авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

Аграрные реформы в 1

Мир России. 2007. № России 59

АГРАРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ РОCСИИ

Аграрные реформы в России:

проекты

и реализация

А.Н. МЕДУШЕВСКИЙ

В статье в концентрированном виде изложены выводы исследовательского проекта по

аграрным реформам в России, реализуемого автором в течение последних лет. Цель

исследования – поставить постсоветский опыт аграрных реформ в сравнительный

контекст для выяснения универсальных правовых, социальных и институциональных проблем, с которыми сталкивались реформаторы, а также определить адекватность и эффективность применявшихся ими технологий.

В рамках сравнительно-правового и историко-социологического аспектов были сформулированы выводы по следующим направлениям: методы и источники исследова ния;

новая интерпретация существа проблемы;

аграрный вопрос как выражение кризиса легитимности традиционных форм землевладения в новое и новейшее время;

аграрные реформы постсоветской России в сравнительном контексте;

социальный механизм конфликта – переход от административного принуждения к гражданскому обществу в исторической ретроспективе;

типология основных моделей реформирования аграрных отношений;

главные трудности реализации реформ в переходном обществе (циклич ность реформ);

технологии аграрных преобразований;

земельное законодательство в нестабильной правовой системе;

аграрные реформы и демократический цезаризм.

Методы и источники исследования:

новая интерпретация существа проблемы Аграрные реформы в России XVIII–XX вв. – одна из центральных тем россий ской науки. Серьезным ограничением в подходе историографии к данной теме является то, что она четко не формулировала проблему легитимности правового статуса поземельных отношений. Чрезвычайно схематично ситуацию можно представить следующим образом. Юридическая литература прошлого не делала этого, поскольку опиралась главным образом на анализ позитивного (дейст вующего в данный момент) права, а последующая историография сводила аг рарный вопрос прежде всего к классовой борьбе (столкновению социальных сил в борьбе за землю).

Понятие «аграрный вопрос» – есть теоретическая конструкция, выражаю щая кризис традиционного общества в условиях развития рыночных отноше ний. Различные идеологии не одинаково интерпретировали смысл «аграрного 60 А.Н. Медушевский вопроса» [Аграрный вопрос 1906;

Кауфман 1912;

Кондратьев 1917;

Миронов 1999;

Собственность на землю в России 1999;

Российская экономика 2006].

В марксистской теории содержание аграрного вопроса в широком смысле усматривалось в классовом конфликте по поводу земельной собственности и свя занной с этим социальной борьбе. В узком смысле оно сводилось к вопросу о ме тодах устранения докапиталистических отношений в сельском хозяйстве. Соот ветственно решение аграрного вопроса виделось в революции – экспроприации земельной собственности с последующим ее переделом или национализацией.

Нами предлагается другая концепция. Она состоит в интерпретации аграр ного вопроса как осознания обществом легитимности прав на владение землей.

Там, где осознается несправедливость системы распределения земельных ре сурсов (независимо от реальной ситуации в экономике страны), он существует.

Там, где такое осознание отсутствует в широких массах или представлениях мыслителей, его (во всяком случае как социального феномена) нет, даже при наличии экономически неэффективной и политически необоснованной право вой системы земельной собственности. Возможным становится объяснить и другие важные противоречия, с которыми не удалось справиться предшест вующей историографии, в частности такие, как: почему аграрный вопрос не возникал в древности, но проявился в Новое время? почему одна и та же про грамма его решения на одном этапе исторического развития отвергается, каза лось бы навсегда, на другом вновь становится востребованной и находит прак тическую реализацию? почему использование одной и той же программы дает неодинаковый результат в разных странах при сходстве их аграрных институ тов или, наоборот, почему один и тот же результат возникает независимо от различия исходных условий? почему одни страны были ввергнуты в пучину аграрной революции, а другие решили эту проблему путем реформ?

Такой подход позволяет вывести дискуссию по аграрному вопросу за рамки привычных дилемм классового подхода: каким было расслоение сельской об щины – сильным или слабым;

росло крестьянское «малоземелье» или падало, способствовали движения аграрного протеста отмене крепостного права или вели к его укреплению и т. д. При одном исходном положении в сельской эко номике (например, стартовые условия приватизации земли) результаты экспе римента могут оказаться совершенно различными в зависимости от степени осознания проблемы, рациональности ведения хозяйства, использования техно логий и наличия воли в их реализации.

Концентрируя внимание на общественных представлениях, новая концеп ция признает существо проблемы в том, в чем предшествующая историография видела лишь ее следствие. Она показывает, что от степени социальной артику ляции аграрного вопроса и выдвигаемых в обществе программ его решения за висят глубина конфликта и конкурирующие стратегии его разрешения.

Следовательно, в статье речь идет не о поземельных отношениях и тем бо лее не о сельском хозяйстве, а об аграрных отношениях и альтернативных путях их развития. Изучение политико-правовых проектов реализации аграрной поли тики, вытекающее из такого понимания проблемы, есть попытка реконструиро вать ее масштаб и наметить возможные технологии ее разрешения. Актуаль Аграрные реформы в России ность проблемы в широкой сравнительной перспективе не вызывает сомнения – в современном мире конфликтность в аграрной сфере остается очень высокой.

С ограничением природных ресурсов и ростом населения эта проблема из на циональной превращается в мировую.

Метод исследования состоит в сопоставлении проекта и результатов его реа лизации с целью выяснить эффективность технологии аграрных изменений. Та кой прием позволяет выявлять теоретически возможные направления дискуссий и реальные рамки их применения. Необходимо подчеркнуть, что нами понятие «проект» используется в трех различных смыслах: как документ, содержащий предложения по изменению ситуации (собственно проект реформ в узком смыс ле);

как проект изменения соответствующих правовых норм (законодательный проект) и, наконец, как общее представление о цели движения и совокупности последовательных мероприятий, необходимых для ее достижения (философский проект). Очевидно, что эти понятия могут совпадать, но могут и расходиться (на пример, проект как умозрительная конструкция можно представить не одним, а несколькими документами или законодательными предложениями).

Проекты законодательных реформ в узком смысле – особая разновидность источников, предполагающая особые методы исследования, заключающиеся в необходимости четко разграничить представления о проектах как источниках информации (в источниковедческом смысле) и источниках права (в юридиче ском смысле). Способ исследования состоит в целенаправленном выявлении и проведении систематического изучения такой разновидности правовых источ ников, как законодательные проекты аграрных реформ XVIII–ХХ вв. Хроноло гические рамки статьи определяются стремлением раскрыть проблему в исто рической длительности – выявить сквозные линии трансформации аграрных отношений России XVIII–XX вв. Источниковедческий принцип изучения от дельных аграрных проектов как однотипного вида источников (обстоятельств их возникновения, содержания, авторства, распространения) позволяет дать бо лее дифференцированное и, следовательно, более репрезентативное представ ление о реальных социальных позициях в аграрном переустройстве. Предло женные модели аграрных реформ представляют несомненный интерес с совре менной точки зрения, поскольку отличаются большей конкретностью и внима нием к специфике российской традиции земельного устройства и законодатель ства. Источниками выступают собственно проекты. Специально рассмотрены основные из них, а именно вводящие качественно новую концепцию собствен ности в аграрные отношения, материалы их обсуждения и реализации. Нас ин тересует отражение в источниках характера аграрных отношений и предлагае мый порядок их изменений: как и каким образом при этом обсуждались вопро сы собственности, государственного регулирования поземельных отношений, отношения сословий, вертикальные институты (например, крестьянская общи на, земства, суды и прочие инструменты реформ).

Источниковую базу исследования составляет достаточно компактный ком плекс документов – проектов решения аграрного вопроса, как опубликованных, так и неопубликованных, и материалов центральных архивов (РГАДА, ГАРФ, ОР РГБ, РГАЛИ, РГАСПИ, национальные архивы Франции, архив Института 62 А.Н. Медушевский права и публичной политики и прочее), отражающих историю их подготовки, авторство, характер функционирования в ходе реформ. Среди этих источников следует указать, во-первых, документы законосовещательных и представитель ных учреждений, где проходило обсуждение соответствующих проектов (Ре дакционные комиссии, Государственная дума, Юридическое совещание, право вой отдел Главного земельного комитета, разрабатывавший проекты аграрной реформы эпохи Временного правительства и Учредительного собрания;

Меж дународный Аграрный институт и другие аналитические центры, формулиро вавшие и готовившие реализацию аграрной программы Коминтерна и Крестин терна в 1920-х годах;

наконец, соответствующие правовые и аналитические структуры Государственной думы и Совета Федерации, готовившие проект Зе мельного кодекса РФ на современном этапе). Во-вторых, программы политиче ских партий и общественных движений в части, касающейся аграрного вопроса (особенно партий, которые искали путей правового разрешения проблемы, как например, конституционные демократы в начале ХХ в.), в-третьих, труды и ар хивные фонды основных теоретиков аграрного вопроса в России XIX–XX вв.

(К.Д. Кавелина, А.А. Корнилова, А.А. Кауфмана, Н.Д. Кондратьева, А.В. Чая нова, если называть только наиболее известные имена). Привлечена документа ции иностранных архивов для изучения проектов или отзывов на них. Эта до кументация имела значение для рассмотрения тех аспектов проблемы, которые не могли быть (по идеологическим причинам) отражены внутри страны, напри мер, сведения о реализации Коминтерном проекта экспорта аграрной револю ции в страны третьего мира, при установлении соотношения проектов аграрных преобразований с изменениями доктрин, политических установок, позитивного права и особенностями развития народного правосознания.

Аграрный вопрос как выражение кризиса легитимности традиционных форм землевладения в новое и новейшее время Результатом исследования стало прежде всего новое понимание существа аг рарного вопроса. Оно состоит для нас в проблеме легитимности имеющихся форм поземельных отношений. Аграрный конфликт находит выражение в про тиворечии сущего (позитивного права) и должного (тех правовых форм земель ной собственности, которые рассматриваются преобладающей частью общества как наиболее справедливые и разумные).

Недовольство крестьян аграрными отношениями может иметь место в лю бом типе общества и в любую эпоху. Но это не значит, что там существует аг рарный вопрос. Еще менее правомерно связывать аграрный вопрос с какими либо экономическими условиями. Так, можно констатировать, что экономиче ская сторона жизни крестьянства в эпоху крепостного права вряд ли была луч ше, чем в последующий период, когда этот вопрос возник. Тем более широким может быть выбор возможностей в разных странах.

Аграрный вопрос сформировался в новое время. Он был связан с неспособ ностью основной массы сельского населения перестроить свое сознание и эко номическое поведение в соответствии с быстрыми изменениями, вызванными Аграрные реформы в России распространением конкурентных рыночных отношений на сельскохозяйствен ное производство. Сущность аграрного вопроса в России мы усматриваем в противоречии традиционного крестьянского правосознания, составлявшего ос нову консенсуса в традиционном служилом государстве, рациональному пози тивному праву (и соответствующей хозяйственной практике), заимствованному из Европы и насаждавшемуся государством в целях модернизации общества.

Иначе говоря, аграрный вопрос – новая социально-психологическая реальность, возникающая при переходе от традиционного общества к рациональному.

Из этого следует вывод о возможности и необходимости создания в обществе некоего метаправа – социального консенсуса в отношении проводимых реформ, сознательных усилий для их легитимации. Результатом как показывает опыт многих современных аграрных стран может стать, если и не полное снятие аграр ного вопроса, то во всяком случае минимизация его деструктивных проявлений в виде, например, крестьянских войн и так называемых аграрных революций.

Кризис легитимности становится, однако, мощным стимулом для возник новения проектов аграрных преобразований. В справедливости этого убеждает внимательный анализ мотивационной части рассмотренных проектов. Они кон статируют в первую очередь неадекватность российской и мировой ситуаций и указывают на угрозу, которую таит отказ от соответствующих преобразований сохранению внутренней стабильности. В некоторых проектах специально ого варивается неадекватность восприятия сельским населением социальных по рядков и инициатив власти по их изменению, что прямо отсылает исследовате ля к существу концепции легитимности.

Наиболее деструктивными социальные последствия аграрного вопроса ста новятся там, где кризис легитимности традиционных форм землевладения не может стать предметом целенаправленного рационального осмысления и поли тического регулирования. Это имеет место в условиях закрытого общества, при фактическом слиянии власти и собственности. В чем причина того, что аграр ный вопрос приобрел в России такой деструктивный характер, а его правовое решение так и не состоялось на правовой основе, уступив место разрушению общества в ходе аграрной революции, повлекшей огромные бедствия и воспро изводство отсталости?

В чем состоит существо проблемы легитимности традиционно сложивших ся отношений собственности, и в частности, собственности на землю? В совре менной социологии категория легитимности (в отличие от категории законно сти) означает не только и не столько соответствие данных социальных институ тов действующему закону, сколько принятие этих институтов массовым обще ственным сознанием. Понятия легитимности и законности могут совпадать (ко гда правовые нормы соответствуют представлениям о справедливости), но мо гут и не совпадать или даже находиться в остром конфликте между собой. Ина че говоря, социальные институты могут быть законными (опирающимися на действующее позитивное право), но не легитимными и, наоборот, они могут быть легитимными (в глазах населения), но незаконными. Кризис легитимности существующих институтов земельной собственности – центральная состав ляющая аграрного вопроса и аграрных конфликтов в истории и современности.

64 А.Н. Медушевский Легитимность (или нелегитимность) собственности повсюду в мире опре деляется тремя измерениями: порядком ее распределения в обществе;

способа ми ее приобретения в прошлом и средствами ее защиты в настоящем.

Первое из этих измерений (представления общества о справедливом или несправедливом порядке распределения собственности) во многом определяет ся статусом права собственности в общественном сознании. Вопрос о том, яв ляется ли право собственности фундаментальным и естественным (наряду с высшими ценностями демократического общества и другими основными кон ституционными правами такими, как жизнь, свобода и личная безопасность), остается предметом острой дискуссии в современной правовой литературе.

Этот спор стал особенно интенсивным в странах, где необходимость решения аграрного вопроса совпала с переходом к демократии и принятием новых кон ституций (Южная Европа в 1970-х годах, Восточная Европа и Латинская Аме рика в 1990-х годах, Южная Африка при переходе от режима апартеида к демо кратии в тот же период). Проблема формулировалась предельно четко – следует ли включать в конституцию гарантии прав частной собственности на землю, особенно в период дебатов по Конституции ЮАР 1996 г. [Неделски 2001, с. 160–182].

В странах Восточной Европы и в России проблема приобрела актуальность в постсоветский период. Сторонники этого решения выводили его необходи мость из таких ценностей гражданского общества, как естественное право, безопасность, автономия, свобода, наконец, символическое значение этого принципа в современном мире. Противоположная сторона отказывала собст венности в возможности называться фундаментальным естественным правом.

Не все согласны с тем, что права второго поколения (экономические) также значимы, как и права первого поколения (личные) и в такой же мере вытекают из естественного права. Собственности, полагают они, не место на этой верши не, она не может считаться ценностью, сравнимой по значению с перечислен ными фундаментальными правами. Для них принцип охраны частной собствен ности должен подчиняться принципу равенства, а не наоборот (как это вытекает из либеральной экономической доктрины), что станет неизбежным, если собст венность на землю получит конституционное закрепление и станет «конститу ционным правом».

Другой аспект проблемы конституционного закрепления собственности выражается в ответе на вопрос какой собственности – частной или публичной?

С точки зрения классических представлений о собственности (восходящих к римскому праву и основным кодексам гражданского права нового и новейшего времени) выбор может быть сделан только между этими формами собственно сти. Однако в большинстве обществ переходного типа, к которым принадлежит и современная Россия, реально существуют так называемые смешанные формы собственности, определение точного правового статуса которых не представля ется простым. В России с ее традициями аграрного коллективизма и длительно го существования «социалистических форм собственности» (бессмысленных с точки зрения рационального права) – это, очевидно, еще более трудная пробле ма, требующая исторического анализа их генезиса.

Аграрные реформы в России Второе измерение проблемы легитимности собственности – время (истори ческая давность) и характер (правовой или неправовой) ее приобретения. Не зыблемость права собственности на землю обычно основана на том, что человек впервые занял ее. В условиях аграрных конфликтов этот мотив приобретает особенно сильное звучание, а при аграрном перенаселении он способен (как показали, в частности, обстоятельства начала войны в Югославии) стать ре шающей предпосылкой формирования этно-национального конфликта и даже привести к этническим чисткам. Такие конфликты обусловлены противопос тавлением различных национальных историй и мифов, общая цель которых ле гитимировать проживание данного народа на определенной территории и дока зать его «историческое право» на владение занимаемой землей, в особенности если ее перестает хватать для всех.

Известное представление российских крестьян о том, что земля «божъя», иногда рассматриваемое как акт сакрализации земли в традиционном обществе, имеет и иную подоплеку, выражая их понимание исторической давности права на землю, противопоставляющееся государственной конструкции, основанной на нормах позитивного права.

Важный аспект проблемы исторической давности – представление о право мерности землевладения в прошлом. Современные дебаты о земельной собст венности в США и, особенно, в Канаде, ставят под сомнение данную легитим ность на том основании, что она основывается на захвате земли коренного на селения индейцев европейскими переселенцами, которые затем объявили эти земли своей собственностью и закрепили последнюю в позитивном праве.

В настоящее время аграрный конфликт в Африке выявил именно эту сторону проблемы, легитимируя претензии черного населения на земли белого населе ния (как несправедливое «наследие апартеида»).

В Восточной Европе эта проблема возникла в контексте реституции – воз вращения бывшим владельцам земельной собственности, неправомерно отторг нутой в ходе коммунистической революции. В современной России церковь, являвшаяся до революции крупнейшим землевладельцем, интенсивно исполь зует эти исторические аргументы для восстановления (если не полного, то час тичного) своих прав собственности на землю. Повсюду в мире потомки завое ванных и завоевателей борются за передел земельной собственности, ставя под сомнение историческую легитимность землевладения. В России непрочность легитимности права частной собственности на землю, основанного на Консти туции 1993 г. и Земельном кодексе 2001 г., связана с отсутствием длительной исторической легитимности, которая в русской истории неоднократно перечер кивалась или, во всяком случае, ставилась под сомнение. Так, одна часть обще ства апеллирует к предшествующей советской традиции, в принципе исклю чавшей право собственности на землю, другая – к правовым формам, имевшим место до революции 1917 г. и последующей национализации. Продолжая эту линию в глубь истории, мы сталкиваемся с проблемой правового дуализма (конфликта позитивного права собственников) землевладельцев и крестьянства с его обычным правом и неопределенными правами на пользование землей.

66 А.Н. Медушевский В конечном счете мы приходим к проблеме крепостного права, правомерности его возникновения, а также юридических параметров его функционирования.

Эти исторические спекуляции о праве на землю с их демагогическим харак тером и возможностью обосновать любую современную доктрину должны при ниматься в расчет при выяснении содержания аграрного вопроса и легитимно сти статуса землевладения.

Третье измерение легитимности – применяемые способы защиты земельной собственности. Основу правовой реальности современного мира составляют понятия «собственность» и «договор». Социальная реальность, выражаемая этими понятиями, рассматривается как находящаяся вне сферы вмешательства государства, однако для них необходима защита со стороны последнего. В гра жданском обществе данные правовые институты составляют часть, причем наиболее важную, господства частного права, в которое государство вмеши ваться не должно, по крайней мере, без веских на то причин. Но как быть в тра диционном аграрном обществе, где гражданско-правовые институты не укоре нились, понятие собственности, по большей части, лишено правового смысла, а модернизация требует целенаправленного административного вмешательства и правового регулирования?

Такая социальная реальность совершенно по-иному ставит проблему леги тимности государства в обеспечении и трансформации отношений поземельной собственности. Либеральный принцип защиты прав собственника, с одной сто роны, и необходимость регулирования отношений собственности в условиях социальных преобразований (аграрных реформ), с другой – вот главное проти воречие, с которым столкнулось демократическое общество в ХХ в. Выход из него был найден в принципе социального государства или концепции социаль ных функций права. Распространение принципа социального государства в кон ституциях послевоенного периода отразило расширение социально-экономи ческих прав и социальных услуг, гарантией которых выступало государство. Но оказалось, что вмешательство государства в экономику может иметь негатив ные последствия, и, кроме того, правовые обязательства, взятые на себя госу дарством, оказываются нереализуемыми в условиях экономического кризиса или спада (как в Восточной Европе). Наконец, тревожным симптомом призна ется чрезмерное расширение списка экономических прав человека, которое приводит к элементарной невозможности гарантировать их реализацию всем членам общества. Если, например, право на землю и недра признается фунда ментальным (конституционным), но государство не способно обеспечить его реализацию из-за сокращения запасов свободной земли, то это может привести к завышенным ожиданиям на начальном этапе преобразований и ослаблению легитимности самой государственной власти впоследствии. Правовая фиксация земельной собственности и ее защита судами в этих условиях рискует превра титься в защиту несправедливо приобретенной собственности и трансформа цию режима собственности путем изменения ее характера. Определение трех основных измерений легитимности земельной собственности позволяет вы явить возможные альтернативные стратегии решения аграрного вопроса [Медушевский 2002б].

Аграрные реформы в России В условиях аграрной революции начала ХХ в. радикализация проектов от ражала поиск различными течениями и партиями социальной базы в крестьян ской стране. Одним из возможных направлений исследования, однако, стало выявление многообразия стратегий аграрной реформы в однотипных социаль ных блоках. Разделяя некоторые общие идеологические принципы, авторы про ектов часто совершенно по-разному интерпретировали способы реализации этих принципов и еще больше различались в представлениях о необходимых экономических, правовых и политических технологиях решения аграрного во проса.

Аграрные реформы в постсоветской России в сравнительном контексте Научная правомерность сравнения современных аграрных реформ с их истори ческими прототипами нуждается в обосновании. С одной стороны, мы имеем дело с принципиально различными типами общества: традиционным общест вом начала ХХ в., в котором доминировало сельское население, и обществом индустриального типа, сложившимся в результате советской модернизации к его концу. В последнем основная масса населения проживает в городах, а сель ское население составляет меньшую его часть. С другой стороны, обращение к историческому опыту аграрных реформ определяется наличием фундаменталь ных параметров сходства ситуаций в начале и конце ХХ в.: нереализованность конституционных положений о частной собственности на землю, правовой дуа лизм, раскол общества по вопросу о частной собственности на землю, наконец, практические трудности введения земли в гражданский оборот. Это позволяет говорить если не о тождестве ситуаций, то о воспроизводстве социально психологических и правовых архетипов сознания и социальной практики.

Введение частной собственности на землю – острая проблема, по которой отсутствует консенсус в обществе, а предлагаемые решения связаны с различ ной интерпретацией соответствующих конституционных принципов. В России как аграрной стране вопрос о частной собственности на землю всегда являлся одним из основополагающих для всего политико-правового устройства. Уже в ходе либеральных реформ 1860-х годов и, особенно, столыпинских аграрных реформ начала ХХ в., частная собственность на землю рассматривалась как ос нова социальной и политической стабильности. Другая тенденция в решении данной проблемы была связана с идеей социализации (трудовое землепользова ние, когда земля передавалась не в собственность, а во временное пользование при условии выплаты обществу земельной ренты). Наконец, большевистское решение земельного вопроса путем принудительной коллективизации привело к отчуждению всего населения от земли, которая фактически становилась соб ственностью государства.

Радикальным нововведением Конституции 1993 г. стали нормы, закрепив шие частную собственность на землю (ст. 36, ч.1) и регламентировавшие эту сферу правового регулирования. Земля и другие природные ресурсы могут (в соответствии со ст. 9, ч. 2) «находиться в частной, государственной, муници 68 А.Н. Медушевский пальной и иных формах собственности». Безоговорочное закрепление права частной собственности на землю теоретически завершило длительную и изну рительную борьбу демократических сил России за один из основных принципов свободы, рыночной экономики и правового государства. До последнего време ни, однако, реализация этих норм была затруднена из-за отсутствия соответст вующего правового механизма. В первую очередь предусмотренного конститу цией федерального закона, который определяет «условия и порядок пользова ния землей». До сих пор в обществе и в правовой науке нет единого мнения о содержании и реализации данных конституционных норм. Введение земли в гражданский оборот путем конституционного признания частной собственно сти на нее столкнулось с неразработанностью законодательства, обеспечиваю щего устойчивость данного права и регламентирующего его реализацию (на пример, продажу, наследование, залог, аренду земли, не говоря уже о гарантиях ее рационального хозяйственного использования).

Решить эти проблемы призвано принятие Земельного кодекса РФ, всту пившего в силу 30 октября 2001 г. [Сб. зак. РФ 2001. № 44. Ст. 4147]. Опреде ление его значения для решения аграрного вопроса в России требует рассмот рения следующих проблем: в какой степени положения кодекса связаны с ос новными направлениями регулирования частной собственности на землю в постсоветский период;

каковы предложенные в ходе его обсуждения централь ные аспекты кодификации земельного права;

как выглядят структура власти и конфликт политических интересов в ходе его рассмотрения и принятия и, нако нец, какова функция кодекса в модернизации социально-экономических отно шений в России.

Современная дискуссия о содержании конституционного права частной собственности включает следующие параметры: толкование содержания кон ституционных норм, фиксирующих и закрепляющих право собственности и возможные его ограничения;

интерпретация конфликтности принципов право вого и социального государства;

установление четкого соотношения норм кон ституционного права и других отраслей права, прежде всего гражданского, зе мельного, налогового и административного, в связи с рассмотрением прав соб ственности;

выяснение дифференциации подходов различных отраслей права к интерпретации норм о собственности и имущественных правах, определению порядка и размера компенсации за имущество, отчуждаемое для государствен ных нужд;

вопрос о влиянии международного права на российское при решении споров о собственности и владении имуществом. Сюда следует также отнести дискуссию о том, в какой мере европейское международное (квазиконституци онное) право может создавать прецедентные нормы для суверенных государств, и в частности российского права;

наконец, определении перспективных тенден ций развития права, проявляющихся в первую очередь в позициях Конституци онного суда и направлении их изменений.

В центре внимания в этой связи оказывается институт права частной собст венности (трактовка таких основополагающих понятий, как владение, пользо вание, распоряжение имуществом). Следует подчеркнуть, что в России инсти тут частной собственности, несмотря на его закрепление в качестве фундамен Аграрные реформы в России тального права в конституции, оспаривается значительной частью общества и политическими партиями в целом или в отдельных составляющих, а его разви тие в отраслевом праве еще далеко не завершено. Взаимосвязь между новым законодательством и прежней системой регулирования земельных отношений определяется прежде всего таким фундаментальным законодательным актом, каким является Земельный кодекс. Принятый после длительной борьбы сторон ников и противников реализации конституционного принципа частной собст венности на землю данный документ, а также принятое в его развитие законо дательство, в частности «Закон об обороте земель сельскохозяйственного на значения» есть, безусловно, качественно новый этап в правовом регулировании коммерческого использования земли (Подробнее см.: [Медушевский 2001б]).

Вопрос о собственности на землю, однако, остается в центре внимания до настоящего времени, что стало очевидно в ходе дебатов о причинах неоправ данной концентрации земельных ресурсов в сельской местности, захвате город ских земель административными структурами, отсутствии адекватных рыноч ных механизмов (аукционов) перераспределения этих ресурсов. По статистике Антимонопольной службы 90% земельных участков под строительство жилья в нарушение закона выделяется местными властями без открытых аукционов.

Большинство из них простаивают и не осваиваются, а их собственники ожида ют игры на ценах, чтобы получить дополнительные прибыли. В ряде регионов (напр., Нижнем Новгороде) застройщики (строительные и ипотечные компа нии) получили землю под строительство без проведения аукциона, хотя Зе мельный кодекс с 1 октября 2005 г. это запрещает. Областные арбитражные суды приняли иски прокуратуры к рассмотрению, причем рассмотрение пер вых дел уже ведется. Проблема, однако, возникает там, где строительство уже ведется, в некоторых случаях – близится к завершению, но вопрос о собствен никах земли – не прояснен [Ведомости… 2006, с. 3].

Введение земли в гражданский оборот столкнулось с неразработанностью законодательства, обеспечивающего устойчивость этого права и регламенти рующего его реализацию (например, продажу, наследование, аренду земли, не говоря уже о гарантиях ее рационального хозяйственного использования).

Следствием можно считать тенденцию к установлению приоритета норм граж данского права над земельным в регулировании аграрных отношений. Такие основополагающие принципы гражданского права, как неприкосновенность собственности, равенство участников регулируемых отношений, свобода дого вора, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела и гарантии судебной защиты гражданских прав, должны были вводиться в действие при активном участии государства. В то же время приоритет гражданского права означает торжество неограниченной частной воли – государственного регули рования земельных отношений. Наконец, если гражданское законодательство относится к ведению федерации, то земельное, горное, водное, лесное законо дательство является предметом совместного ведения. Именно поэтому акцент на нормы гражданского права был призван обеспечить реализацию конституци онной нормы на частную собственность на землю. Следует отметить, что разра ботка этого законодательства сталкивалась с серьезным противодействием (на 70 А.Н. Медушевский пример, проведением ряда региональных референдумов, отрицавших частную собственность на землю). Признанию обществом права частной собственности на землю мешает правовой нигилизм населения, выражающийся в массовом неприятии фермерства и активных формах борьбы с ним (в виде поджогов, из гнания с земли и расправ). Эта борьба актуализирует общие философские про блемы конституционного права – естественное право и его соотношение с пози тивным правом, абсолютность или условность принципа частной собственности в контексте общей дискуссии о правах человека, роль общества и государства в конституционном регулировании аграрной реформы. Иллюстрацией названного принципа обычно служат конституционные нормы, фиксирующие частную соб ственность на землю, но при этом выдвигающие условие, что владение, пользо вание и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществля ются собственниками свободно, «если это не наносит ущерба окружающей сре де и не нарушает прав и законных интересов других лиц» (ст. 36, ч. 2).

Эта конституционная норма получила различные интерпретации в правовой литературе в зависимости от ее более широкого и узкого толкования. Для сто ронников широкого толкования она вытекает из более общей конституционной интерпретации основных прав и свобод человека, которые «принадлежат каж дому от рождения», но их осуществление «не должно нарушать права и свобо ды других лиц» (ст.17, ч. 3). Эти ограничения имеют естественный характер и вытекают из природы вещей. Вместе с тем ряд ограничений вводится самим законодателем согласно ст. 55 (ч. 3): «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». По мнению ряда ведущих юристов, право госу дарства регулировать земельные отношения и ограничивать свободу частной собственности на землю и другие природные богатства не подлежит сомнению и соответствует международному опыту [Медушевский 2002б].

Все эти дебаты стали особенно актуальны в связи с обсуждением проекта Земельного кодекса РФ. В основе регламентации отношений собственности ле жат конституционные, гражданско-правовые и земельно-правовые нормы, од нако охватываются и другие отрасли – налогового, административного и уго ловного права. Трудность решения аграрного вопроса в России всегда была свя зана с необходимостью кардинальных изменений всей системы правоотноше ний и государственного управления. Осуществление либеральной аграрной ре формы (распространения частно-правовой интерпретации отношений собствен ности на сферу поземельных отношений) постоянно сталкивалось с традицио нализмом аграрно-коллективистского мышления, отсутствием адекватной юри дической науки и практики (элементы которой, начавшие складываться в доре волюционный период, были уничтожены в советское время), наконец, объек тивной неразвитостью рыночных отношений в аграрной сфере постсоветского периода. Предложенный Земельный кодекс, безусловно, имеет компромиссный характер, отнюдь не решая в принципе проблемы частной собственности на землю. Его действие распространялось в момент принятия лишь на земли не Аграрные реформы в России сельскохозяйственного назначения. Отсюда проистекает критика предлагаемой реформы с противоположных сторон, что отразилось в появлении альтернатив ных законопроектов. Если одна часть политического спектра оценивает ее как недостаточно либеральную, то другая, напротив, выступает за отказ от самой идеи частной собственности на землю (несмотря на ее конституционное закреп ление), усматривая в возможности приватизации и купли-продажи земли угрозу социальной стабильности. Ключевая проблема – это вопрос о перспективной возможности включения в рыночный оборот сельскохозяйственных угодий.

(Закон, регулирующий этот вопрос, являлся в последнее время основным объ ектом споров правительства и левой оппозиции.) Сложность в согласовании позиций усиливается разнообразием региональных особенностей страны (в ча стности неодинаковой степенью готовности регионов к аграрной реформе), от сутствием законодательной базы, земельного кадастра и развитой судебной системы, которая сама находится в процессе преобразований, а также квалифи цированного землеустроительного персонала для реализации реформы [Меду шевский 2002а].

Последующее развитие аграрного законодательства соответствовало указан ным направлениям. В центре внимания находятся, во-первых, принятые законо дательные акты, показывающие общие тенденции политики права новейшего времени, во-вторых, предлагаемые поправки к ним, отражающие трудности реа лизации и новые проблемы, и, в-третьих, новые законопроекты, указывающие на направления конфликтной динамики. К первой категории относятся прежде всего Земельный кодекс, Гражданский кодекс, Лесной кодекс, Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс [Полный сборник кодексов 2002]. Принятые законы – «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном земель ном кадастре», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О сельскохозяйст венной кооперации», а также закон Саратовской области «О земле» от 12 ноября 1997 г. Во вторую категорию входят новейшие предложения о поправках к этим законодательным актам, в первую очередь к Земельному кодексу и Закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». К третьей категории отно сятся конкурирующие проекты законов о национализации, естественных моно полиях и лоббировании. Здесь же следует назвать ряд законопроектов, выдвину тых разными партиями в ходе дебатов по административной реформе и реформе государственной службы: – о федеральных органах исполнительной власти, ад министративных процедурах, обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

о федеральных ад министративных судах;

проект Кодекса служебного поведения должностных лиц, государственных органов и государственных служащих;

конкурирующие законо проекты о противодействии коррупции;

лоббизме [Изменение и консолидация рыночного законодательства 2003].

Функционирование норм кодекса в дальнейшем будет зависеть от несколь ких причин. Так, необходимо дальнейшее реформирование и систематизация законодательства на общефедеральном уровне – внесение соответствующих изменений в другие кодексы (Гражданский, Налоговый, Лесной, а также Граж данский процессуальный и Кодекс «Об административных правонарушениях»).

72 А.Н. Медушевский Дальнейшая систематизация правового поля требует не только значительных усилий, но и единства видения проблемы всеми участниками законотворческо го процесса. Трудность заключается и в проведении норм кодекса в региональ ном законодательстве. (Было официально подтверждено право субъектов феде рации самостоятельно определять темпы принятия соответствующего регио нального законодательства и вносить в него необходимые коррективы.) Поскольку реализация нового земельного законодательства, в частности определение порядка и темпов его введения в действие региональными закона ми, относится к компетенции субъектов федерации, существенная трудность заложена в проведении норм кодекса в региональном законодательстве. Напри мер, закон Саратовской области «О земле» (1997), положения которого во мно гом были воспроизведены в Земельном кодексе, отнюдь не следует рассматри вать как типичный для регионального законодательства [Собственность на зем лю в России 2002]. В большинстве других субъектов федерации аналогичное законодательство еще не разработано, а в некоторых из них (в том числе в сель скохозяйственных регионах) власти (при опоре на традиционное аграрное лоб би) оказывают ему серьезное сопротивление. Так, в Красноярском крае, как и в большинстве регионов России, земельный вопрос при отсутствии краевого за кона решается явочным порядком. Замедление в разработке регионального зе мельного законодательства и отсутствие инструкций по правоприменительной деятельности ведут к тому, что на местах возникла стихийная практика введе ния земли в рыночные отношения. Коммерциализация аграрных отношений имеет не только позитивные следствия (создание земельных банков, возмож ность получения кредитов под залог земли, в том числе и для проведения се зонных работ, появление крупных земельных собственников), но и негативные.

К ним относятся концентрация земельных ресурсов и образование латифундий, целенаправленная скупка земельных паев колхозников, возникновение угрозы массовых увольнений работников бывшего общественного сектора аграрного производства. Поэтому развитие регионального земельного законодательства и адекватной правоприменительной деятельности – есть императив успеха ре формы. Условием реализации Земельного кодекса является также создание аде кватной системы судебного и административного разрешения поземельных споров на местах. Последнее обстоятельство особенно важно для выяснения связи аграрной реформы с административной и судебной реформами. Отметим, что к сожалению, мы не располагаем сводной информацией (статистикой) раз решения судами поземельных споров. Это может быть объяснено вакуумом со ответствующей нормативно-правовой основы. В наибольшей степени тормозит введение системы поземельного регулирования в условиях коммерческого ис пользования земли фактическое отсутствие земельного кадастра. Другой про блемой является отсутствие административной юстиции в той или иной форме:

граждане с трудом (если это вообще возможно) оспаривают в суде действия ад министрации разных уровней в земельных конфликтах. Во всяком случае, нам не известны примеры массового обращения в суд колхозников против директо ров колхозов (хотя ясно, что спонтанная приватизация земли означает фактиче ское вытеснение ее традиционных пользователей потенциальными собственни ками, причем иногда с применением давления в явной или скрытой форме).

Аграрные реформы в России Нерешенность проблемы частной собственности на землю в России стано вится источником противоречий в разных областях хозяйственной жизни, в ча стности учета и рационального использования земель (кадастра);

неурегулиро ванности вопроса о собственности на землю под предприятиями, который ста новится одной из главных правовых преград на пути инвестиций в промышлен ности, и прежде всего в сложные наукоемкие производства (поскольку в усло виях неопределенности и противоречий в земельном праве, обилии изъятий в нем, нет никаких гарантий установления твердых правил);

реституции (практи чески обсуждается в отношении церковных земель);

фермерства;

диспропорции в развитии центрального и регионального законодательства. До настоящего времени остаются без ответа вопросы стратегии аграрного законодательства (национализация или продолжение приватизации;

преодоление пробелов и про тиворечий в региональном земельном законодательстве, неконтролируемая скупка земли).

В сфере правовой неопределенности остается регулирование так называе мых переходных форм собственности, доставшихся в наследство от старого ре жима и не вполне поддающихся интерпретации в рациональных понятиях гра жданского права. Вводя плюрализм форм собственности, конституция подраз делила их на частную, государственную, муниципальную и «иные формы соб ственности». Последние (колхозная, кооперативная) и оказались в центре деба тов при переходе к рыночной экономике и введении земли в коммерческий оборот. Неопределенность правового статуса этих форм собственности (не впи сывающихся ни в одну из известных классификаций) породила специфические трудности в передаче прав на землю, с правами кредиторов, залога, ипотеки.

Сложным остается вопрос о коллективных правах на собственность. Неопреде ленность их правового статуса является препятствием не только для реализации нового законодательства, но и для легитимации института частной собственно сти в целом (этот факт отмечался, в частности, в ходе дискуссии об ипотечном кредитовании и правовых основаниях создания кондоминиумов в 2005– 2006 гг.) Наконец, очевидна, как отмечалось, необходимость разграничения власти и собственности по линии более четкого определения компетенции на циональных, региональных и муниципальных органов.

При выяснении того, как законодательство соотносится с основной госу дарственной программой социального и экономического развития, следует иметь в виду особенности переходных ситуаций. Они в принципе характеризу ются конфликтностью позиций. Одной из особенностей экономики переходного периода (как это видно на примере не только России, но и всей Восточной Ев ропы) является отсутствие консенсуса в обществе по проблемам национализа ции, приватизации или реституции земельной собственности. В России цен тральный вопрос обеспечения гарантий прав собственности и незыблемость итогов приватизации вновь превратился в предмет острой политической дис куссии. Объектом острых споров оказались все основные составляющие поня тия собственности: владение, распоряжение и пользование землей. Основные позиции в этом споре могут быть сведены к трем основным: реализация форму лы собственности на землю в полном объеме;

отказ от реализации этой форму 74 А.Н. Медушевский лы и замена понятия собственности одной из его составляющих (как правило, распоряжение или пользование);

наконец, компромиссный вариант допущения формулы о частной собственности на землю в принципе, но фактически – стремление отложить ее практическую реализацию на неопределенное время (отодвинуть или ввести дифференцированный порядок реализации по регионам или сегментам самой земельной собственности).

Социальный механизм конфликта: переход от системы административного принуждения к гражданскому обществу в исторической ретроспективе Современный подход к решению аграрного вопроса опирается на социологиче скую теорию перехода от традиционного общества к рациональному, от со словной структуры – к гражданскому равенству, от служилых отношений – к договорным.

Первый тип отношений присущ в целом для традиционного общества, ко торое не знает иных способов организации экономических отношений, кроме физического принуждения индивидов. Этот тип экономической организации определяется как литургическое (или служилое) государство и характеризуется рядом признаков: государственная собственность на землю;

широкое использо вание сервитутов;

отсутствие рынка земли;

жесткий учет и контроль, кадастр (писцовые книги или учет труда по трудодням в колхозах), система государст венного обложения (ревизии и их аналог в советское время);

жречество и бюро кратия в разных формах. Историческими формами являются теократические режимы, режимы восточной деспотии, а также схожие с ними элементы тотали тарных систем власти (например, государственный социализм). Правовым вы ражением этой реальности в новое и новейшее время становится номинальный конституционализм.

Принципиально иной тип отношений характерен для рационализированно го общества. Он заключается в свободных отношениях продавца и покупателя рабочей силы, основанных на рыночной стоимости труда и базируется на пра вовом договоре между сторонами. Определяющей чертой этой модели является десакрализация земли как фактор общественного сознания (борьба теократиче ских представлений и рационализма, духовенства и бюрократии, завершающая ся победой последней). Исторически этот тип рассматривается как либеральная демократия с идеями верховенства права, гражданского общества, прав инди вида. Для него важное значение имеет реальный конституционализм, т. е. со блюдение права, развитие общественного контроля над властью, независимая судебная система, способная добиться выполнения договора.

Эти два идеальных типа экономической организации являются универсаль ными и неоднократно возникают в истории в разных формах застоя и динами ческого развития. Эти типы противостоят друг другу, а их столкновение порож дает острые социальные кризисы. Разрешить последние возможно в результате социальной или конституционной революции, а также реформ. Общественная мысль всех стран, стоящих на пороге перехода от традиционного аграрного об Аграрные реформы в России щества к современному промышленному, расколота именно по этой проблеме.

Столкновение революционных и реформационных идеологий возникает также на этой основе. Идеологии аграрной революции по всему миру противостоит идеология аграрной реформы.

В то же время разрешение конфликта редко ведет к реализации идеальных типов в чистом виде. Как правило, происходит различное их смешение, образо вание промежуточных, гибридных вариантов [Вебер 2001]. Вероятно, можно говорить о правомерности выделения особого идеального типа, представляю щего собой синтез двух чистых типов, рассмотренных выше. В нем идея ры ночного хозяйства и необходимости следования договору присутствует, однако на практике не реализуется, прежде всего из-за неподготовленности общест венного сознания. В этом типе право корректируется коррупцией, рыночные отношения ограничены многочисленными изъятиями из них «неприкасаемых зон», правовое равенство – также изъятиями определенных социальных катего рий. Этот (третий) тип в длительной исторической перспективе выступает как переходный от традиционного к рациональному, объединяя различные формы собственности и типы землепользования.

В России исторически сложилась и длительное время существовала особая (и по-своему чрезвычайно эффективная) система взаимосвязи земли и службы.

Концепция феодализма может, конечно, использоваться для ее интерпретации, но лишь при очень широкой трактовке этого понятия. Мы предпочитаем гово рить о служилом или литургическом государстве.

Реконструировать всю логику развития системы земельных отношений в России значит показать связь земли и службы. Проведенное исследование по зволило еще раз констатировать глубокую правомерность выводов государст венной (юридической) школы о специфическом (пульсирующем) развитии рус ского общества, выражаемом концепцией закрепощения и раскрепощения со словий государством. Данная концепция, разработанная в XIX – начале XX вв.

либеральной академической историографией, является примером реального на учного прогноза, в котором утверждается возможность воспроизводства в бу дущем параметров поземельных отношений, уже имевшихся в прошлом. Уни версальностью этих параметров объясняется поразительный факт, зафиксиро ванный П.Н. Милюковым: русская история ХХ в. ближе к истории XVII в. и, возможно, XVIII в., чем XIX в. Аграрная революция начала ХХ в., сняв тонкий налет европейского гражданского права, вернула ситуацию к историческим ар хетипам служилого государства со свойственным для него огосударствлением земельного ресурса, полным растворением частного права в публичном [Милю ков 2000]. На этой основе стало возможным фактическое восстановление квази сословной системы, установление связи земли и службы (закрепощение сосло вий государством), формирование особого служилого слоя (номенклатуры).

Можно констатировать, что данная концепция позволяет объяснить, почему вопрос о радикальном изменении форм собственности возникал в российской истории с регулярной периодичностью на этапах крупных реформ и столь же регулярно отодвигался в сторону в застойное время.

76 А.Н. Медушевский Типология моделей реформирования аграрных отношений (по формам собственности на землю) В результате проведенного исследования стало возможным реконструировать девять основных моделей аграрных преобразований, представленных в истории России нового и новейшего времени, последовательное выдвижение которых фиксировало реальный масштаб осознания проблемы собственности на землю, а также методов реализации реформ и возможных социальных последствий их проведения.

Первая модель представляет собой ту исходную конструкцию соединения земли и власти в рамках крепостного права, которая составляла сердцевину служилого государства вплоть до начала его реформирования. Направления этого реформирования представлены проектами Уложенных комиссий XVIII в.

[Пахман 1876], проектами введения наследственной аренды на землю для кре стьян Екатерины II и Поленова), которые определили контуры последующих реформационных инициатив (от М.М. Сперанского и Н.С. Мордвинова вплоть до реформы государственных крестьян П.Д. Киселева). Ее появление ознамено вало поиск выхода из жесткой формулы служилого государства. Вторая мо дель – постепенное освобождение крепостных с сохранением традиционных форм собственности: наделения крестьян землей с сохранением длительного переходного периода и традиционных общинных институтов. Нами анализиру ются основные проекты освобождения крестьян, оказавшие реальное влияние на ход и результаты реформы. Это – проекты либеральных сторонников рефор мы (прежде всего проект К.Д. Кавелина и его реализация в ходе Крестьянской реформы), проекты дворянских комитетов, история их рассмотрения в Редакци онных комиссиях. Данная модель позволяет проследить весь путь реализации Крестьянской реформы – от проекта до воплощения [Скребицкий 1864–1868].

Третья модель – преодоление правового дуализма путем распространения сферы действия гражданского права на обычное крестьянское право (проект Гражданского Уложения Российской империи). Она выражает кризис легитим ности той концепции земельной собственности, которая была зафиксирована в позитивном праве, и в то же время попытку ее модернизации на основе запад ных образцов. Четвертая модель – перераспределение земельных ресурсов с гарантией имущественных прав землевладельцев (проект Конституционно демократической партии). В этой неолиберальной модели прослеживается вы работка формулы социальных функций права и социального государства с це лью конституционного решения аграрного вопроса. Пятая модель – уравни тельное распределение государственного земельного фонда в соответствии с единой трудовой нормой (проекты партии социалистов-революционеров и их реализация в законодательстве послереволюционного периода). Она выражает революционный коллапс системы позитивного права российского старого по рядка и стремление решить проблему в соответствии с доминирующими утопи ческими представлениями крестьянства. Шестая модель – экспорт аграрной ре волюции (проект Коминтерна) – есть не что иное, как попытка компенсировать отсутствие позитивной стратегии преобразования аграрных отношений распро Аграрные реформы в России странением их экстенсивной формы на другие страны. Седьмая модель – прива тизация земли (проект, реализованный в Земельном кодексе) – выражает доми нирующую тенденцию постсоветского периода регулирования аграрных отно шений.

Наконец, особая, бонапартистская, модель не реализовалась в России, од нако ее проявления и отдельные элементы присутствовали во всех крупных аг рарных реформах. Содержание модели – проведение интенсивных рыночных реформ с одновременным усилением авторитаризма власти и ее лавирование между традиционализмом и модернизацией. Сравнительный анализ моделей позволяет переосмыслить российский опыт аграрных отношений и реформ в рациональных категориях частного и публичного права, очистить его от чрез вычайно устойчивых идеологических стереотипов, постоянно воспроизводимых в историографии, и тем самым освободить для научной дискуссии пространст во, которое ныне прочно удерживают различные направления исторической романтики (неославянофильство, неонародничество, неокоммунизм и вообще почвенничество) [Свод аграрных программ 1907;

Программы политических партий 1995].

Рассмотрим типологию этих моделей по такому основополагающему кри терию, каким являются формы собственности на землю (частная, публичная, переходные формы).

Предлагаемый критерий наиболее информативен для типологии и установ ления различий проектов аграрных реформ. Следует подчеркнуть, что среди них нет ни одного, который, даже придерживаясь принципа частной собствен ности на землю, отстаивал бы немедленный переход к ней. Ведь принцип не зыблемости частной собственности, ставший аксиомой классического западно го либерализма, в России приобретал чрезвычайно консервативный смысл. Его буквальная реализация означала сохранение той исторически сложившейся структуры собственности на землю, которая как раз воспринималась крестьян ским населением (а в значительной мере и населением вообще) как нелегитим ная. В этом состоит объяснение того парадокса, что основным приверженцем принципа частной собственности на землю стало само правительство (особенно в условиях столыпинских реформ), в то время как либеральные сторонники со циальных и политических реформ (за исключением Б.Н. Чичерина) не могли в полной мере принять его (и согласиться тем самым на сохранение существо вавшего положения). Наиболее близкой к этой конструкции собственности яв ляется проект Гражданского уложения Российской империи, авторы которого стремились преодолеть правовой дуализм распространением норм частного права на земельную собственность в ходе кодификации.

В рассматриваемом проекте, однако, все предложения по реформированию позитивного гражданского права соотносились с фактическим сохранением со словного характера земельной собственности. Результатом стало, как было по казано, введение «особых зон», исключений, переходных положений и пр. (в виде земель, находящихся в собственности крестьянской общины, с одной сто роны, и земель, имеющих особый правовой статус, – с другой). Если авторы проекта Гражданского уложения считали возможным решение проблемы уни 78 А.Н. Медушевский фикации статуса различных форм собственности, то для этого были необходи мы активные реформы. Очевидно, эта компромиссная модель может быть поня та только в контексте общей правовой модернизации, осуществлявшейся в стране на протяжении всего имперского периода. Это были систематические и целенаправленные попытки внедрить в российское право принципы и нормы западных гражданских кодексов [Медушевский 2003а].

Тот же смысл в сущности имел аграрный проект Конституционно демократической партии, предлагавший решение вопроса в ходе начавшейся аграрной революции. Поэтому в проекте в большей степени, чем в других либе ральных проектах, выразилась концепция социальных функций права. Особен но это относится к проекту 42-х, отличавшемуся большим радикализмом. Как показывает сравнительное изучение аграрных реформ, проект партии кадетов наиболее адекватно формулировал проблему земельной собственности – ее от чуждение у прежних владельцев за разумную компенсацию;

регулирование го сударством на правовой основе с целью создать единые стартовые условия для последующей передачи в собственность или иные формы пользования. Именно эти принципы доминировали при проведении либеральных аграрных реформ второй половины ХХ в. от Японии и Индии до стран Латинской Америки [Аг рарный вопрос 1905;

Свод аграрных программ 1907].

Передача земли в публичную (государственную) собственность – другая «чистая» модель решения аграрного вопроса – нашла наиболее четкое выраже ние в концепции национализации земельного фонда. В сравнительной перспек тиве она также выступает как одна из моделей решения аграрного вопроса. При этом предлагается отчуждение земли у ее собственников (за компенсацию или без таковой) и передачу в собственность государства. В исследовании показано, что принцип национализации сам по себе не исключает правового решения аг рарного вопроса, а его реализация может быть единовременной акцией, прово димой государством в переходный период для осуществления последующей приватизации земли на новых условиях (так полагали, по-видимому, некоторые представители партии кадетов, считавшие возможным включить этот принцип в свою программу. Национализация могла быть осуществлена решением демо кратического парламента или Учредительного собрания в рамках реализации принципа народного суверенитета и с сохранением правового характера аграр ной реформы (при всей ее радикальности).

Однако в российских условиях реализация концепции публичной собствен ности (национализации), как и концепции приватизации (частной собственно сти), получили совершенно неадекватную интерпретацию в проектах левых партий. Передача всех земельных ресурсов в собственность государства все бо лее ассоциировалась в общественном сознании с программными установками проектов социализации земли, выдвинутых партией социалистов революционе ров или с концепцией так называемой социалистической национализации. Обе концепции имели мало общего с конституционным представлением о национа лизации и включали в себя идею спонтанной социальной революции, которая должна была закончиться либо уравнительным перераспределением земли в соответствии с единой трудовой нормой (в первом случае), либо насильствен Аграрные реформы в России ной коллективизацией (как на практике была интерпретирована идея социали стической национализации во втором случае). Подобная антиправовая трактов ка национализации и социализации стирала различия между публичным и част ным правом, размывала границы между властью и собственностью и фактиче ски возвращала ситуацию к примитивным формам служилого государства, по разительно напоминавшего литургическое государство древности. В то же вре мя доктрина социализации, во всяком случае в интерпретации известных эко номистов-аграрников (П. Вихляев, А.В. Чаянов, Н.Д. Кондратьев, С.Л. Маслов и Н.П. Огановский), открывала (при всей своей правовой неопределенности) в послереволюционный период путь кооперативному движению, несмотря на идеологические препятствия.

Важными выводами, полученными в результате исследования данной груп пы проектов, следует признать следующие. Прежде всего адекватная реконст рукция понятий соответствующих проектов (обобщенных в типовом крестьян ском наказе) показывает, что их авторы не представляли себе правового содер жания используемых ими социально-политических деклараций. Так, говоря о социализации земли, они фактически отстаивали ее передачу в публичную (го сударственную) собственность с целью установить фактическое (а не формаль но-юридическое) равенство земельных наделов. Вместе с тем понятие национа лизации они отвергали на основании возможности сделать из него именно этот вывод (что уловили большевики, использовав программу социализации для фактического захвата частных земель в полном объеме). Понятие национализа ции, в свою очередь, утратило правовой смысл, обернувшись подменой одного смысла (передача прав собственности на землю государству) другим (отчужде ние земли у производителей путем превращения их в прикрепленных к земле арендаторов). Очевидно, трудность интерпретации вытекает из утопического характера проектов и представлениях их авторов о государственности. (Теоре тически она рассматривалась как временное явление, которое при коммунизме наряду с правом вообще подлежит отмене.) Это показывает невозможность, как минимум, ссылок на положение данных проектов в современных дискуссиях без конкретизации исторического наполнения ключевых понятий. Было показа но, что независимо от идеологических деклараций все варианты решения зе мельного вопроса, основанные на логике революционного отчуждения и пере распределения земельной собственности неправовым путем, объективно вели к возрождению служилого государства и неограниченной деспотической власти.

Широкое распространение в аграрных проектах получила также идея «пе реходных» отношений собственности (иногда интерпретируемых не вполне точно как смешанные). Будучи крайне неопределенными с точки зрения рацио нального правового регулирования, эти формы тем не менее отражали россий скую реальность на всех этапах истории, вплоть до современности. Теоретиче ская возможность указанных форм (как это прекрасно показал К.Д. Кавелин) определялась амбивалентностью крепостного права, которое могло интерпре тироваться государственной властью и как крепость крестьянина помещику (правовое обоснование личной зависимости крестьянина от землевладельца), и как крепость его земле (фиксация изначальной личной свободы крестьянина и даже возможность претендовать на часть земли в будущем). Установив таким 80 А.Н. Медушевский образом условность самого понятия земельной собственности в российском контексте, сторонники данной точки зрения (авторы многочисленных проектов эпохи Крестьянской реформы и последующего времени) исходили из молчали вого предположения о том, что институт частной собственности на землю (в его западном и римском понимании) еще не сложился, а поэтому его конфигурация целиком зависит от воли государственной власти и проводимой ею политики права в земельном регулировании. В сущности эту молчаливую предпосылку разделяли все крупные российские реформаторы – М.М. Сперанский, П.Д. Ки селев, Я.И. Ростовцев, С.Ю. Витте и П.А. Столыпин [Леонтович 1995]. Она по зволяла объяснить, во-первых, правовой дуализм и, во-вторых, отторжение нормы частной собственности на землю крестьянством, кроме того, подкрепля ли надежду на возможность осуществления государством последовательной правовой модернизации.

Важной научной заслугой авторов данной группы проектов являлось осо бое внимание к правовым формам переходного периода. Проекты в хронологи ческой последовательности своего возникновения регистрируют те формы пользования землей, которые реально существуют, но не обязательно фиксиру ются позитивным правом. Другая особенность подхода авторов проектов – по иск аналогов российским формам в разработанных кодексах гражданского пра ва. Начиная с проекта А.Я. Поленова (XVIII в.) и, особенно в кодификационных проектах XIX – начала XX вв., присутствует анализ таких исторических форм найма, аренды и землепользования, как узуфрукт, эмфитевзис, фидеикомисс, сервитут.

Теория переходных форм землепользования в аграрных проектах В данных проектах в наибольшей мере проявился рациональный научный анализ ситуации. Теория переходных форм в аграрных отношениях стала достижением данного направления (проекты А.Я. Поленова, К.Д. Кавелина, А.А. Корнилова, А.А. Кауфмана, А.В. Чаянова и Н.Д. Кондратьева). Эти формы обычно плохо представлены юридически, поскольку их реальное содержание не вписывается в рациональное позитивное право. Вследствие этого возникает разрыв права и ре альности, появляется правовой дуализм (одно право книжное, другое – живое), отсутствует практическая возможность реформировать социальные отношения правовым путем. Основная причина в большом количестве изъятий из рацио нального права, появлении исключений и переходных правовых гибридов. При мером может служить распространение сервитутов, статус которых, несмотря на их широчайшее распространение, очень трудно определить юридически. Вообще возникновение правовых форм, представляющих собой скорее ретрадиционали зацию, нежели модернизацию правовых отношений, ставит проблему их юриди ческой и социологической квалификации. Так, одно и то же явление (например, отказ от частной собственности на землю) может интерпретироваться как фено мен принципиально нового права, но на деле оно оказывается возвратом к пред ставлениям феодального или даже родового общества.

Аграрные реформы в России Переходные формы находились в центре всех дискуссий о направлениях и способах кодификации гражданского права, и в частности отношений позе мельной собственности, начиная с Уложенных комиссий XVIII в. и кончая про ектами Гражданского уложения начала ХХ в. Проблема кодификации граждан ского права стала одной из центральных в пореформенной России второй поло вины XIX – начала XX вв. В дискуссиях по ней выступали крупнейшие теоре тики права и цивилисты – К.Н. Анненков, А.Х. Гольмстен, С.И. Зарудный, К.Д.

Кавелин, Н.М. Коркунов, Д.И. Мейер, К.И. Малышев, С.А. Муромцев, С.В.

Пахман, Л.И. Петражицкий, И.А. Покровский, В.И. Сергеевич, Г.Ф. Шершене вич, выдвигавшие различные теоретические концепции системы кодификации, предлагавшие разрешение проблемы правового дуализма [Русский либерализм 1999;

Российские либералы 2001;

Общественная мысль России 2005].

Специфика России заключается в публично-правовом характере земельных отношений, решающей роли государства в формировании сословий аграрного общества, определении их правового статуса и повинностей. До сих пор юри сты спорят об отраслевой принадлежности земельного права – относится оно к публичному, частному праву или представляет собой своеобразную погранич ную область между ними. Эта неопределенность может быть использована раз личным образом – в пользу либеральных реформ, когда государство через пуб личное право проводит изменения в гражданском и земельном праве в направ лении расширения частного интереса, и, наоборот, когда публичное право про сто поглощает частное. Поэтому государству в аграрном реформировании в обоих случаях принадлежит решающая роль. Важно, однако, иметь в виду, что если государство способствует развитию частноправовых норм, оно тем самым ограничивает возможности своего непосредственного вмешательства в аграр ные отношения (как это было в пореформенный период и имеет место в постсо ветское время). Напротив, консолидация публично-правового интереса, веду щая к ограничению или подавлению частноправового интереса (как на этапе служилого государства и в советский период), чрезвычайно расширяет возмож ности административного регулирования.

Перед исследователем аграрных преобразований в России стоит задача не только выявить реальные формы аграрных отношений, но и дать им правовую квалификацию. Это трудная герменевтическая проблема, поскольку при отсут ствии развитой традиции частной собственности на землю и рынка земли не было выработано устойчивой правовой терминологии. С одной стороны, дейст вовала система норм и понятий западного происхождения, с другой – самобыт ные национальные нормы, крайне архаичные по своему социальному содержа нию. Вопрос о том, можно ли вообще определить эти нормы в категориях за падного гражданского права, как это пытались сделать русские юристы и исто рики начала ХХ в., остается открытым. В современном правовом языке нет ана логов понятий «общинная собственность» или «колхозная собственность». Эти аналоги можно отыскать в истории права, например, в отдельных категориях римского права, которые выступают при этом как известные социологические идеальные типы, позволяющие интерпретировать иную реальность. Для этой работы обращение к проектам очень ценно, так как они менее привязаны к ре альности позитивного права, а их авторы больше размышляют и сравнивают.

82 А.Н. Медушевский Интерпретация с этой точки зрения советского опыта в категориях рацио нального права представляется важной и нерешенной до сих пор задачей. В правовой литературе русской эмиграции сталинская коллективизация опреде лялась как второе крепостное право. С правовой точки зрения это метафора, поскольку личная свобода крестьян не была ограничена формально. Мы полага ем, что их правовой статус скорее может быть сформулирован как колонат позднеримской эпохи – крепость земле при сохранении ограниченной личной свободы. В этом случае оказывается возможным выявить типологическое (как социальное, так и формально-правовое) сходство данной конструкции со стату сом государственных крестьян в России эпохи реформы Киселева. Иначе гово ря, ретрадиционализация не была доведена до закрепления формальных пара метров крепостного права (с этой точки зрения оно не отличалось от рабства).

Данная система также интерпретируется, как публично-правовой сервитут, что отражает наличие единого собственника земли (государства) и предоставления всем права на пользование землей. Если считать сервитут пережитком феода лизма и вотчинного хозяйства (как, например, думал А.А. Корнилов), то можно говорить о возрождении государства-поместья и элементов вотчинного права.

Действующие в переходный период отношения имеют много общего с от ношениями колоната, эмфитевзиса и прекарными отношениями. Они служат основой клиентелизма (в самом буквальном римском его понимании) как ре зультата задолженности крестьян номинальным или фактическим владельцам земли. Правовая непрозрачность и господство так называемой теневой эконо мики и мафии есть следствие этих тенденций. Эта реальность объясняет вос производство и отсутствие оригинальности основных моделей решения аграр ного вопроса в постсоветский период. Подобно тому, как в пореформенной России шел спор о путях капиталистической трансформации крестьянской об щины, в современной ситуации те же аргументы присутствуют при трактовке перехода сельского хозяйства к рыночным отношениям. Если традиционалисты выступают за консервацию корпоративистских структур (видя в них одновре менно эффективную форму хозяйствования и амортизатор от социальных взры вов), а реформаторы – за безусловный переход к приватизации и коммерциали зации земли (безотносительно к традиционным социальным отношениям), то поиск компромисса приводит к третьей стратегии – допущению частной собст венности как правовой реальности при максимальном ее ограничении на прак тике. Это, собственно, аналог и экономическая основа мнимого конституциона лизма в сфере публичного права.

Социально-политическими следствиями коммерциализации и отчуждения производителей от средств производства может стать значительный слой люм пенизированного аграрного населения, опасность появления которого (в каче стве социальной базы цезаризма и бонапартизма) осознавали все крупные ре форматоры и авторы проектов аграрных реформ.

Проблема сервитутов вызывала в пореформенной России особый интерес авторов аграрных проектов в связи с перспективами трансформации крестьян ской общины. В дальнейшем с реализацией программы уравнительного распре деления земли в послереволюционной России, проблема оказалась не менее Аграрные реформы в России важной, обозначая возрождение архаичных форм землепользования, которые вообще не могли быть выражены современными правовыми понятиями, но вполне отвечали правовым формам древности.

Возможно, именно с этим связано обращение в литературе того времени к таким проблемам, как возможность сопоставления социальных отношений в России и на Западе (М.М. Ковалевский), аграрной революции в России и во Франции (Н.И. Кареев), особенностях российского феодализма (Н.П. Павлов Сильванский), изучению частноправового акта (А.С. Лаппо-Данилевский).

Решение проблемы земельной собственности в советский период в этой перспективе определяется как публичный сервитут, а положение колхозного крестьянина можно сравнить с положением колона в поздней Римской империи или государственного крестьянина в Российской империи XIX в. Колонат пред ставлял собой переходную форму от полной личной зависимости (рабства, кре постничества) к неполной, выражавшейся в экономической зависимости при личной свободе.

Теория переходных форм собственности позволила установить их некото рые общие параметры: отношение к существующей системе и причины неудов летворенности ею;

содержательные параметры предлагаемых реформ аграрных отношений и связанных с этим институтов (соотношение публичной и частной собственности);

инструменты, предлагаемые для их реализации (государствен ное вмешательство, местное самоуправление, формы спонтанного обществен ного движения);

направления и степень реализации положений проекта.

Трудности реализации реформ в переходном обществе:

модернизация и ретрадиционализация, цикличность реформ и их проектов Все проекты российских аграрных реформ констатируют трудность их практи ческого осуществления как объективный фактор. Это выясняется сравнением российской ситуации с европейской. Основным ориентиром для авторов проек тов XVIII – начала XX в. является опыт стран Западной Европы, точнее аграр ных реформ в Англии и в Пруссии, позднее в Польше и в Прибалтике. По мере расширения аграрного вопроса в орбиту внимания авторов проектов включает ся аграрная периферия – Азия, Латинская Америка, Африка. Причины данного явления в существовании нескольких констант, тормозящих реформы нового и новейшего времени.

I. Это правовой дуализм. В России феномен правового дуализма возник на чиная с Петра Великого и особенно после либеральных реформ 1860-х годов.

Он сохранялся до революции 1917 г. в параллельном существовании двух пра вовых систем. С одной стороны, имелась особая сфера неписаного крестьянско го права с его архаичными аграрными представлениями о справедливости, при оритете коллективного начала над личным, отрицанием индивидуальной собст венности, а с другой стороны, вполне рациональная система позитивных право вых норм, которые, в значительной мере будучи заимствованы из европейских 84 А.Н. Медушевский кодексов, вполне отвечали представлениям о гражданском обществе и частной собственности. Если первая правовая система в общем соответствовала тради ционным порядкам крестьянской общины, то вторая отражала западные пред ставления и насаждалась государством в интересах модернизации страны. Оба вида права находились в жестком противоречии между собой, что наиболее четко проявилось в разрушении сконструированной правовой системы в ходе революций начала ХХ в. и в торжестве правового нигилизма – архаичных пред ставлений о социальной справедливости, свойственных доиндустриальной эпо хе и дорыночной экономике. Вместе с тем возрождались и традиционалистские ценности.



Pages:   || 2 |
 




 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.