобрило предложения Ассоциации управлений водного хозяйства о модернизации системы управления водного хозяйства, упомянутые во 2-й главе. Эти предложения уже утверждены Палатой Представителей и Верхней Палатой. Как уже указывалось, это приведет к значительному упрощению структуры и процесса выборов Правлений управлений водного хозяйства. Новый тип Правления этих организаций будет включать от 18 до членов Правления, из которых от 7 до 9 членов будут представлять стороны, относящиеся к специфическим интересам. Жители всегда имеют большинство представителей в этом органе. В национальных выборах управлений водного хозяйства, которые были запланированы на конец 2008 г. и проводились только для категории “жители”, голосование проходило, используя заполненные бланки, присланные по почте (хотя планировалось использование также и Интернета).

Глава ФИНАНСОВАЯ НЕЗАВИСИМОСТЬ КАК РЕЗУЛЬТАТ СОБСТВЕННОЙ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ 4.1 Финансирование управления водными ресурсами в Голландии У правление водными ресурсами в Нидерландах почти всецело сосредоточено в руках правительства. Все виды связанных с водой задач находятся в юридическом поле общественного права (государственного регулирования) и выполняются центральным правительством, провинциями, муниципалитетами и управлениями водного хозяйства (см. главу 2). Они финансируются из основных фондов центрального правительства или из доходов от различных децентрализованных налогов.

Единственным исключением является питьевое водоснабжение. Питьевое водоснабжение осуществляется Водными компаниями и затраты покрываются жителями, в соответствии со счетами, эта система регулируется на основе частного права.

Однако на практике, питьевое водоснабжение в большинстве своем контролируется национальным правительством (этот вопрос детально расписан в Акте о Водоснабжении). Общие государственные расходы на “водные” задачи в 2006 году составили около 5.1 миллиардов евро. На рисунке 4.1 показано, как эта сумма была разделена между различными государственными институтами.

Управления водного хозяйства Муниципалитеты Провинции Министрество траснспорта, общественных работ и управления водными ресурсами Рисунок 4.1 - Общие государственные расходы на водные задачи В отличие от провинций и муниципалитетов, которые, в своем большинстве, финансово зависят от поддержки центрального правительства (через субсидии из фонда Провинций и фонда Муниципалитетов), управления водного хозяйства являются, в большей мере, финансово независимыми. Эта независимость является результатом того, что они имеют свою собственную базу налогообложения. Их задачи могут финансироваться независимо, благодаря налоговым поступлениям управления водного хозяйства. Фактически, центральное правительство осуществляет существенную финансовую поддержку только задач защиты от наводнений. В соответствии с их институциональной/законодательной базой (глава 2) и их демократической основой (глава 3), финансово независимое положение управлений, являющееся результатом их собственной налоговой системы, формирует важный функциональный блок в голландской модели управления водного хозяйства.

В определенной мере, организационная и финансовая структура голландского управления водными ресурсами была обусловлена исторически и основана на представлении о том, что вопросы управления водными ресурсами должны считаться всеобщим достоянием. Также она обусловлена географическим положением страны и особой заинтересованностью ее жителей в хорошей и устойчивой организации управления водными ресурсами. В известном смысле, преимущество управления водными ресурсами в Нидерландах в том, что оно наполовину имеет характеристику коллективной сущности, и потому его трудно представлять себе как некую форму коммерческого сервиса. Однако следует отметить, что привлечение внешних ресурсов (подрядчиков) для выполнения определенных видов работ под руководством и контролем управления водного хозяйства является общепринятым.

Несколько лет назад была проведена политическая дискуссия о независимой административной и финансовой позиции управления водного хозяйства. В 2004 году правительство сделало однозначный вывод, что это независимое положение должно сохраняться. Это предложение было ратифицировано (закреплено) в 2007 году поправкой к Акту об Управлениях водного хозяйства, согласно которой выборы, состав Правлений и налоговая система управлений водного хозяйства были радикально модернизированы (см. главу 2). Целью этой модернизации было улучшение оснащения управлений водного хозяйства для того, чтобы они могли справиться с экстремальными проблемами управления водными ресурсами в будущем.

Этот процесс включает осуществление необходимых инвестиций в региональные водохозяйственные системы в связи с решением задач, возникающих с изменением климата, повышением уровня моря, усадкой голландских почв и увеличением площадей покрытой (заасфальтированной, теплицы и т.п.) поверхности (для объяснения пересмотра налоговой системы, см.

разделы 4, 5).



Pages:   || 2 |
 


 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.