авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

ПРАВОВЫЕ

АСПЕКТЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ

Е.С. Шугрина

ПОНЯТИЕ ПРАВА

НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Т ермин «местное самоуправление» является довольно многозначным.

В научной литературе принято рассматривать местное самоуправ-

ление как право граждан, местного сообщества на самостоятельное за ведывание местными делами;

деятельность граждан по самостоятель ному разрешению вопросов местного значения;

форму народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти;

одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением;

одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с прин ципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправ ления как института организации и предоставления услуг гражданам. Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понима ние смысла категорий «право на местное самоуправление», «право на осуществление местного самоуправления». 2 В главе 2 Конституции РФ не содержится прямого установления таких прав. Хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в главе 2 Конституции РФ, оно является конституционным по смыслу части 2 статьи 3, части статьи 32, статей 130–133 Конституции РФ и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления. Кроме того, в статье 133 Конституции РФ речь идет о запрете на огра ничение прав местного самоуправления. Таким образом, в самой Кон Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № ституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.

Федеральный законодатель достаточно быстро высказал свою пози цию по рассматриваемому вопросу, отнеся права местного самоуправ ления к числу конституционных. Так, уже в июне 1994 г. Государствен ная Дума принимает постановление, в котором регулируются отдельные вопросы обеспечения конституционных прав населения на местное са моуправление. 4 Чуть позже, в 1996 г. Государственная Дума принимает новое постановление, в котором фактически уточняется формулировка самого права на местное самоуправление – речь уже идет о праве населе ния на самостоятельное решение вопросов местного значения. 5 Однако это право по-прежнему называется конституционным. В ноябре 1999 г. в Государственную Думу группой депутатов был внесен проект федераль ного закона «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществле нии местного самоуправления». 6 Федеральные законы 1995 и 2003 гг. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содер жат отдельные статьи, посвященные праву граждан РФ на осуществление местного самоуправления.

Определенный интерес представляет анализ позиции Конституцион ного Суда РФ по рассматриваемому вопросу – как формулирует Консти туционный Суд данное право, что под ним понимает и относит ли его к числу конституционных.

Еще в 1996 г. Конституционный Суд РФ, рассматривая закрепленные в Конституции РФ права, уже назвал право народа на осуществление сво ей власти через органы местного самоуправления (статья 3, часть 2), пра ва граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправ ления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (статья 130, часть 2).7 Причем в особом мнении судья Конституционного Суда РФ Э.М. Аметистов раскрыл, что понимается под правами граждан на са моуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12);

самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местно го самоуправления (стать 130);

осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Консти туцией (статья 133).

В 1997 г. в постановлении по «Удмуртскому» делу Конституционный Суд РФ поднял вопрос о невозможности лишения населения конституци онного права на осуществление местного самоуправления, подразумевая под ним право на самостоятельное решение вопросов местного значения 8.

Однако в особом мнении судьи Н.В. Витрука отмечается, что Конституция РФ в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» не закрепляет пра во граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в ста тьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (часть Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление мест ного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и ре организации местного самоуправления является Конституция и закон, а не согласие и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.

В этом же году в другом постановлении Конституционный Суд РФ ука зал, что наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образо ваний – существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституци онного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправ ления. 9 Если в предыдущих постановлениях Конституционного Суда речь шла о населении поселений как о носителе конституционных прав, то в данном постановлении фактически заложена база для признания муни ципального образования как субъекта данного конституционного права.



Вопрос о важности обеспечения права на осуществление местного самоуправления был поднят в другом постановлении Конституционного Суда РФ. Так, было отмечено, что, для того чтобы защитить права граж дан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоу правления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекват ные меры ответственности органов местного самоуправления и выбор ных должностных лиц местного самоуправления. В 1998 г. в постановлении по делу «Республики Коми» Конституцион ный Суд РФ опять повторил высказанную ранее позицию о невозможности лишения населения городского, сельского поселения, независимо от его численности, права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12). Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органа ми государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Линия на необходимость установления гарантий реализации права на осуществление местного самоуправления был продолжена и в других постановлениях Конституционного Суда РФ. Так, Конституционным Су дом был поднят вопрос о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах. В 2000 г. в постановлении по «Курскому» делу13 Конституционный Суд РФ подчеркнул, что по смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конститу ции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъ Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № явления через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как создание самого муниципаль ного образования, так и приобретение права проживающих на его терри тории граждан на осуществление местного самоуправления происходят на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ при знал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципально го образования через референдум большинством голосов отказаться от ре ализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ.

В 2002 г. в постановлении по делу «Злобина – Хнаева»14 указывается, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти – непосредственно и через органы местного самоуправления – вы ступает население муниципального образования (статья 3, часть 2;

ста тьи 12 и 130, часть 2, Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья Конституции РФ), в том числе путем воздействия на выборных должност ных лиц местного самоуправления в различных, не противоречащих за кону, формах. Контроль населения за деятельностью этих должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздей ствия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. При этом не исключается защита средствами конституцион ного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Консти туции РФ право на осуществление местного самоуправления.

Следует обратить особое внимание на новый подход к трактовке субъектов права на местное самоуправление. Уже достаточно четко го ворится о муниципальных образованиях как о территориальных объеди нениях граждан. Эта позиция была дополнительно раскрыта в Постанов лении Конституционного Суда РФ по «Челябинскому» делу следующим образом: «Общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образова ний как территориальных объединений граждан, коллективно реализу ющих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает, в том числе, юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом РФ и, в конечном счете, является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства». В вышеприведенных правовых позициях неоднократно говорилось о гражданах как о субъекте права на осуществление местного самоуправле ния. Поэтому следует привести еще одну позицию Конституционного Суда, в которой указывается, что по смыслу конституционного регулирования Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления прав граждан и населения на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 130–133 Конституции РФ) круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, в том числе путем выборов в органы местного самоу правления, должен определяться с учетом природы местного самоуправ ления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории.16 Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные ин тересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное про живание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполага ет его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения. Иные категории лиц, в том числе военнослужащие, проходящие военную службу в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муници пального образования и до призыва постоянно или преимущественно не проживавшие на территории данного муниципального образования, не являясь членами муниципального сообщества, не могут быть признаны субъектами местного самоуправления.





Эта же позиция была еще раз использована в 2006 г. при вынесении решения по «Кабардино-Балкарскому» делу.17 Конституционный Суд отме тил, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских по селениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131, часть 1, Конституции РФ). Следовательно, именно эти территории выступают пространственной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно – простран ственным пределом осуществления муниципальной власти, при этом име ется ввиду, что признание, гарантирование и осуществление местного са моуправления должно быть обеспечено на всей территории РФ.

Таким образом, на конституционный характер права граждан на осу ществление местного самоуправления постоянно обращается внимание в решениях Конституционного Суда РФ. Его позиция нашла свое концен трированное выражение в постановлении по «Курскому» делу,18 в котором Конституционный Суд подчеркнул, что «недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституци онного статуса» и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим ограничение прав местного са моуправления Конституционным Судом РФ трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осущест вление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограниче ния этого права Конституционный Суд РФ распространяет требования ча сти 3 статьи 55 Конституции РФ (об ограничении прав и свобод человека и гражданина). Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на само управление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права – оно исключает возможность создания и упразднения му Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № ниципального образования по воле населения (хотя при создании муни ципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается). Эта официальная позиция служит существенным аргументом в научном споре по поводу субъектив ных свойств права на осуществление местного самоуправления20.

Следует отметить, что в научной литературе нет однозначного мнения о том, что есть право на местное самоуправление и право на осуществле ние местного самоуправления. Например, по мнению судьи Верховного Суда РФ Б.А. Горохова, права местного самоуправления включают в себя и права граждан, и права органов местного самоуправления (осуществляе мые от имени и в интересах граждан). 21 Схожей позиции придерживается и А.А. Сергеев, который утверждает, что «права местного самоуправле ния» – это комплексное понятие, объединяющее права муниципальных образований как субъектов публичных и гражданских отношений, орга нов и должностных лиц местного самоуправления, а также права граждан на осуществление местного самоуправления. А.Р. Еремин выделяет право на местное самоуправление, право на осуществление местного самоуправления и право на участие в местном самоуправлении. По его мнению, право на местное самоуправление – это комплексное право, включающее в себя общепризнанные и консти туционно закрепленные права и свободы, но реализуемые в пределах муниципального образования и имеющие своей целью организацию местного самоуправления на демократической основе с использованием государственно-правовых институтов. Под правом на осуществление мест ного самоуправления следует понимать предоставленное конституцион ными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использовани ем предусмотренных законодательством и актами местного самоуправ ления форм своего участия в публичной деятельности, включающей тре бование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах муниципального образования. Под правом гражданина на уча стие в осуществлении местного самоуправления предлагается понимать реализацию гражданином права на местное самоуправление, что позво ляет выявить его индивидуальную волю, в отличие от реализации права гражданина на осуществление местного самоуправления, позволяющего выявить коллективную волю посредством сложения воль индивидов. Н.С. Бондарь отмечает, что право на осуществление местного самоу правления составляет своего рода генетическую основу всей системы му ниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого стату са 24. По его мнению, характеристикой права на осуществление местного самоуправления являются отдельные правомочия, которые воплощают в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социальными благами в рамках взаимо отношений с муниципальной властью. К таким правомочиям относятся:

– права, обеспечивающие участие граждан в формировании представи тельных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления, – это целый комплекс, Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления система муниципальных избирательных прав граждан РФ;

в силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования;

– права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии;

– право на равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной служ бе, что предполагается, хотя напрямую и не закрепляется, в части статьи 32 Конституции РФ (где говорится о равном доступе граждан к государственной службе);

– право граждан на участие в отправлении правосудия, в частности по средством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Позже, в другой своей работе Н.С. Бондарь пишет, что права граждан РФ на осуществление местного самоуправления являются элементом (пра вомочием) права на участие в управлении делами государства, которое, в свою очередь, само по себе является сложным, комплексным по своему со держанию правом, получающим многоуровневую нормативно-правовую регламентацию, начиная с конституционного признания в Основном За коне и заканчивая актами местного нормотворчества муниципальных об разований. В.И. Васильев обращает внимание на то, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного са моуправления, подчеркивает, что это не одинаковые юридические кате гории. Право на самоуправление не существует как субъективное право.

Местное самоуправление является обязательным институтом конститу ционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объ ективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отли чие от него, право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирова ние этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления. «Понятие «право местного самоуправления», воспроизводящее фор мулу статьи 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, пра ва местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного са моуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осущест вление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятель ное значение и особый механизм защиты». По мнению Д.Г. Жаромских, содержание конституционного права на осуществление местного самоуправления включает в себя классическую триаду правомочий субъективного юридического права (на совершение собственных действий, на требования от обязанного лица совершения дей Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № ствий в пользу управомоченного и притязание);

при этом в зависимости от характера решаемых вопросов местного значения в содержании данного конституционного права условно можно выделить уставно-правовые, орга низационные, территориальные, штатные и финансово-экономические пра вомочия. Также как и Н.С. Бондарь, В.И. Васильев выделяет отдельные право мочия, составляющие комплексное право на осуществление местного са моуправления. Но классификация правомочий уже иная. По его мнению, конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие:

– право граждан избирать и быть избранными в органы местного само управления;

– участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демо кратии;

– иметь доступ к муниципальной службе;

– обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллектив ные обращения в органы местного самоуправления.

Кроме того, отмечается, что осуществление местного самоуправ ления предполагает и другие правомочия граждан, которые могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуе мыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Таким образом, для полной характеристики права на осуществле ние местного самоуправления необходимо последовательно проанали зировать, какие отдельные правомочия могут быть отнесены к этому комплексному праву и в каких формах может осуществляться право на местное самоуправление, может ли данное право быть ограничено, кто является субъектом его осуществления.

Теория муниципальных прав и свобод сейчас находится на этапе свое го становления и развития. Пожалуй, наиболее последовательным разра ботчиком этой теории является Н.С. Бондарь;

весомой вклад был сделан В.И. Васильевым, А.Р. Ереминым, В.А. Максимовым. Следует отметить, что в последнее время в работах, посвященных правам человека, начина ют рассматриваться отдельные вопросы относительно права на местное самоуправление или на его осуществление.

Чаще всего в литературе, посвященной правам человека, исследуется вопрос, к каким правам следует относить право на осуществление местного самоуправления. Наиболее традиционной является такая точка зрения: если исходить из того, что политические права призваны обеспечить реализацию принципа народовластия, при этом местное самоуправление выступает одной из форм реализации данного принципа, то право на местное самоуправление можно отнести к числу политических прав. Вместе с тем право на местное самоуправление следует рассматривать гораздо шире, поскольку само мест ное самоуправление касается не только вопросов общественно-политической жизни, но и экономических, социальных, культурных. Поэтому политические права служат одним из инструментов реализации данного права. Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления Политические права, свободы закрепляются не только в главе 2 Кон ституции РФ, специально посвященной правам и свободам человека и гражданина, но и в иных главах Конституции РФ. Так, о самоопределении и равноправии народов говорится уже в конституционной преамбуле, а также в части 3 статьи 5. Право многонационального народа РФ на власть устанавливает статья 3 Конституции. Право на гражданство зафиксиро вано в статье 6. Право на объединение в политические партии впервые вытекает не из статьи 30 (глава 2), а из статьи 13 (глава 1) Конституции РФ. Закрепление политических прав, свобод в главе 1 «Основы конститу ционного строя» задает их первенствующее положение в системе иных политических прав и свобод, в том числе закрепляемых в иных главах Конституции РФ. Дело в том, что в силу части 2 статьи 16 Конституции ни какие другие ее положения (т.е. содержащиеся в главах 2–9 и в разделе 2) не могут противоречить основам конституционного строя РФ (т.е. поло жениям главы 1 Конституции РФ). 31 Можно сделать вывод, что, несмотря на отсутствие упоминания права на осуществление местного самоуправ ления в главе 2 Конституции РФ, есть серьезные основания относить его к числу конституционных.

По мнению Р.М. Усмановой, права граждан на осуществление мест ного самоуправления имеют ряд существенных признаков: 1) реализация этих прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием;

2) они являются элементом конституционного правового статуса граждан и производны от него;

3) перечень их устанавливается Конституцией РФ, Фе деральным законом № 131-ФЗ, законами субъектов РФ. Однако уставом му ниципального образования данный перечень может быть увеличен с учетом национальных, исторических традиций и детально конкретизирован. Право на осуществление местного самоуправления представляет со бой совокупность индивидуальных и коллективных прав. Такая комплекс ная природа дает основание некоторым авторам использовать в необхо димых случаях и термин «муниципальные права» для обозначения всей совокупности индивидуальных или коллективных прав.

Коллективные права на местное самоуправление (в отличие от инди видуального права) можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоя тельную деятельность в пределах муниципального образования. Террито риальная «привязка» коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правом: а) принимать решения самостоятельно, б) участвовать в принятии решений, в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей. 33 К коллективным пра вам относятся: 1. Право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образования (часть 1 статьи 130 Конституции РФ, статья 12 Феде рального закона № 131-ФЗ).

2. Право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3 Конституции, ста тьи 3, 35–39 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. Право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131 Конституции РФ;

статья 34 Феде рального закона № 131-ФЗ).

4. Право на проведение местного референдума как формы непосред ственного осуществления местного самоуправления (часть 3 статьи Конституции РФ, статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ).

5. Право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, чле нов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (часть 3 статьи 3 Конституции РФ, статья 23 Феде рального закона № 131-ФЗ).

6. Право на осуществление правотворческой инициативы (статья 25 Фе дерального закона № 131-ФЗ).

7. Право населения принимать решения по вопросам местного значе ния (часть 1 статьи 130 Конституции).

8. Право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции РФ;

пункт 3 части 1 статьи 15, пункт 3 части 1 статьи 16, статья Федерального закона № 131-ФЗ).

9. Право на финансовую самостоятельность, формирование, утвержде ние и исполнение местного бюджета (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, статьи 52, 53, 55 Федерального закона № 131-ФЗ).

10. Право на установление местных налогов и сборов (часть 1 статьи Конституции РФ, пункт 2 части 1 статьи 55, статья 57 Федерального закона № 131-ФЗ).

11. Право на самостоятельное осуществление охраны общественного по рядка (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, пункт 8 части 1 статьи 15, пункт 9 части 1 статьи 16, пункт 6 части 3 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ).

12. Право решения вопросов установления и изменения границ муници пального образования (часть 2 статьи 131 Конституции РФ, часть статьи 10, статьи 11, 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

13. Право на разработку и принятие устава муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 17, пункт 1 части 3 статьи 28, пункт 1 части статьи 35, пункт 1 части 1, часть 2 статьи 43, статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ).

14. Право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ, части 3 и 4 статьи 3, статья 19, часть 2 статьи 20, часть 3 статьи 21, часть 7 статьи 44, часть 3 статьи 73, часть 3 статьи 74, часть 6 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ).

15. Право на коллективные обращения в органы местного самоуправ ления и к должностным лицам местного самоуправления (статья Конституции РФ, статья 32 Федерального закона).

Очевидно, что данный перечень коллективных прав местного сооб щества на самоуправление не является исчерпывающим. Но и он дает представление о широте соответствующих прав, их разноплановом со держании и многоцелевом назначении как нормативно-правовой осно Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления вы выражения коллективистских начал муниципальной демократии.

«Важно при этом учитывать, что, несмотря на тот факт, что субъектами коллективных прав являются местные сообщества в целом, эти права не могут быть реализованы в отрыве от социально-политической, экономи ческой, гражданской активности отдельных членов сообщества и в от рыве от реализации индивидуальных муниципальных прав граждан. Так, коллективному праву местного сообщества на местный референдум соот ветствует индивидуальное право его членов на участие в местном рефе рендуме. В некоторых же случаях устанавливаются точные количествен ные показатели, связанные с тем, что реализация лишь определенным числом членов местного сообщества их индивидуальных муниципаль ных прав может дать новую качественную величину в виде института му ниципальной демократии, выражающего коллективную волю местного сообщества. Показательно в этом плане коллективное право местного сообщества на правотворческую инициативу: сама по себе правотвор ческая инициатива местного сообщества есть, по существу, суммарное выражение индивидуальных волевых актов определенного количества членов местного сообщества, поддержавших соответствующую инициа тиву (связанную с необходимостью принятия нормативного акта по во просам местного значения или с отменой действующего акта местного самоуправления)». Система индивидуальных прав может быть представлена следую щим образом: 1. Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправле ния (часть 2 статьи 32 Конституции, часть 1 статьи 3, статья 23 Феде рального закона № 131-ФЗ).

2. Право граждан быть инициаторами местного референдума, участво вать в его проведении (часть 2 статьи 32 Конституции, часть 1 статьи 3, статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ).

3. Право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправ ления и к должностным лицам местного самоуправления (статья Конституции, статья 32 Федерального закона № 131-ФЗ).

4. Право граждан на равный доступ к муниципальной службе (часть статьи 3, статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ).

5. Право на получение полной и достоверной информации о деятельно сти органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 7 части 1 статьи 17, часть 4 статьи 28, часть статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

6. Право на ознакомление с документами и материалами органов мест ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и граж данина (часть 2 статьи 24 Конституции, пункт 7 части 1 статьи 17, часть 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

7. Право на объединение по месту жительства, включая создание орга нов территориального общественного самоуправления, инициатив ное участие в их деятельности (статья 30 Конституции;

статьи 27 Фе дерального закона № 131-ФЗ).

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 8. Право членов местного сообщества на обжалование в суде решений и действий (или бездействий) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индиви дуальные или коллективные права местного самоуправления (статья 46 Конституции, часть 9 статьи 22, статья 78 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем перечень муниципальных прав граждан можно было бы существенно расширить за счет конкретизированных на уровне уставов муниципальных образований положений о возможностях использования гражданами представительных и непосредственных форм их участия в осуществлении местного самоуправления, как, например37:

– право досрочного отзыва населением выборных должностных лиц, депутатов представительного органа местного самоуправления;

– право на выражение недоверия органу местного самоуправления;

– право на осуществление контроля за деятельностью органов и долж ностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и уставом муниципального обра зования формах;

– право каждого члена местного сообщества на участие в работе вы борных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования;

– право каждого члена местного сообщества на непосредственное уча стие в обсуждении с использованием муниципальных средств массо вой информации вопросов местного значения.

Право на осуществление местного самоуправления может быть реа лизовано в различных формах, как непосредственно, так и опосредован но, через органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Можно выделить большое количество форм непосредственного осуществления права на осуществление мест ного самоуправления, которые могут быть реализованы как отдельными гражданами, так и группами граждан, населением, например: местный референдум;

опрос граждан, плебисцит;

местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права);

наказы избирателей;

отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления;

голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобра зования муниципального образования;

собрания, сходы, конференции граждан;

территориальное общественное самоуправление;

массовые ак ции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и др.);

обращение в органы местного самоуправления;

правотворческая инициатива;

пу бличные слушания;

деятельность в представительных органах местного самоуправления;

осуществление муниципальной службы;

иные формы.

В статье 133 Конституции РФ содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федераль ными законами. По мнению Н.С. Бондаря, из этого следует, что на консти туционные права местного самоуправления не распространяется часть Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления статьи 55 Конституции РФ, т.е. соответствующие права граждан РФ не могут быть ограничены по основаниям, указанным в части 3 статьи Конституции. Запретительная норма статьи 133 сформулирована в им перативном, абсолютно-определенном виде;

она имеет универсальный характер и адресована неопределенному кругу субъектов, которые мог ли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления. Ряд авторов указывают на противоречивость с данным конституци онным требованием Федерального закона № 154-ФЗ. В части 2 статьи Федерального закона № 154-ФЗ определялось, что в целях защиты консти туционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государ ства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом. Вряд ли можно признать достаточным и тем более удачно сформулированным критерием определения допустимых пределов ограничения прав местно го самоуправления такой подход: ведь Конституцией территориальный критерий возможных ограничений прав и свобод граждан используется лишь применительно к режиму чрезвычайного положения.39 В.И. Васи льев также обращает на это внимание, отмечая, что данная норма произ вольно сокращает установленные Конституцией РФ условия ограничения права на осуществление самоуправления, как и другие права граждан, и была лишена должной определенности. Положение статьи 133 о запрете на ограничение прав местного само управления, установленных не только Конституцией, но и федеральным законодательством, имеет принципиальное значение в силу еще одно го важного обстоятельства. Оно предполагает безусловное требование, адресованное субъектам Федерации, рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразно го муниципально-правового минимума, предела, ниже которого не может опускаться региональное законодательство. Это получило свое подтверж дение и в Федеральном законе № 154-ФЗ, где отмечается, что «законо дательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправ ления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом» (пункт 2 статьи 7). Запрет на ограничение прав местного самоуправления получил свое подтверждение и концептуальное развитие в практике конституцион ного правосудия. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ по «Курскому» делу недопустимость ограничения прав местного самоуправ ления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значе ния квалифицируется как одна из основ конституционного статуса мест ного самоуправления (статьи 12 и 130;

статья 132, часть 1;

статья Конституции РФ), которая одновременно связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению РФ (пункт «в»

статьи 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непо средственно влияет на нормативно-правовое содержание и препятствует полному использованию права граждан на осуществление местного са моуправления.

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ «установленные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены толь ко федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и закон ных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Эта формулировка точно соответствует части 3 статьи Конституции РФ. Это дает основание В.В. Свинареву и А.С. Саломатки ну утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не терри торий, а целей, для которых это ограничение допускается. Следует различать возможность ограничения права местного самоу правления (их нельзя ограничивать, согласно статье 133 Конституции РФ) и права на осуществление местного самоуправления (их можно ограничи вать в порядке статьи 55 Конституции РФ).

Таким образом, права граждан на осуществление местного самоу правления все-таки могут быть ограничены. Если закон 1995 г. однознач но говорил «запрещается», то закон 2003 г. допускает подобное ограни чение. Безусловно, какое-либо ограничение ставится в жесткие рамки федерального законодательства, но остается широкий перечень случаев, в которых такое ограничение возможно. Причем в законодательстве не раскрывается, что в каждом конкретном случае может означать «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и закон ных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ появились новые статьи – 80 и 82, предполагающие установление федеральными законами особенно стей организации местного самоуправления в закрытых административно территориальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельные территории», которое упоминалось, но не раскрывалось в Федеральном за коне № 154-ФЗ.

Таким образом, запрет на ограничение права на осуществление местно го самоуправления не следует понимать в абсолютно-императивном смыс ле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Даже если по ставить права на осуществление местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами, то и в этом случае надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция РФ в части 3 статьи предполагает такое ограничение. Реальный, практический смысл запрета на ограничения основных прав и свобод состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента РФ, и никаким другим актом, кроме федерального закона. Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления ПРИМЕЧАНИЯ Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 55–56.

Иногда дополнительно выделяются такие термины, как «право на участие в местном самоуправлении», «право на участие в осуществлении местного само управления».

Максимов В.А. Права граждан на осуществление местного самоуправления // Конституционные права и свободы человека и гражданина в РФ / Под ред.

О.И. Тиунова. М., 2005. С. 517.

Постановление Государственной Думы ФС РФ от 10 июня 1994 года № 134- ГД «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправле ние в нормативных правовых актах субъектов РФ» // Ведомости ФС РФ. 1994.

№ 6. Ст. 284.

Постановление ГД ФС РФ от 10 июля 1996 года № 527-II ГД «О ходе исполнения федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправле ния в РФ” и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» // Собрание законодательства РФ. 1996.

№ 30. Ст. 3576.

Проект федерального закона № 99111398-2 «Об основных гарантиях граж дан на участие в осуществлении местного самоуправления». В июне 2000 г.

проект был отклонен депутатам Государственной Думы.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П.

Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П.

Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П.

Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П.

Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П.

Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П.

Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П.

Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1998 г. № 151-О.

Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2006 г. № 137-О.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П.

Гриценко Е.В. Содержание и субъекты права на местное самоуправление по рос сийскому законодательству // Академический юридический журнал. 2001. № 3 (5).

С. 34–46.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления // Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 81.

Горохов Б.А. Судебная защита местного самоуправления // Местное право. 2001.

№ 1. С. 59–71.

Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 36.

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 51, 58, 100–104.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 309–313.

Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ. М., 2005. С. 401.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления //Граж данин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 77–78.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 49.

Жаромских Д.Г. Конституционное право на осуществление местного самоуправ ления и его защита судебными органами конституционного (уставного) контро ля в РФ: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук:

12.00.02. Тюмень, 2001. С. 9.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 86.

Чередина Н.В. Защита политических прав граждан федеральными судами общей юрисдикции: Автореф. дис.... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2005. С. 16.

Лебедев А.В. Политические права и свободы граждан РФ: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис.... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2003. С. 23–24.

Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления //Конституцион ное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 30–35.

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 60–62.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 326–327;

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 60–62.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 327.

Указ. соч. С. 328–329.

Указ. соч. С. 330.

Указ. соч. С. 344–345.

Указ. соч. С. 345.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления //Граж данин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 84–85.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 345.

Свинарев В.В., Саломаткин А.С. Комментарий к статье 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Юридиче ский вестник. Издание Совета Федерации. 2007. № 1. С. 5.

Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В.В. Еремяна. М., 2006. С. 580.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 86.



 

Похожие работы:





 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.