авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ  БИБЛИОТЕКА

АВТОРЕФЕРАТЫ КАНДИДАТСКИХ, ДОКТОРСКИХ ДИССЕРТАЦИЙ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ

Организация административно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий

На правах рукописи

Коротченков Денис Алексеевич

ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ

ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИЯ

ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ

МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ

Специальность: 12.00.14 – административное право,

финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Хабаровск – 2006 2

Работа выполнена в ГОУВПО «Тихоокеанский государственный университет»

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент Аникиенко Сергей Александрович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Бойко Виктор Николаевич;

кандидат юридических наук Павлинов Александр Александрович

Ведущая организация: Дальневосточный юридический институт МВД РФ

Защита состоится « 24 » ноября 2006 г. в 14.00 часов на заседании диссер тационного совета КМ 212.294.01 при ГОУВПО «Тихоокеанский государствен ный университет» по адресу: 680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136, ауд.

315-л.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУВПО «Тихоокеан ский государственный университет».

Автореферат разослан « 20 » октября 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Е. В. Мигачева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Обеспечение на территории России личной безопасности человека и гражданина, его конституционных прав и сво бод, усиление роли государства как гаранта безопасности личности и общества, создание необходимой для этого правовой базы и механизма ее применения в настоящее время рассматриваются как основные задачи в области обеспечения национальной безопасности1.

Массовые мероприятия, представляющие собой организованные действия значительных групп (масс) людей, протекающие в общественных местах, явля ются одной из важнейших форм общественной активности граждан. Количе ство проводимых в стране массовых мероприятий из года в год растет. В то же время при их проведении существенно возрастает угроза нарушения обще ственного порядка, а также совершения террористических актов и иных посяга тельств на общественную безопасность, что требует привлечения значитель ных сил и средств для обеспечения правопорядка.

Происшедшие за годы реформ серьезные изменения в социально экономической сфере существенно повлияли на состояние общественных от ношений, привели к обострению социальных конфликтов, нередко находящих свое выражение в форме противоправных массовых акций. Ежегодно регистри руется значительное количество публичных мероприятий, проводимых без ка кого-либо уведомления, с нарушением установленного порядка, отмечается рост политического и религиозного экстремизма. Так, в 2005 г. зарегистрирова но 152 преступления экстремистской направленности2.

Анализ реалий социально-политической ситуации в России начала 1990-х, современной общественно-политической жизни России и европейских госу дарств, позволяет утверждать, что массовые публичные акции протеста при определенных условиях могут перерасти в форму массовых беспорядков, пред ставляющих угрозу для безопасности населения отдельных регионов, экономи ки, стабильности государственной системы.

В начале нового тысячелетия наиболее существенную угрозу обществен ной безопасности представляет терроризм. С учетом этого меняется действую щее законодательство, организационная структура государственной правоохра нительной системы, ее функции и задачи. Вместе с тем именно места массово Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Утверждена указом Президента РФ от 17 дек. 1997 г. (в ред. указа Президента РФ от 10 янв. 2000 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2000. – № 2. – Ст. 170.

Российская газета. – 2006. – 18 фев. – С. 4.

го скопления людей, публичные мероприятия остаются традиционным объек том террористических посягательств.

Необходимым условием обеспечения общественного порядка и безопасно сти в ходе массовых мероприятий является четкое правовое регулирование по рядка их организации и проведения, а также действий органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на предупреждение, пресе чение нарушений данного порядка, привлечение к ответственности виновных лиц.

В настоящее время правовое регулирование в данной сфере отстает от по требностей практики. Федеральным законом РФ «О собраниях, митингах, де монстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г.1 законодательно урегулированы вопросы организации и проведения публичных мероприятий общественно-политической направленности, его действие распространяется также на мероприятия религиозного характера. Порядок организации и прове дения иных массовых мероприятий (спортивных, культурно-массовых, реклам но-коммерческих) на федеральном уровне практически не регламентирован, а опыт регулирования соответствующих отношений органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления не всегда можно при знать удачным.

Функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении массовых мероприятий действующее законода тельство традиционно возлагает на органы внутренних дел. Определенными функциями и полномочиями в этой области наделяются также органы государ ственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, организато ры массовых мероприятий. В связи с этим представляется необходимым уточ нение и четкое разграничение компетенции всех организующих субъектов в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасно сти в условиях проведения массовых мероприятий, определение регламента их взаимодействия. Необходимо совершенствование законодательного разграни чения полномочий между органами государственной власти Российской Феде рации и субъектов РФ, а также перечня вопросов местного значения и государ ственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере.



Нуждается в обобщении и значительный опыт обеспечения правопорядка в условиях проведения массовых мероприятий, накопленный в последние годы.

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 25. – Ст. 2485.

С учетом существующих угроз общественному порядку и общественной безопасности в условиях проведения массовых мероприятий нуждаются в со вершенствовании правовые основы и практика применения административно правовых средств охраны и обеспечения этих общественных отношений.

Состояние изученности проблемы. Проблема организации администра тивно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий исследована в недоста точной степени.

В юридической литературе общие вопросы административно-правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности до статочно глубоко исследовались в трудах И. И. Веремеенко, М. И. Еропкина, Ф.

Е. Колонтаевского, Б. П. Кондрашова, Л. Л. Попова, А. В. Серегина, Г. А. Ту манова, других ученых.

В работах А. П. Коренева, А. П. Лончакова, С. А. Аникиенко, других авто ров рассматривались вопросы организации охраны общественного порядка и безопасности в особых условиях, к которым относятся и условия проведения массовых мероприятий.

На уровне диссертационных исследований подвергались анализу вопросы организации и тактики административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка1, административно-правовой охраны об щественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций2 и другие вопросы, связанные с рассматриваемой проблемати кой.

Однако в целом достигнутый уровень исследования данной темы следует признать недостаточным. Ряд проблемных вопросов не затрагивался либо ис следовался недостаточно глубоко. Кроме того, многие ранее сделанные выводы в значительной степени утратили актуальность в связи с изменением законода тельства, возникновением новых угроз общественной безопасности.

Объект, предмет, цель и задачи исследования. Объектом настоящего ис следования являются урегулированные нормами права общественные отноше ния, возникающие в процессе охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях проведения массовых мероприятий.

Бочаров С. Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1992. – 24 с.

Кравцов В. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведе нии собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Автореф. дис. … канд. юрид.

наук. – М., 1991. – 24 с.

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности как управленческая деятельность правоохранительного характера сама нуждается в определенном упорядочении, организации. Организацию административно правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной без опасности в условиях массовых мероприятий, по нашему мнению, можно рас сматривать в двух аспектах:

1) как правовую организацию, т. е. правовое регулирование компетенции соответствующих органов государственной власти и иных субъектов управле ния, их взаимодействия между собой, порядка государственно-властной дея тельности в рассматриваемой сфере;

2) как внутреннюю функцию системы органов исполнительной власти, вы ражающуюся в создании определенных организационных структур, наделении их активных элементов необходимыми правами и ресурсами, определении стратегии и тактики их деятельности.

Предметом настоящего исследования является правовая организация управленческой деятельности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.

Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе анали за законодательства, регламентирующего административно-правовую охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в условиях массовых мероприятий и практики его применения, а также зарубежного опыта правового регулирования соответствующих общественных отношений, выявить основные проблемы и противоречия правового регулирования, реализации норм права и сформулировать предложения по устранению указанных проблем и противоречий.

Основные задачи

исследования заключались в следующем:

– выявить содержание и соотношение общественного порядка и обще ственной безопасности как объектов административно-правовой охраны при проведении массовых мероприятий;

– определить специфику охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях массовых мероприятий;

– исследовать административно-правовой режим организации и проведе ния массовых мероприятий различного содержания, сформулировать предло жения по его совершенствованию;

– проанализировать компетенцию органов исполнительной власти и иных субъектов по охране общественного порядка и обеспечению общественной без опасности в условиях массовых мероприятий, определить основные направле ния ее совершенствования;

– определить формы взаимодействия организующих субъектов в рассмат риваемой сфере;

– выявить юридическую сущность и виды административно-правовых средств охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопас ности;

– раскрыть проблемы применения указанных административно-правовых средств, сформулировать предложения по совершенствованию законодатель ства и правоприменительной практики.

Методология, теоретическая и эмпирическая база исследования. В ра боте использовались общенаучные методы познания, а также специальные ме тоды научного исследования: формально-логический, системного анализа, сравнительно-правовой и другие.

Теоретическую основу исследования составили работы по общей теории государства и права, организации государственного управления, администра тивно-правовой организации охраны общественного порядка и безопасности.

Эмпирической базой исследования послужили нормы права, судебная практика и практика деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;

информация, содержащаяся в сообщениях средств массовой информации.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключа ется в следующем:

– в работе исследованы малоизученные либо противоречиво решаемые в литературе теоретические аспекты охраны общественного порядка и обеспече ния общественной безопасности в условиях проведения массовых мероприятий, сформулирована авторская точка зрения по спорным вопросам теории;





– проведен анализ компетенции органов государственной власти в сфере охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых ме роприятий с учетом изменений, произошедших в ходе реализации администра тивной реформы, уточнения предметов ведения и полномочий органов государ ственной власти РФ и субъектов РФ, реформы местного самоуправления;

– на основе комплексного анализа нормативно-правовых актов федераль ного уровня и уровня субъектов РФ, практики их применения выявлены про блемы и противоречия правового регулирования и предложены пути их реше ния.

Практическая значимость исследования. Рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы в практической деятельности органов ис полнительной власти, местного самоуправления при применении администра тивно-правовых средств охраны общественного порядка и обеспечения обще ственной безопасности в условиях массовых мероприятий, а также в деятельно сти судебных органов – при применении мер административной ответственно сти за правонарушения, совершаемые в ходе организации и проведения массо вых мероприятий.

Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе по дисциплинам административно-правового цикла, в том числе по дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность органов внут ренних дел», при разработке учебно-методической литературы.

Возможен учет предложений автора при разработке и пересмотре норма тивных актов федерального уровня, уровня субъекта РФ, нормативно-правовых актов местного самоуправления.

Положения, выносимые на защиту.

1. Общественный порядок и общественная безопасность представляют со бой важнейшие элементы системы национальной безопасности. Данные группы общественных отношений наиболее уязвимы в условиях проведения массовых мероприятий, характеризующихся наличием объективно существующих угроз указанным отношениям, что обусловливает необходимость применения ком плекса административно-правовых средств их обеспечения и охраны.

2. Административно-правовые средства охраны общественного порядка и обеспечения безопасности при проведении массовых мероприятий включают как правовые стимулы, направленные на реализацию субъективных прав и сво бод граждан, их объединений, иных организаций в сфере проведения массовых мероприятий, так и административно-правовые ограничения указанных прав и свобод. Необходимость и возможность установления таких ограничений феде ральным законом установлена Конституцией РФ. Субъекты РФ, органы мест ного самоуправления не вправе устанавливать соответствующие ограничения, в связи с чем правовой режим организации и проведения всех видов массовых мероприятий должен определяться федеральным законом.

3. В настоящее время необходимо принятие федерального закона, направ ленного на регулирование порядка проведения массовых спортивных, культур но-зрелищных и рекламно-коммерческих мероприятий, а также внесение в Фе деральный закон РФ «О противодействии терроризму» положений, устанавли вающих обязанности лиц, в ведении которых находятся объекты с массовым пребыванием людей, участвовать в обеспечении их антитеррористической за щищенности.

4. Полномочия по осуществлению административно-правовой охраны об щественной безопасности в различных сферах возложены на различные органы исполнительной власти, в связи с чем существует объективная необходимость в координации деятельности федеральных и региональных органов в условиях проведения массовых мероприятий. В связи с этим нуждаются в уточнении по ложения федерального законодательства, определяющие координационные полномочия в данной сфере органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также положения Устава патрульно постовой службы милиции общественной безопасности в части регулирования взаимодействия органов внутренних дел с указанными субъектами.

5. Учитывая современные реалии общественно-политической жизни Рос сии, опыт зарубежных стран, необходимо внести дополнения в Федеральный закон «О противодействии терроризму», позволяющие устанавливать по реше нию Национального антитеррористического комитета режим террористической опасности, включающий временный запрет на проведение массовых мероприя тий на отдельных территориях в случае террористической угрозы.

6. Для устранения существующих противоречий между положениями Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности и За кона РФ «О милиции», необходимо дополнить п. 22 ст. 11 Закона, устанавли вающий основания для применения милицией оцепления (блокирования) участков местности, указанием на то, что эти меры могут применяться в случае возникновения в ходе проведения массового мероприятия реальной угрозы об щественному порядку или общественной безопасности.

7. Представляется необходимым установить непосредственно в Законе РФ «О милиции» основания и порядок прекращения сотрудниками милиции мас совых мероприятий и иных массовых акций. Организация, порядок, тактиче ские особенности применения сил и средств органов внутренних дел в таких случаях должны четко регламентироваться нормативными правовыми актами МВД России.

8. Совершенствование мер административной ответственности за наруше ния порядка организации и проведения массовых мероприятий должно идти по пути ужесточения санкций и распространения такой ответственности на нару шения порядка проведения спортивных, культурно-зрелищных, рекламно коммерческих и иных массовых мероприятий. Кроме того, необходимо уточне ние существующих составов правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, с учетом изменений федерального законодательства, регламентирующего поря док проведения мероприятий общественно-политического характера, а также расширение их перечня.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссерта ции изложены в девяти публикациях автора, докладывались автором на научно практических конференциях регионального, межрегионального и международ ного уровня. Результаты исследования используются автором при проведении практических занятий со студентами Дальневосточного юридического институ та Тихоокеанского государственного университета.

Структура диссертационного исследования. Основные задачи исследо вания предопределили выбор структуры работы. Работа включает две главы, объединяющие шесть параграфов, введение, заключение, список использован ных источников, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении диссертации обосновывается актуальность темы исследова ния, указываются его цели и задачи, теоретическая и информационная база ра боты, раскрывается научная новизна и практическая значимость работы, апро бация результатов исследования.

Глава 1 – «Организационно-правовой механизм охраны общественно го порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении мас совых мероприятий» – состоит из двух параграфов.

Первый параграф – «Общественный порядок и общественная без опасность как элементы национальной безопасности и объекты охраны в условиях массовых мероприятий» – посвящен исследованию содержания и соотношения понятий «общественный порядок» и «общественная безопас ность», правовых способов и средств их обеспечения и охраны в условиях про ведения массовых мероприятий.

Несмотря на широкое использование указанных понятий в отечественном законодательстве и правовой доктрине, в юридической литературе до сих пор не выработано единого подхода к их определению. Анализ норм права и суще ствующих точек зрения позволяет сделать вывод, что в наибольшей степени от вечает потребностям науки и практики рассмотрение общественного порядка как урегулированной нормами права и иными социальными нормами системы общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечи вают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственно сти. Общественную безопасность целесообразно рассматривать как урегулиро ванную нормами права совокупность общественных отношений, обеспечиваю щих защищенность жизненно важных интересов неопределенного круга лиц, их сообществ, общества в целом от угроз, создаваемых противоправными деяния ми, эксплуатацией источников повышенной опасности, стихийными силами природы.

Общественный порядок и общественная безопасность представляют собой различные виды общественных отношений, между которыми существует тес ная взаимосвязь: каждая из этих групп отношений является условием суще ствования другой. Кроме того, содержание общественного порядка и обще ственной безопасности совпадает в той части, в которой соответствующие об щественные отношения обеспечивают уважение чести и достоинства личности, общественное и личное спокойствие, относящиеся к числу жизненно важных интересов личности и общества. Это позволяет утверждать, что общественный порядок, как и общественную безопасность, следует отнести к числу элементов, составляющих национальную безопасность Российской Федерации.

Несмотря на то, что в законодательстве традиционно используются раз личные термины: «охрана» применительно к общественному порядку и «обес печение» применительно к общественной безопасности, содержание этих видов правоохранительной деятельности в основном совпадает. Содержание админи стративно-правового способа охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности обусловливается предметом административного права и представляет собой урегулированную нормами административного права деятельность определенных субъектов, направленную:

– на нормативное регулирование общественных отношений органами ис полнительной власти;

– на выявление условий и факторов, составляющих угрозу общественному порядку и общественной безопасности, их устранение (включая предупрежде ние и пресечение противоправных действий, посягающих на общественный по рядок и общественную безопасность);

– на осуществление административной юрисдикции по делам о правона рушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопас ность.

Охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности в условиях проведения массовых мероприятий имеет достаточно существенные особенности.

По мнению автора, можно выделить следующие основные признаки мас совых мероприятий: 1) они изначально предполагают участие значительных общностей (масс) людей (активное участие или участие в качестве зрителей);

2) представляют собой организованные массовые акции, которые имеют конкрет ные, заранее определенные цели, и совершаются по инициативе определенных субъектов;

3) осуществляются в общественных местах.

Вопреки сложившейся в литературе точке зрения, автор считает нецелесо образным относить к признакам массового мероприятия «изначально право мерные цели его проведения». В противном случае придется признать, что мас совые публичные акции общественно-политического характера, цели которых противоречат закону, формально не являются публичными мероприятиями и не подпадают под действие норм Федерального закона РФ «О собраниях, митин гах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» и норм КоАП РФ, устанавли вающих ответственность за нарушение порядка организации и проведения ми тингов, демонстраций, шествий, пикетирований. Кроме того, реальные цели проведения массового мероприятия могут отличаться от заявленных его орга низаторами, их противоправность далеко не всегда очевидна.

По мнению автора, организованные массовые акции могут носить как пра вомерный, так и неправомерный характер (например, мероприятия, проводи мые с нарушением установленного порядка, в запрещенном месте, преследую щие противоправные цели и т. п.). Но нужно учитывать, что неправомерные массовые акции действующее законодательство обоснованно разделяет на два вида:

1) незаконные массовые мероприятия, не представляющие существенной угрозы общественному порядку и общественной безопасности. Так, в Законе РФ «О милиции» от 18 апр. 1991 г.1 при установлении ограничений для приме нения милицией специальных средств упоминается о «незаконных собраниях, митингах, уличных шествиях и демонстрациях ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций»;

2) массовые (групповые) организованные действия, прямо и грубо нару шающие общественный порядок и общественную безопасность (например, массовые беспорядки).

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. – № 16. – Ст. 503;

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1993.

– № 10. – Ст. 360;

№ 32. – Ст. 1231;

Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст.

2964;

1999. – № 14. – Ст. 1666;

№ 49. – Ст. 5905;

2000. – № 31. – Ст. 3204;

2001. – № 31. – Ст.

3172;

№ 32. – Ст. 3316;

2002. – № 18. – Ст. 1721;

2003. – № 2. – Ст. 167;

№ 27. – Ст. 2700;

№ 28. – Ст. 2880;

№ 50. – Ст. 4847;

2005. – № 13. – Ст. 1078.

В первом случае угроза общественному порядку и безопасности может существовать, но массовое мероприятие не перестает оставаться таковым. Во втором случае соответствующие отношения уже нарушены, поэтому следует говорить не о массовом мероприятии, а об ином социальном явлении (массовом преступном или ином отклоняющемся поведении).

Административно-правовая охрана общественного порядка и обществен ной безопасности осуществляется посредством установления и реализации определенных административно-правовых средств. Рассматривая предлагаемые в юридической литературе классификации правовых средств, автор считает це лесообразным использовать для последующего анализа классификацию право вых средств на правовые средства стимулирующего характера и правовые сред ства – ограничения. Правовое стимулирование в рассматриваемой сфере обще ственных отношений выражается в двух формах: 1) законодательное закрепле ние субъективных прав граждан и их объединений, организаций на осуществ ление массовых мероприятий;

2) применение административно-правовых мето дов убеждения. В свою очередь, административно-правовые средства ограни чительного характера можно классифицировать на две группы: 1) обязанности и запреты, установленные для субъектов, осуществляющих организацию мас совых мероприятий и участвующих в них;

2) меры административного при нуждения, применяемые в случае нарушения указанных обязанностей и запре тов, а также возникновения угроз общественному порядку и общественной без опасности.

В параграфе втором первой главы – «Административно-правовая ор ганизация режима проведения массовых мероприятий» – рассматриваются вопросы административно-правового регулирования порядка организации и проведения массовых мероприятий.

Конституция РФ гарантирует гражданам право собираться мирно, без ору жия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31). Необходимые ограничения указанного права определены Федеральны ми законами РФ «О противодействии экстремистской деятельности» от июля 2002 г.1;

«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетиро ваниях» от 19 июня 2004 г. В последнем из названных законов все акции, про водимые в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирова ний, а также в различных сочетаниях этих форм, объединяются понятием «пуб личные мероприятия» (ст. 2). Публичный характер мероприятия проявляется в Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 30. – Ст. 3031.

том, что оно является «открытым, доступным каждому». Причем закон распро страняется на такие публичные мероприятия, которые проводятся по инициати ве граждан РФ, общественных и религиозных объединений и имеют своей це лью свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение тре бований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики (т. е. публичные ме роприятия общественно-политического характера). Кроме того, положения данного закона распространяются также на публичные богослужения, религи озные обряды и церемонии, проводимые вне культовых зданий, относящихся к ним территорий, жилых помещений и других мест, специально оговоренных в ст. 16 Федерального закона РФ «О свободе совести и о религиозных объедине ниях» от 26 сентября 1997 г. Целесообразность установления ограничений, связанных с осуществлени ем права на мирные собрания не вызывает сомнений ввиду того, что при прове дении любых публичных мероприятий существует угроза нарушения прав и свобод других лиц, общественной нравственности, порядка и безопасности. Не случайно возможность ограничения данного права предусмотрена и нормами международного права. Согласно ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах пользование данным правом может быть ограничено в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоро вья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Евро пейская конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает возможность ограничения свободы собраний, свободы выражения мнений, сво боды вероисповедания в интересах национальной безопасности и общественно го порядка (статьи 9, 10, 11).

К указанным ограничениям относятся обязанности и запреты, установлен ные для организаторов и участников публичных мероприятий, в частности:

обязанность подачи организатором мероприятия уведомления о его проведении в уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ или местного самоуправления;

запреты, касающиеся времени и места проведения мероприя тия;

запрет иметь при себе оружие, а также предметы, специально изготовлен ные или приспособленные для причинения вреда здоровью граждан или мате риального ущерба физическим и юридическим лицам.

Существенным пробелом правового регулирования следует считать отсут ствие в федеральном законодательстве ограничений, связанных с проведением Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 39. – Ст. 4465;

2002. – № 12. – Ст. 1093;

№ 30. – Ст. 3029;

2003. – № 50. – Ст. 4855.

спортивных, культурно-зрелищных, рекламно-коммерческих и других публич ных мероприятий. Едва ли не единственное исключение составляют статьи 16 и 18 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г.1, регулирующие порядок проведения всех видов таких мероприятий в пограничной зоне, а также ч. 2 ст. 18.2 КоАП РФ, устанавливающая ответ ственность за нарушение этого порядка.

Достаточно часто предпринимаются попытки урегулировать отношения, связанные с проведением подобных мероприятий, нормативно-правовыми ак тами субъектов РФ, муниципальных образований. Однако установление в этих нормативных актах каких-либо обязанностей и запретов для граждан и органи заций противоречит Конституции РФ, поскольку представляет собой ограниче ние их прав и свобод, которое может быть предусмотрено только федеральным законом. Это подтверждается имеющейся судебной практикой.

Следовательно, необходимо установить на федеральном уровне порядок организации и проведения подобных мероприятий, который предусматривал бы необходимость уведомления организаторами мероприятия органов государ ственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления (в зависи мости от масштаба мероприятия), осуществление ряда организационных мер по охране общественного порядка и безопасности. Владельцы спортивных и иных сооружений, иных объектов с массовым скоплением людей должны обеспечи вать их эксплуатационную надежность, принимать участие в обеспечении «ан титеррористической защищенности» объектов. Целесообразным представляет ся установление для организаторов массовых культурно-зрелищных и спортив ных мероприятий обязанностей по обязательному страхованию их участников и зрителей.

В третьем параграфе первой главы – «Административный мандат ор ганизующих субъектов охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий» – анализируется си стема функций и полномочий органов исполнительной власти, иных субъектов в рассматриваемой сфере.

Организующими субъектами административно-правовой охраны обще ственного порядка и общественной безопасности являются органы исполни Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1993. – № 17. – Ст. 594;

Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 16. – Ст. 1861;

1996. – № 50. – Ст. 5610;

– 1997. – № 29. – Ст. 3507;

1998. – № 31. – Ст. 3805, 3831;

1999. – № 23. – Ст. 2808;

2000. – № 46. – Ст. 4537;

2002. – № 1. – Ст. 2;

№ 52. – Ст. 5134;

2003. – № 27. – Ст. 2700;

2004. – № 27. – Ст. 2711;

№ 35. – Ст. 3607;

2005. – № 10. – Ст. 763.

тельной власти Российской Федерации и субъектов РФ, их должностные лица;

исполнительные органы местного самоуправления, их должностные лица;

суды (в части осуществления административно-юрисдикционной деятельности);

не государственные организации, граждане, принимающие участие в осуществле нии охраны общественного порядка и общественной безопасности (в частности, организаторы публичного мероприятия).

Проведенный анализ действующего законодательства позволяет утвер ждать, что предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъ ектов, а также круг вопросов местного значения в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в настоящее время опреде лены недостаточно четко. В новейших нормативных актах и некоторых законо проектах предпринимается попытка частично разграничить сферы ответствен ности властных субъектов различного уровня при помощи разделения массо вых мероприятий на мероприятия федерального, регионального и местного значения. Так, предлагается после формирования муниципальной милиции по ручить ей охрану общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий и массовых акций местного значения. Оче видно, такое решение требует законодательного установления четких критери ев разграничения массовых мероприятий и иных массовых акций на мероприя тия федерального, регионального и местного значения. В перспективе необхо димо повышение роли органов местного самоуправления в решении вопросов охраны правопорядка в условиях массовых мероприятий, в соответствии с по ложениями ст. 132 Конституции РФ, предусматривающей, что охрана обще ственного порядка относится к числу вопросов местного значения.

В настоящее время обязанности по непосредственной охране обществен ного порядка и обеспечению общественной безопасности в условиях массовых мероприятий действующее законодательство возлагает, прежде всего, на орга ны внутренних дел. В связи с этим нуждаются в уточнении положения Устава патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, утвержден ного Приказом МВД России от 18 янв. 1993 г.1, в части регулирования взаимо действия органов внутренних дел с органами государственной власти субъек тов РФ и органами местного самоуправления, поскольку действующая редак ция Устава (п. 172) ориентирует органы внутренних дел на взаимодействие только с органами прокуратуры и безопасности. П. 174 Устава предлагается изменить, предусмотрев необходимость включения в состав оперативного шта Сборник нормативных правовых актов МВД России / сост. В. В. Черников. – М., 2000. – С. 41-81.

ба по охране общественного порядка и безопасности в условиях массового ме роприятия представителей органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления, если таковые назначены.

Перспективным направлением совершенствования административно правовой организации охраны общественного порядка и безопасности следует признать расширение возможностей участия в этом процессе негосударствен ных организаций правоохранительной направленности и граждан.

Глава 2 – «Проблемы реализации административно-правовых средств охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях массовых мероприятий» – состоит из трех параграфов.

В первом параграфе – «Проблемы предупреждения действий и собы тий, угрожающих общественному порядку и безопасности в условиях массовых мероприятий, и предотвращения стихийных массо вых акций» – констатируется, что при установлении оснований и порядка применения административно-предупредительных мер законодатель суще ственно ограничил возможности властных субъектов вмешиваться в реализа цию гражданами и общественными объединениями своих прав в рассматривае мой сфере. Так, Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не предусматривает возможности отказа в приня тии уведомления о проведении мероприятия, даже если из содержания уведом ления можно сделать вывод о противоправном характере намеченной акции.

Предложения органа власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, рассматривающего уведомления, по устранению несоответствия целей, форм и иных условий проведения мероприятия требованиям законодательства, измене нию места и времени ее проведения, не носят обязательного характера для его организаторов. Лишь в ходе проведения мероприятия, при наличии определен ных оснований, может быть принято решение о его приостановлении или пре кращении представителем органа исполнительной власти субъекта РФ (или ор гана местного самоуправления), а в экстренных случаях, требующих немедлен ного реагирования – сотрудниками милиции. Безусловно, указанные нормы позволят избежать произвольного ограничения прав и свобод граждан органами власти. Однако нельзя не заметить, что в настоящее время в распоряжении пра воохранительных органов практически нет действенных правовых средств, позволяющих предотвратить проведение незаконной акции.

Кроме того, действующее законодательство не предусматривает возмож ности установления запрета на проведение массовых мероприятий при наличии реальной угрозы совершения террористических актов в отношении их участни ков. Как известно, в первоначальном варианте проекта Федерального закона РФ «О противодействии терроризму» предусматривалась возможность введения режима террористической опасности, в зоне действия которого допускалось бы применение специальных мер и временных ограничений, в частности запреще ние или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований. В окончательный вариант Федерального закона РФ от 6 мар та 2006 г.1 эти нормы не вошли. Во многом это связано с высказываемым в ли тературе мнением, что такие меры, как запрет или ограничение проведения массовых мероприятий, исходя из положений Конституции РФ, могут осу ществляться исключительно в условиях чрезвычайного положения и только в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном по ложении». Такая точка зрения представляется ошибочной. Упоминание данных мер в Федеральных конституционных законах «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» в числе мер, которые могут применяться при введении чрезвычайного (военного) положения, само по себе не означает невозможность их применения вне рамок данных правовых режимов. Точно так же указание в ч. 1 ст. 56 Конституции РФ на возможность установления отдельных ограниче ний прав и свобод в условиях чрезвычайного положения не означает невозмож ность установления ограничений тех же самых прав и свобод в иных условиях.

Напротив, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ прямо указывает на возможность огра ничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той ме ре, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Законодательством многих развитых стран предусматривается осуществ ление полицейского надзора за проведением собраний, митингов, демонстра ций, шествий. В частности, предусматривается предварительная регистрация в полицейском участке организуемого массового мероприятия, а также согласо вание с полицейскими властями даты, времени и места его проведения. Законо дательные акты предоставляют полиции право запретить проведение какого либо мероприятия до его начала, если само проведение данного мероприятия в связи с конкретными обстоятельствами создает угрозу общественному порядку и безопасности граждан или если организаторами сообщены неправильные све дения о числе участников мероприятия, целях его проведения и т. п.

Российская газета. – 2006. – 10 марта.

Представляется, что с учетом современных реалий общественно политической жизни России, опыта зарубежных стран, необходимо внести в Федеральный закон «О противодействии терроризму» нормы, позволяющие устанавливать по решению Национального антитеррористического комитета режим террористической опасности, включающий временный запрет на прове дение массовых мероприятий на отдельных территориях в случае террористи ческой угрозы.

В параграфе втором – «Административное пресечение в системе ад министративно-правовых санкций за нарушение порядка осуществления массовых мероприятий» – рассматриваются меры административного пресе чения, являющиеся наиболее действенным из существующих правовых средств борьбы с незаконными массовыми акциями.

В качестве мер пресечения действий, представляющих прямую угрозу об щественному порядку и безопасности при проведении массовых мероприятий, используются принудительное приостановление и прекращение мероприятия.

Правом принимать соответствующие решения в отношении мероприятий об щественно-политической или религиозной направленности в настоящее время наделены представители органов государственной власти субъектов РФ и орга нов местного самоуправления, за исключением «экстренных случаев, требую щих немедленного реагирования»;

на милицию возложена принудительная реа лизация таких решений. Представляется необходимым установить непосред ственно в Законе РФ «О милиции» основания и порядок прекращения сотруд никами милиции массовых мероприятий и иных массовых акций.

Особые средства реагирования должны применяться в случае «перераста ния» массовых мероприятий в массовые беспорядки и иные групповые нару шения общественного порядка. Все чаще происходящие в последние годы в России массовые столкновения на почве межнациональных отношений под тверждают тезис о необходимости формирования общефедеральной системы прогнозирования и разрешения на ранней стадии социально-политических конфликтов. Необходимо законодательное закрепление ответственности орга нов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, за непринятие соответствующих мер по борьбе с экстремизмом, бездействие в случаях, когда социальные конфликты выражаются в открытой форме, в том числе в форме массовых акций.

В настоящее время деятельность органов внутренних дел при неорганизо ванных (как стихийных, так и вышедших из-под контроля) массовых акциях не имеет современной четкой нормативной основы. Организация, порядок, такти ческие особенности применения сил и средств органов внутренних дел в таких случаях должны четко регламентироваться нормативными правовыми актами МВД России.

Параграф третий – «Совершенствование административной ответ ственности за нарушение установленного порядка организации и проведе ния массовых мероприятий» – содержит выводы и предложения по повыше нию эффективности применения административной ответственности в рас сматриваемой сфере.

Обеспечить исполнение организаторами или участниками мероприятия установленных обязанностей и запретов, предотвратить события, угрожающие общественному порядку и общественной безопасности призваны меры админи стративной и уголовной ответственности. Так, в КоАП РФ предусмотрена от ветственность за нарушение порядка организации и проведения собраний, ми тингов, демонстраций, шествий и пикетирований (ст. 20.2), блокирование транспортных коммуникаций (ст. 20.18), пропаганду и публичного демонстри рование нацистской атрибутики или символики (ст. 20.3). Иные проявления экстремизма в ходе публичных мероприятий могут повлечь уголовную ответ ственность по ст. 282 УК РФ («Возбуждение ненависти или вражды, а равно унижение человеческого достоинства»), ст. 212 УК РФ («Массовые беспоряд ки»).

Совершенствование мер административной ответственности за нарушения порядка организации и проведения массовых мероприятий должно идти по пу ти ужесточения таких мер и распространения норм, устанавливающих такую ответственность, на нарушения порядка проведения спортивных, культурно зрелищных, рекламно-коммерческих и иных массовых мероприятий. Кроме то го, необходимо уточнение существующих составов правонарушений, преду смотренных КоАП РФ, с учетом изменений федерального законодательства, ре гламентирующего порядок проведения мероприятий общественно политического характера. Так, необходимо расширить перечень территорий, на которых проведение публичных мероприятий должно влечь за собой ответ ственность по ч. 3 ст. 20.2 КоАП РФ, включив в него территории со специаль ным административно-правовым режимом и иные территории, на которых Фе деральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пике тированиях» запрещено проведение подобных мероприятий.

Представляется необходимым также установить административную ответ ственность за организацию групповых действий, нарушивших работу транс порта, связи, организаций, или создавших угрозу общественной безопасности, а равно активное участие в них, расширив содержание ст. 20.18 КоАП РФ («Бло кирование транспортных коммуникаций»), и изменив ее название (предлагае мое название – «Групповые действия, нарушающие общественный порядок и создающие угрозу общественной безопасности»).

В заключении диссертации формулируются основные выводы и положе ния, выносимые на защиту.

Основные положения диссертации отражены в следующих публика циях автора:

1. Коротченков Д. А. Проблемы правового регулирования организации и проведения публичных мероприятий / Д. А. Коротченков // Закон и право. – 2006. – № 7. (0,25 п. л.).

2. Коротченков Д. А. Совершенствование административной ответствен ности за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий / Д. А. Коротченков // Современное право. – 2006. – № 8. (0,25 п. л.).

3. Коротченков Д. А. Организация административно-правовой охраны об щественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведе нии массовых мероприятий : монография / Д. А. Коротченков. – Хабаровск :

Изд-во Тихоокеанского гос. ун-та, 2006. (7,3 п. л.).

4. Коротченков Д. А. Массовые беспорядки как разновидность социально го конфликта: история и современность / Д. А. Коротченков // Научно техническое и экономическое сотрудничество стран АТР в XXI веке : труды Четвертой международной научной конференции творческой молодежи, 12- апреля 2005 г. – Хабаровск : Изд-во ДВГУПС, 2005. – Т. 4. (0,16 п. л.).

5. Коротченков Д. А. Административно-правовые методы пресечения пра вонарушений, посягающих на общественный порядок и безопасность при про ведении массовых мероприятий / Д. А. Коротченков // Тенденции и противоре чия развития российского права на современном этапе : сборник статей IV Все российской научно-практической конференции. – Пенза, 2005. (0,13 п. л.).

6. Коротченков Д. А. Проблемы обеспечения общественной безопасности при проведении массовых мероприятий / Д. А. Коротченков // Актуальные во просы правовой политики в современных условиях : материалы межрегиональ ной межвузовской научно-практической конференции. Выпуск VIII, декабрь. – Хабаровск : НОУ ВПО «Дальневосточный институт менеджмента, бизнеса и права», 2005. (0,25 п. л.).

7. Коротченков Д. А. Особенности организации административно правовой охраны общественного порядка и обеспечения общественной без опасности в период проведения крупномасштабных массовых мероприятий / Д. А. Коротченков, А. В. Рябцев // Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях : материалы межрегиональной межвузовской научно практической конференции. Выпуск VIII, декабрь. – Хабаровск : НОУ ВПО «Дальневосточный институт менеджмента, бизнеса и права», 2005. (0,44 п. л.).

8. Коротченков Д. А. Организационная система государственного управле ния в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной без опасности при проведении массовых мероприятий / Д. А. Коротченков // Науч но-технические проблемы транспорта, промышленности и образования : труды региональной научно-технической конференции творческой молодежи, 18- апреля 2006 г. – Хабаровск : Изд-во ДВГУПС, 2006. – Т. 2. (0,25 п. л.).

9. Коротченков Д. А. Общественный порядок и общественная безопасность как объекты административно-правовой охраны при проведении массовых ме роприятий / Д. А. Коротченков // Научно-технические проблемы транспорта, промышленности и образования : труды региональной научно-технической конференции творческой молодежи, 18-19 апреля 2006 г. – Хабаровск : Изд-во ДВГУПС, 2006. – Т. 2. (0,25 п. л.).

Коротченков Денис Алексеевич ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЙ Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Подписано в печать 10.10.06 г. Формат 60 х 84 1/16.

Бумага писчая. Гарнитура «Таймс». Печать цифровая. Усл. печ. л. 1, Тираж 100 экз. Заказ 234.

Отдел оперативной полиграфии издательства Тихоокеанского государственного университета 680035, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136.



 

Похожие работы:





 
2013 www.netess.ru - «Бесплатная библиотека авторефератов кандидатских и докторских диссертаций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.